- Breve descripción del
sistema publico de pensiones - La situación financiera
del sistema público de pensiones - Las obligaciones previsionales
del sistema público y la carga fiscal que
representa - La inequidad en el sistema
público de pensiones - Cambios recientes en el sistema
público de pensiones - El SPP, un sistema en desarrollo y
la carga fiscal que representa - Conclusiones
- Recomendaciones
- Bibliografia
A todos aquellos hombres y mujeres que confiaron y
confían en mi que me animan a ser lo mejor que
podría llegar a sér ……. No se
preocupen no los defraudare.
EL Autor
El sistema
previsional peruano está constituido por tres
regímenes principales: el del Decreto Ley No. 19990
(denominado Sistema Nacional de Pensiones – SNP), el del Decreto
Ley No. 20530 (denominado Cédula Viva) y el Sistema
Privado de Pensiones (SPP). Los dos primeros son administrados
por el Estado y
forman parte del Sistema Público de Pensiones; mientras
que el tercero es administrado por entidades privadas denominadas
Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP).
El objetivo del
presente trabajo es
presentar una descripción de la situación actual
del regímen pensionario 20530 desde un punto de vista
administrativo dando un enfoque gerencial. un análisis de los principales aspectos de su
problemática y una revisión de las últimas
medidas emprendidas por el Ejecutivo para subsanar dicha
problemática. En tal sentido, el trabajo
está organizado en dos grandes secciones. En la primera
parte se elabora una descripcion del Sistema Público de
Pensiones, para luego describir La situación financiera
del Sistema Público de Pensiones.
Al interior de cada una de estas secciones, se describen
aspectos de normatividad, requisitos para la obtención de
prestaciones,
tipos de riesgos
coberturados, años de aportación, edad de
jubilación, fórmula de cálculo de
la prestación y tasa de aportación, entre otros
aspectos. Adicionalmente, se discute la situación
financiera y económica por la que atraviesan estos
sistemas
previsionales, así como su problemática de corto y
mediano plazo.
Hacia el final de cada sección, se detallan las
medidas adoptadas por el Ejecutivo y las propuestas en
discusión para mitigar los problemas
existentes.
LEY 20530 "CÉDULA
VIVA"
Este sistema beneficia a los trabajadores
sujetos al régimen de la actividad privada (Ley
No. 4916 – Decreto Leg. No. 728), a los obreros
(Ley No. 8433) y a los funcionarios y servidores públicos bajo el
régimen de la actividad pública (Ley No.
11377/ Decreto Leg. No. 276) no incorporados al
Régimen del Decreto Ley No. 20530. Es un sistema
de reparto, el cual tiene como característica
principal el otorgamiento de prestaciones fijas – sobre
contribuciones no definidas – en valor
suficiente para que la aportación colectiva de los
trabajadores financie las pensiones.En la actualidad, este sistema es administrado
por la Oficina de Normalización Previsional
(ONP).Las prestaciones que otorga el SNP son cinco:
(1) jubilación; (2) invalidez; (3) viudez; (4)
orfandad; y (5) ascendencia. A continuación, se
detallan algunos aspectos de éstas.(dado que este
tema es referencial no ampliaremos mas sobre este
regimen)- El Régimen
del Decreto Ley No. 19990 o SNP - El Régimen
del Decreto Ley No. 20530
- BREVE DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA PUBLICO
DE PENSIONES
Tiene su origen en leyes muy
antiguas que concedían pensiones vitalicias a cargo del
Tesoro Público a un grupo muy
reducido de funcionarios del Estado, como
recompensa por los servicios
prestados. Con los años, el ámbito de
aplicación de este régimen se fue ampliando,
incluyendo más beneficiarios y con mayores beneficios.
Así, fue convirtiéndose en una
preocupación fiscal, no
sólo porque en este sistema las aportaciones a lo largo
de la vida no financian el beneficio de la pensión, sino
porque la brecha entre aportaciones acumuladas y pagos de
pensiones se incrementa.
Cabe señalar que desde el 12 de julio de 1962
se intentó cerrar este régimen, de manera que se
extinguiera cuando falleciera el último beneficiario. En
tal sentido, el Decreto Ley No. 20530, promulgado el 26 de
febrero de 1974, fue expedido para ordenar y restringir este
sistema, en el que quedaron comprendidos únicamente los
servidores públicos que se encontraban trabajando dentro
de la carrera administrativa hasta el 11 de julio de 1962. Se
estima que, a esa fecha, los pensionistas y afiliados activos
comprendidos en este régimen no eran más de
treinta mil. Sin embargo, éste no se extinguió y,
por el contrario, fue creciendo debido tanto a las leyes
posteriores que ampliaron el número de personas
comprendidas y beneficios otorgados, como las que se
señalan a continuación:
- Se permitió el reingreso al servicio
activo y acumulación de tiempo de
servicios de los cesantes que habían ingresado a este
régimen antes del 11 de julio de 1962. Asimismo, se
incorporó a todos los servidores que a esa fecha
tenían reclamaciones pendientes de resolución
sobre su reincorporación (Ley No. 23329 derogada
por el Decreto Legislativo No. 763,
08/11/1991). - Se acogieron pensionistas del Ministerio de
Aeronáutica que ingresaron bajo el régimen
laboral de la
actividad privada antes del 11 de julio de 1962, que no fueron
cogidos por el Decreto Ley No. 17262 y que, al 1 de mayo de
1973, contaban con veinte o quince años de servicios,
según fueran hombres o mujeres (Ley No. 23627,
15/06/1983) - Se incorporó a los trabajadores que ingresaron
al sector
público antes del 27 de febrero de 1967 (Ley No.
24366, 22/11/1985). - Se amplió el universo de
posibles beneficiarios al personal
contratado o nombrado que ingresó al sector
público antes del 27 de febrero de 1974 y que continuaba
laborando al 23 de junio de 1989 (Art. 27° de la Ley No.
25066, 23/06/1989). - Se incorporó a los trabajadores del Banco de la
Nación sujetos al régimen de la
actividad privada que habían ingresado a la carrera
administrativa antes de 1962 (Ley No. 25146,
20/12/1989). - Se incorporó al personal nombrado incluido en
la Ley del Profesorado ingresado hasta el 31 de diciembre de
1980 (Ley No. 25212, 20/05/1990). - Se incorporó a un grupo de trabajadores de
Petroperú, sujetos al régimen laboral de la
actividad privada: los que habían sido trabajadores de
la Empresa
Petrolera Fiscal ingresados antes del 11 de julio de 1962.
(Ley No. 25219, 31/05/1990). - Se aprobó la reincorporación de los
trabajadores de empresas del Estado sujetos al régimen
laboral de la actividad privada que antes habían
pertenecido a la carrera administrativa, habiendo pasado de la
administración pública a la
empresa sin
interrupción (Ley No. 25273,
17/07/1990). - Se permitió el ingreso de los magistrados que
cumplían diez años laborando (Decreto
Legislativo No. 767, 4/12/1991). Este beneficio es
aplicable a los miembros del Ministerio Público
(Decreto Legislativo No. 052).
