- Un poco de Historia sobre la
Gobernabilidad - La utilización
errónea del concepto - Gobernabilidad como
accountability - La Gobernabilidad
Democrática como lucha contra la
corrupción - La Gobernabilidad
Democrática como atributo del Sistema
Social - El Capital
Social - ¿Qué es la
Gobernabilidad Democrática? - El paradigma de
gobernabilidad - Déficit de Gobernabilidad
Democrática - Crisis de Gobernabilidad
Democrática - ¿Dónde ubicar, en
este marco conceptual, los problemas de Gobernabilidad
Democrática y las distintas
investigaciones?
Un poco de Historia sobre la
Gobernabilidad.
Para definir el concepto que
vamos a describir es preciso antes hacer su historia. El
término, que deviene de la traducción de "governance" fue utilizado
por los autores de la Comisión Trilateral y desde
allí su uso se difundió a todos los ámbitos
de la política y de la investigación científica
politológica, desde los centros de investigación hasta los comités
partidarios y la
administración pública misma.
En 1975 Michel
Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki elaboraron un
reporte para los gobiernos de tres países occidentales
(Japón,
Estados Unidos y Francia), en
el cual se hacía un diagnóstico de los problemas y
causas que desde su perspectiva se constituían como
centrales para el desempeño eficaz del gobierno y de la
economía
en las sociedades
occidentales postindustriales con regímenes
políticos democráticos.
Si bien es cierto que la discusión de los asuntos
de la eficacia y
legitimidad del desempeño del sistema
político en las sociedades capitalistas ya se
desarrollaba con cierta profundidad, estos autores tuvieron un
impacto profundo en el mundo de las ideas y la política.
De hecho, las cuestiones asociadas al vocablo gobernabilidad
comenzaron a ingresar en la agenda de los políticos y
estudiosos de los países centrales desde mediados de los
años setenta, junto con la crisis de las
economías desarrolladas, la emergencia de nuevos
movimientos sociales y el agotamiento del llamado "Estado de
bienestar". A este respecto son clarificadoras las palabras de
Adrián Acosta Silva:
"Hacia fines de la década de los sesenta, las
democracias occidentales experimentaron un conjunto de
fenómenos que presagiaban el fin de una época y el
nacimiento de otra. El 68 francés, los movimientos
pacifistas en Inglaterra, las
gigantescas marchas contra la intervención militar
norteamericana en Vietnam, la crisis de las ideologías, el
agotamiento de la fórmula de estabilización
política y desarrollo
económico surgida bajo el modelo del
Estado benefactor, la crisis de la economía capitalista
mundial a raíz de las modificaciones a los precios del
pétroleo, se constituyeron como expresiones visibles y
espectaculares de que los desequilibrios económicos
internos e internacionales, junto con las "contradicciones
culturales del capitalismo"
(según expresión de Daniel Bell), estaban generando
cambios profundos en la manera en que las sociedades y los
Estados estaban procesando el agotamiento de un patrón de
desarrollo,
pero que todavía no alcanzaban a definir los perfiles de
otro.
Para las élites políticas
neoconservadoras, la imagen dominante
era de una situación potencial de ingobernabilidad
política y anomia social, riesgos que
fueron interpretados como efectos de la sobrecarga de demandas de
la sociedad hacia
el gobierno; y en no pocas vertientes de ese espectro se
atribuía al "exceso" de democracia los
problemas de ingobernabilidad que aquejaban a los países
occidentales. Del otro lado, la lectura que
hacía de la situación la nueva izquierda
atribuía básicamente a la erosión de
la legitimidad del sistema
político la causa de los disturbios y la incapacidad del
gobierno para enfrentar los problemas."…
La Comisión Trilateral acordó la
creación de un grupo de
trabajo
compuesto por estos tres especialistas para analizar las
relaciones entre gobierno y democracia.
El resultado fue el "Informe del Grupo
Trilateral sobre la gobernabilidad de la democracia al
Comité Ejecutivo de la Comisión
Trilateral".
En este reporte, sus autores concluían que
después de un periodo relativamente "exitoso" de
consolidación democrática y desarrollo
económico (que coincidió con el ascenso y
desarrollo del Welfare State), las sociedades occidentales
postindustriales enfrentaban problemas que impedían el
funcionamiento eficaz de los gobiernos democráticos. En el
Informe se diagnosticaba:
"1) La búsqueda de las virtudes
democráticas de igualdad e
individualismo han llevado a la ilegitimación de la
autoridad en
general y a la pérdida de confianza en el liderazgo.
2) La expansión democrática de la
participación y compromiso políticos han creado una
`sobrecarga' en el gobierno y una expansión desbalanceada
de las actividades del gobierno, exacerbando las tendencias
inflacionarias en la economía.
3) La competencia
política, esencial a la democracia, se ha intensificado,
llevando a una disgregación de intereses y a una
declinación y fragmentación de los partidos
políticos.
4) Las respuestas del gobierno democrático al
electorado y a las presiones sociales han llevado a un
provincialismo nacionalista (parroquialismo) en la forma en que
las sociedades democráticas conducen sus relaciones
exteriores.
De manera más específica, Huntington
relaciona, para el caso estadounidense, la crisis de
gobernabilidad con el grado de participación. Para
él, estas relaciones llevan a una suerte de círculo
vicioso donde,
a) el incremento de la participación política lleva hacia
una mayor polarización de la sociedad; b) el aumento de la
polarización produce desconfianza en las instituciones
y la sensación entre los individuos de una creciente
ineficacia política; y c) esta sensación conduce a
su vez a una baja en la participación.
Para los autores, el corazón
del problema radica en las contradicciones inherentes
relacionadas a la gobernabilidad de la democracia.
Reconocían que "gobernable" y "democracia" son conceptos
en conflicto. "Un
exceso de democracia significa un déficit en la
gobernabilidad; una gobernabilidad fácil sugiere una
democracia diferente".
Para ellos, en consecuencia, era necesario restablecer
el equilibrio
entre el ejercicio del poder y la
distribución de responsabilidades, en el
marco de la preservación de un régimen
democrático:
La restauración de este equilibrio requiere
medidas que alinearán la distribución del poder con
la distribución de la responsabilidad. Aquéllos que han adquirido
nuevo poder, como son los medios de
comunicación, los sindicatos,
los intelectuales
y los tecnócratas, deben ser inducidos a usar ese poder en
una forma responsable. Aquéllos que han tenido la
responsabilidad de la toma de
decisiones en gabinetes, parlamentos y partidos
políticos deben tener un poder proporcional a su
responsabilidad. Las demandas constantemente crecientes sobre el
gobierno por grupos de la
sociedad y la necesidad del gobierno constantemente creciente de
manejar las interrelaciones de una sociedad compleja, requieren
de un incremento de los recursos materiales y
de la autoridad política a disposición del
gobierno.
