Una problematización acerca de
la relación Estado y
Sociedad Civil
en América
Latina en la última década
- El modelo de desarrollo de
crecimiento hacia fuera y el impacto en las Reformas al
Estado - Las políticas
públicas en los procesos de reforma del Estado.
Principales Componentes - La democratización de
la relación entre el Estado y la Sociedad La
redefinición de la ciudadanía - La participación
ciudadana en la formulación y gestión de las
políticas públicas - A modo de
Conclusión - Bibliografía
revisada
El presente artículo pretende abordar desde un
punto de vista crítico los alcances de los procesos de
modernización del Estado en América
Latina en los últimos diez años, en su
relación con la sociedad
civil, relevando el tema de la participación ciudadana en
las políticas públicas como uno de los indicadores o
aspectos más relevantes de dicha
relación.
Para ello revisaremos el contexto general en el que se
enmarcan las políticas públicas, revisando los
principales ejes de modernización del Estado, el modelo en que
sustenta y cómo éstos determinan los diseños
de políticas públicas , deteniéndonos en
algunas características principales de las mismas.
Continuaremos problematizando la relación del
Estado y la Sociedad Civil, dentro del contexto de la
relación público – privado ,
centrándonos en los cambios que a sufrido el concepto y
ejercicio de ciudadanía en los últimos
años, intentando de manera somera dar cuenta de las
principales tendencias en relación al tema.
Luego abordaremos el tema de la ciudadanía desde
la perspectiva de la participación social (ciudadana) y de
su relación con las políticas públicas,
diferenciando dos campos de interés,
el primero relativo a la participación en la
formulación de las políticas y el segundo a la
participación de la ciudadanía en los programas y
servicios
estatales.
A modo de ejemplo abordaremos el caso de la
participación ciudadana en Chile, como expresión de
la tendencia en América Latina, graficando los niveles y
formas en las que se expresa el ejercicio ciudadano en el
ámbito público.
Finalmente en las conclusiones reflexionaremos desde una
perspectiva crítica
respecto de hipótesis tentativas que pudiesen dar
cuenta de los déficit de la participación ciudadana, así como de
aquellas que puedan dar luces de posibles salidas de
superación frente a la realidad diagnosticada.
- El modelo de
desarrollo
de crecimiento hacia fuera y el impacto en las Reformas al
Estado.
La crisis del
modelo desarrollista y la transformación del Estado como
tendencia histórica en América Latina y Chile , en
los últimos treinta años, así como los
crecientes procesos de globalización y neoliberalismo
en las economías latinoamericanas (post-ajuste), explican
el paso de un Estado transformador a la transformación del
mismo (modernización), determinando en gran medida la
vigencia o hegemonía tanto de los modelos ,
enfoques y diseños de las políticas públicas
en debate.
En este contexto, los procesos de Modernización
del Estado se han expresado en la mayoría de los casos por
medio de reformas al aparato administrativo, así como por
medio de la descentralización político
administrativa , asociado a un proceso
fundamentalmente político de construcción y/o consolidación de la
democracia.
No obstante lo anterior asistimos a una tendencia
generalizada de aplicación de reformas estructurales
determinadas en gran medida por el consenso de Washington, que a
su vez redundan en recomendaciones o políticas regionales
del BID o del Banco Mundial,
cuyo eje de construcción se basa fundamentalmente en
criterios de eficacia y
eficiencia en
el gasto
público, en el contexto de modelos neoliberales
consolidados o en proceso.
Se trata de la implementación de un modelo de
desarrollo de carácter neoliberal basado en el crecimiento
económico exportador hacia fuera que determina en gran
medida el cambio del eje
de las políticas sociales, caracterizado por :
– La reducción del tamaño del Estado,
descentralización de las funciones de
producción y provisión de bienes
sociales.
– Rol Subsidiario del Estado
– Pluralidad de actores: Descentralización y
desconcentración de instituciones
públicas.
– La reducción de la inversión y del gasto social.
– Mercado y
Cofinanciamiento por parte de beneficiarios
– Focalización, equidad
territorial, descentralización
desconcentración.