Asimismo, se ampliaron los beneficios del Decreto Ley
No. 20530:
- Se modificó la norma que autoriza a sumar
cuatro años de estudios a los trabajadores con
título universitario o de nivel equivalente,
estableciéndose que los años de formación
profesional pueden ser simultáneos a los años de
servicios. Es decir, no sólo se adquiere el derecho a
pensión al cumplir con 15 ó 12,5 años de
servicios efectivos o se tiene derecho a pensión
nivelable al cumplir los 20 años, sino que
también los años de estudios se pueden sumar para
efectos del computo de años en el sistema, a pesar de
ser un tiempo en el que el pensionista no habría
aportado al sistema. (Ley No. 24156,
08/06/1985) - Se autorizó sumar como años de
servicios los desempeñados sin remuneración por
regidores y alcaldes hasta antes del 1 de enero de 1984 (Ley
No. 24779, 27/12/1987). - Se elevó las pensiones de sobrevivientes hasta
el 100% del total de la pensión de cesantía
(Ley No. 25008, 25/01/1989). - Se facultó a los trabajadores sujetos a la
carrera administrativa a acumular el tiempo de servicios
prestado a empresas públicas, aunque hubieran aportado
al régimen del Decreto Ley 19990 (Decreto Legislativo
No. 556, Ley de Presupuesto de
1990, Art. 430º, 30/12/1989).
A lo señalado, se suman las disposiciones
legales establecidas constitucionalmente:
- Si bien el régimen original establecía
pensiones renovables a partir de los treinta años de
servicios, la Octava Disposición Transitoria de la
Constitución de 1979 introdujo una
nivelación progresiva a partir de los veinte años
de servicios, no prevista en el Art. 49º del Decreto Ley
No. 20530, el cual fijaba en 30 años el requisito para
acceder a una pensión renovable. Esta Disposición
Constitucional fue desarrollada por la Ley No. 23495,
del 20/11/1982, indicando que: "cualquier incremento posterior
a la nivelación que se otorgue a los servidores
públicos en actividad que desempeñen el cargo u
otro similar al último cargo en que prestó
servicios el cesante o jubilado, dará lugar al
incremento de la pensión en igual monto que corresponde
al servidor en
actividad"; es decir se establece una nivelación
automática y permanente hacia futuro. - Finalmente, la Primera Disposición Final y
Transitoria de la Carta Magna
de 1993 consagró la Teoría de Derechos Adquiridos en
materia
pensionaria.
El régimen del Decreto Ley No. 20530 otorga
las siguientes pensiones: (1) cesantía; (2) invalidez;
(3) viudez; (4) orfandad; y (5) ascendencia.
- Edad de jubilación: No
determinada - Años de aportación: 15
años en el caso de hombres y 12,5, en el de
mujeres. - Tasa de aporte: 13% de la
remuneración asegurable desde agosto de 2003 (antes de
esta fecha, la contribución era de 6%). - Pensión a otorgar: Las pensiones se
calculan sobre la base de un ciclo laboral máximo de
30 años (hombre) y
25 años (mujeres), a razón – según sea
el caso – de 1/30 ó 1/25 del promedio de las
remuneraciones pensionables percibidas durante
los últimos doces meses, por cada año de
servicios. A partir de los 20 años se tiene derecho a
una pensión nivelable.
- Requisitos: El trabajador debe ser declarado
inválido por resolución del Instituto Nacional
de Administración Pública.
Previamente, deberá ser revisado por una junta
médica nombrada por el Ministerio de Salud. Para continuar
recibiendo esta pensión, deberá someterse a un
examen de esta junta cada dos años. - Años de aportación: No existe
un mínimo período de aportaciones. - Pensión a otorgarse: En caso de
invalidez causada como consecuencia del desempeño laboral, la pensión
asciende al 100% de la remuneración del trabajador,
independientemente del tiempo de servicios. De otro lado,
aquél que se invalide accidentalmente en
circunstancias ajenas a sus labores tiene derecho a recibir
el 50% de su remuneración (excepto cuando la
pensión por cesantía que le corresponde sea
mayor).
- Requisitos: Tienen derecho a pensión
la cónyuge mujer de
un pensionista fallecido. El cónyuge hombre de una
pensionista fallecida tiene derecho a esta pensión
sólo si éste se encuentra discapacitado, carece
de rentas superiores al monto de la pensión y no
está amparado por ningún sistema de seguridad
social. - Pensión a otorgarse: Cuando no
existen hijos del afiliado, el cónyuge recibe el 100%
de la pensión del titular. En el caso de que existan
hijos, el cónyuge recibirá sólo el 50%
de dicho monto, mientras que el 50% restante deberá
ser repartido entre éstos.
- Requisitos: Tienen derecho a recibir
pensión por orfandad, los hijos del pensionista
fallecido que sean menores de edad; los hijos mayores de edad
con incapacidad física o mental;
y las hijas solteras del trabajador que no estén
cubiertas por la seguridad
social y que carezcan de actividad lucrativa. - Pensión a otorgarse: La
pensión de orfandad es igual al íntegro de la
pensión del titular, si no existe cónyuge. En
caso opuesto, el cónyuge recibirá sólo
el 50% de dicho monto, mientras que el 50% restante
deberá ser repartido entre los hijos con derecho a la
pensión de orfandad. Estas pensiones son susceptibles
de nivelación, puesto que no sólo se transfiere
el importe de la pensión, sino las
características de la misma.
1.2.5. Pensión de
ascendiente:
- Requisitos: Corresponde a la madre, al padre
o a ambos padres (por partes iguales) del hijo pensionista
fallecido, en caso de que no existan beneficiarios de
pensión de viudez u orfandad. Los padres deben
demostrar haber dependido económicamente del
trabajador al momento de su fallecimiento y no percibir
rentas mayores al monto de la pensión. Estas pensiones
son susceptibles de nivelación, puesto que no
sólo se transfiere el importe de la pensión,
sino las características de la misma. - Pensión a otorgarse: 100% de la
pensión de cesantía del trabajador.
Esta sección describe los principales
problemas que enfrenta el Sistema Público de
Pensiones. En particular, se analiza el desequilibrio
financiero de sus regímenes y las transferencias del
Tesoro Público requeridas para compensar dicho
desequilibrio.Al año 2003, el SNP cuenta con 1,32
millones de afiliados. Dentro de este número, el
70% corresponde a trabajadores activos que han aportado
al menos una vez al sistema a lo largo de su vida laboral
y generan una recaudación anual promedio
(1997-2003) de S/. 669,7 millones. De otro lado, la
planilla anual del SNP ascendió en el 2003 a S/. 2
785 millones, de los cuales el 72,5% fue financiado por
las transferencias del Tesoro Público, poniendo en
evidencia la situación de desequilibrio financiero
del sistema. Adicionalmente, este desequilibrio
financiero presenta una tendencia creciente en el corto
plazo. En este sentido, mientras que la planilla se ha
incrementado, la recaudación por aportes ha
caído a una tasa promedio de 6,3% en los
últimos 7 años y el número de
aportantes promedio anual ha disminuido en 5%.El Gráfico No. 1 ilustra dichas
tendencias.Gráfico No.
1:Recaudación y planilla
del Sistema Nacional de Pensiones (SNP),
1997-2003Fuente : MEF
Este desbalance refleja la no adecuación
de variables como la tasa y años de
aportación, la edad de jubilación y el
cálculo de pensión a los cambios
demográficos y esperanza de vida de la población. En tal sentido, el
Gráfico No. 2 muestra los aportes y las prestaciones de
un pensionista promedio de la planilla actual del
SNP.Por ejemplo, un pensionista promedio del SNP
ingresa al sistema con una remuneración asegurable
de US$ 182, trabaja por 37 años y realiza aportes
durante 27,6 años. Finalmente, se retira con una
remuneración promedio de US$ 240.Suponiendo que sus aportes tienen una rentabilidad real promedio de 4% anual, al
final de su período como afiliado activo, ha
logrado acumular US$ 13 029 en valor presente.