Poder y responsabilidad eran vistos, en suma, como las
dos caras del problema de la gobernabilidad democrática en
las sociedades pluralistas de occidente. En consecuencia, el
incremento de la autoridad política y la
redistribución del poder y de las responsabilidades en la
sociedad fueron perfilados como estrategias de
solución para ese problema."
En América
Latina, por su parte, la discusión regional sobre las
cuestiones de gobernabilidad estuvo enmarcada por tres complejos
procesos que
comenzaron a desarrollarse con especial ímpetu durante la
década de los ochenta: el proceso de
crisis de deuda, ajuste y reestructuración
económica; el agotamiento del modelo del Estado
interventor y su consiguiente redefinición en
términos de la reforma del Estado, y el cambiante
itinerario de las transiciones y consolidaciones
democráticas. En los últimos años, y sobre
todo al considerar los obstáculos y los primeros magros
resultados de las nuevas gestiones gubernamentales
democráticas, la reflexión sobre el tema ha ido en
ascenso.
El concepto "gobernabilidad" es utilizado tanto
científicamente, desde la neutralidad valorativa, como
desde la estrategia
política y la ideología.
A continuación, describiremos algunas
percepciones del término.
La utilización
errónea del concepto.
Muchos autores, analistas políticos y actores,
sostienen que la gobernabilidad no implica solo la capacidad de
gobernar efectivamente, sino además y por sobre todo
implica la calidad de la
interacción que establece con los actores
sociales. La gobernabilidad sería, entonces, altamente
democrática y horizontal. Esta visión sostiene que
gobernabilidad es apoyo de los actores sociales y consenso
democrático.
Sostenemos aquí que esta visión es
errónea por cuanto no respeta las reglas de la escala de
abstracción para la construcción y manipulación de
conceptos. Creemos que la gobernabilidad no es igual a la
gobernabilidad democrática. Esto es, la gobernabilidad
como concepto más abstracto significa, digamos por ahora,
la capacidad de de gobernar de hecho y de que las decisiones de
la autoridad política sean acatadas. O lo que es lo mismo,
que exista una relación de dominación y mientras
esta perdure. Como sostenía Weber, toda
relación de dominación, está basada en la
creencia de que el mandato de las autoridades debe ser acatado
porque de alguna manera es legítimo. La dominación
es llevada a cabo y mantenida por la fuerza y la
violencia,
pero estas no bastan sino que debe haber un componente de
legitimidad, de aceptación. Si esto no sucede, resulta
imposible aplicar la fuerza de manera constante y sobre todos los
dominados, pues la dominación se haría inestable.
No importa a nuestros efectos en qué está basada
esa legitimidad, lo que importa es que de hecho existe en todos
los sistemas
políticos. De esta manera, asegurar la gobernabilidad de
un sistema político con un régimen autoritario
puede implicar asegurar mediante la fuerza el sometimiento de un
grupo de personas a otro, sin que en esto importen las relaciones
democráticas y consensuales con los actores sociales. Por
ello es muy importante distinguir varios conceptos de menor
escala de abstracción como gobernabilidad autoritaria y
gobernabilidad democrática. La gobernabilidad
democrática es más compleja, requiere, como veremos
más adelante, de la satisfacción de otros
requerimientos como la representación, la accountability
vertical, horizontal, etc. De manera que garantizar la
gobernabilidad democrática significará conseguir
apoyos y, por ende, satisfacer demandas y formar consensos
democráticos. Dejaremos a un lado el concepto de
Gobernabilidad Autoritaria y nos ocuparemos
específicamente de los Regímenes
Democráticos, entendidos estos como lo hace Robert
Dahl.
Gobernabilidad como
accountability.
Algunas posturas reducen erróneamente el concepto
de gobernabilidad a uno de los aspectos, por cierto nada
irrelevantes, de la Gobernabilidad Democrática. Se trata
de la Accountability vertical y horizontal. La accountability
vertical hace referencia al requisito de que el gobierno
dé cuenta de sus actividades y su accionar al pueblo
soberano, quien a través de distintos mecanismos formales
e informales alza su voz y pretende ser escuchado. Ejemplo de
accountability vertical son las elecciones periódicas. La
accountability horizontal hace referencia a los controles ahora
no de los ciudadanos sobre los gobernantes sino de los distintos
poderes y organismos dentro del Estado entre
sí.
De esta manera, la sede Argentina del British Council
sostiene:
"Gobernabilidad puede entonces significar el
establecimiento de políticas que tiendan a una
distribución más equitativa de los recursos
materiales de la sociedad. Pero también el fortalecimiento
de los medios de
control de los
ciudadanos sobre la manera como se administran y distribuyen
dichos recursos.
Gobernabilidad o "buen gobierno" significa entre otras
cosas la garantía de que la provisión de servicios
básicos como salud, educación, vivienda
se realiza sobre la base de principios de
equidad,
honestidad y
transparencia. Es en buena medida el control ejercido por los
ciudadanos sobre los actos de sus gobernantes. Con este principio
se busca el resguardo del ejercicio de gobierno sobre la base de
determinadas prácticas públicas
democráticas, éticas y transparentes."
Creemos, en cambio, que no
se puede cargar de contenido a la Gobernabilidad
Democrática pues se trata de un estado en el que se
está o no se está. Esta concepción del
British Council Argentina es claramente reduccionista y centrada
exclusivamente en el aspecto de la accountability vertical,
incluyendo, inexplicablemente, también una idea
redistribucionista.
Las crisis económicas de los años
´80 y ´90, que sólo nombraremos aquí,
han producido un especial deterioro e inestabilidad
política, económica y social en América
Latina. Esto ha hecho que los organismos internacionales como el
Banco Mundial,
el Fondo Monetario Internacional, el Banco
Interamericano de Desarrollo y la OEA tomen un
renovado interés en
el concepto que nos ocupa y conformen una visión de este
muy particular. Su interpretación del concepto fue apoyada por
un volumen de
financiación considerable y su conceptualización
estuvo siempre ligada a la metodología de implementación de las
reformas de libre mercado. A medida
que se implantaban los planes en America Latina y Africa se
hacía evidente la necesidad de rigurosos análisis para sortear los obstáculos
políticos que se oponían a las reformas y, a la
vez, la necesidad de aumentar la eficiencia en la
aplicación.
Es así que el término fue concebido
también como una herramienta de análisis
político para la aplicación de los planes. Pero
este no fue su único aporte a la causa del libre mercado.
Como sostiene Hewitt de Alcántara: "Al hablar de
"gobernabilidad" (en lugar de "reforma del Estado" o de "cambios
sociales y políticos"), se permitió que los
bancos y
organismos multilaterales para el desarrollo abordaran temas
sensibles reunidos bajo una denominación relativamente
inofensiva, generalmente revestido de un lenguaje muy
técnico, excluyendo así cualquier sospecha de que
estas instituciones estaban excediendo los límites de
su autoridad estatutaria al intervenir en los asuntos de
política interior de los Estados soberanos."
