Procedimientos administrativos, presupuestos públicos y servicios gubernamentales
(El ejemplo de una Agencia
Pública Federal Argentina)
El presente desarrollo
apunta a desarrollar la temática de los procedimientos
administrativos, como ingredientes que materializan la
prestación de los servicios gubernamentales en que se
desagregan las políticas
públicas que se consolidan en los presupuestos
públicos.
Se toma como ejemplo una agencia especifica de la
administración publica federal argentina (La Administración de Parques Nacionales). Las
consideraciones que se hagan sobre este caso específico
serán de aplicación tanto a las agencias publicas
del país en todas sus jurisdicciones(federales,
provinciales o estaduales y Municipales), como a cualquier
agencia publica de cualquier otro país, comenzando por las
agencias publicas de parques o bosques. Los paralelismos
serán más evidentes a aquellos países con
sistema
gubernamental federal( Canadá, India,
Estados
Unidos, Sudáfrica. Brasil), que con
sistema gubernamental unitario(como Chile y Francia).
En otros términos se podría decir que
así como es una agencia publica en un país,
serán el resto de las agencias publicas en ese
país, o que así como sea una agencia especifica
publica en un país, así serán las agencias
publicas de similar especificidad en los otros
países.
A los efectos de proporcionar un adecuado abordaje a la
problemática presentada, se emplearan tres elementos, que
debe asumirse en todo momento que están íntimamente
conectados:
a) Un conjunto mínimo de nociones, b) Cuatro
figuras, que de algún modo se va incluyendo de mayor a
menor y, c) una carpeta de legislación especifica
susceptible de actualización y / o ampliación,
según las inquietudes del usuario. Esta carpeta que
denominaríamos de trabajo
incluye un ejemplar del Boletín Oficial de la
República Argentina, al menos en su primera sección
que es la que alberga la legislación que se publica
periódicamente. Asimismo incluye el texto de la
CONSTITUCION NACIONAL vigente. Puede parecer perogrullesco, pero
tener un diccionario a
la mano facilita la interpretación primaria del material a
procesar para comenzar el abordaje de la problemática que
nos ocupa.
UN CONJUNTO
MÍNIMO DE NOCIONES
Comenzaremos a enunciar este conjunto mínimo de
nociones con la noción misma de PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS, que adoptamos. Resulta opinable el consignar
definiciones o nociones al principio del desarrollo de un tema,
no obstante, optamos por presentarla en este punto, porque
entendemos que todo el presente desarrollo órbita sobre
esta noción de PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS que a
continuación se enuncia por primera vez en este
trabajo:
Procedimientos Administrativos SON conductas, pasos,
etapas, TRAMITES FORMALES/ consolidados en ACTUACIONES o
EXPEDIENTES/ conducentes o emergentes de la producción de SERVICIOS GUBERNAMENTALES/
documentados en ACTOS, REGLAMENTOS y CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS/ fundamentados en la CONSTITUCION NACIONAL/
soportados por los PRESUPUESTOS PUBLICOS/ y teniendo en cuenta la
LUCHA PERMANENTE POR EL PODER.
Antes de hacer el primer comentario sobre esta
noción, necesitamos consignar cual es la noción de
DERECHO
ADMINISTRATIVO, que adoptamos, y es la que alguna vez
leímos en DANA MONTAÑO. DERECHO ADMINISTRATIVO es:
"el conjunto de normas que
regulan las relaciones al interior de la Administración y las de ésta con los
administrados.
Ahora si, podemos decir que reconocemos que la
noción de procedimientos administrativos adoptada, es
susceptible de no ser compartida. Pero es reconocido que el
Derecho Administrativo "no es pacifico", esto es, está
sujeto a permanente
controversia.
No consideramos redundante, consignar que la noción de
Derecho que manejamos es da de considerar al DERECHO como": una
técnica especifica de motivación
social". Dicho en otras palabras una manera de hacer que la gente
se comporte de determinada manera. Y ello se liga a la
noción de LEY, entendida
como: "aquella norma cuyo no cumplimiento comporta una
sanción".
De las otras nociones consignamos
PODER PUBLICO: Es la
organización cuya función
consiste en organizar, regular y encauzar las actividades no
intimas de las relaciones de los habitantes de una determinada
jurisdicción geográfica. Algunos adicionan a los
poderes públicos la función de control. Nosotros
entendemos que dicha noción puede comportar conductas
totalitarias no compatibles con el apego al Estado de Derecho
que constituyen el contexto ideológico del presente
desarrollo.
CULTURA es: "todo lo que el hombre
hace, crea o conforma". Esta noción de Romano Guardini,
podemos ampliarme, diciendo que: CULTURA ES
todo lo que la persona hizo,
hace y hará; creó, crea y creará y
conformó, conforma y conformará. Y resulta un
ejercicio muy practico formular esta noción en primera
persona.
Y en relación a persona, pasamos a anunciar una
noción de persona, que integra o combina, nociones de
persona(antes se le decía de "hombre") de
distintos autores. Así, definimos PERSONA como: un animal
lógico, que se comunica cooperativa
y/o conflictivamente, para satisfacer sus necesidades, inserto en
su geocultura.
