Dotados de autonomía política, normativa,
tributaría y administrativa, los Municipios poseen una
amplía gama de competencias constitucionales y legales y
con el proceso de
descentralización se abre el camino para
incursionar en las competencias transferidas.
2. Régimen
Competencia del Municipio
2.1. Las Competencias
Constitucionales
2.3. Las Competencias
Transferidas
El municipio es considerado en nuestra constitución como " la unidad
política primaria y autónoma en la
organización nacional". En consecuencia, es parte
dentro de nuestro peculiar federalismo, del
sistema de
distribución vertical del poder, en tres
niveles: Nacional, Estadal y Municipal. Por ello, al Municipio
hay que inscribirlo dentro del sistema de
descentralización político-territorial. En el
sistema constitucional venezolano se le considera un vestigio del
esquema de la Constitución de 1857 que establecía
el Poder Municipal. Como lo expresa Allan Brewer Carías en
su trabajo
"Introducción General al Régimen
Municipal", "no se trata simple demarcación administrativa
dentro de, la estructura del
estado. No es
sólo una administración más dentro de una
administración
pública unitaria; sino que es un nivel
político-territorial, con una administración pública municipal
propia, que ejerce una cuota parte del poder público en el
sistema de discusión vertical del poder".
Por ello el municipio es una persona
jurídico-territorial, consecuencia de la
descentralización política, tal como está
contemplado en el artículo 25 de la Constitución.
Hasta el presente, ha estado enmarcado dentro del sistema de
federación centralizado que debe dar paso al Nuevo
Federalismo, aún cuando, no ha sufrido con la misma
intensidad los efectos del Centralismo como
ha acontecido con los Estados. En el fondo ha predominado el
espíritu de la Constitución de 1857, que una
reacción centralista contra la tímida
federación existente desde 1830, que pretendía
delimitar a las provincias para sustituirlas por el poder
municipal, De allí que uno de los cometidos básicos
del proceso que estamos viviendo sea lograr el modelo Estado
en que la distribución vertical del poder sea racional,
dentro de un federalismo Coordinado, que no enfrente a los
niveles gobierno en una
rebatiña por obtener competencias. Se trata de distribuir
las competencias entre los niveles de gobierno de acuerdo a sus
características, lo cual implica una redistribución
territorial del poder a luz del proceso
que estamos viviendo. Nuestros municipios, por lo expresado
anteriormente, son autónomos, tienen competencias propias
de la vida local, tienen una organización específica y se
autogobiernan. La autonomía de los municipios es
política, normativa, tributaria y
administrativa.
Es política pues de la Constitución
establecer su carácter democrático y
representativo: los concejales y alcaldes y miembros las Juntas
Parroquiales son electos por votación universal, directa y
secreta. Esto supone, dada la legitimidad de los elegidos, que se
revisen las tradicionales estructuras
político-administrativas de los estados a nivel de
Municipios y Parroquias. Normativamente pueden dictar su propio
ordenamiento en las materias de su competencia, a
través de las ordenanzas municipales que tienen el
carácter de leyes locales.
Además las ordenanzas, reglamentos, decretos, acuerdos y
resoluciones que dicten.
Las ordenanzas y demás actos municipales conforme
a su competencia, son de obligatorio cumplimiento por parte de
los particulares, las autoridades nacionales, estadales y
locales, según lo establece el artículo 9 de la
Ley
Orgánica de Régimen Municipal. Desde el punto de
vista tributario la Constitución establece tributos
propios a los Municipios, con lo cual estos poseen una potestad
tributaria, originaria.
En el caso de los Estados, en cambio, esta
potestad no está expresamente consagrada por la
tradicional orientación constitucional venezolana de
minimizar la autonomía estadal. De igual manera, los
municipios tienen autonomía administrativa, pues
están facultados para la libre gestión
de las materias de su competencia, es decir, tienen la potestad
de invertir los ingresos
municipales como lo crean conveniente, sin interferencias del
poder nacional o estadal.