Ahora bien, el concepto utilizado por los organismos
financieros internacionales parece guardar un alto grado de
flexibilidad y otro tanto de paradoja. Pues como las reformas
deterioraban efectivamente el nivel de vida de la ciudadanía y la fortaleza de las
instituciones, los organismos debían a la vez que invocar
la Gobernabilidad Democrática, tomar decisiones en
secreto, junto con los ministros de economía y sus
técnicos, de espaldas a la ciudadanía. Estos eran
(y son), como sostiene Hewitt de Alcántara, "procedimientos
fundamentalmente autoritarios y, de haberse aplicado en sus
propias sociedades, los ciudadanos de los países de la
OCDE jamás los habrían aceptado."
Si alguien se ocupase verdaderamente del problema de
Gobernabilidad Democrática en América Latina,
debería empezar claramente por el problema de la crisis de
deuda, principal agente de crisis, en vez de preocuparse por
abrir mercados a
productos
extranjeros de manera unilateral.
La
Gobernabilidad Democrática como lucha contra la corrupción.
El Grupo de Gobernabilidad del Instituto del Banco
Mundial (fundado hacia 1994), la define como el conjunto
de:
"… instituciones y tradiciones por las cuales el
poder de gobernar es ejecutado para el bien común de un
pueblo. Esto incluye (i) el proceso por el cual aquellos que
ejercen el poder de gobernar son elegidos, monitoreados y
reemplazados, (ii) la capacidad de un gobierno de manejar
efectivamente sus recursos y la implementación de
políticas estables, y (iii) el respeto de los
ciudadanos y el estado
hacia las instituciones que gobiernan las transacciones
económicas y sociales para ellos."
A partir de esta concepción es que el Banco
Mundial elabora sus diagnósticos, propugna sus propuestas
y actúa en consecuencia. Sostenemos aquí que esta
percepción es si no reduccionista, por lo
menos incompleta en cuanto a las verdaderas dimensiones de la
Gobernabilidad Democrática, pues esta no se limita a la
existencia de accountability vertical, la eficacia/eficiencia y
la solidez de las instituciones formales e informales que hacen
al buen gobierno. De la misma manera que el British Council, el
IBM también carga de contenido al concepto al considerar
como objetivo de la
Gobernabilidad el "bien común". Encontramos esto algo
antojadizo, y huelga decir
cómo se ha utilizado en la historia el concepto de "bien
común" para la justificación de todo tipo de
acciones
políticas particularistas y francas atrocidades. La
visión del IBM está especialmente enfocada al
último punto y más específicamente al
combate contra la corrupción. Es decir que hay una tendencia
a identificar la gobernabilidad con la lucha contra la
corrupción, haciendo a un lado el resto de las
categorías importantísimas incluidas dentro del
concepto.
Más acertadamente, el Programa de
Naciones Unidas
para el Desarrollo, en su Informa sobre Desarrollo
Humano 2002, señala:
"Más allá de los argumentos en pro de una
"gobernabilidad adecuada" que exige una transparencia reguladora
y la eficiencia de la gestión
para el crecimiento, el IDH 2002 bosqueja una amplia
concepción de lo que constituye una gobernabilidad
adecuada. No significa únicamente liberar a las sociedades
de la corrupción, sino también otorgar al pueblo
los derechos, los
medios y la capacidad para participar en la toma de decisiones
que afectan sus vidas y para hacer que los gobiernos sean
responsables de sus actos.
Significa que la gobernabilidad ha de ser justa y
equitativa, y, ante todo, democrática."
El PNUD vemos que incorpora no sólo el factor
accountability, el combate a la corrupción y el
énfasis en la transparencia, sino también y no
menos importante una categoría relacionada a la
Legitimidad, esto es, la participación ciudadana en la toma de
decisiones y el involucramiento ciudadano con vistas a interesar
a la población en la cosa pública. A
diferencia del IBM no limitan su atención a la lucha contra la
corrupción y destacan la importancia de los nuevos
mecanismos de democracia participativa y control ciudadano que se
llevan a la práctica en diferentes lugares. El PNUD ha
trabajado intensamente y en distintos países para buscar
mecanismos de fortalecimiento de la Gobernabilidad
Democrática. Así, ha acumulado una gran experiencia
en la conformación de consensos alrededor de ciertas
políticas. Este núcleo duro de políticas que
aseguran la Gobernabilidad vamos a llamarlo aquí "Paradigma de
Gobernabilidad Democrática." Este Consenso implica
acuerdos tácitos y explícitos entre los distintos
actores sociales y políticos como los empresarios, los
sindicatos, el gobierno, los partidos políticos, las
organizaciones
del sector
público no estatal, etc. Estos instrumentos como el
fomento del diálogo
social, son considerados eficaces para aumentar la Gobernabilidad
Democrática y paliar el déficit democrático
diagnosticado por la
organización.
Si bien a nuestro entender la visión del PNUD es
correcta, conlleva en sí misma un peligro y es la
tendencia a concentrar el proceso en el sistema social,
restándole importancia a la responsabilidad
gubernamental.
La
Gobernabilidad Democrática como atributo del Sistema
Social.
Hay aún otras visiones a nuestro entender
equivocadas y ampliamente difundidas que remiten la
gobernabilidad como un atributo de la sociedad, no del sistema
político, ni de régimen, ni de gobierno:
"Ahora bien, la idea de gobernabilidad va mas
allá. La gobernabilidad puede ser vista como un atributo
del Estado y de la sociedad civil.
Es decir, no es simplemente la posibilidad de respuesta que tiene
un gobierno en específico a las demandas de la sociedad
civil, sino que forma parte de la visión misma de las
demandas que se elaboran desde la sociedad civil. Dicho en otras
palabras, la gobernabilidad es la capacidad de procesar los
conflictos que
tiene una sociedad en su conjunto, es dialogo,
intercambio, participación.
Desde esta óptica,
los problemas de gobernabilidad no son sólo coyunturales y
relacionados a políticas específicas, sino que
tienen mayores niveles de complejidad. De manera que el hecho de
que una medida económica en específico pueda
provocar potenciales estallidos sociales resulta preocupante y es
una evidencia de que algo funciona muy mal en el plano de lo
social. En ese sentido debe cuestionarse la forma que cada
gobierno ha buscado la gobernabilidad."
Este análisis es inconsistente, porque propugna
que la gobernabilidad, más allá de las cuestiones
de política coyuntural, es la capacidad de la sociedad en
conjunto. Pero la sociedad o el sistema social no es el que se
encarga de dar las normas y reglas
basado en una relación de dominación y en una
entidad conjunto de instituciones que es el Estado y que posee el
monopolio
exclusivo de la fuerza legítima. Hay una confusión
entre lo social y lo político, entre el sistema social y
el sistema político, pues esta visión, al ubicar la
gobernabilidad en la sociedad, necesariamente supone que la
sociedad "gobierna".
Cuando en realidad el único que gobierna es el
gobierno y, por lo tanto, el único que puede garantizar la
gobernabilidad o tener crisis de ella.