Completamos este paquete mínimo de nociones con las de
CONSTITUCION, IMPUESTO y
PRESUPUESTO
PUBLICO, así como una ampliación de la de
poderes públicos.
CONSTITUCION es la norma sobre la que se asienta todo el
ordenamiento jurídico de un país, provincia o
municipio(en el caso que tenga constitución Municipal). Se entiende que la
"norma o ley fundamental", es la Constitución Nacional
vigente.
Con esta noción de CONSTITUCION, podemos hacer
consideraciones adicionales sobre la noción de Poderes
públicos, ya que la Constitución Nacional es un
acto del poder publico denominado CONSTITUYENTE, que es aquella
organización especifica que crea o modifica
mediante el texto constitucional a los PODERES PUNLICOS
CONSTITUIDOS.
El funcionamiento del poder publico constituyente es
esporádico a través de la institución
llamada Convención Constituyente, mientras que el
funcionamiento de los poderes públicos constituidos(que
vamos adelantando son el Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial y
el Ministerio Publico) es permanente.
Cuando nos referimos a PRESUPUESTOS PUBLICOS, hacemos
alusión al documento legal(Una Ley Nacional, o Provincial
o una Ordenanza Municipal) sancionada por la respectiva instancia
legislativa, mediante la cual se aprueba él calculo de
gastos de todas
las reparticiones de esa jurisdicción territorial,
así como los recursos para
hacer frente a esos gastos, en un determinado lapso de tiempo, un
año por lo general. Los presupuestos públicos
traducen las políticas publicas que se materializan a
través de los servicios gubernamentales. Estos servicios
gubernamentales podrían considerarse como las respuestas a
las necesidades colectivas.
La noción de IMPUESTO la tomamos del Doctor Agapito
VILLAVICENCIO, quien fuera nuestro profesor
universitario en Finanzas
Públicas. Él sostenía en sus apuntes
que": IMPUESTO, es la cuota parte de la riqueza privada exigida
compulsivamente por el Estado(que
nosotros asimilamos a Poder público) para hacer frente a
las necesidades colectivas.
Manifestamos mas arriba que volveríamos sobre la
noción de PROCEDIMIENTOS ADMNISTRATVOS. Así a
efectos prácticos de estudio, reiteramos: .
": Procedimientos Administrativos
SON
a) conductas, pasos, etapas, TRAMITES, FORMALES/
b) consolidados en ACTUACIONES o EXPEDIENTES/
c) conducentes o emergentes de la producción de
SERVICIOS GUBERNAMENTALES/
d) documentados en ACTOS, REGLAMENTOS y CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS/
e) fundamentados en la CONSTITUCION NACIONAL/
f) soportados por los PRESUPUESTOS PUBLICOS/
g), y teniendo en cuenta la LUCHA PERMANENTE POR EL PODER"
Como se podrá advertir en la primera enunciación
de la noción de PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, hemos
utilizado letras MAYUSCULAS y barras de separación
(/////). Con las letras mayúsculas, hemos querido dar
énfasis a las palabras que consideramos más
significativas para comprender la noción que
enunciamos.
Con las barras separadoras, se intenta separar los bloques que
integran la noción. Se advertirá que aquí
hemos consignado con letras correlativas, a los componentes
comprendidos entre cada barra separadora.
Podríamos intentar a modo de resumen decir que los
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SON TRAMITES FORMALES RELACIONADOS
CON LA PRODUCCION DE SERVICIOS GUBERNAMENTALES.
Mas adelante se irán dando mas detalles que permitan
abordar esta noción de procedimientos administrativos, que
es una entre las tantas, que se pueden desarrollar.
Empero resulta practico buscar en el diccionario, el
significado de cada una de las palabras particularmente los
substantivos y los adjetivos, para ir adentrándose en el
significado del conjunto.
CUATRO FIGURAS. QUE DE
ALGUN MODO SE VA INCLUYENDO DE MAYOR A MENOR
Prescindiendo deliberadamente del uso de gráficos, lo que sigue es una
invitación a un ejercicio de imaginación. Dicho
ejercicio esta basado en relaciones de inclusión, de
conjunción y de disyunción.
Se trata de cuatro figuras de tamaño decreciente.
Incluso se las puede imaginar en un plano tridimensional donde la
mayor se proyecta sobre las tres que están en los planos
de abajo. Así de mayor a menor tenemos: un
triángulo equilátero, un paralelogramo, un
círculo mayor y un círculo menor. Dicho de otro
modo el triángulo abarca o incluye al paralelogramo; el
paralelogramo abarca al círculo mayor, y el círculo
mayor abarca al circulo menor.
Ya la idea de inclusión de las figuras, permite darse
cuenta de la interrelación entre los conceptos que cada
una de ellas encierra. Y casi obviamente podríamos decir
que cuando más abarcativa es la figura, los conceptos son
más abarcadores o englobantes y con menos detalles, Y los
detalles son mayores a media que vamos hacia el circulo menor,
que es el que tiene mas precisiones en sus contenidos.