2. Régimen Competencia
del Municipio
Dotados entonces de autonomía política,
normativa tributaria y administrativa, los Municipios poseen una
amplia gama de competencias constitucionales y legales y con el
proceso de descentralización se abre el camino para
incursionar en las competencias transferidas.
2.1. Las Competencias
Constitucionales
Las competencias constitucionales del Municipio
venezolano están contenidas en el artículo 30 de
nuestra carta magna que
establece: "Es de la competencia municipal el gobierno y la
administración de los intereses peculiares de la
entidad, en particular cuanto tenga relación con sus
bienes e
ingresos y con las materias propias de la vida local, tales como
urbanismo, abastos, circulación, cultura,
salubridad, asistencia social, institutos populares de crédito, turismo y policía
municipal.
La ley podrá atribuir a los Municipios
competencia exclusiva en determinadas materias, así como
imponerles un mínimo obligatorio de servicios".
El análisis de ese artículo pone de
manifiesto que las competencias son enumeradas con
carácter enunciativo. Sin embargo, es conveniente remarcar
que la Constitución insiste en que son competencias de los
Municipios" las materias propias de la vida local " y agrega que
estos tienen la libre gestión de " los intereses
peculiares de la entidad".
Las materias enumeradas o enunciadas sin carácter
restrictivo, no implica en todos los casos, que estemos en
presencia de competencias exclusivas del Municipio. Por el
contrario, el texto
constitucional considera a la mayoría de estas
competencias como concurrentes. Así, el Poder Nacional
tiene asignadas competencias en materia de
urbanismo, transporte,
cultura, salud,
policía, turismo e institutos de
crédito.
En consecuencia, para poder determinar el área de
competencia exclusiva municipal se requiere una ley nacional de
delimitación de competencias entre los niveles de
gobierno.
En los actuales momentos, en el proyecto de
reforma constitucional que adelanta el Congreso Nacional se
mantiene la orientación de este artículo, pues
sólo se propone agregar a " las materias propias de la
vida local" las ferias, mercados,
parques, jardines urbanos y la justicia de la
paz; y además se precisa el significado del término
"peculiar" que aparece en la Constitución
vigente.
El artículo que se propone tiene el siguiente
texto: "Es de la competencia Municipal el gobierno y
administración de los intereses propios y
característicos de la entidad, en particular cuanto tenga
relación con sus bienes e ingresos y con las materias
propias de la vida local, tales como urbanismo, ferias, abasto,
circulación, cultura, salubridad, asistencia social,
institutos populares de crédito, turismo, parques y
jardines urbanos, policía municipal y la prestación
de los servicios de la justicia de paz, de conformidad con la
ley.
La ley podrá atribuir a los Municipios
competencia exclusiva en determinadas materias y establecer con
carácter obligatorio un mínimo de
servicios".
Fundamentada en la autonomía Municipal
establecida en el artículo 29 de la Constitución y
en el artículo 30 antes analizado, la Ley Orgánica
de Régimen Municipal de 1989 autoriza a los Municipios en
general, a promover toda clase de
actividades y prestar cuantos servicios
públicos contribuyen a satisfacer las necesidades y
aspiraciones de la comunidad, para
la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus
competencias.
En efecto el artículo 36 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal establece: "Los
Municipios, para la gestión de sus intereses y en el
ámbito de sus competencias, podrán promover toda
clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos
contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la
comunidad.
Son de la competencia propia del Municipio las
siguientes materias:
1. Acueductos, cloacas, drenajes y tratamientos de aguas
residuales.
2. Distribución y venta de electricidad y
gas en las
poblaciones de su jurisdicción.
3. Elaborar y aprobar los planes de desarrollo
urbano local, formulados de acuerdo con las normas y procedimientos
técnicos establecidos por el Ejecutivo Nacional.