En el sistema social surgen cuestiones importantes
(issues), que se pueden politizar, el sistema social condiciona y
a veces determina al sistema político y al gobierno, de
manera que definitivamente quien quiera asegurar Gobernabilidad
Democrática deberá establecer fuertes
vínculos (apoyo y demandas) con actores del sistema social
y del sistema político. Pero esto no significa que la
gobernabilidad se construya desde la sociedad. Es más, hay
razones para pensar que muchas veces el camino es el
inverso.
Existe también una visión de la
gobernabilidad como "régimen", es decir, como "el marco de
reglas, instituciones, y políticas establecidas que
sientan los límites y los incentivos para
el comportamiento
de los individuos, las organizaciones y las empresas". Esta
era la visión sostenida por el PNUD hacia 1997.
Allí se confunden los términos "régimen" y
"gobernabilidad". Esta postura se debe entender en tanto es un
complemento a la visión de la gobernabilidad anterior a la
de los noventa (1975-1990).
Aquí, el problema no es ya la crisis del Estado
de Bienestar y el sobredimensionamiento del sector
público, sino la necesidad de institucionalizar los
cambios y las reformas ya hechas orientadas al mercado (Necesidad
expresada por las llamadas reformas de Segunda Generación,
en consonancia con el Consenso de Washington). Aquí el
problema es claramente la corrupción, la debilidad de las
instituciones, un diagnóstico sostenido por los organismos
internacionales, concurrente con la visión desarrollada
anteriormente que concibe la ingobernabilidad principalmente como
un problema de corrupción.
Su correlato sería el descubrimiento de la
importancia que tiene formar coaliciones de apoyo en la sociedad,
lo cual parece difícil en un contexto de baja
institucionalización. Por ello se hace especial
énfasis en el fortalecimiento de las instituciones. La
visión de la gobernabilidad como régimen se
entiende si pensamos en la utilización del concepto por
parte de los politólogos y especialistas en Relaciones
Internacionales para ver a la Unión
Europea (y su proceso de Integración) como estructura de
toma de decisiones a través de redes de actores
gubernamentales y no gubernamentales multinivel. También
por la necesidad de parte de la Ciencia
Política de relacionar Régimen Político y
Desarrollo, de manera de establecer cuál es el mejor
Régimen Político para el crecimiento
económico. Esta visión también tiene
sentido si pensamos en el reconocimiento desde la teoría
de la gestión pública de que la eficacia y
eficiencia de la gestión ya no depende sólo de la
acción
de gobierno unilateral sino de la capacidad para la
creación y gestión de redes de actores, de cuya
calidad depende la Gobernabilidad Democrática.
Esta visión, que como ya dijimos resulta del
diagnóstico pronunciado en los ´70 y principios de
los ´80 de que el Estado se debe retirar de sus funciones y la
sociedad civil debe asumirlas, ha puesto énfasis en el
proceso que se debe llevar a cabo para garantizar la
gobernabilidad, llevar a cabo las reformas necesarias y
mantenerlas, para lo cuál "más régimen"
resulta imprescindible.
Se trata de conseguir los apoyos necesarios de los actores
sociales de esa sociedad. Y esto ha orientado mucha
atención hacia las coaliciones de apoyo y actores sociales
del llamado "sector público no estatal" como así
también reflexiones acerca del "Capital
social", el diálogo social y de la forma de
agregación y combinación de intereses.
Putnam sostiene que uno de los aspectos esenciales para
la Gobernabilidad Democrática es el Capital Social y
podríamos quizás, aunque no se le puede criticar
que confunda el sistema social y político, ubicarlo
más bien entre los autores que ven a la Gobernabilidad
Democrática como un atributo perteneciente más al
primero que al segundo de los sistemas. Putnam afirma que el
capital social está comprendido por aquellos factores que
se encuentran dentro de una comunidad y que
facilitan la coordinación y cooperación para
obtener beneficios mutuos, "rasgos de la organización social como confianza, normas
y redes que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad
facilitando acciones coordinadas".
El capital social permite la reducción del
costo de
transacción, ya que las relaciones de confianza y
cooperación (teniendo en cuenta la reiteración de
las experiencias en el tiempo) ayudan
a superar problemas de información y transparencia, facilitando
los acuerdos. Este sería, a nuestro entender un factor
crucial para la Gobernabilidad Democrática y así el
aporte de Putnam, como otros autores que trabajaron el tema,
resulta importantísimo para analizar una crisis de
Gobernabilidad Democrática y elaborar una
estrategia.
¿Qué es
la Gobernabilidad Democrática?
Primeramente debemos localizar el concepto en el
mapa
conceptual politológico más amplio. Un sistema
político tiene Gobernabilidad.
Es decir, el sistema puede o no cumplir con sus
funciones de manera adecuada persistiendo, esto es, cambiando
pero siendo el mismo. Si el sistema cumple con sus funciones
dentro de una normalidad, si el sistema es Estable,
Legítimo, Eficiente y Eficaz, el sistema posee
gobernabilidad. Un sistema que no puede tomar los insumos y
convertirlos en productos no posee gobernabilidad.
Es el caso, por ejemplo, de un gobierno autoritario que
recibe demandas sociales y no logra ejercer el nivel adecuado de
represión para que sus dictados sean acatados. En este
sentido, el concepto de gobernabilidad no es más que un
reciclaje o
reedición del viejo concepto de equilibrio
sistémico. Un sistema político en equilibrio (o
gobernable) sería uno que funciona (que cumple con sus
funciones) y que lo ha hecho con cierta configuración o
disposición de sus componentes. (lo que llamamos
aquí "Paradigma de Gobernabilidad") Luego, un
régimen político (nivel de generalidad menor a
sistema político) tiene también Gobernabilidad.
Esto es, el régimen puede cumplir sus funciones o no,
puede ser Estable, Eficaz, Eficiente y Legítimo o no.
Luego nos queda el nivel más bajo de Gobierno.
Los problemas de gobernabilidad son problemas que
afectan al régimen político y dentro de éste
a la estructura de autoridad y a los actores sociales que
intervienen en la
determinación de las acciones de gobierno. Por
eso el problema radica en las estructuras
de autoridad, en como éstas se determinan y
determinan las acciones políticas
que llevan adelante, de manera de conformar y mantener
un cierto Paradigma de Gobernabilidad. De esta manera el Gobierno
puede ser gobernable y puede querer garantizar la Gobernabilidad
Democrática. Esto es, puede cumplir sus funciones o no, y
puede ser Estable, Eficaz, Eficiente y Legítimo o no.
Éste es justamente el cuerpo político susceptible
de poseer Gobernabilidad Democrática que nos interesa en
este trabajo.
Nos interesa este nivel particularmente porque para que
un sistema político este en equilibrio y sea gobernable es
necesario que el régimen posea gobernabilidad y a su vez
el régimen precisa un gobierno que tenga asegurado cierto
nivel de gobernabilidad.
Vamos ahora a intentar dar una definición lo
más exhaustiva posible del término, y ver a la vez
las implicancias para cada una de sus categorías
incluídas.
Se pueden distinguir dentro del concepto 4 aspectos
importantes y que han concentrado, muchas veces individualmente,
la atención de autores, pensadores e
instituciones.
- Legitimidad
- Eficiencia/Efectividad
- Eficacia
- Estabilidad
Antonio Camou ha encontrado para cada una de estas
categorías una tradición política. A la
gobernabilidad con énfasis en la eficacia la rastrea en la
tradición de la "Razón de Estado". A la que pone el
énfasis en la legitimidad la rastrea en la
tradición del "buen gobierno" y finalmente, a la
tradición de la Estabilidad, la encuentra en los autores
de la antigüedad clásica, de la modernidad, y en
la preocupación por la estabilidad de la Ciencia Social
del mundo contemporáneo.
- Entiendo la Legitimidad, recordando a Weber, como
parte esencial de la relación de dominación.
Además, es la creencia en que a los gobernantes les
corresponde el lugar que ocupan y que representan efectivamente
a los ciudadanos en virtud del procedimiento
que determina el acceso a los cargos. Por otro lado, implica
también el apoyo de los ciudadanos al gobierno, en forma
individual, grupal, corporativa, etc. De más está
decir que en este trabajo nos ocupamos solamente de la
Gobernabilidad Democrática. Y es importante destacar, en
virtud de la extensa literatura
referente a las transiciones democráticas, la diferencia
entre Legitimidad de Gobierno, sobre la que tratamos
aquí, y Legitimidad de Régimen
(Democrático). Implicando este último el apoyo o
no al régimen, es decir a las reglas de juego
democrático y de acceso al poder gubernamental,
más allá de quien ocupa las responsabilidades de
gobierno momentáneamente. Es claro sin embargo, como
muchos autores han intentado (exitosamente) explicar que existe
una fuerte relación, quizás recíproca,
entre Legitimidad Gubernamental y Legitimidad de
Régimen. Como sostiene Juan Linz: "Los miembros de una
sociedad otorgan o reiteran la legitimidad de día en
día. La legitimidad no existe con independencia de las acciones y actitudes de
personas concretas. Los regímenes, por tanto, gozan de más
o menos legitimidad por el mero hecho de existir. En una
democracia es muy posible que fluctúe
rápidamente la cantidad e intensidad del apoyo
concedido a gobiernos, líderes, partidos y medidas
políticas, mientras que la legitimidad del sistema no
se altera. Hay una clara interacción entre el apoyo al
régimen y el apoyo a los partidos en el gobierno, que
en ausencia de otros indicadores lleva a usar los resultados
electorales y las respuestas de opinión
pública como evidencia indirecta de la legitimidad
del sistema. Por consiguiente, la pérdida de apoyo de
todos los actores políticos en un régimen
democrático puede muy fácilmente llevar a una
erosión de legitimidad, de igual forma que un amplio
apoyo a un gobierno, especialmente más allá de
los que le apoyan con su voto, es muy probable que contribuya
a reforzar la legitimidad."
Camou entiende que este elemento de la Gobernabilidad
Democrática se basa en "una tradición de la
Justicia y
de la legitimidad de un ordenamiento político social,
la tradición del respeto a los derechos
humanos y de la obligación gubernamental de
proveer el bienestar general, en suma, la tradición
del buen gobierno." El énfasis en la legitimidad para
Camou es la preocupación por la calidad de
gobierno, por el sostenimiento de derechos sociales
considerados básicos y por el bien común. A
nuestro entender, sin embargo, Camou pone demasiado contenido
en una categoría que por momentos puede significar
sólo cooptación, prebendismo, clientelismo
político, pork o horse trading. Sobre todo, este es el
elemento principal de la Gobernabilidad Democrática
porque es aquí en donde se trabaja sobre la
formación del consenso político básico o
Paradigma de Gobernabilidad del que hablábamos antes,
pues es el lugar donde se aloja primordial, aunque no
exclusivamente, la necesidad de diálogo social. En
otras palabras, dentro de esta categoría se ubica todo
aquello que suma apoyos al gobierno y que autoriza al
gobierno a los ojos de la ciudadanía y grupos de
interés a cumplir su función como representante y a formular
mandatos que son acatados. Cuestiones que atentan contra la
legitimidad son por ejemplo cuando el gobierno no es
propiamente elegido, cuando no trata las cuestiones social o
políticamente problematizadas (issues), cuando no hace
cumplir las leyes y
mandatos, cuando ciudadanos o grupos tienen reclamos que no
son escuchados y por ende no se sienten representados por el
gobierno. Como sostienen miembros del Gabinete
para el fortalecimiento de la Gobernabilidad
Democrática: "El crecimiento económico y el
restablecimiento de un principio de equidad social, son
fuentes de
legitimidad del orden social, y por lo tanto, todos los
actores sociales, políticos y económicos deben
participar de ese debate."- Es muy importante en este punto ser claro en las
definiciones. La efectividad o, como preferimos decir
aquí, la eficiencia, (outcomes, no outputs) es la
capacidad del sistema político en general, o gobierno
en el caso particular de este trabajo, de llevar a la
práctica exitosamente las medidas que han decidido ser
implementadas. La eficiencia tiende a destacar los resultados
más que la planificación de las medidas
políticas. En este sentido es un factor relevante
el
conocimiento práctico y la solución de
problemas de información imperfecta dado por la
repetición/reiteración de la experiencia de
interacción entre los actores, es decir, la profesionalización de la
política y el conocimiento y confianza mutua de los actores
políticos como así también el
conocimiento del aparato administrativo del Estado y su
funcionamiento. En este sentido, el Gabinete para el
fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrática
sostiene:
"…las reglas de juego vinculadas sí con la
organización procedimental del Estado Nacional,
particularmente en la Administración Pública, no
sólo está vinculado con la eficacia estatal
para formular y ejecutar políticas públicas,
sino también en expresar los principios del
funcionamiento del Estado Democrático y Social de
Derecho contemporáneo. Institucionalidad
democrática y reglas de funcionamiento del aparato
estatal se vinculan y retroalimentan." Y más tarde
sostiene: "Hasta ahora vemos que aparecen demandas que el
sistema político no sabe interpretar, en parte porque
no reconoce al interlocutor. Queda claro que buena parte de
la reconstitución de un rumbo para el país
depende de las acciones que se realicen desde la sociedad
política, ya que no ha surgido un actor relevante de
reemplazo en esa línea. En ese sentido las acciones
que comprometan a los poderes externos al sistema
político, deberán ser alentadas desde los
dirigentes políticos, planteando un nuevo esquema de
alianzas que incluya a actores ausentes en al actualidad en
el proceso de toma de decisiones (incipientes actores
sociales, organizaciones informales de sectores excluidos, la
universidad, etc.). Ello colaborará,
junto a otras medidas propuestas, (consultas populares,
revocación de mandatos, etc.) en la
recuperación de la credibilidad de la política.