El triángulo comprende en un nivel alternativo o
disyuntivo a las nociones de CONDUCTAS HUMANAS y/o de CULTURA,
acotados, enmarcados o limitados por los tres lados del
triángulo que representan cada uno a: la CONSTITUCION, los
PRESUPUESTOS PUBLICOS y la LUCHA POR EL PODER. Es decir que
estudiamos conductas humanas o aspectos de la cultura, enmarcados
por esos tres conceptos, que ya vimos forman parte de la
noción de procedimientos administrativos.
El paralelogramo es la figura más compleja de las
cuatro, porque intenta reflejar estáticamente la
configuración o constelación actual (verano austral
de 2005) de los poderes públicos de la República
Argentina.
Se trata de una cuadrilla o grilla, al estilo de las
actualmente muy divulgadas "planillas de cálculo"
informáticas. En las columnas verticales se consignan las
cinco funciones de los
poderes públicos y en las filas horizontales, se consignan
las ocho jurisdicciones posibles en que se desagregan cada una de
las funciones. Vale aclarar que cada jurisdicción ejerce
un rango, ámbito o competencia
especifica de la respectiva función. Es decir que al menos
explícitamente no tendría que haber
superposiciones. Superposiciones que en la practica se dan,
atento la dinámica que le imprimen las personas de
vocación política que conducen
o encabezan cada una de las unidades funcionales-
jurisdiccionales, que se producen al entrecruzar las respectivas
funciones con las respectivas jurisdicciones. O sea que en
termino cada unidad funcional –jurisdiccional es un
registro en
términos de planilla de cálculo.
Las funciones consignadas en las columnas son cinco(5), a
saber:
Poder Publico Constituyente, Poder Publico Constituido
Ejecutivo, Poder Publico Constituido Legislativo, Poder Publico
Constituido Judicial, Poder Publico Constituido Ministerio
Público.
Las jurisdicciones consignadas en las filas son ocho (8), a
saber:
Nivel Organismos Internacionales(tipo Naciones Unidas);
Nivel Mercosur; Nivel
Nacional, Nivel Universidades Nacionales, Nivel Regiones, Nivel
Provincial; Nivel Intermunicipal, Nivel Municipal.
Tenemos pues, al menos matemáticamente cuarenta (40).
Unidades funcionales – jurisdiccionales. Esto se va
haciendo más complejo, si se recuerda que a nivel
provincial cada unidad se multiplica por veinticuatro(24), dado
que hay veintitrés(23) provincias a las que se agrega la
ciudad Autónoma de Buenos Aires, y
que a nivel Municipal existen al menos en las funciones
ejecutivas y legislativas, tres mil (3.000) unidades funcionales-
jurisdiccionales.
Respecto a esta figura, podemos hacer algunas consideraciones
que permitan atisbar su complejidad.
Lo que uno puede imaginar e inclusive volcar a un
gráfico, es una imagen estática
de algo dinámico. La figura es una fotografía
o "frame". Y debemos recordar que para dar sensación de
movimiento
normal, en cinematografía o video, se adoptan
treinta(30) frames por segundo.
Es decir que en la realidad la figura se traduce en una
dinámica, que esta inmersa en la lucha permanente por el
poder, ya que los titulares de cada unidad funcional
–jurisdiccional y sus colaboradores o asesores inmediatos,
son personas con vocación política, lo que supone
una racionalidad distinta a las empleadas por personas de otras
vocaciones.
En perspectivas sistémicas u holísticas, cada
una de las unidades funcionales- jurisdiccionales actúan
como componentes interrelacionados y a tales efectos están
en un pie de igualdad.
No obstante desde el punto de vista jurídico hay una
precedencia y en ese sentido la unidad funcional jurisdiccional
más importante es la del PODER PUBLICO CONSTIIUYENTE
NACIONAL.
Desde el punto de vista de la formulación de las
políticas públicas, resultan relevantes la
función legislativa en las jurisdicciones nacional,
provinciales y municipales. El Congreso Nacional, Las
Legislaturas Provinciales o los Concejos Deliberantes aprueban
todos los años las respectivas normas presupuestarias de
su jurisdicción. Como ya lo manifestamos mas arriba, las
políticas publicas se instrumentan a través de los
presupuestos. La sumatorias de los presupuestos nacional,
provinciales y Municipales, constituyen lo que se llama el gasto
publico argentino. Este gasto oscila en un 26 por ciento del
Producto Bruto
Interno Argentino. Y esa asignación de los recursos
anuales, es responsabilidad de alrededor de dieciseismil
personas, que son los representantes que la ciudadanía elige para integrar el Congreso
de la Nación,
Las Legislaturas Provinciales y los Concejos Deliberantes. A
efecto de mayor precisión vale consignar que a nivel
Nacional hay presupuestos de ciertas reparticiones como las
empresas del
Estado y los
bancos
oficiales, que son aprobados por el Poder
Ejecutivo Nacional con posterior comunicación al Congreso de la Nación.
Asimismo vale consignar que el nivel intermunicipal es
financiado por aportes de los Municipios, el nivel Regional es
financiado por los presupuestos de las provincias que las
integran, los presupuestos universitarios forman parte del
presupuesto
nacional. Y los niveles Mercosur y demás organismos
internacionales, son sufragados por las cuotas que aprueban los
respectivos países en sus presupuestos.