Igualmente, velará por que los planes nacionales y
regionales de ordenación urbanística se cumplan en
su ámbito;
4. Promoción y fomento de viviendas, parques y
jardines, plazas, playas, balnearios y otros sitos de recreación
y deporte
pavimentación de las vías públicas
urbanas;
5. Arquitectura
civil, nomenclatura y
ornato público
6. Ordenación del tránsito de
vehículos y personas en las vías urbanas
7. Servicios de transporte público urbano de
pasajeros
8. Abastos, mataderos y mercados y, en general, la
creación de servicios que faciliten el mercado y
abastecimiento de los productos de
primera necesidad
9. Espectáculos públicos y publicidad
comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines
específicos municipales
10. Protección del ambiente y
cooperación con el saneamiento ambiental
11. Organizar y promover las ferias y festividades
populares, así como proteger y estimular las actividades
dirigidas al desarrollo del turismo local
12. Aseo urbano y domiciliario, comprendidos los
servicios de limpieza, de recogida y tratamiento de
residuos
13. Protección civil y servicios de
prevención y lucha contra incendios en
las poblaciones
14. Creación de institutos populares de créditos, con las limitaciones que
establezca la legislación nacional
15. Cementerios, hornos crematorios y servicios
funerarios
16. Crear servicios que tendrán su cargo la
vigilancia y control de las
actividades relativas a las materias de la competencia
municipal;
17. Actividades e instalaciones culturales y deportivas
y de ocupación del tiempo
libre
18. Las demás que sean propia de la vida local y
las que le atribuya otras leyes.
Único: Cuando un servicio
público municipal tenga o requiera instalaciones o preste,
en dos o más Municipios limítrofes, por un mismo
organismo o empresa
pública o privada, dichos Municipios deberán
establecer una mancomunidad entre sí para la
determinación uniforme de las regulaciones que
corresponden a su competencia, sin menoscabo de las competencias
nacionales referentes a la reglamentación técnica
para instalaciones y modificaciones de las mismas, requisitos y
condiciones de producción y suministro, facultades de
inspección y potestades sancionadoras que se encuentren
establecidas en normas nacionales.
En todo caso, las competencias municipales se
ejercerán sin perjuicio de las atribuidas a los
órganos que ejercen el Poder Nacional para el
establecimiento de las tarifas de los servicios públicos,
dentro del régimen de regulación de precios que le
corresponde".
Así mismo habría que considerar
también al artículo 37 de la LORM que establece las
materias en las que el municipio cooperará, con el Poder
Nacional y Estadal.
El texto expresa: "El Municipio
cooperará:
1° Con la salubridad pública especialmente el
control de las condiciones sanitarias de toda clase de alimentos y
bebidas y la policía sanitaria en las vías
públicas y en los locales y establecimientos destinados al
público, conforme a las normas y políticas
de coordinación establecidas por el Poder
Nacional
2° En la atención primaria de la salud de
carácter preventivo, curativo rehabilitador, sanidad de
urgencia, información y educación sanitaria;
planificación
familiar y control epidemiológico, conforme alas
normas y políticas de coordinación establecidas por
el Poder Nacional.
3° En la prestación de los servicios sociales
dirigidos al bienestar de la población, especialmente de la infancia,
juventud y
tercera edad, así como la asistencia a
minusválidos, ancianos y personas necesitadas de recursos
mínimos de subsistencia; servicios de promoción y
reinserción social
4" En la organización y asistencia técnica
la producción; en el proceso de industrialización y
comercialización de los productos propios
de la localidad y en la organización de la
producción en cooperativas y
otras formas de autogestión dentro de la
orientación y normas fijadas por los organismos nacionales
y
5° En la construcción y conservación de
caminos y vías rurales.
Además de estas competencias de la Ley Justicia
de Paz, le atribuye al Municipio ese servicio, que complementa y
refuerza su autonomía y que se convierte en la
única competencia hasta ahora transferida por el poder
Nacional al Municipio. Los jueces de paz y su equipo representan
la figura judicial, con lo cual en el Municipio tenemos presente
los tres
poderes clásicos del estado moderno: el ejecutivo, el
legislativo y el judicial.