En síntesis: sin una reconstrucción
de la legitimidad de ésta, se hace difícil
pensar la construcción de acciones tendientes a la
regulación de los poderes externos. La apatía
social, el sentimiento antipartido y la configuración
incompleta de nuevos actores sociales, debilita la
legitimidad de los gobiernos."
Queda en evidencia a lo largo del informe un miedo excesivo a
la protesta no institucionalizada por su tendencia a
erosionar las instituciones representativas tradicionales
como los partidos políticos. Los partidos, así,
son considerados por los autores del informe como la
principal vía de canalización de las demandas.
Esta preocupación republicana queda claramente
expuesta cuando sostienen: "Los Partidos pierden su capacidad
de encarnar el elemento legitimador de la democracia
representativa. La crisis de credibilidad en los partidos
políticos se sustenta en las sensaciones, muchas veces
verificables, de ineficacia, opacidad y corporativismo
políticos…"Esto significaría que la eficacia es la
capacidad de elegir los medios más adecuados para
lograr el objetivo (teniendo en cuenta a Maquiavelo): mantener el poder. Pero esto no
es correcto porque no hay porqué pensar que el
objetivo de un gobierno sea mantener el poder, y mucho menos,
la Estabilidad. Decir esto es atar innecesariamente el
concepto a un particularismo que lo puede llevar a perder
poder expicativo. En cambio, creemos que la eficacia implica
la correcta elección de los medios orientados al fin
político del gobierno y, a la vez, a la
satisfacción de las demandas cualquiera que ellas
fueran. - La eficacia (outputs) entonces, se refiere a la
capacidad de un sistema político, régimen o, en
nuestro caso, gobierno, de encontrar soluciones a
las cuestiones políticamente problematizadas. La
eficacia pone énfasis en la capacidad del gobierno de
formular las políticas y ocuparse de su función
que le es propia. Así, un gobierno sin experiencia,
paralizado, bloqueado, acéfalo, errático o
impermeable a las demandas será más ineficaz,
pues no será capaz de formular políticas
apropiadas. Asimismo, como lo hace ver Camou, la eficacia puede
ser entendida como un "criterio de eficacia instrumental
dictado por la necesidad de mantener el poder." - Por Estabilidad debemos entender simplemente la
capacidad de un sistema político, régimen, y en
nuestro caso gobierno, de adaptarse flexiblemente respecto a
los cambios y las exigencias del ambiente y
durar de esta manera en el tiempo. La idea de perdurabilidad
significa cambiar cuando debe pero no tanto como para no ser el
mismo. Además, la idea de estabilidad implica la
previsibilidad de la conducta
gubernamental por parte de los actores sociales,
políticos y económicos. Así, nuevamente,
igual que con la eficiencia, esto favorece la confianza y
cooperación entre los actores, ayudando a la
conformación de un Paradigma de
Gobernabilidad.
Cada uno de las 4 categorías de la Gobernabilidad
Democrática se relaciona con la otra de manera
recíproca, es decir, que la relación es
multidireccional. La legitimidad del Gobierno es alimentada por
la Eficiencia, por la Eficacia y por la Estabilidad. Y así
con cada una de las categorías, tomando, más bien,
la siguiente forma:
Donde:
a) A > Legitimidad >
Eficiencia
> Eficacia
> Estabilidad
b) A > Eficiencia > Legitimidad
> Eficacia
> Estabilidad
c) A > Eficacia > Eficiencia
> Legitimidad
> Estabilidad
d) A > Estabilidad > Eficiencia
> Eficacia
> Legitimidad
Ejemplos:
a) Un gobierno que posee amplios apoyos de distintos
actores sociales y políticos, y que llega al gobierno
respetando indiscutiblemente las reglas procedimentales de
acceso, etc.
Esta condición de alta legitimidad (por
orígen o ejercicio) supone que el gobierno formula las
políticas esperadas por sus sectores de apoyo. Por otro
lado, hace que la ciudadanía oponga menor resistencia a las
políticas del gobierno. Asimismo, el aparato
administrativo también se encuentra incentivado, por lo
cual la aplicación de la política se lleva a cabo
de manera más eficiente. Mientras esta situación
perdure el gobierno no deberá preocuparse por la
Estabilidad.
b) Un gobierno que es decisivo, dinámico, que
tiene el control de la administración
pública y puede llevar a la práctica las
decisiones que toma es visto por la opinión pública
como más capaz de afrontar los problemas que se presentan
y, por lo tanto los actores políticos, sociales y la
ciudadanía toda le prestan su apoyo. Asimismo esta
eficiencia otorga experiencia y certeza de la eficacia o no de
las políticas que el gobierno ha decidido tomar. Sin
eficiencia no hay manera de tener eficacia. La falta de
eficiencia genera mayor resistencia en la ciudadanía a las
políticas del gobierno por deteriorar fuertemente su
autoridad.
c) Un gobierno que tiene buena formulación y
planificación de su política podrá estar
más cerca del éxito,
saciará más demandas y aumentará su
legitimidad. Un gobierno ineficaz será aquel que no
satisface por elección o impedimento un grado considerable
de las demandas que ingresan al sistema político. Este
gobierno será de esperar que pierda legitimidad, pues los
distintos apoyos irán menguando y, por lo tanto,
también lo hará eventualmente la Estabilidad. En
palabras de la Mesa de análisis de tensiones en las
funciones y organización del Estado Nacional : "Dicha
legitimidad será a la vez función de …
… la eficacia con que el aparato político
institucional y administrativo logra resolver los conflictos y
las cuestiones socialmente problematizadas sobre las que las
políticas públicas de rango nacional
actúan."
d) Además de la obvia persistencia, un gobierno
estable es aquel que mantiene pocos cambios en el funcionariado
de alto rango y ministos de gobierno, de manera que los
ciudadanos, grupos y actores pueden conocer y preveer mejor cual
es el estilo y la orientación política del
liderazgo como así también establecer compromisos,
oficiales o no, y fortalecer los vínculos entre esos
actores y el gobierno. Nuevamente es crucial aquí la
cuestión de la confianza y el conocimiento mutuo, que
guarda relación con la dimensión temporal del
concepto. Estabilidad también debe hacer referencia a la
fortaleza del gobierno y su autoridad, de modo que es
indisociable del estado de su Legitimidad y de los otros
componentes de la Gobernabilidad Democrática. Por
último es importante tener en cuenta la vinculación
entre esta categoría y el concepto de Paradigma de
Gobernabilidad en tanto y en cuanto es un elemento necesario para
el establecimiento de políticas de Estado y de
gobierno.
El paradigma
de gobernabilidad.
En la literatura politológica recurrentemente se
ha hecho referencia a los consensos entre los actores sociales y
políticos (dentro de ellos los que ocupan
momentáneamente el gobierno) respecto a un núcleo
básico de políticas. Este consenso, que puede ser
más tácito o más explícito, se
refiere a políticas que se quieren llevar a cabo o
políticas que son mantenidas a lo largo del tiempo en base
a este compromiso. Siempre se ha hablado de "políticas de
Estado" haciendo referencia a políticas que son
voluntariamente mantenidas por un Estado más allá
de los cambios de gobierno, comúnmente sobre lo que hace a
la política exterior de un país, pero
también a aspectos estructurales como el mantenimiento
de una formación económico social capitalista, un
compromiso especial con las ideas desarrollistas, una determinada
política de convivencia de grupos étnicos, etc. Sin
algún grado importante de paradigma de gobernabilidad es
imposible construir un proyecto de
país.
A esto se ha dado diversos nombres, tomaremos
aquí el formulado por Camou (que recurre al concepto de
paradigma de Thomas Kuhn), quien sostiene:
"A nuestro juicio, el logro de una adecuada
gobernabilidad se basa en una serie de acuerdos básicos
entre las élites dirigentes, los grupos
sociales estratégicos y una mayoría ciudadana,
destinados a resolver los problemas de gobierno; cuando esos
acuerdos se estabilizan y toman un carácter institucional, previsible y
generalmente aceptado, hablaremos de la conformación de un
"paradigma de gobernabilidad".
La conformación de este paradigma, por cierto, no
excluye la existencia de conflictos o desacuerdos de diversa
naturaleza,
pero lo que importa destacar es que los conflictos y diferencias
políticas tienen un carácter más acotado, en
la medida que ocurren en el marco de acuerdos
básicos."… … "Esos acuerdos han de darse en
tres niveles distintos, a saber: el nivel de la cultura
política, el nivel de las instituciones y el nivel de las
políticas públicas."… … "En el nivel
de los modelos de
orientación política esperamos encontrar un
conjunto básico de ideas, valores y
percepciones articulado mediante un discurso capaz
de producir "legitimidad" para el régimen
democrático. Este es el ámbito propio de la cultura
política, de los fines y las orientaciones de la
acción, de los principios y valores que conforman las
grandes líneas directrices por las que discurre la
sociedad. En la medida en que los principios y valores de la
democracia configuren el régimen político,
sustenten las diversas fórmulas de toma de decisiones y
animen las políticas públicas, estaremos en
presencia de un "paradigma de gobernabilidad
democrática".
En este punto corresponde destacar la importancia de las
ideas y valores en la conformación de las orientaciones de
la sociedad. Por un lado, en el mediano plazo, sin un acuerdo
básico sobre un cúmulo legitimado de ideas y
valores, no es posible integrar las acciones de las élites
dirigentes, los grupos estratégicos y una mayoría
ciudadana; y sin ello no habrá un proyecto de país
previsible y consensuado. Por otra parte, en el largo plazo, un
orden social y político sólo se estabiliza si
consigue amalgamar cierto sistema de creencias y de valores
arraigados."… …"La vigencia de un "paradigma de
gobernabilidad" define el caso típico en el que las
diferencias entre demandas y respuestas se encuentran en un
equilibrio dinámico, esto es, adquieren rangos de
variación tolerados y esperables para los miembros de la
comunidad política."… …"Sea como fuere, el
acuerdo básico ofrece siempre una amplio campo para que
emerjan diferencias y conflictos acotados."
Nosotros entendemos por paradigma de gobernabilidad,
además, una determinada configuración de los
componentes de la Gobernabilidad Democrática. Esto es,
cada paradigma supone cierto nivel de legitimidad, de eficacia,
de eficiencia y de estabilidad, parámetros dentro de los
cuales el gobierno democrático puede moverse con
más o menos déficits pero sin recaer en crisis.
Será pertinente por lo tanto fomentar investigaciones
acerca de estas distintas configuraciones de componentes que son
los distintos paradigmas de
gobernabilidad.
Déficit de
Gobernabilidad Democrática
El déficit de gobernabilidad se presenta cuando
hay un desequilibrio entre el nivel de demandas y la capacidad de
respuesta gubernamental. Un déficit de Gobernabilidad
Democrática puede no significar una Crisis, sino solo
significa que hay anomalías, que hay cuestiones
políticamente problematizadas que no han encontrado
solución. Cada cuestión debe ser ubicada como
afectando positiva, neutra o negativamente cada una de las cuatro
categorías de la Gobernabilidad Democrática. Luego
de un déficit, si el gobierno responde, o los actores
sociales y políticos accionan en un sentido positivo hacia
la solución o dilución del asunto, el sistema se
reequilibra.
Crisis de
Gobernabilidad Democrática.
La Crisis de gobernabilidad, a diferencia del
déficit, implica un problema mucho más grave, y es
cuando lo que está en entredicho es el mismo paradigma de
gobernabilidad.
Esto significa que se presenta una Crisis no cuando hay
un problema sin solucionar o diluir, sino cuando ese problema
altera tanto una o más de las categorías de la
Gobernabilidad Democrática que se hace necesaria toda una
configuración nueva, esto es, un nuevo paradigma de
Gobernabilidad Democrática.
Antes de pasar a analizar problemas de gobernabilidad
concretos es necesario conceptuar un elemento recurrente para los
teóricos de la Gobernabilidad.
Antes establecimos las relaciones de interacción
de las 4 categorías.
Allí vimos cómo la relación era
positiva. Pero en situaciones de suma cero la relación
puede cambiar de signo, de esta manera:
A > Eficiencia < Legitimidad
A > Eficacia < Legitimidad
Y este problema, que enfrenta conflictivamente
Legitimidad Democrática contra Efectividad/Eficacia
Gubernamental (o como muchos erróneamente simplifican:
Democracia VS Gobernabilidad), ha sido el centro de
atención de muchos analistas de las Ciencias
Sociales. Esta contradicción ha sido expuesta por los
autores de la Trilateral, a la que antes aludimos, quienes en el
contexto del agotamiento del Estado de Bienestar observaban
cómo, a partir de la sobrecarga, se daba un conflicto
entre eficiencia/eficacia y legitimidad.
Así, el uso eficiente de los recursos y la
administración prudente del presupuesto
atentaban contra la legitimidad al tener que restringir las
partidas presupuestarias, a la vez que la formulación de
las políticas correctas para la solución de los
problemas eran impedidas por la resistencia de los actores
políticos y sociales que ejercían presión a
través de la legitimidad.
¿Dónde
ubicar, en este marco conceptual, los problemas de Gobernabilidad
Democrática y las distintas
investigaciones?
A lo largo de los años ´80 y ´90 en
la Argentina se produjeron problemas de difícil
solución, que desembocaron en Crisis de Gobernabilidad.
Esta Crisis se resolvió momentáneamente con un
modelo económico basado en el endeudamiento, la venta de activos del
Estado y el ingreso de capitales de alta volatilidad y/o
dirigidos a negocios con
rentabilidad
asegurada. De esta manera, hacia el ´98 el país
comenzaría a caer nuevamente en Crisis de
Gobernabilidad.