Según la normatividad del SNP, adquiere derecho a
una pensión de US$ 154. El flujo de dichas
pensiones genera un costo,
a valor presente, de US$ 31 337.La tasa de aporte del SNP ha evolucionado
de la siguiente manera:Hasta julio de 1995 3% empleado y 6% el
empleadorA partir del 1 de agosto de 1995
11%A partir de enero de 1997 13%
Así, el monto acumulado por el trabajador
resulta insuficiente para financiar la pensión que
el sistema le otorga al momento de jubilarse. De esta
manera, el Estado debe aportar los fondos restantes y
subsidia el 58% de las prestaciones de este pensionista
promedio.El desbalance del sistema se refleja en las
transferencias anuales del Tesoro Público para
financiar el pago de la planilla del SNP (ver
Gráfico No. 3).Gráfico No.
3:Sistema Nacional de Pensiones:
Planilla y transferencias del Tesoro
PúblicoFuente: DNPP, ONP
A 2003, el costo previsional13 asciende a US $
15 151 millones, lo que representa el 25% del Producto Bruto Interno. Asimismo, las
proyecciones señalan que el flujo anual neto
– es decir, la planilla descontada de las
recaudaciones – del régimen del Decreto Ley 19990
seguirá aumentando durante los próximos
años como consecuencia del envejecimiento de la
población. En este sentido, se estima un flujo
anual neto que llegará a US $ 1 056,4 millones en
el año 2030- Situación
financiera del SNP - Situación
financiera del Régimen del Decreto Ley No.
20530
El único registro de
los beneficiarios del régimen del Decreto Ley No.
20530 data de 1997, año en que los pensionistas y
activos debieron presentar una "Declaración Jurada de
Reinscripción – Registro 20530 para el Sector
Público". Dicho registro arrojó un total de 261
525 pensionistas y 60 247 trabajadores activos. Sobre esta
base, se emplearon proyecciones de tasas de mortalidad, para
poder
determinar los sobrevivientes con derecho a pensiones, y se
asumió que no han existido incorporaciones
posteriores. De esta manera, se construyó el registro
actualizado de pensionistas y aportantes activos y se calcula
que, a 2003, existen aproximadamente 295 331 pensionistas y
22 775 activos.Durante el período 1997-2003, el gasto anual
en obligaciones previsionales del Tesoro
Público ascendió, en promedio, a S/. 4 325,85
millones. En este caso, existe un mayor desbalance financiero
que en el caso del SNP, representando el principal problema
de los sistemas de pensiones en Perú. En esta
línea, el Gráfico No. 5 muestra las
aportaciones, las prestaciones y las transferencias del
Estado para un pensionista promedio del registro actualizado
del régimen del Decreto Ley No. 20530. Ello pretende
mostrar cómo las aportaciones realizadas por un
afiliado del de este régimen resultan claramente
insuficientes para cubrir las pensiones que se le otorgan.
Este pensionista promedio se afilia a los 24 años con
una remuneración pensionable de US$ 214 y se retira a
los 55 años con una remuneración de US$
391.Luego de permanecer como afiliado activo del sistema
durante 31 años – considerando una tasa de
rentabilidad de 4% – el trabajador habría aportado un
total de US $ 15 514, a valor presente. Al retirarse, accede
a una pensión equivalente al 100% de la
remuneración pensionable que tuvo durante su
último año de trabajo y que – dado sus
años de aporte – es nivelable. Aún cuando no se
considerara esta nivelación, los recursos
necesarios para cumplir con las obligaciones previsionales de
este pensionista ascenderían a US$ 101 814 a valor
presente. En tal sentido, el Estado subsidiaría, en
promedio, US$ 86 300 ó un equivalente de 85% del monto
requerido para sus prestaciones. Debe tomarse en cuenta que,
si se asumieran posteriores nivelaciones, este subsidio
sería aún mayor.Dadas las continuas leyes de ampliación de
beneficios y de incorporación, los requerimientos de
transferencias del Tesoro Público para cubrir las
planillas de este régimen se han incrementado
considerablemente y, en la actualidad, constituyen
unagran carga para las finanzas
públicas. Así, el costo previsional
estimado del Régimen del Decreto Ley No. 20530
asciende a US $ 24 415, lo que representa el 40% del PBI y el
doble de todo el presupuesto
público a 2003.Asimismo, se espera que en el 2011 el flujo neto
ascienda a US $ 1 572 millones y luego empiece a decrecer,
considerando que, en teoría, es un régimen
abierto solo a un numero reducido de trabajadores del Estado
(ver Gráfico No. 6).- LA SITUACIÓN FINANCIERA
DEL SISTEMA PÚBLICO DE PENSIONESLa presente sección muestra un conjunto de
indicadores que permiten entender la
importante carga que el Sistema Público de Pensiones
implica para el Estado peruano. Tres indicadores han sido
elaborados y se presentan a continuación:Como ha sido señalado, la elevada
cuantía de las pensiones de los regímenes
de los Decretos Leyes 19990 y 20530 llevan al Estado a
transferir considerables recursos para cumplir con el
pago de sus planillas. Con el fin de analizar la
importancia de estos recursos, el Cuadro No. 2
presenta estas transferencias como porcentaje de algunos
agregados macroeconómicos, según
estimaciones del año 2003.Cuadro No. 2:
Transferencias de recursos del
Tesoro Público (2003) a los regímenes
delD.L. 19990 y D.L. 20530, como
porcentaje de….D.L.
19990D.L.
20530TOTAL
Inv. Pública
34%
76%
109%
Rec. Tributos Internos
9%
21%
30%
Ppto. Público
5%
11%
16%
PBI a Precios corrientes
1%
2%
3%
* Se refiere a los ingresos recaudados por la SUNAT por
concepto de tributos internos. Incluye la
recaudación del impuesto a la renta, los impuestos a la producción y el consumo (IGV, ISC, Impuesto Extraordinario
para la Promoción y Desarrollo Turístico Nacional e
Impuesto de Solidaridad a la Niñez Desamparada)
y otros ingresos (Impuesto a las Acciones del Estado, RUS,
fraccionamientos, etc.)Fuente: MEF
- Las transferencias al
Sistema Público como porcentaje de algunas
variables macroeconómicasEl Cuadro No. 3 presenta el valor del
costo previsional del Sistema Público de Pensiones
a diciembre de 2003, en comparación con el saldo
de deuda
externa. Se calcula que las obligaciones
previsionales a valor presente equivalen a 1,7 veces el
saldo de deuda externa.Sólo en el régimen del Decreto Ley
No. 20530, el Tesoro Público ha realizado
transferencias por US$ 10 407 millones entre 1997 y 2003.
Si a este monto se sumaran las transferencias proyectadas
para el pago de pensiones de dicho régimen hasta
2013, se alcanzaría el saldo total de la deuda
externa peruana a diciembre de 2003.Cuadro No. 3
El Costo Previsional y la
deuda externa(Millones de US$)
Régimen de
PensionesCosto Previsional
(Millones de US$)% de Deuda
ExternaCosto Previsional del DL.
1999015 151
67%
Costo Previsional del DL.
2053024 415
107%
Fuente:
MEF - El costo
previsional y la deuda externa - EL COSTO
PREVISIONAL Y LA PEA
Se calculó el monto que debería pagar
cada trabajador para cubrir el costo previsional del sistema
público, si se tuviera que pagar en estos momentos.