De la lectura de
los artículos 36 y 37 se desprende que la autonomía
normativa y administrativa del Municipio es bastante relativa,
pues el texto Constitucional atribuye muchas de estas mismas
competencias al poder Nacional. En efecto, el Poder Nacional
tiene competencias en urbanismo, abastos, circulación,
cultura, salubridad y asistencia social, institutos populares de
crédito turismo y policía.
Además, la Ley Orgánica de
Descentralización establece la transferencia progresiva a
los Estados de servicios tales como, los de cultura, deporte,
educación
física y recreación, conservación
defensa y mejoramiento del ambiente, vivienda popular urbana,
protección a los consumidores, salud
pública, educación en todos los niveles y
modalidades y protección a la familia y
al menor que aparecen también dentro de las competencias
propias de la vida local.
Por estas razones Allan Brewer Carías ha
expresado en su trabajo Introducción General al
Régimen Municipal, que: "En esta forma, todas las materias
propias de la vida local que la constitución ha
señalado como de la competencia de las municipalidades, el
propio texto fundamental ha establecido competencias concurrentes
del Poder Nacional e inclusive de los estados, que han producido
que el ejercicio de las competencias municipales se encuentre
triplemente limitado frente a los poderes residuales de los
estados, a los poderes implícitos del Poder Nacional, y a
los poderes concurrentes. A estas limitaciones debe agregarse la
tendencia centralista del Poder Nacional, y la complejidad de los
problemas del
desarrollo
económico y social, en particular los del desarrollo
urbanístico, que han hecho intervenir con más
razón a los poderes nacionales".
De allí entonces que, en la reforma de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal actualmente en
proceso bien pudiera plantearse con más precisión
la diferenciación entre las "materias propias de la vida
local", esas que tienen que ver con los "intereses propios y
característicos de la entidad", de aquellas en que exista
concurrencia con los estados y con el Poder Nacional como
la
educación o la salud.
Sin embargo, a pesar de la amplia concurrencia que hemos
señalado, el Municipio tiene un ámbito de
actuación muy amplio y mucho más definido y
específico que el de los Estados. Esos últimos
sólo vinieron a definir y precisar sus competencias
gracias a la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público en 1989.
2.3. Las Competencias
Transferidas.
En este aspecto se han logrado muy pocos avances.
Sólo existe un discurso
genérico en relación con la transferencia de
competencias y servicios a los municipios, que no tiene soporte
sustancial ni procedimental.
En efecto, en la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público no se estableció la
transferencia de ninguna competencia del Poder Nacional al
Municipal, ni se contempló ningún servicio
correspondiente a competencias concurrente susceptible de ser
pedido en transferencia por los municipios. Por otra parte, los
Estados, con muy pocas excepciones, todavía no han
prestado atención ni constitucional ni legal al asunto de
la transferencia Estado-Municipio.
En consecuencia, el proceso de descentralización
administrativa iniciado en la Ley de la materia sólo ha
podido darse desde el Poder Nacional hacia los Estados y en muy
poca medida desde el Poder Nacional o Estadal al Municipal.
Sólo puede anotarse como transferencia del Poder Nacional
al Municipal la referida a los jueces de paz.
Esta situación es necesario definirla lo antes
posible, pues el Municipio merece ser fortalecido y revitalizado
como la "unidad política primaria y autónoma dentro
de la organización nacional" con nuevos servicios propios
de la vida local que continúa manejando fundamentalmente
el Poder Nacional.
Esta indefinición, tanto en las materias
susceptibles de transferirse de la República, sus
Institutos Autónomos y el Distrito Federal a los
Municipios, así como de los procedimientos a utilizarse,
obligó al Gobierno Nacional a reglamentar el
artículo 3 del Decreto Ley N' 3.265 de fecha 25/11/93 para
darle acceso a los Municipios al Fondo Intergubernamental para la
Descentralización (FIDES), que obliga a destinar los
recursos a servicios transferidos a los Municipios. El decreto en
cuestión es el No 796 de fecha 16 de agosto de 1995 y
contiene entre otros los siguientes aspectos a resaltar: A) En su
artículo 1 abre la posibilidad de que el Ejecutivo
Nacional utilice la Encomienda de Competencias y Servicios en los
Municipios como se ha hecho hasta ahora con los Estados en
materia de administración de cárceles, transporte y
turismo.