Otra característica que se puede extraer del análisis del paralelogramo, es que el
control de constitucionalidad, o sea si las normas generadas por
los poderes públicos constituidos se ajustan a la
Constitución Nacional. Esa es una atribución de la
función judicial y particularmente de la unidad funcional
– jurisdiccional del Poder Judicial de
la Nación. Debe destacarse que en algunos puntos las
decisiones del Poder Judicial Nacional, pueden ser supervisadas
aunque no revisadas por la corte Interamericana de derechos Humanas y por la
Corte Internacional de La Haya. Debe recordarse que el poder
Judicial en cualquiera de sus jurisdicciones, resuelve sobre
casos particulares, y si declara la "inconstitucionalidad " de
una norma, de la función legislativa o la legislativa, lo
hace para cada caso en particular y no deroga la norma.
Otra característica insoslayable, de este sistema de
poderes públicos que es muy similar en los países
con regímenes federales y con algunas variantes similar a
los de los países unitarios, es la de ser representativo
esto significa que de la jurisdicción nacional,
universitaria, provincial y municipal en las funciones ejecutiva
y legislativa, son electos por la ciudadanía en elecciones
periódicas en las que participa mas de un partido
político. En las funciones judicial y del Ministerio
Publico son elegidos indirectamente por los representantes
elegidos y en el resto de las jurisdicciones son designados de
una manera similar. Y esto se emparenta con la vocación
política de estas personas elegidas directamente por el
voto ciudadano o indirectamente por los electos, sobre lo que nos
habíamos referido precedentemente.
Constituye un valioso recurso para interiorizarse en el
precedente esquema, así como en los que esbozaremos a
continuación, el sitio web del gobierno
argentino, cuya dirección es:
http//:www.gobiernoelectronico.ar
Las características enunciadas, están lejos de
agotar las inferencias que se pueden hacer sobre esta figura del
paralelogramo, pero a los efectos de este trabajo, valgan a modo
introductorio.
El circulo mayor de esta serie de esquemas comprende aquellas
normas que son de aplicación en la unidad funcional
–jurisdiccional del poder publico constituido ejecutivo
argentino, mas conocido como Administración publica
nacional Argentina. Esto significa que comprende gran parte de
las reparticiones en que se desagrega esta unidad funcional-
jurisdiccional, que es la más compleja de las que integran
el paralelogramo, descrito mas arriba.
Lo componen:
La norma jurídica de Facto, conocida como Ley Nacional
de procedimientos Administrativos(19.549)( B.O.R.A.)
27/4/1972
; La Ley Nacional 24.156, de Administración Financiera y Organismos de
Control, sancionada: Setiembre 30 de1992. Promulgada
Parcialmente: Octubre 26 de 1992;
El Decreto que aprueba el Reglamento de Procedimientos
Administrativos( Nº 1883/91);
El Decreto que Aprueba las Normas para la elaboración y
el diligenciamiento de los documentos y
actos Administrativos(Nº 333/85);
El Decreto 759/66, por el que se Aprueba el Reglamento General
para las Mesas de entradas, Salidas y Archivo, y
la Resolución Nº 71/03 de la Secretaria de
Hacienda, por la que se aprueban los Clasificadores
Presupuestarios.
Desde ya que hay otras normas complementarias de las
enunciadas, pero para no complicar el tema creemos que estas son
suficientes a fines introductorios. Cabe aclarar la diferencia
entre una Norma Jurídica de Facto, también
denominada como "llamada Ley "o Decreto – Ley. Atento las
interrupciones al Estado de derecho que se dieron en la Argentina
a partir de Septiembre de 1930, hubo circunstancias, en que la
función constitucional del Congreso Nacional, que es la de
sancionar las leyes, era
suplida por el dictado de normas por parte de gobiernos de facto,
a las que se asignaba el carácter de Ley.
Para dar continuidad al estado de derecho se han arbitrado
mecanismos para mantener la validez de estas normas, hasta que el
Congreso Nacional no las derogase.
Inclusive y ese es el caso del Decreto que aprueba el
Reglamento de Procedimientos Administrativos, se da la
situación que un gobierno constitucional reglamente, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales a una norma
jurídica de facto.
La Ley Nacional 24. 156, regla el accionar de los componentes
del sistema de Administración Financiera, que coordina la
Secretaria de Hacienda y que son: la Oficina Nacional
de Presupuesto, la Oficina Nacional del Crédito
Publico, la Contaduría General de la Nación y la
Tesorería General de la Nación.
En cada jurisdicción o entidad que son componentes de
la Administración Publica existe un Servicio
Administrativo Financiero(SAF) que opera como integrante del
sistema de Administración financiera. ,
Asimismo la Ley 24.156, regla el accionar de los organismos de
control
interno de la Administración Nacional, cual es la
Sindicatura General de la Nación y el organismo de control
Externo de la Administración Publica Nacional, cual es la
Auditoria General de la Nación, organismo que esta
establecido por la Constitución.
La Sindicatura general de la Nación, que depende de la
Presidencia de la Nación, tiene en cada
jurisdicción y entidad, una Unidad de Auditoria
Interna(UAI) que funciona como componente de la Sindicatura.
Por nuestra experiencia en la administración Publica
asignamos importancia significativa tantos a los SAFs (Servicios
Administrativos Financieros) y las UAIs (Unidades de Auditoria
interna) para la correcta implementación de las
políticas Publicas.
Cabe señalar que la Auditoria General de la
Nación, depende del Congreso de la Nación. Es un
organismo colegiado que es presidido por el principal partido de
oposición y que recibe directivas de la Comisión
Mixta Parlamentaria Revisora de Cuentas de la
Administración, instancia clave para el control
parlamentario del quehacer de los poderes públicos
constituidos nacionales incluido el legislativo.
Así como la sanción de Leyes Nacionales son
atribuciones exclusivas, del poder publico constituido nacional
legislativo, o sea el Congreso de la Nación. La
emisión de Decretos es atribución exclusiva e
indelegable del Jefe del poder publico constituido nacional
ejecutivo o sea el Presidente de la Nación.
A los efectos del procedimiento
administrativo resulta relevante consignar, que los
procedimientos administrativos resultan de una combinación
permanente de los reglamentos de Procedimientos administrativos,
de Mesa de entradas Salidas y Archivos, y de
las normas para redacción y elaboración de documentación y actos administrativos.
La Resolución Nº 71/03(o la que la reemplace en el
futuro), de la Secretaria de Hacienda, es la que aprueba los
clasificadores presupuestarios, es una norma cuyos contenidos son
de suma utilidad practica
ya sea para permitir entender al nivel mas desagregado al
presupuesto o por ende a las políticas publicas, y
complementariamente tener una panorama de cómo es la
composición interna de los poderes públicos
constituidos nacionales.
Las normas conocidas como resoluciones pueden ser emitidas,
por las Secretarias de la Presidencia, por las Secretarias de la
Jefatura de Gabinete e Ministros, por los Ministros y por las
Secretarias de los Ministerios.
Incluso es posible que dos Secretarias o Ministerios puedan
sancionar Resoluciones Conjuntas.
Existe una norma de nivel inferior a la Resolución y es
la Disposición que normalmente pueden emitirla la
jerarquía inferior a las Secretarias o equivalentes que
son las Subsecretarias. Para completar el panorama de las normas
que puede emitir el Poder Ejecutivo Nacional(y
análogamente los ejecutivos provinciales, municipales y de
las universidades), cabe consignar que hay una clase de norma
intermedia entre las Resoluciones y los Decretos y son las
DECISIONES ADMNIISTRATIVAS, las que solo pueden ser emitidas por
el JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, funcionario que acorde a lo
estipulado en la Convención Nacional Constituyente de 1994
y por ende estipulado en el texto constitucional: es el JEFE DE
LA
ADMINISTRACION NACIONAL.
Resumiendo: Las normas que puede emitir el Congreso Nacional
son las Leyes Nacionales; las que puede emitir el Poder Ejecutivo
Nacional son: Decretos, Decisiones Administrativas, Resoluciones
y Disposiciones.
El Poder Judicial de la Nación emite Fallos y la Corte
Acordadas y el Ministerio Publico Resoluciones. Cabe acotar que
por cuestiones de Administración interna en el resto de
los poderes públicos constituidos y aun el poder publico
constituyente nacional, pueden emitir resoluciones, además
del ejecutivo. Ello hace a esos efectos extensivo el
Procedimiento administrativos a todos los poderes
públicos, aunque esto resulte controvertido.
El circulo menor, la última figura, la menos inclusiva
y la más específica de esta serie, esta integrada
por los siguientes componentes:
- La norma jurídica de facto, denominada Ley Nacional
de Bosques Nº 22.351, de 1980; - La estructura
organizativa de la Administración Nacional de Parques,
aprobada por Decreto Nacional Nº 1375/96(B.O.R.A.):
05/12/96; - El Reglamento Del cuerpo Nacional de Guardaparques,
aprobado por Decreto Nacional Nº 1455/87, y - La Parte correspondiente a la entidad
107(Administración Nacional de Parques Nacionales) de la
Decisión Administrativa Distributiva Analítica
del Presupuesto(DADAP) vigente aprobado por Ley del Congreso de
la Nación.
Respecto de la norma jurídica de facto Nº
22.351,cabe apuntar que es un ejemplo de las normas de
aplicación que cada jurisdicción o entidad tiene
asignada, generalmente, en función de la Ley Nacional de
Ministerios vigente, que es la que fija las competencias de
las reparticiones del Poder Ejecutivo Nacional para cumplir su
cometido. La Ley de Ministerios a su vez es reglamentada por un
Decreto Presidencial
De esta ley se desprenden los dos decretos mencionados a
continuación de la misma.
En el caso de la estructura organizativa, aprobada por Decreto
Nacional Nº 1375/96, también se desprende de la Ley
Nacional de Ministerios y su correspondiente Decreto
Reglamentario. Esta, como cualquier estructura organizativa del
resto de las jurisdicciones o entidades, tiene los siguientes
componentes:
- Los objetivos de
la entidad en este Caso la Administración Nacional de
Parques(en adelante APN ó entidad 107); - el organigrama
de la misma; - Las Responsabilidades Primarias de las Direcciones
Nacionales, Direcciones Generales o Equivalentes y sus
respectivas Acciones,
que tenga la respectiva jurisdicción o entidad, y - Las Acciones de las Direcciones o entidades Equivalentes en
que se desagrega cada Dirección General,
Dirección Nacional o equivalentes.
Cabe destacar que la RESPONSABILIDAD PRIMARIA es un
parámetro escogido desde la Perspectiva de la Ley de
Ministerio y las respectivas estructuras
organizativas, para apreciar la implementación de las
respectivas políticas publicas. Desde el punto de vista
teórico es conveniente que cada Responsabilidad Primaria,
coincida con un Programa
presupuestario, pero eso suele no cumplirse.
En cada estructura organizativa existe, atento lo que hemos
comentado al mencionar la Ley Nacional 24.156, una Unidad de
Auditoria Interna(UAI) y un Servicio Administrativo
Financiero(SAF): Normalmente este SAF es parte de la
responsabilidad primaria de la respectiva Dirección
General de Administración o de Administración
Financiera. Cabe recordar que este SAF, tiene relación
directa con la cabecera del sistema de Administración
Financiera, que como se recordara es la Secretaria de
Hacienda.
También cada estructura organizativa, tiene una
Dirección General de Asuntos Jurídicos, que es
componente del Cuerpo de Abogados del Estado, cuya cabecera es la
Procuración del Tesoro de la Nación, dependiente de
la Presidencia de la Nación. Esta repartición no
debe confundirse con la Procuración General de la
Nación, que forma parte del Ministerio Público.
También en materia de
recursos
humanos e informáticos y de contrataciones del Estado,
cada estructura organizativa esta vinculada con la Jefatura de
Gabinete de Ministros, por medio, en la actualidad por la
Subsecretaria de la Función Publica.
En síntesis
que cada estructura organizativa tiene una suerte de
superintendencia parcial por parte de la Sindicatura General de
la Nación, de la Procuración General del Tesoro y
de la Jefatura de Gabinete de Ministros(subsecretaria de la
Gestión
Pública).A ello debe sumarse el control externo que ejerce
la Auditoria General de la Nación, que depende del
Congreso Nacional bajo la supervisión de la Comisión Mixta
Parlamentaria Revisora de Cuentas de la
Administración.
El otro Decreto reglamentario desprendido de la Norma
jurídica de facto
Nº 22.351, de 1980, es que aprueba el Reglamento del
cuerpo Nacional de Guardaparques, así como su estructura
organizativa interna. Esta norma, las que la modifiquen o
reemplace, es la que fija la regla de juego a que
debe atenerse cada miembro de Cuerpo Nacional de
Guardaparques.
Sin soslayar en momento alguno que cada uno de los componentes
y / o elementos que vamos desplegando en este trabajo,
actúan interrelacionadamente para dar sentido al quehacer
de los poderes públicos, que eso son en ultima instancia,
hay un ingrediente que en algún modo los aglutina y a su
vez permite ver en detalle lo que se ve en los anteriores
conceptos de una manera mas abarcativa. Se trata de los
contenidos de la DECISICIÒN ADMINISTRATIVA DISTRIBUTIVA
ANALÍTICA DE LA LEY NACIONAL DE PRESUPUESTO. (Que podemos
memorizar con el acrónimo DADAP. Se trata de una norma,
emitida por el Jefe de Gabinete de ministros( órgano
creado por la Convención Nacional constituyente de 1994),
que es posterior a la sanción de la Ley Nacional de
Presupuesto, que constitucionalmente debe sancionarse para cada
año, y que desagrega las cantidades que el Congreso de la
Nación aprueba mediante dicha ley, de un modo que no
figura en la ley de presupuesto.
A primera vista los contenidos de esta decisión, de la
cual enfatizaremos en los atinentes a la entidad 107, es decir la
ADMNISTRACION DE PARQUES NACIONALES), pueden ofrecer alguna
dificultad. Esto se soslaya teniendo a la vista el texto de la
Resolución de la Secretaria de Hacienda, aprobatoria de
los CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS, que ya hemos citado, la que
opera como un decodificador de los contenidos mas detallados de
la DADAP.
Mas arriba habíamos mencionado al sitio web del
gobierno argentino
http//:www.gobiernoelectronico.ar
desde donde se podía acceder a toda la información normativa aquí citada,
exceptuados los Decretos 759/66 y 1455/87.
Una vez en el sitio por sucesivos vínculos que pasan
por el Ministerios de Economía y
Producción, la secretaria de Hacienda y la OFICINA
NACIONAL DE PRESUPUESTO, se llega a los archivos en formato .doc
y .pdf donde están los contenidos de la DADAP vigente. La
disponibilidad de estos contenidos en la Red es algo relativamente
reciente.
Es por eso que hemos reemplazado el índice de los
programas que
contenía la edición
en papel, por el archivo cuya denominación es
COMPOSICIÓN DE LOS GASTOS POR JURISDICCIÓN,
SUBJURISDICION, ENTIDAD, PROGRAMA Y CARÁCTER
ECONOMICO.
Considerando al texto de la CONSTITUCIÓN NACIONAL
vigente, como el que proporciona un una visión
panorámica de los PODERES PUBLICOS ARGENTINOS, sobre todo
en jurisdicción nacional.
Y considerando asimismo que tanto parte de la
Resolución de la Secretaria de Hacienda arriba mencionada,
sobre CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS, así como la MEMORIA
DESCRITIVA DEL ESTADO DE LA NACIÓN, que por mandato
constitucional la JEFATURA de GABINETE De ministros, debe elevar
al CONGRESO de la NACIÓN ( PODER PUBLICO CONSTITUIDO
LEGISLATIVO NACIONAL), todos los años el 1ero. de marzo,
como visiones complementarias de los PODERES PUBLICOS ARGENTINOS
NACIONALES.
Queda a la DADAP, la de proporcionar una visión
exhaustiva de dichos poderes públicos nacionales (de las
cuales se puede inferir las de los restantes poderes
públicos.
En nuestra manera de abordar la presente problemática,
encontramos cuatro niveles de exhaustividad a los que al solo
efecto ilustrativo asignamos un porcentaje.
En la planilla COMPOSICIÓN DE LOS GASTOS POR
JURISDICCIÓN, SUBJURISDICION, ENTIDAD, PROGRAMA Y
CARÁCTER ECONOMICO.
Mas arriba mencionada, encontramos en menor nivel de
exhaustividad o sea
Un 25 %.de allí extraemos el listado de los programas
en que se desagregan las políticas presupuestarias a
implementar en el curso de un año, por parte de los
poderes públicos constituidos nacionales. También
podemos columbrar dado los montos asignados a cada programa su
importancia relativa.
El segundo nivel de exhaustividad ( 50%) lo encontramos en el
nivel de la denominada POLÍTICA PRESUPUESTARIA DE LA
JURISDICCIÓN O ENTIDAD. En este caso ya nos
circunscribimos a la entidad 107, aunque sirve como ejemplo para
el resto de los programas y ello se puede proyectar al resto de
los poderes públicos incluso de otros países. Este
ítem describe a grandes rasgos lo que hacen todos los
programas de cada jurisdicción o entidad. Por lo general
cada jurisdicción o entidad ejecuta mas de un programa o
categorías equivalentes.
El tercer nivel de exhaustividad(75%), lo visualizamos en el
nivel de los programas. Los programas son las categorías
más relevantes para evaluar una política publica.
No es ocioso reiterar que la política publica de un
gobierno es la sumatoria de sus programas anuales. Y es nuestra
opinión que es la herramienta mas adecuada para los
análisis refinados. Cada programa tiene los siguientes
ingredientes o componentes:
- el titulo del programa;
- la autoridad
ejecutora del programa; - El Servicios Administrativo financiero responsable(SAF,
recordar la ley 24.156); - la descripción del Programa,
- Las metas cuantificables del programa;
- El listado de obras, trabajos y proyectos del
porgrma, - los créditos del programa, desagregados en
incisos, partidas principales, partidas parciales y subpartidas
parciales ( Para descifrar esta información hace falta
la Resolución mencionada reiteradamente de los
clasificadores presupuestarios)) y, - Los recursos humanos(personal) del
programa.
A veces aparecen otros items complementarios o por alguna
razón los programas se desagregan en subprogramas como
es el caso de la Administración Nacional de Parques,
atento su dispersión geográfica.
El ultimo y máximo nivel de exhaustividad, al menos en
nuestra óptica,
es el de las PARTIDAS PARCIALES. Estas como las partidas
principales y los incisos, puede decodificarse o descifrarse
mediante le empleo de la
ya mencionada resolución sobre los clasificadores
presupuestarios.
Es mediante el minucioso análisis de cada partida
parcial, donde se puede columbrar las intencionalidades, los
efectos y los alcances de cualquier política publica. Esto
es valido tanto para el análisis, como para la
elaboración de una política publica.
En otros términos si al elaborar un presupuesto, no se
hace la revisión a nivel de partida parcial de los insumos
para implementar la política publica a la que se aspira,
dicha política resultará irrealizable.
Se sugiere la lectura de
las partidas parciales de los programas de la jurisdicción
o entidad sobre la que pudiera suscitarse interés,
con la ayuda del documento de los clasificadores presupuestarios.
Dicha ejercitación permitirá con el curso del
tiempo, contar con una poderosa herramienta de análisis y
de trabajo.
Como se adelantara al principio de este desarrollo, el tercer
y ultimo elemento del mismo consiste en una carpeta
denominaríamos "de trabajo" que incluye las normas
mencionadas en las dos figuras circulares, incluyendo como anexos
un ejemplar del Boletín Oficial de la República
Argentina, al menos en su primera sección, así como
el texto de la CONSTITUCION NACIONAL VIGENTE.
Atento el deliberado propósito didáctico de este
trabajo, sugerimos confeccionar un índice de la
documentación que se incorpore al mismo. Luego del
índice, debería consignarse el PREAMBULO de la
CONSTITUCION NACIONAL, por cuanto el mismo incluye los OBJETIVOS
formalmente explicitados por los representantes de la
ciudadanía, reunidos como Poder Publico Constituyente de
jurisdicción nacional.
A continuación la carpeta debería incluir, dado
la especificidad de la agencia federal escogida como ejemplo, al
Artículo 41º de la Constitución Nacional
Argentina. El mismo alude a la temática ambiental.
Debe consignarse que a mas de proporcionar una visión
panorámica de los poderes publicas, particularmente de los
nacionales, el texto constitucional emergente de la
Convención Nacional Constituyente de 1994,
incorporó instituciones
que comportaron una modificación a la conformación
preexistente de poderes públicos argentinos a nivel
nacional.
Sin pretender dar un listado exhaustivo caben consignar:
1)La creación de la figura del Jefe de Gabinete de
Ministros, como jefe de la Administración Nacional,
susceptible de ser removido por el Parlamento, al que
deberá concurrir a informar periódicamente;
2) La declaración de la autonomía de la ciudad
de Buenos Aires;
3) El reconocimiento de las regiones;
4) La Creación del Consejo de la Magistratura;
- La Creación del Jurado de enjuiciamiento;
- La constitucionalización del Defensor del
Pueblo; - La constitucionalización de la Auditoria General de
la Nación; - La constitucionalización del Defensor de la
Nación, y - La constitucionalización del Procurador General de
la Nación.
Respecto del BOLETIN OFICIAL de la REPUBLICA ARGENTINA,
procede realizar los siguientes comentarios.
El BOLETIN OFICIAL de la REPUBLICA ARGENTINA, se publica
desde hace alrededor de 114 años en soporte de papel y
desde hace pocos años en formato
electrónico(accesible por Internet en el sitio
www.boletinoficial.bov.ar
, los días hábiles y excepcionalmente en
algún día feriado. Los documentos que en él
aparecen, atento lo dispuesto en el Decreto Nº 659/1947 son
tenidos por auténticos y obligatorios por el efecto de ser
publicados en el mismo y se dan por comunicados y suficientemente
circulados dentro del territorio nacional argentino.
La publicación consta de tres secciones: La
Primera, que es la que interesa a los efectos del presente
trabajo, comprende Legislación y Avisos Oficiales; la
segunda, comprende: Contratos entre personas jurídicas,
Convocatorias y Avisos comerciales, Edictos judiciales, Partidos
Políticos e Información y Cultura, y la tercera
sección comprende contrataciones.
Ateniéndonos a la primera sección sus
contenidos, son la manera mas adecuada de introducirse a los
"productos " de
los poderes públicos constituidos nacionales Legislativo,
Ejecutivo y Ministerio Público. En algunas oportunidades
se publican acordadas o sentencias del Poder Judicial, pero esto
es excepcional.
Resulta sumamente didáctico confrontar la
lectura de los
contenidos de esta publicación con el Decreto 333/85
mencionado precedentemente, ya que la terminología que
consolida dicho decreto, puede ser mejor entendida con los
ejemplos que surgen de la legislación que cotidianamente
se publica en el Boletín.
En fecha reciente, como consecuencia de la vigencia del
Decreto 1172/2003,los anexos que las normas, que hasta la
sanción del mismo sólo podían consultarse en
la sede del Boletín, sita en la calle Suipacha 767 de la
ciudad de Buenos aires, ahora pueden consultarse por la Internet
en sitio web mas arriba mencionado. Con esto se da un paso
significativo en la vigencia efectiva de la igualdad de
oportunidades en el acceso a la información
pública.
Cabe señalar que existen publicaciones de similar
contenidos en los niveles provinciales y municipales, así
como en casi todos los países del planeta. Desde el sitio
oficial del gobierno argentino, señalado al principio se
puede acceder a este tipo de información.
Vamos llegando al fin del presente
desarrollo.
Nos restarían dos comentarios: Uno referido a que
hemos mencionado en la parte normativa, a la legislación
vigente a la fecha. Es obvio que en algún momento alguna o
toda esa legislación pueden cambiar total o parcialmente.
Eso no invalida las afirmaciones que al respecto hemos
formulado.
El otro comentario, son, las repeticiones, que pueden
resultar tediosas para lectores especializados. Este trabajo
tiene deliberados propósitos didácticos y esta
dirigido a personas para quienes estos temas son poco conocidos,
o aún desconocidos.
Todo lo precedentemente expuesto, nos permite finalizar
con la noción adoptada de PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS,
que ahora si se puede desplegar sin barras espaciadoras, ni
palabras en mayúscula para resaltar.
O sea. Que:
Procedimientos Administrativos son conductas, pasos,
etapas, tramites formales; consolidados en actuaciones o
expedientes; conducentes o emergentes de la producción de
servicios gubernamentales; documentados en actos, reglamentos y
contratos administrativos; fundamentados en la
Constitución Nacional; soportados por los presupuestos
públicos; y teniendo en cuenta la lucha permanente por el
poder.
Buenos Aires, Enero de 2005
Por
Lic. Alfredo Armando AGUIRRE