Las estimaciones sugieren que cada individuo
en la PEA debería aportar US $ 4 783 para cubrir dicha
carga. Si se empleara como base sólo a los
adecuadamente empleados, el monto ascendería a US $ 10
738 (ver Gráfico No. 7). - LAS OBLIGACIONES PREVISIONALES DEL
SISTEMA PÚBLICO Y LA CARGA FISCAL QUE
REPRESENTA - LA INEQUIDAD EN EL SISTEMA PÚBLICO
DE PENSIONES
Se estima que el promedio de pensiones del Decreto Ley
20530 es superior a los S/. 1,500, cifra relativamente
distorsionada si consideramos que existe un número
considerable de personas que ejercieron cargos de ministros de
Estado, diputados, senadores, congresistas, entre otras altas
funciones en
la
administración pública, cuyas pensiones
fluctúan entre los S/. 10,000 y S/. 50,000 mensuales.
Estas pensiones son ampliamente superiores a los S/. 430 que en
promedio otorga la ONP a los jubilados de la Ley
19990.
El régimen de la Cédula Viva fue
declarado cerrado mediante el Decreto Ley 817 que dispuso,
además, la revisión y evaluación de todas las pensiones
otorgadas en este régimen, creando juzgados
especializados que, sin embargo, fueron declarados
inconstitucionales por el Tribunal Constitucional.
En principio, la inequidad se da entre los
regímenes de pensiones en la obtención de
derechos y en el cálculo de la pensión, tal como
se aprecia en el siguiente cuadro:
Cuadro No. 4:
La inequidad entre sistemas
pensionarios a cargo del Estado
Decreto Ley | Decreto Ley 19990 |
* El monto máximo puede llegar a S/. 3 680
(80% de diez RMV) en aplicación de la Ley No. 27561 y
del Decreto Ley No. 19990, confirme al principio de derechos
adquiridos establecidos la Constitución Política y mandatos
judiciales.
– 14 pagos anuales
– UIT = S/. 3 200
Fuentes: ONP, SBS, Congreso de la República,
Diario Oficial El Peruano
La inequidad también se puede apreciar en la
desproporción del valor total de la planilla y el
número de pensionistas. Así, la planilla total
del SNP, con 388 293 pensionistas, ascendió a S/. 2 785
millones en 2003, mientras que la del régimen del
Decreto Ley No.
20530, con 295 331 pensionistas, bordea los S/. 4 588
millones16 (ver Gráfico No. 8). Además, en lo que
se refiere al costo previsional, este valor se estima en US$ 15
151 millones para el SNP y en $ 24 415 millones para el
régimen del Decreto Ley No. 20530, pese a la mayor
población del primero frente al segundo (ver Cuadro No.
5).
Cuadro No. 5:
Costo Previsional del Decreto Ley
19990 y Decreto Ley 20530.
(Millones de US$)
16 No incluye Municipalidades, FONAFE ni
Organismos Autónomos.
| PENSIONISTAS | ACTIVOS | COSTO | ||
| Cantidad (N. personas) | Valor presente de obligaciones | Cantidad (N. personas) | Valor presente de obligaciones netas |
|
DL 19990 | 401276 | 7598 | 914757 | 7553 | 15151 |
DL 20530 | 295331 | 22083 | 22775 | 2333 | 24415 |
TOTAL | 696607 | 29681 | 937532 | 9886 | 39566 |
Supuestos:
- Se ha usado la Tabla de Vida aprobada por la
Resolución No. 309-93-SBS y las bases Técnicas
aprobadas por RJ No. 052-96/ONP - Los estudios actuariales corresponden al año
2003 para el Decreto Ley. 19990 y Decreto Ley.
20530. - Si se considera una recaudación efectiva del
37%, el costo previsional del Decreto Ley. 19990 se eleva a US$
18 287 millones
Fuente: ONP
El Gráfico No. 9 muestra las diferencias
que habrían para un mismo caso, según se realicen
los aportes al régimen del Decreto Ley No. 20530 o al
SNP. Se trata de una funcionaria pública que ingresa a
trabajar a los 22 años de edad como empleada
pública sujeta al Decreto Legislativo No. 276, con una
remuneración mensual equivalente a US $ 140 y que no
hubo ninguna interrupción de servicios con licencia sin
goce de haber. Se asume que la esperanza de vida es 80
años y que la rentabilidad del fondo es de 4% anual en
dólares.
Asimismo, para los incrementos salariales se asume una
tasa de productividad
de 2% anual.
Bajo el régimen del Decreto Ley
No. 19990, la funcionaria se jubilará en el año
2022, a los 65 años de edad y con 43 años de
aportación. Se asume que la remuneración al momento
del cese ascenderá a un equivalente de US $ 279. Por ello,
la pensión que le correspondería, si las normas se
mantienen iguales a las actualmente vigentes, sería el
tope permitido: equivalente a US $ 247.
En cambio, bajo
el régimen del Decreto Ley No. 20530, la funcionaria se
habría jubilado en el año 2000, a los 43
años de edad, luego de 21 años de servicios,
alcanzando el derecho a una pensión equivalente al total
de su última remuneración y con el atributo de
nivelable.
Ello fue posible debido a que el régimen del
Decreto Ley No. 20530 concede derecho a pensión completa
a las trabajadoras mujeres que cumplen 25 años de
servicios, los que se pueden reducir a 21 en el caso de las que
cuentan con título profesional porque se reconoce los
cuatro años de estudios superiores. En el momento del
cese, su pensión ascendería a un equivalente de
US $ 204, pero, por efecto de la nivelación, se
habría incrementado hasta US $ 226 en el año
2003, alcanzando US $ 297 en el año 2017.
En el Gráfico No. 9 se puede apreciar
que al momento del cese, el monto acumulado de las aportaciones
de la funcionaria asciende a US $ 5 129, cantidad que
financiaría el pago de pensiones mensuales durante
sólo veinte meses, aún cuando percibirá
este beneficio durante 37 años. Por ello, se concluye
que le habría costado al Estado la cifra de US $ 139
000, sin considerar beneficios obtenidos con la
nivelación. Sin embargo, existen otros supuestos en los
que el costo de esta funcionaria podría ser mayor. Por
ejemplo, puede ocurrir que también tuviera una hija
soltera sin trabajo ni rentas. La pensión completa
sería heredada por ésta. En un caso extremo, que
no es poco frecuente, la jubilada podría haber adoptado
antes de morir a una recién nacida. Al fallecimiento de
la cesante, la niña tendría derecho a
pensión de orfandad, igual a la pensión de su
madre adoptiva, que podría conservar de manera vitalicia
si no contrae matrimonio y no
trabaja. En todo caso, asumiendo que esta hija sí se
casará o trabajará, el pago de la pensión
de esta funcionaria se prolongará por 19 ó 20
años más, es decir US $ 79 000 adicionales, dando
un total de US $ 218 000.
En el caso de la funcionaria que permaneció
bajo el SNP, el monto acumulado por aportaciones al año
2022 habrá ascendido a US $ 34 485, casi seis veces el
acumulado bajo el Decreto Ley No. 20530, y le habría
financiado doce años y medio de su pensión. Si
suponemos también que morirá a los 80
años, esta docente habrá costado al Estado US $ 8
000.
Este ejemplo permite apreciar las notorias diferencias
entre el SNP y el régimen del Decreto Ley No. 20530.
Bajo este último sistema, el trabajador aporta menos
recursos, obtiene pensiones bastante mayores y representa una
mayor carga futura para el Estado.
La inequidad también se presenta a
través de una marcada desproporción en los montos
de las pensiones otorgadas en las diversas dependencias del
Gobierno y una
alta dispersión al interior de cada entidad (ver
Cuadro No. 6)
Como ha podido apreciarse a lo largo del presente
informe, el
Sistema Público de Pensiones se encuentra desfinanciado
y requiere transferencias del Tesoro Público que
representan el 16% del Presupuesto Público y el 30% de
la recaudación interna de tributos.
El Régimen del Decreto Ley No. 20530 es el que
presenta las mayores distorsiones y representa la mayor carga
previsional que afronta el Estado. Por todo ello, el Ejecutivo
se encuentra adoptando medidas que permitan reducir el
desbalance financiero del sistema público y ampliar la
cobertura del sistema privado. Estos dos puntos serán
analizados a continuación.
Respecto del ordenamiento del Sistema Público
de Pensiones, se ha definido una institución responsable
de la política pensionaria y de la
racionalización del sistema de pensiones del
régimen del Decreto Ley No. 20530. Así, mediante
Resolución Ministerial No. 326-2003-EF/15, se han
asignado tales funciones a la Dirección de Estudios Macro Financieros
(DEMF) de la Dirección General de Asuntos
Económicos y Sociales (DGAES) que depende del
Viceministerio de Economía del
Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF). Dentro de dichas funciones, se incluyen: (1) el
desarrollo de estrategias
para ampliar la cobertura del sistema previsional; (2) la
mejora de la eficiencia y
transparencia de los sistemas de pensión existentes
(SNP, Régimen del Decreto Ley No. 20530 y SPP) para
reducir costos para el
sector público y los afiliados; y (3) la
recolección y publicación de información estadística e institucional de los
mismos. Este informe busca contribuir al avance de dichas
labores, realizando un recuento de los principales progresos
alcanzados en la reforma del sistema previsional y generando un
primer documento en el cual los tres regímenes
pensionarios son analizados de manera conjunta e integral.
Informe Trimestral: Los Sistemas de Pensiones en el Perú
Dirección General de Asuntos Económicos y
Sociales- MEF
El principal reto para cumplir con los requerimientos
encargados a la DEMF ha sido el diseño de un proceso que
permita a la Dirección contar con información que
se actualice en forma permanente, particularmente la referida
al régimen del Decreto Ley No. 20530.
La implementación de dicho proceso constituye
un elemento fundamental para la transparencia permanente del
sistema.
En este sentido, mediante Decreto Supremo 026-2003-EF
se estableció que las entidades del sector
público que financien el pago de sus obligaciones
previsionales con recursos del Tesoro Público deben
presentar un informe a la ONP con detalle por pensionista y
trabajador activo, sobre sus obligaciones previsionales.
Asimismo, establece que dichas entidades deben registrar en
cuentas de
orden los cálculos actuariales para sus reservas
pensionarias, no pensionarias y contingencias. De manera
análoga, el Decreto Supremo No. 043-2003-EF
estableció que las instituciones autónomas y empresas del
Estado con pensionistas y trabajadores del Régimen
Pensionario del Decreto Ley. 20530, cuyo financiamiento sea atendido con recursos que no
provienen de Tesoro Público, deberán efectuar el
cálculo actuarial que incluya el total de sus
obligaciones previsionales y probables contingencias, y
constituirán con cargo a sus propios recursos los fondos
para financiar sus obligaciones previsionales. Dicha
información debe también ser remitida a la ONP.
Las Resoluciones de Contaduría No. 159-2003-EF-93.01 y
No. 166-2003-EF-93.01 establecen los procedimientos
para tales efectos.
Con la información actualizada en forma
permanente, el MEF – a través de la DGAES –
planteará la generación de indicadores de
cobertura de las obligaciones previsionales y de eficiencia en
el manejo de recursos del Sistema Público de Pensiones
(ver Anexo I). Ello permitirá elaborar
estrategias para la ampliación tanto de la cobertura
como de la eficiencia del sistema.
En relación a este esfuerzo por centralizar la
información actualizada de los sistemas previsionales,
cabe recalcar también que ya se cuenta con los
resultados de una auditoria actuarial realizada a la Caja
Militar-Policial. En tal sentido, dicho estudio fue encargado a
la consultora independiente BKR Noles Monteblanco &
Asociados SC. A partir de las conclusiones de éste, se
elaborará un plan de
acciones a los Ministerios
de Defensa, Interior y MEF para su aprobación e
implementación.
En materia de reducción de la pesada carga del
régimen del Decreto Ley No. 20530, desde fines de la
década pasada se ha intentado realizar modificaciones
que permitan un control
adecuado de las afiliaciones y una disminución de las
tasas de subsidio de dicho sistema.
En tal sentido, a través del Decreto
Legislativo No. 817 y de la Ley No. 26835, se introdujeron tres
principales modificaciones a este régimen. En primer
lugar, se otorgó a la ONP el reconocimiento y
calificación de los derechos pensionarios de dicho
sistema de manera centralizada, en un intento por controlar los
requerimientos previsionales del La primera de ellas, establece
el instructivo para el registro y control de las obligaciones
previsionales a cargo del Estado. De esta manera, se establece
que las entidades del Sector Público que financien el
pago de sus obligaciones previsionales con recursos del Tesoro
Público, registrarán en cuentas de orden el
resultado de los cálculos actuariales para las reservas
pensionarias, no pensionarias y para contingencias. La segunda,
señala que las obligaciones que se establezcan en los
estados
financieros de las entidades mencionadas deberán
estar identificadas en las correspondientes notas. Asimismo,
proporciona un formato estándar (Anexo No. 9) para
presentar las obligaciones previsionales que se registran en
cuentas de orden, de acuerdo a su estructura y
diseño en forma desagregada.
Estado. En segundo término, se declararon nulas
las incorporaciones o reincorporaciones que se hayan efectuado
con infracción del Decreto Ley No. 20530, estableciendo
su imprescriptibilidad para hacerlo. En último
término, este Decreto Legislativo fijó un tope de
las pensiones de este régimen equivalente al sueldo de
un congresista. De otro lado, a través de la Ley No.
27617, se redujeron las pensiones por derecho derivado del
régimen del Decreto Ley No. 20530. Así, la
pensión de viudez se redujo al 50% de la de
cesantía con un tope de una remuneración
mínima vital; se instauró un máximo de 20%
a la de orfandad para menores de edad; y se eliminó la
de pensión de orfandad para las hijas solteras mayores
de edad.
Sin embargo, las Sentencias del Tribunal
Constitucional recaídas sobre los expedientes Nº.
008-96-I-TC y No. 001-98-AI-TC publicadas el 26 de abril de
1997 y el 27 de junio de 2001, respectivamente, establecieron
la inconstitucionalidad de las tres reformas mencionadas del
Decreto Legislativo No. 817 y de la Ley No. 26835, entre otros
aspectos.
El principal sustento invocado por el Tribunal fue la
Teoría de los Derechos Adquiridos, establecida en la
Primera Disposición Final y Transitoria de la
Constitución Política. Con esta última
sentencia se quitó la competencia a
la ONP de calificar expedientes del régimen del Decreto
Ley No. 20530, creando un vacío, el mismo que fue
suplido por la Ley Nº. 27719. Ésta
estableció que el reconocimiento y la
calificación de los derechos pensionarios de este
régimen fueran realizados en forma descentralizada por
los Ministerios, Organismos Públicos Descentralizados,
Instituciones Autónomas, Gobiernos Locales, Empresas
Públicas y demás entidades donde prestó
servicios el beneficiario. Respecto de la segunda
modificación introducida, la nulidad de incorporaciones
y de reincorporaciones, estas sentencias determinaron un plazo
máximo de diez años (contados desde la
emisión de la Resolución Administrativa,
respectiva) para las revisiones de derechos
pensionarios.
En tal sentido, aún cuando existieran derechos
indebidamente otorgados, éstos se encontrarían
sujetos a revisión sólo dentro del plazo
establecido. Finalmente, en relación a la tercera
modificación establecida, se estableció que el
tope equivalente al sueldo de un congresista no podría
ser aplicado de manera retroactiva. Asimismo, la Sentencia del
Tribunal Constitucional recaída sobre el Expediente No.
005-2002-AI-TC declaró la inconstitucionalidad del Art.
4º de la ley No. 27617, que modificaba los derechos
pensionarios derivados del régimen del Decreto Ley No.
2053019.
Posteriormente, el Decreto Supremo No. 159-2002-EF que
reglamentó la 27719 facultó al MEF – si bien las
entidades encargadas del reconocimiento y la
calificación de derecho pensionarios son las entidades
en las que trabajó el afiliado –a ejercer
funciones de supervisión y control sobre este derecho.
Con dicho fin, a través del mismo decreto, se ha
obligado a las unidades ejecutoras a publicar trimestralmente
los diferentes niveles o categorías de pensionistas que
tienen a su cargo y las pensiones que vienen otorgando. Se
determinó también que, anualmente, deben publicar
una relación de las pensiones pagadas superiores a 1,5
UIT. Adicionalmente, el mismo decreto supremo estableció
que estas entidades deben informar trimestralmente al MEF y a
la Contraloría General de la Adicionalmente, se
establece que el beneficiario podrá seguir percibiendo
dicha pensión hasta los 21 años, siempre y cuando
se encuentre estudiando. Asimismo, instaura una
bonificación de una remuneración mínima
vital para sobrevivientes incapacitados, siempre que se cuente
con un certificado de una comisión médica de
EsSalud. El fallo precisaba que los derechos de sobrevivencia
(viudez y orfandad) están ligados a la pensión
adquirida por su titular y que; así como dicha
pensión no puede ser modificada una vez adquirida, sino
respecto de quienes tienen un derecho expectaticio;
también lo es que las prestaciones de sobrevivencia
modificadas, sólo pueden ser aplicables a futuro, a los
sobrevivientes de quienes al momento de la dación de la
norma modificatoria, aún no habían concretado su
derecho previsional, esto es, adquirido su derecho a una
pensión.
República de las incorporaciones y
reincorporaciones que realicen a este régimen; de las
modificaciones en los importes de las pensiones que lleven a
cabo y de las incorporaciones indebidas que hayan efectuado. Al
respecto, a febrero de 2004, 87 unidades ejecutoras han enviado
información diversa al MEF. Con el fin de ejercer esta
función de supervisión y control
sobre el reconocimiento y calificación de derechos
pensionarios del Decreto Ley. 20530, el MEF ha aprobado el
Decreto Supremo No. 048-2004-EF que complementa el DS No.
159-2002-EF en cuanto a la remisión de
información necesaria para la supervisión y
control y está implementando una Unidad de
Supervisión y Control del régimen del Decreto Ley
No. 20530 (USC). Esta unidad estará encargada de la
revisión de las nuevas incorporaciones y de los cambios
en los niveles de pensión. En tal sentido,
permitirá detectar casos de reconocimiento de derechos y
otorgamientos de prestaciones indebidos, realizados por las
entidades con pensionistas de este régimen.
A pesar de la declaración de
inconstitucionalidad de algunas reformas planteadas, el
Ejecutivo ha logrado introducir dos modificaciones en
relación al Decreto Ley No. 20530. En primer lugar, la
Ley No. 28046 creó el Fondo para la Asistencia
Previsional, el cual estará conformado por la
recaudación de la contribución, las donaciones,
legados,
créditos transferencias y demás
recursos provenientes del sector público y privado
así como la cooperación nacional e internacional.
En tal sentido, dicho fondo incluye un impuesto a las pensiones
superiores a 14 UIT anuales con una tasa equivalente al
impuesto a la renta aplicable a las personas naturales. Se
estima que con esta medida se logrará recaudar S/. 26,5
millones anuales. En segundo término, la Ley No. 28047
actualizó la tasa de aportes del Decreto Ley No. 20530,
pasando de 6% a 13% a partir de agosto de 2003, 20% a partir de
agosto de 2006, y 27% a partir de agosto de 2009. Asimismo, se
fijó un tope de pensión equivalente a 1 UIT para
los afiliados que no hayan adquirido el derecho a
pensión al 1º de agosto de 2003. Se estima que con
el incremento de la tasa de aportes la recaudación se
incrementará en S/. 36,4 millones en el año 2004.
De otro lado, calculando independientemente el efecto de la
pensión máxima establecida, este permitirá
un ahorro de
S/. 12 millones anuales (Mediante el DS No. 053-2004-EF se ha
reglamentado la Ley No. 28046).
Adicionalmente, el Ejecutivo ha enviado al Congreso un
proyecto de
Reforma Constitucional que permita introducir cambios en el
régimen del Decreto Ley No.. 20530, medida de
aplicación impostergable por las razones que se detallan
a continuación:
- Los sistemas pensionarios a cargo del Estado han
devenido en deficitarios y, en consecuencia, se encuentran
colapsados, lo que implica un costo fiscal demasiado elevado,
con la consiguiente amenaza de afectar la capacidad de
gasto
público en necesidades sociales actuales y
futuras.20 El Decreto Legislativo No. 948 precisa esta ley
en cuanto al administrador
de la Contribución (SUNAT) y el administrador del
Fondo (FCR). - Resulta necesario corregir las desigualdades en el
tratamiento de pensiones, las cuales dependen de recursos
públicos provenientes del pago de impuestos. En ese
sentido, la inequidad que predomina en el régimen del
Decreto Ley No. 20530 ha devenido en un sistema que carece de
toda racionalidad. - La obstaculización de la modernización
del sector público, toda vez que el ordenamiento de la
carrera administrativa y la homologación de
remuneración se encuentran atadas a las pensiones, por
efecto de beneficio de la nivelación.