B) Ante la ausencia de materias susceptibles de
transferencia hacia los Municipios y de procedimientos para ello,
el mencionado decreto 796 en su artículo 2 "considera que
existe transferencia de competencias y servicios cuando los
Municipios ejerzan alguna de las competencias no ejercidas
anteriormente, relativas a las materias propias de la vida local,
señaladas en el artículo 30 de la
Constitución y en los artículos 36 y 37 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal", lo cual es una
ratificación del carácter concurrente de las
materias propias de la vida local.
Adicionalmente, el Directorio del FIDES en octubre de
1995 aprobó dentro de las "normas sobre las condiciones
generales y procedimientos de acceso a los Municipios al financiamiento
del Fondo Intergubernamental para la Descentralización",
el criterio de que los Municipios al solicitar recursos del FlDES
debían acompañar el proyecto con una "exposición
razonada de no haber ejercido la competencia propia de la vida
local a plenitud anteriormente".
De esta manera si bien se ha facilitado a los Municipios
su acceso al FIDES, no se ha progresado en lo más
mínimo en la definición de las áreas
concurrentes en las materias propias de la vida local que el
Poder Nacional maneja y que deben ser transferidas a los
Municipios. En consecuencia se requiere precisar mediante la
Ley:
1. Los servicios prestados actualmente por la
República y sus Institutos Autónomos y el Distrito
Federal en las materias que mencionaremos a continuación,
que puedan transferirse de manera exclusiva o concurrente a los
Municipios:
A) Competencias Urbanísticas
B) Competencias en materia de abastos
C) Competencias en materia de transporte urbano y
circulación
D) Competencias en materia de cultura
E) Competencias en materia de salubridad
F) Competencias en materia de asistencia
social
G) Competencias en materia de institutos populares de
crédito
H) Competencias en materia de turismo
I) Competencias en materia de Policía
Municipal
J) Competencias en materia de otros servicios
públicos tales como distribución y venta de
electricidad y gas, así como acueductos, cloacas,
drenajes y tratamientos de aguas residuales.
K) Competencias en materia de promoción y
fomento de viviendas y pavimentación de vías
públicas urbanas.
2. La delimitación de competencias y servicios en
aquellas materias que el Poder Nacional incluyó en el
artículo 4 de la Ley de Descentralización para
transferir a los Estados y que son también materia de la
competencia municipal tales como: educación, cultura,
deporte, recreación, conservación, defensa y
mejoramiento del ambiente, vivienda popular urbana,
protección a los consumidores, salud pública y
asistencia social.
3. El procedimiento
administrativo a seguir para que los Municipios puedan solicitar
y obtener del Poder Nacional las transferencias de competencias
exclusivas o concurrentes que se determinen.
4. El instrumento legal adecuado para contemplar tanto
los servicios actualmente prestados por la República, sus
Institutos Autónomos y el Distrito Federal que deben ser
transferidos a los Municipios, como el procedimiento
señalado en el punto anterior.
Adicionalmente, es necesario y urgente que los Estados y
Municipios a través de Gobernadores y Alcaldes, con la
mediación del Poder Nacional, definan la manera de abordar
el proceso de descentralización de competencias y
servicios estadales hacia los Municipios, denominado
también proceso Municipalización.
Hasta ahora, el criterio más aceptado es
transferir servicios correspondientes a competencias
concurrentes, previa la delimitación de funciones, y
darle participación a los Municipios en los ingresos
derivados por el Estado en
el ejercicio de las competencias exclusivas asumidas por
este.