Como sostiene el Informe del Gabinete para la
Gobernabilidad Democrática:
"Sin embargo, estas transformaciones no han
contribuido a asegurar que la ciudadanía y los distintos
actores e integrantes de la comunidad nacional sean provistos
adecuadamente de bienes,
servicios y regulaciones que hacen al desarrollo
económico y
social, a la equidad distributiva y a un pleno
ejercicio de la convivencia en el marco republicano y
democrático al que se aspira. A ello se suma la
persistente inadecuación entre ingresos y
gastos de los
sectores públicos, que han derivado en las sucesivas
crisis fiscales y el endeudamiento del sector público,
que han comprometido gravemente las ya disminuidas capacidades
de acción estatal.
Cabe destacar que esas experiencias de reforma
carecieron de acuerdos fundamentales entre los distintos
actores políticos y sociales, y entre los distintos
niveles del Estado, desarrollándose en el marco de la
determinación unilateral y la falta de bases amplias de
consenso de las reformas, conspirando contra la continuidad y
coherencia de una política de Estado.
Como síntesis de esta breve descripción, se puede consignar que el
Estado Nacional adolece de legitimidad ciudadana y se
caracteriza actualmente por altos índices de
insatisfacción con la calidad, oportunidad, equidad y
accesibilidad a los servicios, con la ausencia de
responsabilización por resultados y la responsabilidad
patrimonial de gobernantes y administradores públicos,
por la ineficiencia y falta de transparencia en la
asignación de los recursos públicos, por la
insolvencia fiscal, por
la ineficacia de los sistemas de
control republicano y control
interno y externo de la hacienda pública; en suma,
por la debilidad institucional del sector público para
garantizar la primacía del interés público
sobre los intereses individuales y sectoriales. Todo ello ha
derivado en una profunda crítica ciudadana a los roles y al modelo
de organización institucional y administrativa del
Estado Nacional que caracterizaron al paradigma de los
años 90."
Los gobiernos nacionales muestran una gran debilidad
ante los problemas que enfrentan y no logran consolidarse sobre
un soporte político duradero, debido a la
fragmentación política y partidaria y a la
fragilidad de las estrategias de alianzas. En este sentido, lo
importante y urgente es dotar a los gobiernos de la capacidad de
regulación y control de los conflictos en una sociedad en
crisis. Esta regulación no consiste solamente en recuperar
el monopolio de la fuerza, sino en la racionalidad de los
acuerdos y la capacidad para restaurar la jerarquía de la
autoridad legítima.
En el Informe se establece la necesidad de un nuevo
paradigma, que defina nuevos roles para el Estado Nacional y unos
nuevos principios para organizar la institucionalidad estatal y
administrativa. Para ello se declara necesario un nuevo consenso
nacional (parte de nuestro concepto de "paradigma de
gobernabilidad").
Forman parte de la problemática de la
Gobernabilidad Democrática las investigaciones sobre la
las relaciones clientelísticas, las prebendas, las
dádivas, el "horse trading", el "pork", las
investigaciones y las acciones de gobierno dedicadas a la
cuestión de las relaciones entre la nación
y las provincias –ley de
coparticipación federal, etc. (perfectamente explicado en
el Informe, ver nota)- con especial repercusión en la
dinámica política del Senado de la
Nación,
la búsqueda de consensos, la política de alianzas
,etc. Todos implican los esfuerzos de un gobierno por ampliar su
base de legitimidad, y eliminar la resistencia a las
políticas de gobierno, de manera de aumentar su
eficiencia.
Uno de los ámbitos donde la Gobernabilidad
Democrática se pone claramente en juego es en el Congreso.
A este respecto el Informe señala: "La crisis por la que
atraviesan los partidos políticos (volatilidad de las
"plataformas", indisciplina partidarias, desdibujamiento de las
identidades ideológicas, crisis de representatividad de
sus dirigencias), incide directamente en el funcionamiento del
Congreso, arena privilegiada para la conformación de
acuerdos, y en su capacidad de negociación y control con el
Ejecutivo…" y después "…El fortalecimiento
del poder de los gobernadores para generar apoyos o vetar
acciones del Ejecutivo, pone en un segundo plano al Congreso
Nacional como ámbito natural de generación de
consensos y expresión de la
oposición…"
Los trabajos dedicados al estudio de la Presidencia, sus
capacidades, dificultades y modalidades de ejercicio del poder y
su relación con el legislativo, deben tener especial
consideración por este marco conceptual. Asimismo la
preocupación por el impacto que la agregación y
articulación de intereses y demandas y el mismo sistema de
partidos tiene en las crisis de gobernabilidad, su desarrollo,
evolución y eventual
reequilibramiento.
La Gobernabilidad es un enfoque, un esquema
específico de aproximación a un objeto de estudio.
No es una propiedad
inherente al objeto, que siempre ha estado allí, ni una
propiedad que los observadores vinculamos con el objeto. No es
manifiesta ni latente, puede ser una o la otra cosa desde que los
mismos actores posicionados en las estructuras de
autoridad y los que son objeto de ella utilizan efectivamente
esta herramienta de entendimiento. Asimismo es imprescindible
para la Ciencia Política, desde que los actores estipulan
sus estrategias pensando efectivamente en el impacto que ellas
tendrán en la Gobernabilidad Democrática del
gobierno de turno, encontrándolas excesivas o no cuando
puedan previsiblemente resultar en una Crisis de
Gobernabilidad.
La perspectiva de la Gobernabilidad Democrática
debe utilizarse imperiosamente, a nuestro juicio, en el estudio y
análisis de los procesos de conversión del sistema
político, esto es, la llamada "caja negra", la
formulación y aplicación de las políticas
llevadas a cabo por el gobierno. Es en el estudio del gobierno y
desde su propia perspectiva como un actor político
más que este tipo de análisis deja sus mayores
frutos. Y es esto por lo cual decidimos concentrar en el nivel
del gobierno a este trabajo.
Este trabajo ha intentado dar un panorama de las
herramientas
conceptuales que nos ofrece la utilización del
término Gobernabilidad Democrática. Herramientas
conceptuales que, apoyándose en una aproximación
sistémica, exigen ser adoptadas explícita y
claramente por los cientistas políticos, de manera de
mejorar la
comunicación, la producción del conocimiento y su
sistematización.
No se intenta agotar el tema, ya que falta avanzar mucho
aún en lo que respecta a la operacionalización de
las variables.
Mucho se está haciendo y puede verse que la disciplina
está avanzando en ese sentido. Los conceptos de
Gobernabilidad y de Gobernabilidad Democrática pueden
convertirse en dos grandes articuladores de la basta
teoría política contemporánea y las
investigaciones politológicas.
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Juan Manuel Perez Naufel.*
Octubre 2003
Politólogo (UBA). Miembro de la Comisión
Directiva del Observatorio Internacional de Prisiones de
Argentina y colaborador en diversas ONG´s.