El Proyecto de modificación a ser
introducida en el texto de la
Constitución Política del Perú se
concentra principalmente en lo siguiente:
Se propone la eliminación de la regla de
ultractividad (primacía de los derechos adquiridos) en
el caso de las pensiones obtenidas al amparo del
régimen del Decreto Ley No. 20530. Dicha acción resulta de particular
importancia, más aún tomando en
consideración que la actual vigencia ultractiva de un
conjunto de normas aplicables a determinados pensionistas
–recogida a su vez en diversos pronunciamientos del
Tribunal Constitucional21-, bastando para ello el
cumplimiento de los requisitos previstos en la norma, ha
traído como consecuencia la rigidez del marco
constitucional en la materia y la práctica
imposibilidad de aplicación (por incompatibilidad con
la Constitución) de cualquier modificación
legislativa en el régimen contemplado por el Decreto
Ley No. 2053022; habida cuenta del hecho que la
mayoría de los trabajadores pertenecientes a dicho
sistema han cumplido los requisitos para acceder al
otorgamiento de la pensión.En efecto, el Tribunal Constitucional se ha
pronunciado en el sentido que permite la aplicación
ultractiva de un conjunto de normas por considerar que han
ingresado al patrimonio
jurídico del pensionista, de tal forma que
resultaría incompatible con la Constitución
Política la aplicación de modificaciones
normativas cuyos efectos se proyecten como consecuencias
desfavorables al interés individual del pensionista que
haya cumplido con los requisitos previstos por la norma
precedente. Dicha interpretación hace más
rígido el marco constitucional, y por lo tanto,
imprescindible su reforma, puesto que cualquier
modificación legislativa no tendría
aplicación práctica, en tanto que la
mayoría de trabajadores pertenecientes al
régimen del Decreto Ley No. 20530 ya ha cumplido con
los requisitos para obtener el derecho.Al respecto, cabe señalar que la prevalencia
del principio de intangibilidad en el ámbito
pensionario, cuya estructura se encuentra dirigida a tutelar
un interés individual, deja de lado la labor de la ley
como instrumento para actualizar y componer la pluralidad de
intereses que supone el tema pensionario para la sociedad
peruana.En este orden de ideas, resulta de primario
interés social, la uniformización en conjunto
del sistema pensionario, orientada a la eficacia
inmediata de las normas en la materia, que permita otorgar la
base necesaria para la posterior introducción de una reforma legislativa
integral, destinada a producir mayor equidad
tanto al interior del régimen delDecreto Ley No. 20530 como respecto de otros
regímenes pensionarios; así como limitar el
costo fiscal que representa su mantenimiento.La propuesta de modificación constitucional
hará posible que la reforma legislativa se aplique de
inmediato a los trabajadores activos y pensionistas del
régimen del Decreto Ley No. 20530, sin riesgo que
estas reformas puedan significar una violación al
orden constitucional. De tal manera se podrá
incorporar al conjunto de personas antes comprendidas en la
normas de excepción como parte de un colectivo social
más amplio y en donde concurren una pluralidad de
intereses que resulta necesario componer y
actualizar.El nuevo texto constitucional contribuye al
perfeccionamiento técnico del sistema jurídico
peruano, toda vez que, por primera vez, recoge una regla
fundamental para la aplicación de normas en el tiempo
con rango constitucional. Conforme a lo anteriormente
mencionado, la Primera Disposición Final y Transitoria
de la Constitución resulta incompatible con una
concepción conjunta de los
valores que subyacen y otorgan contenido a la norma
fundamental, por lo que resulta necesario establecer una
medida que permita la aplicación inmediata de las
normas en materia pensionaria sobre los derechos adquiridos
de los pensionistas.- Teoría de los hechos cumplidos.
Se propone declarar cerrado en forma definitiva el
régimen pensionario establecido por el Decreto Ley No.
20530, con la finalidad de evitar nuevas incorporaciones y
reincorporaciones, o que en el futuro se promuevan
iniciativas legislativas destinadas a una posterior
reapertura del mismo.Asimismo, se dispone que los trabajadores que,
perteneciendo a este régimen, no hayan cumplido con
los requisitos de obtener la pensión correspondiente,
deberán optar entre el Sistema Nacional de Pensiones o
el Sistema Privado de Administradoras de Fondos de
Pensiones. - Cierre del régimen del Decreto Ley No.
20530. - Centralización de la administración de los regímenes
pensionarios.
Complejidad del régimen, ocasionada por las
múltiples modificaciones normativas de las que fue
objeto, que a su vez comportaban distinta aplicación en
el tiempo, junto a la escasa capacidad técnica en esta
materia de la mayor parte de entidades y a la poca
transparencia con que se actuaba, dieron lugar a serios
problemas de administración.
En ese sentido, se propone la conformación de
una administración unitaria de los regímenes
pensionarios a cargo del Estado, principalmente en el caso del
establecido por el Decreto Ley No. 20530. Ello
permitiría subsanar el vacío legislativo creado
por la supresión de las facultades, que tal como se
señaló fueron otorgadas por la Ley No. 26835, de
la ONP en materia de la administración del
régimen del Decreto Ley No. 20530, como consecuencia de
la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en un
proceso de inconstitucionalidad (Expediente No.
01-98-AI/TC).
En consecuencia, el proyecto de Reforma Constitucional
propone:
- La modificación del artículo
11º, para permitir la administración unitaria de
los regímenes pensionarios a cargo del
Estado. - La modificación del artículo
103°, para establecer expresamente en la
Constitución que el principio jurídico
aplicable para analizar la retroactividad de las leyes es la
de los Hechos Cumplidos. - La sustitución de la Primera
Disposición Final, para transformar el tratamiento
constitucional al régimen de pensiones del Decreto Ley
No. 20530.
Estas reformas tendrán efectos positivos para
la sociedad en general y la gestión del Estado. En particular,
permitirá la mejora en la calidad del
gasto público, la reducción de inequidades y la
iniciación de la reforma de la carrera administrativa y
del sistema de remuneraciones del sector
público.
Finalmente, es conveniente mencionar algunas
modificaciones implementadas por el Ejecutivo al SNP. Mediante
la Ley No. 27617, se ajustó la tasa de reemplazo
utilizada para el cálculo de la pensión en el SNP
a las variables de tasa y densidad de
aportación, edad de jubilación, cambios
demográficos y esperanza de vida, con la finalidad de
preservar su sostenibilidad. En tal sentido, se estima que
estas modificaciones a la tasa de reemplazo han generado un
ahorro, en valor presente, de US$ 1 543 millones para el
Estado.
En una etapa de desarrollo intermedio, en la que
actualmente se encuentra el SPP, los beneficios jubilatorios se
financian fundamentalmente en base a lo acumulado en el
período previo a la incorporación al nuevo
régimen previsional, es decir con el BdR. Siendo ello
así, los montos desembolsados y por desembolsar por
parte del Estado para la atención de este título valor han
jugado y juegan aún un papel decisivo para la mejora del
nivel de pensiones del SPP.
Desde mediados de 1995, la ONP en
representación del Estado Peruano ha venido
desembolsando un flujo importante de recursos para el pago de
redenciones de BdR. Hasta principios de
1997, estas obligaciones fueron financiadas con recursos del
Tesoro Público, pero a partir de esa fecha y con el
objetivo de asegurar que las obligaciones previsionales a
mediano y largo plazo se encuentren adecuadamente financiadas,
con el Decreto de Urgencia No. 129-96 se autorizó a la
Dirección General de Crédito Público del MEF a
transferir US$ 1 000 millones al Fondo Consolidado de Reservas
(FCR) constituyendo así un fondo intangible para el pago
de dichas obligaciones50 (FCR-BdR).
Durante el período 1998-2003, estos recursos
han venido generando una rentabilidad anual promedio de 4,47%
en dólares, lo cual ha servido para financiar pagos
anuales de US$ 61,6 millones en promedio durante dicho
período. En 2003, cabe destacar un marcado incremento
del flujo de redenciones debido principalmente al REJA. (Ver
Gráfico No. 27):
Para 2004, también se proyecta efectuar
desembolsos importantes para el pago de Bonos de
Reconocimiento. En total se proyecta redimir US$ 242
millones, de los cuales el 96% financiaría los pagos
por BdR 1992 y el 4% restante los pagos por BdR 1996 y BdR
2001.
Este importante crecimiento en las proyecciones para
el 2004 (43% respecto del 2003), se debe principalmente a que
existen obligaciones de redención ya generadas desde
el año previo y que se encuentran pendientes de
atención en la ONP. Dichas obligaciones están
asociadas a los afiliados que han accedido a los nuevos
regímenes de jubilación creados por las Leyes
Nos. 27252 y 27617, las cuales disponen que además de
adquirir el derecho a los Bonos Complementarios que
caracterizan a estos regímenes, los afiliados
adquieren también el derecho a la redención
anticipada de su BdR.
A marzo del 2004, existen en total 1 130 afiliados
que han tramitado su jubilación bajo dichos
regímenes. De estos, 84 (7%) corresponden a la
Jubilación Adelantada del D.L. N° 19990, 419 (37%)
a Pensión Mínima y 627 (55%) al Régimen
Extraordinario de la Ley N° 27252. Ver el siguiente
gráfico:
Asimismo, cabe agregar que en
términos de obligaciones para el Estado, la
atención de este stock de beneficiarios de pensión,
además de la redención de su BdR, implica
también la emisión de los BCJA, BCPM y BRC. Dicha
emisión, a diferencia de la correspondiente a los BdR -que
constituyen el reconocimiento sobre aportaciones efectuadas en el
pasado y de manera previa a la incorporación en el SPP-
expresan el compromiso del Estado para financiar el pago futuro
de pensiones a partir del momento en que los recursos de propiedad de
los afiliados ya no alcancen para ello, por lo que su
cálculo refleja el valor presente de dicho
compromiso.
En tal sentido, mediante el Decreto Supremo N°
054-2004-EF recientemente publicado, para el 2004, se ha
otorgado la garantía del Gobierno Nacional para estos
Bonos Complementarios así como para los BdR hasta por
S/. 1 134 millones (US$ 325 millones), de los cuales
aproximadamente 77% corresponderían a los referidos
BCJA, BCPM y BRC (US$ 252 millones) .Ver gráficos siguientes:
En un contexto donde los Sistemas
Públicos de Pensiones se encuentran desfinanciados y el
Estado transfiere recursos para el pago de pensiones, las
obligaciones asumidas por el Estado a través de los Bonos
Complementarios constituyen un esfuerzo adicional para hacer
frente a la problemática del sistema pensionario del
país. la idea que motivó la creación de
estos Bonos fue la de evitar que los afiliados del SPP demanden
su desafiliación y su retorno al SNP, ya que ello
incrementaría aún más el desbalance
financiero que existe así como que distorsionaría
los logros exhibidos por el SPP.
A futuro, se estima que la carga por estos Bonos
Complementarios muestre un tendencia decreciente ya que, por un
lado el BRC está asociado a un régimen
transitorio cuyo universo de
trabajadores mineros y de construcción civil se hayan afiliado al
SPP hasta enero del 2003 solamente, y por otro el BCJA
está diseñado para afiliados con edades avanzadas
(55 o 50 años, según se trate de hombres o
mujeres) y con derecho a pensión en el SNP al momento de
su ingreso al SPP. El BCPM también está acotado
para un universo de afiliados nacidos a más tardar el
año 1945.
- se ha determinado que no es viable para el Estado
mantener diferentes modalidades de administración en las
pensiones y se debe establecer una administración
eficiente como la del sistema privado de pensiones.
Decisión que optó Chile evitando el sobrecosto al
Estado y promoviendo el sistema privado de
pensiones. - Cabe destacar que la reforma propuesta
generará ahorros para el Estado; el Ministerio de
Economía y Finanzas ha calculado en US$ 2,800 millones
bajo la modalidad de eliminación de la nivelación
entre las pensiones y las remuneraciones del personal activo (
efecto espejo) y de incluirse a las pensiones de
sobrevivientes, se estimaría que sería de US$
3,600 millones. - Se transfiere recursos del Tesoro Público
equivalentes al 98% de la planilla del Régimen (sin
incluir FONAFE, Organismos Autónomos y
Municipalidades). - Se subsidia el 85% del Capital
requerido Unitario. Para poder acceder a una pensión
equivalente al 100% de la última remuneración sin
subsidio estatal, un pensionista casado debería haber
aportado 39.1 % del sueldo durante 30 años y jubilarse
como mínimo a los 54 años de edad (esta tasa no
incluye las posteriores nivelaciones). - El Costo Previsional (US$ 24 415 millones) representa
1.07 veces el saldo de deuda
pública externa. - La Reforma Constitucional propuesta contribuye a la
Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y a la equidad
en el Sistema Pensionario del Estado. - La Reforma Constitucional es un requisito
indispensable para dar inicio a la Reforma del
Estado.
Frente a los problemas que presenta el actual sitema de
pensiones tales como discriminación entre los trabajadores y en
aras de equiparar la pensión de los jubilados y de
asegurar la sostenibilidad económica y social del
país.
Se recomendaria lo siguiente:
- El Tribunal Constitucional debería emitir una
resolución aclaratoria de su propio fallo para evitar la
"avalancha" de demandas exigiendo derechos pensionarios bajo
los alcances del D. Ley N° 20530. Debe recordársele
al Tribunal Constitucional que no es un órgano
legislativo, sino de control de la
constitucionalidad. - El Congreso de la República, conforme a los
mecanismos previstos en el Art. 206 de la Constitución
Política del Perú, debe derogar la Primera
Disposición Final y Transitoria de la
Constitución vigente que dispone que no se afectan los
derechos legalmente obtenidos en mérito del D. Ley
N° 20530. Sin esta derogatoria gran parte del Presupuesto
de la Nación no podrá destinarse a otras
áreas de desarrollo. - Igualmente, el Congreso de la República debe
derogar de inmediato el Decreto Ley N° 20530 no permitiendo
que se incorporen más cesados a sus alcances, pues
traerá graves consecuencias económicas y sociales
para el país. - Las personas que ya accedieron a la Cédula
Viva deben continuar con sus beneficios pensionarios, pero
"congelados" a la fecha de la derogatoria del D.L. 20530. Las
pensiones sólo deben actualizarse de acuerdo a las
posibilidades de la caja fiscal. - Nombrar ejecutivamente una comisión
investigadora que analice todos aquellos casos en los que se
han otorgado pensiones bajo el imperio del D.L. N° 20530
sin contar con los requisitos establecidos en el propio
dispositivo legal y normas procesales. - Se estima que en virtud del D.L. 20530 se pagan por
derechos pensionarios más de US$ 1,000 millones al
año y de este monto 25% son por encima de US$ 800
mensuales (aproximadamente S/. 2,800). En ese sentido, tales
pensiones deberían de estar gravadas con el Impuesto a
la Renta como rentas de quinta categoría en la medida
que excedan el tramo inafecto a las 7 UIT anuales (S/.
21,700). - Es urgente la aprobación de la escala
remunerativa del sector público, desde el Presidente de
la República, como el principal funcionario de la
Nación hasta los trabajadores de menor jerarquía
en el aparato estatal. El sinceramiento de remuneraciones
tendrá como lógica consecuencia el sinceramiento de
las pensiones de la cédula viva. Asimismo, se debe
establecer una escala con topes en los gastos de
representación. - Finalmente, que todas las remuneraciones deben
figurar en planilla para el pago de los impuestos y
contribuciones que exige la ley, sin excepciones.
- Proyecto de Ley de Reforma Constitucional en materia
de pensiones del Decreto Ley Nº20530:Implicancias en las
Finanzas Públicas
Fernando Zavala Lombardi
- Los Sistemas de Pensiones en Perú
Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que modifica
los artículos 11º y 103º y la Primera
Disposición Final y Transitoria
Páginas de internet
- http://www.camaralima.org.pe/info/wreport_12.htm
- http://www.mef.gob.pe/
- http://www.peru.gob.pe/
http://www.mef.gob.pe/propuesta/ESPEC/transparencia/cumplimiento27806.php
Cordialmente su mas inseguro servidor.
Autor:
Jhoan Ramírez
Borda
Universidad Católica de Santa Maria-AREQUIPA,
Facultad de Ciencias
Económico Administrativas, Programa
Profesional De Administración De Empresas,
Arequipa – Perú