Este proceso permitiría además, mejorar la
coordinación y concertación Estado – Municipio,
profundizar la delegación y la desconcentración
administrativa de los gobernadores a los alcaldes, y avanzar en
coordinación de inversiones
Estado-Municipios.
A) El municipio, es sin lugar a dudas, un nivel
político – territorial con una administración
propia que ejerce una cuota parte del poder público en el
sistema de distribución vertical del Poder.
B) Aunque enmarcado dentro del sistema de
federación centralizada no ha sufrido con la misma
intensidad los efectos del centralismo, como ha acontecido con
los Estados. De allí entonces, que dotados de
autonomía política, normativa, tributaría y
administrativa, ejerzan las competencias propias de la vida local
en mayor o menor medida de acuerdo a las características y
posibilidades de cada uno de ellos.
C) Los Municipios poseen una amplia gama de competencias
constitucionales y legales y con el proceso de
descentralización se abre el camino para incursionar en
las competencias transferidas.
D) Las competencias constitucionales están
establecidas en el artículo 30 con carácter
enunciativo y sin carácter restrictivo, Ese
artículo confiere a los Municipios competencia originaria
y directa en las materias propias de la vida local, aunque en la
mayoría de los casos no exclusivas, sino Concurrentes. De
allí entonces que se requiera con urgencia una ley
nacional de delimitación de competencia entre los niveles
de gobierno.
E) Las competencias legales de los Municipios en
Venezuela
están contempladas los artículos 36 y 37 de la Ley
Orgánica Régimen Municipal de 1989 y en la Ley
Justicia de Paz. En estos instrumentos desarrolla la competencia
constitucional los Municipios. Su análisis revela que la
autonomía normativa y administrativa del Municipio se
reciente un poco pues la Constitución atribuye muchas de
estas competencias al Poder Nacional y la Ley de
Descentralización también atribuye a los Estados
materia de la competencia Municipal. Como expresa Allan Brewer
Carías, por estas razones las competencias municipales se
encuentran triplemente limitadas: por los poderes residuales de
los Estados, por los poderes implícitos del Poder Nacional
y por los poderes concurrentes. Es urgente entonces, que en la
reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal se
haga un esfuerzo por difererenciar claramente las "materias
propias de la vida local", exclusivas en consecuencia del
Municipio, de aquellas en que exista concurrencia con los Estados
y el Poder Nacional.
F) Sin embargo, a pesar de todo ello, el Municipio por
su peculiaridad, tiene un ámbito de actuación muy
amplio y más definido y específico que el de los
Estados. Estos sólo definieron algunas de sus competencias
gracias a la Ley de Descentralización, Delimitación
y Transferencia de Competencias del Poder
Público.
G) En relación a las competencias transferidas se
han logrado pocos avances. El proceso de transferencia hacia los
Municipios no tiene todavía soporte sustancial ni
procedimental. La ley de Descentralización no
consideró al Municipio dentro del proceso de
transferencias y los Estados con pocas excepciones no han
prestado atención ni constitucional ni legal al asunto de
la transferencia Estado-Municipio.
Sólo es posible anotar la transferencia a los
Municipios de los Jueces de Paz, EL Decreto 796 de fecha 16 de
agosto de 1995 abrió también la posibilidad de la
Encomienda de competencias y servicios hacia los Municipios y
estableció un criterio sui generis de transferencia de
competencias concurrentes para efectos de acceder al FIDES.
Pero es necesario y urgente legislar sobre la transferencia
real de nuevas competencias y servicios propios de la vida local
del Poder Nacional al Municipio, así como definir mejor el
proceso de Municipalización, es decir, el proceso de
transferencia Estado-Municipio.
Sólo de esta manera, acercaremos progresivamente
el poder al ciudadano fortaleciendo al Municipio como la unidad
política primaria y autónoma en la
organización nacional".
Dr. Jorge Sánchez Meleán
Presidente de la COPRE Zulia
En Revista
virtual Provincia. Universidad de
Los Andes: