Investigación sobre el funcionamiento de la Administración de Parques Nacionales argentinos
Objetivos.
La Administración de Parques Nacionales es un
organismo creado por la ley 22.351, con
el objeto de preservar todas aquellas "áreas del
territorio de la República que, por sus extraordinarias
bellezas o riquezas en flora y fauna
autóctona o en razón de un interés
científico determinado, deban ser protegidas y conservadas
para investigaciones
científicas, educación y goce de
las presentes y futuras generaciones" como consta en el
artículo primero de su ley fundacional.
Para cumplir con estos objetivos, la
APN tiene a su cargo 33 áreas protegidas que se dividen
entre 19 parques nacionales, 8 áreas protegidas de
carácter mixto (parque nacional y reserva
nacional), 2 áreas con categoría de monumento
natural y 4 reservas naturales estrictas.
Dicho organismo funciona como un ente autárquico
dependiente de la Secretaría de Turismo de la Nación.
El Decreto N° 1375/96, que aprueba la estructura
organizativa del organismo, establece tres dependencias
principales dentro de la APN: la Dirección Nacional de Conservación
de Áreas Protegidas (DNCAP), la Dirección Nacional
del Interior (DNI) y la Dirección Nacional de Coordinación Administrativa
(DNCA).
El organigrama
aquí presentado ilustra la
organización interna del organismo:
Gestión administrativa.
La Administración de Parques Nacionales se
rige en su gestión
administrativa, financiera, patrimonial y contable por las
disposiciones de la Ley de Contabilidad.
Esta ley prevé que la situación financiera y
patrimonial del organismo debe ser controlada por la Auditoría General de la Nación
a la que la Administración de Parques Nacionales eleva sus
estados contables e informaciones financieras mensualmente. La
Auditoría General de la Nación se ocupa de
controlar que la APN utilice sus recursos de una
manera transparente y eficaz.
Organización del directorio.
La ley 22.351 también establece la manera en la
que debe organizarse el poder dentro
del organismo. El directorio, responsable de hacer cumplir los
objetivos de la APN que se mencionarán a
continuación, se compone de la siguiente manera: un
Presidente, un Vicepresidente, y cuatro Vocales, todos elegidos
por el Poder
Ejecutivo Nacional, por un período de 3 años,
pudiendo ser redesignados.
Algunas de las principales funciones del
Directorio estipuladas en el artículo 23 son:
- Aplicar y fiscalizar el cumplimiento de las normas legales
y reglamentarias que rigen la actividad del
organismo. - Formular el presupuesto
anual de gastos y
cálculo de recursos, que se
elevará a la aprobación del Poder Ejecutivo
Nacional. - Celebrar convenios con provincias, municipalidades,
entidades públicas o privadas, sociedades
del Estado o
empresas del
Estado o con participación mayoritaria estatal, ya sean
nacionales, provinciales o municipales, para el mejor
cumplimiento de sus fines. - Resolver la adquisición de bienes; la
venta o
permuta de inmuebles de su patrimonio
propio; la venta de tierras en las Reservas Nacionales, previa
desafectación, para ser destinadas a
sistemas de
asentamientos humanos o a actividades de servicio
turístico, hasta un 5% de la superficie de cada reserva;
y previa autorización del Poder Ejecutivo Nacional
ampliar hasta un máximo del 10% el porcentaje citado
anteriormente, y la venta de inmuebles del dominio privado
del Estado afectados a su servicio. En todos los casos
tendrán facultades para fijar condiciones, la base de la
venta y percibir el precio. - Establecer cánones, tasas, patentes, aforos,
derechos de
pesca y caza
deportiva, de construcción, de explotación y en
general de toda otra actividad relativa a la competencia
conferida al organismo a desarrollarse en los Parques y
Reservas Nacionales, así como también los de
ingreso a las áreas del sistema de la
ley, pudiendo eximirlos a todos ellos, total o parcialmente, y
designar agentes de percepción conforme a la
reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo Nacional al
efecto.
En pocas palabras, la dirección es responsable de
administrar el presupuesto y asignar los recursos de modo que la
APN cumpla con los objetivos establecidos en su ley
fundacional.
Cuerpo de Guardaparques.
Por otro lado, una de las secciones más
relevantes de la Administración de Parques Nacionales la
constituye el cuerpo de Guardaparques. En efecto, el control y la
vigilancia de los Parques Nacionales, Monumentos Naturales y
Reservas Nacionales se encuentra a cargo del Cuerpo de
Guardaparques Nacionales como servicio auxiliar y dependiente de
la Administración de Parques Nacionales, a los fines del
ejercicio de las funciones de policía administrativa. El
Cuerpo de Guardaparques Nacionales cumple esta misión, lo
que no implica interferir con las funciones que competen a otros
organismos de seguridad del
Estado como GENDARMERIA NACIONAL, PREFECTURA NAVAL ARGENTINA,
POLICIA AERONAUTICA NACIONAL, POLICIA FEDERAL, las POLICIAS
PROVINCIALES y del TERRITORIO NACIONAL DE LA TIERRA DEL
FUEGO, ANTARTIDA E ISLAS DEL ATLANTICO SUD, éstas en
cuanto a los delitos y
contravenciones que son de su competencia.
2. Análisis Económico –
Financiero.
Como se ha dicho anteriormente, la Administración
de Parques Nacionales es un organismo dependiente de la
Secretaría de Turismo y, por lo tanto, del Ministerio de
Economía
de la Nación. Si bien, dicho ente genera recursos propios
a su funcionamiento, estos no alcanzan a cubrir los gastos que
posee. Por lo tanto, es el Estado
Nacional quien se hace cargo de los montos necesarios a
través de las partidas correspondientes al presupuesto
general de la Nación.
Esto genera una dependencia muy clara de la APN con el
Estado. A su vez, se acentúa aún más si
notamos que las partidas del Tesoro Nacional son las que se
"hacen cargo" de los gastos corrientes u operativos, es decir,
aquellos necesarios para el funcionamiento del organismo, y no de
gastos especiales.
Según el artículo 25 de la Ley
constitutiva de la APN los fondos necesarios para el pleno
funcionamiento del organismo, así como también
otros gastos extraordinarios (inversiones de
capital, etc.)
surgen principalmente de las siguientes fuentes:
- Con el producido de la venta, arrendamiento o
concesión de inmuebles, instalaciones y bienes
muebles. - Con el producido de aforos y venta de madera
fiscal y
otros frutos y productos. - Con los derechos de caza y pesca.
- Con los derechos de entrada y patentes.
- Con los derechos de edificación,
construcciones en general, contribuciones de mejoras, como
así con las tasas que se establezcan por retribuciones
de servicios
públicos. - Con el producido de las concesiones para
prestación de servicios. - Con el precio que perciba el organismo por los
servicios que preste directamente. - Con el importe de las multas que se apliquen de
acuerdo a dicha ley. - Con las subvenciones, donaciones, legados,
aportes y transferencias de otras reparticiones o de personas
físicas o jurídicas. - Con los intereses y rentas de los bienes que
posea. - Con los recursos de leyes
especiales. - Con las sumas que anualmente le asigne el presupuesto
general de la Nación y con todo otro ingreso que derive
la gestión de la
ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES. - Con los recursos no utilizados del fondo,
provenientes de ejercicios anteriores.
Asimismo dichos fondos serán aplicados por la
Administración de Parques Nacionales con los siguientes
objetivos:
- La creación de Parques Nacionales, Monumentos
Naturales y Reservas Nacionales. - La adquisición de bienes necesarios para el
cumplimiento de los fines de dicha ley. - La promoción de actividades que concurran a
asegurar la mejor difusión y conocimiento
de los Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas
Nacionales, tales como la realización de congresos,
exposiciones, muestras, campañas de publicidad u
otras que contribuyan al fin indicado. - La realización de cursos, estudios e
investigaciones. - Los gastos de personal,
gastos generales e inversiones que demande el funcionamiento de
la ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES. - El cumplimiento de toda otra actividad que deba
realizar la ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES, de acuerdo
con las funciones y atribuciones que se le asignan por la
ley. - Atender erogaciones necesarias para preservar
recursos
naturales que puedan, en el futuro, integrar el sistema
instituido por esta ley.
Asimismo se le otorga a la APN la facultad de emplear
sus disponibilidades financieras en la adquisición de
títulos de la deuda
pública, letras de Tesorería u otras emisiones
de valores
públicos, mientras no se dé a los fondos el destino
expresado por la ley.
Ahora bien, a continuación tomaremos como caso
representativo el Presupuesto del organismo para el año
98, donde podremos ver cuales son los principales rubros tanto en
la parte de Ingresos como en
la parte de los Gastos, como también la
clasificación económica de los mismos.
Para ver la tabla
seleccione la opción "Descargar" del menú
superior
Si miramos detenidamente la información provista en los cuadros
podremos apreciar que, del total de lo presupuestado (casi 29
millones de pesos), solamente el 30% de los recursos (algo
más de diez millones de pesos) proviene de la propia APN.
Mientras tanto, el Estado Nacional aporta más de 16
millones de pesos, siendo el resto de lo presupuestado un
millón y medio de pesos de crédito
externo. Como se puede ver, el Estado cumple un rol fundamental
para el buen funcionamiento de la APN. Este se hace cargo
básicamente del pago de las remuneraciones de
todo el personal del organismo, siendo este rubro el de mayor
peso dentro de la estructura de gastos (entre el 50% y 60% del
total del Presupuesto).
El importante peso que tienen las remuneraciones en el
presupuesto es bastante lógico, ya que, por un lado la
propia estructura del organismo hace que el capital humano
sea un factor de suma importancia y, por el otro, la APN depende
el Estado, y como tal, posee una excesiva carga de personal, algo
que es moneda corriente en el sector
público.
Si quisiésemos aumentar la eficiencia del
organismo de manera tal que, con una reestructuración
seria de por medio, lográsemos una baja importante en los
gastos por remuneraciones, podríamos plantear entonces la
idea de una independencia
económico-financiera con respecto al Estado. No obstante,
esto es algo difícil de llevar a cabo, ya que hay que
buscar cómo reemplazar todos los fondos estatales por
recursos genuinos.
Por otro lado, el destino de los recursos propios de la
APN es, principalmente, el de los bienes de consumo, los
servicios no personales, los bienes de uso y los costos de
transferencias.
Así como el Estado Nacional se hace cargo de casi
la totalidad de los gastos corriente u operativos de la
Administración de Parques Nacionales, es solo a
través del propio organismo o a través del
crédito externo que se realizan inversiones directas
(formación bruta de capital fijo).
A continuación, en el siguiente cuadro, podremos
ver el origen de los recursos que permiten a la APN los gastos
mencionados anteriormente:
RECURSOS POR RUBROS
Para ver la tabla
seleccione la opción "Descargar" del menú
superior
Al ver la composición de los recursos se pueden
realizar algunos comentarios. Por un lado, reafirmar, ahora visto
desde el lado de los recursos, la importancia que tiene el Estado
en el funcionamiento del organismo. Aquí se puede ver muy
claramente, algo que ya dijimos anteriormente, que es que dicha
importancia recae sobre los gastos operativos y son realmente
escasos a la hora de aportar fondos para la inversión.
Por otra parte, podemos apreciar que la fuente
más importante (por no decir casi la única) de
generación de recursos propios de la APN son los derechos,
tanto de caza y pesca, como los de entrada y patentes.
Ningún otro rubro genera recursos
significativos.
Por último, cabe mencionar la relativa
importancia que tienen las ventas
ocasionales de activos. Si bien
estas generan ingresos de importancia, queda más que claro
que no puede ser costumbre dicha práctica como modo de
generar recursos para el mantenimiento
del organismo.
Antes de realizar alguna propuesta, deberíamos
plantearnos claramente cuáles son nuestros objetivos. En
medio de la crítica
situación en que se encuentra el Estado Nacional,
supondremos que nuestro principal objetivo
será mejorar el equilibrio
fiscal, en lo posible, sin que esto signifique un empeoramiento
del servicio ofrecido por la APN. Por otro lado, nos
preguntaremos si es justo que la APN se encuentre en la
órbita del Estado Nacional o si fuese preferible que se
hicieran cargo los gobiernos provinciales.
En este punto, nos enfrentamos con un problema que no
hace tanto al ámbito económico pero que debemos
plantearnos para decidir qué tipo de propuesta
podría realizarse. ¿Es deseable para el país
contar con Parques Nacionales?
Una respuesta negativa a este interrogante
eliminaría el problema de raíz ya que, en ese caso,
la APN podría ser suprimida directamente sin que esto
implicara perjuicio alguno para nuestra sociedad. Sin
embargo, insistimos en que es razonable, útil y necesaria
la existencia de los Parques Nacionales y, por lo tanto,
éstos deben continuar con sus servicios. Ahora bien,
debemos estudiar cuál es la mejor forma de que puedan
seguir funcionando de la manera más eficiente para el
conjunto de la sociedad. Es decir, brindando el mejor servicio
posible al menor costo para el
Estado.
Hemos llegado a la conclusión de que los Parques
Nacionales no están siendo bien administrados en la
actualidad. La APN es un nicho de ineficiencia donde no se
cumplen ni siquiera las reglamentaciones que ella misma dicta.
Por ejemplo, el reglamento del organismo establece que todos los
Parques deben contar con un Plan de Manejo
anual donde se detallen los objetivos específicos que se
propone realizar el Parque para ese período así
como las obras previstas. Sin embargo, un informe de la
Auditoría General de la Nación señala que,
en el año 2000, un 60% de las áreas protegidas no
habían presentado su Plan de Manejo. Así como
ésta la Auditoría encontró una importante
cantidad de violaciones al reglamento y concluye sugiriendo que
la APN se encuentra en un estado anárquico que plantea
serios riesgos para
la adecuada protección de los recursos naturales de todos
los argentinos.
Con estos objetivos en la mira, hemos elaborado dos
propuestas alternativas tendientes a asegurar el cumplimiento de
los objetivos de la APN.
Propuesta de déficit cero.
En el año 1998 que estamos analizando, la APN
presenta un presupuesto deficitario que debe cubrir con unos 16
millones y medio de pesos de Aportes del Tesoro Nacional
además de financiamiento
local y externo.
Partiendo del supuesto de que en un país donde
muchos de sus habitantes sufren de desnutrición, pareciera incorrecto que el
Estado deba dedicar varios millones de pesos a financiar Parques
Nacionales que, bien administrados, podrían ser
fácilmente superavitarios.
Por lo tanto, la primera propuesta consiste en tomar las
medidas pertinentes para asegurar que la APN se financie
totalmente con recursos propios, sin necesidad de recurrir a las
arcas del Estado Nacional. Cabe acotar que esta
proposición no modifica en su esencia al organismo sino
que apunta a incrementar su eficiencia vía una mejor
asignación de recursos. Pretendemos transformar a la APN
en una empresa
pública que se guíe por criterios de rentabilidad
al igual que las compañías del sector
privado.
¿Cómo lograr que la APN sea
rentable?
Para alcanzar este objetivo, sugerimos proceder a un
ajuste de la tarifa que, a los niveles actuales, es relativamente
baja. Principalmente, el gobierno nacional
podría aprovechar el importante flujo de turistas
extranjeros que ha recibido nuestro país luego de la
devaluación. Estos turistas vienen desde
los más diversos países, deseosos de conocer las
bellezas naturales de los Parques y, probablemente,
estarían dispuestos pagar más que los 5$ que cuesta
la entrada aproximadamente. Es decir, que proponemos una discriminación tarifaria, instrumento
practicado en los Parques de muchos países del mundo (por
ejemplo en Ecuador), que
permita incrementar los ingresos hasta lograr un equilibrio
presupuestario. Dado el tipo de cambio
favorable para los extranjeros, éstos podrían
abonar sin problemas
mucho más de 5$ y esos nuevos ingresos permitirían
que APN dejara de ser deficitaria. De este modo, el peso del
financiamiento recaería sobre los turistas. En ese caso,
desaparecerían todos los cuestionamientos acerca de la
utilidad del
organismo dado que éste se financiaría
completamente con recursos propios funcionando como una empresa del
Estado. Nuestra propuesta apunta, precisamente, a transformar la
APN en una empresa pública para el mercado del
turismo.
Fundamentalmente, buscamos la implementación de
un esquema del tipo "el que usa, paga" para que no sean los
escasos recursos con los que cuenta hoy el Estado los que deban
financiar los Parques que sólo puede disfrutar una
minoría de la población de nuestro país así
como turistas extranjeros. Es decir que estaríamos
transfiriendo de los Parques a aquellos que los utilizan, o sea,
los consumidores.
Por otro lado, otra propuesta para alcanzar el
equilibrio sería realizar un ajuste de gastos eliminando
todos aquellos que sean evitables. Sin embargo, somos plenamente
conscientes de los múltiples problemas políticos
que habitualmente impiden que se adopte esta solución. El
ajuste parece una quimera en un Estado tan burocrático y
corrupto como el argentino.
Descentralización de la APN.
La segunda propuesta de reforma es más radical
que la primera pues consiste en la descentralización de la
Administración de Parques Nacionales. Esto significa que
los Parques pasarían a depender directamente de las
provincias, encargándose éstas de su
explotación y mantenimiento.
Esta solución podría significar una
ventaja o una desventaja para las provincias dependiendo del
grado de seriedad y profesionalismo con el que encaren la
administración de los Parques.
Sin dudas, podría ser un buen negocio si los
Parques fueran manejados como empresas con el lógico
objetivo de obtener beneficios. Esto permitiría engrosar
las arcas públicas provinciales gracias al turismo. Para
alcanzar este objetivo, proponemos emplear el mismo criterio que
en el caso del "déficit cero". Es decir que podrían
incrementarse las tarifas de ingreso, posiblemente cobrando algo
más a los turistas del exterior.
Por otro lado, si las provincias decidieran manejar los
Parques del mismo modo en que habitualmente administran sus
recursos, la propuesta sería evidentemente un mal negocio
para todos. Para las provincias porque sus gastos
aumentarían aunque no así sus ingresos y, para la
población en general porque, probablemente,
empeoraría la calidad de los
servicios prestados por el personal de los Parques.
Entonces, para evitar estos inconvenientes, no
debería llevarse a cabo una "descentralización
salvaje". La APN no debería desaparecer por completo sino
que debería transformarse en un organismo regulador de la
actividad de los Parques. Es decir, que el personal de la APN
tendría la función de
controlar que las distintas provincias administren sus Parques de
modo que se cumplan los objetivos científicos y medio
ambientales que se planteó, en sus comienzos, la APN. Esto
significa que las provincias ahora cuentan con plena libertad para
determinar los aspectos relativos al precio de la entrada a cada
Parque y otras cuestiones que hacen al turismo. Esto es lo que el
Estado Nacional les delega. Sin embargo, el gobierno central
conserva bajo su órbita las cuestiones de medio ambiente
y los fines científicos que son también parte
importante de los Parques. La APN tendrían la
función de controlar que las provincias administren los
Parques de modo que sigan cumpliéndose estos objetivos.
Clarificaremos esto con un ejemplo. Supongamos que la provincia
de Neuquén desea subir la entrada al Parque Lanín a
un monto de 20$. En este caso, la APN no tendría ninguna
objeción que realizar a tal iniciativa pues ha delegado en
el gobierno de Neuquén todas las cuestiones que hacen al
financiamiento del Parque. Es el visitante quien debe decidir
cuánto está dispuesto a pagar para contemplar esas
bellezas naturales. Sin embargo, supongamos ahora que el gobierno
de Neuquén decidiera talar los árboles
del Parque Lanín. En ese caso, la APN debería
impedir tal iniciativa pues viola los objetivos que se ha
planteado desde un principio el organismo y que consisten en la
protección del medio ambiente.
Ahora bien, para evitar cualquier tipo de gasto por
parte del Estado Nacional, la APN pasaría a financiarse
con recursos aportados por las provincias que surgen del
superávit obtenido por la administración de los
Parques. De todos modos, la APN estaría
convirtiéndose en un organismo muy pequeño y sus
costos de funcionamiento deberían ser extremadamente bajos
de modo que podría ser financiado sin problemas por todas
las provincias que cuentan con Parques Nacionales en su
territorio. La cuantía del aporte que cada provincia hace
estaría en proporción con la cantidad de visitantes
que reciban los Parques de su territorio. La formación de
los Guardaparques también quedaría bajo la
órbita de la APN y se financiaría con los aportes
de las provincias.
Ahora bien, quizás no todas las provincias
estarían dispuestas de recibir los Parques para
administrarlos. Algunas podrían aducir que no cuentan con
los recursos necesarios u otros motivos que les impedirían
administrarlos con eficiencia.
En estos casos, proponemos que el gerenciamiento de los
Parques de las provincias que no lo aceptaran pase a manos
privadas. No estamos proponiendo privatizar los Parques
Nacionales sino tan sólo darlos en concesión por un
cierto período de tiempo contra
el pago de un canon al Estado Nacional. Los gerenciadores
tendrían a su cargo las decisiones que hacen a la
explotación turística de los Parques pero deben
someterse al estricto control de la APN en todo lo que hace a las
cuestiones medioambientales y científicas.
¿Cuál es la ventaja de esta
propuesta?
Que el Estado Central se desentiende lo máximo
posible de los Parques Nacionales y que ya no tiene el compromiso
de financiarlos. Esto es una gran ventaja pues, en los tiempos
que corren, el Estado no está en condiciones de
despilfarrar los limitados recursos con los que cuenta. La
descentralización permitirá que el Estado nunca
más deba destinar recursos a los Parques y hasta le
permitiría obtener algunos ingresos por las concesiones.
Sin embargo, debemos aclarar que todos estos beneficios dependen
de un manejo serio de la APN como ente regulador. Si la APN
realiza responsablemente su tarea de controlar que las provincias
y los gerenciadores privados cumplan con el buen mantenimiento de
los Parques, esta propuesta descentralizadora puede ser
útil y beneficiosa para todos. Pero si la APN cae en la
inacción y no vela por que se cumpla la normativa vigente,
los costos habremos de pagarlos todos pues nuestros hermosos
Parques caerán en el deterioro y la degradación. El
país correrá también el riesgo de perder
así importantes ingresos turísticos porque ya los
extranjeros no desearán venir a conocer las bellezas de
nuestros Parques Nacionales.
Federico Ast
Licenciado en Economía (UBA) y estudiante de
Filosofía (UBA)
Carlos Saumell
Estudiante de Economía (UBA)
Este trabajo fue
realizado en 2002 para la materia
Finanzas
Públicas, de la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad de
Buenos
Aires.