Estas transformaciones estructurales no sólo
implican cambios en el aparato del Estado sino que generan
cualitativamente cambios en la concepción de lo
público y privado, desplazándose el eje
Público – Estado a formas privadas de concepción y
ejercicio de lo público, donde lo que se redefine es la
relación del Estado con la Sociedad Civil, que
implicará por un lado cambios en la forma en la que
el Estado
incorpora a los ciudadanos en el proceso de formulación y
gestión
de las políticas públicas (promoción de la participación
ciudadana) y por otro implicará cambios en el ejercicio
mismo de la ciudadanía en los actuales procesos de
democratización en la mayoría de los países
de la región.
En Chile la agenda de modernización del Estado,
contempla aspectos relacionados con el mejoramiento de la
gestión pública, de recursos
humanos, gestión financiera y
descentralización; no obstante lo anterior el tema de
participación ciudadana no está considerado de
manera explícita como lo es en el caso de Colombia ,
Bolivia o
Perú.
2. Las
políticas públicas en los procesos de reforma del
Estado. Principales Componentes.
Entender las políticas públicas en el
marco de los procesos de modernización del Estado no
sólo implica comprender los cambios en la gestión
gubernamental en la relación Estado y Sociedad Civil, sino
también cambios en los principios o ejes
rectores de las mismas.
En tal sentido las políticas públicas en
la última década se han caracterizado por
incorporar tanto en su diseño
como en su ejecución distintos aspectos o ejes
constitutivos de las mismas que hemos resumido en tres grandes
campos y que a continuación detallamos, a saber: la
descentralización, la focalización y la equidad
territorial y que constituirían las condiciones
básicas que posibilitarían la constitución de mecanismos y niveles de
participación más adecuados y
democráticos.
2.1 La Descentralización –
Desconcentración
Una de las maneras más comunes de entender los
procesos de modernización del Estado, está dado por
los procesos de descentralización y
desconcentración a nivel de las políticas
públicas y de los servicios
públicos. No obstante ello, la idea de
descentralización del Estado, si bien se impulsa desde
diversos enfoques teóricos o paradigmas
políticos, no es constitutiva de una tradición
política
de nuestro país y constituye un proceso reciente no
acabado.
Desde los enfoques políticos, están
quienes consideran a la descentralización como un medio
para el desarrollo endógeno, sustentado por los
regionalistas o localistas quienes ven en la
descentralización una alternativa de
democratización, transparencia en la gestión
regional y local, así como de participación social
(Sergio Boisier).
Están aquellos que conciben la
descentralización como un medio para una
democratización popular, una suerte de impulso de
democratización social impulsada desde las comunidades
locales (J.L. Coraggio). Otros en tanto, la observan como un
medio para la reestructuración capitalista, es decir, como
condición necesaria para una reforma estatal compatible
con el neoliberalismo y los procesos de globalización en
curso.
Desde una perspectiva más conceptual se pude
definir descentralización como la transferencia de
poder a
niveles inferiores dentro de una jerarquía o
transferencias de competencias a
gobiernos subnacionales (descentralización territorial o
política). Ejemplo de ello lo constituirían los
Gobiernos Regionales, Intendencias, Gobernaciones Provinciales y
Municipios.
Aunque también, se puede definir como la
transferencia de competencias a instituciones para-estatales o
incluso no gubernamentales (descentralización funcional).
Considerada así, la descentralización se constituye
eminentemente en un proceso político asociado – la
mayoría de las veces – a procesos de
democratización.
La desconcentración por su parte,
corresponde a un acto mediante el cual se traspasan capacidades
para tomar decisiones en forma exclusiva y permanente, desde un
nivel determinado de la estructura
administrativa a otro rango de nivel inferior, dentro de la
propia organización. En otras palabras constituye
una descentralización administrativa solamente, este es el
ejemplo de SUBDERE, SERPLAC, SEREMIS, etc.
Ambos elementos – descentralización y
desconcentración – inciden directamente en la
concepción que se tenga de desarrollo y gobierno regional
y local, temas que lejos de estar resueltos constituyen
recién un tema de debate en la agenda
pública.
En el proceso de descentralización territorial y
el traspaso de recursos
decisionales a la sociedad civil, la región y
particularmente el municipio va adquiriendo un rol preponderante
en tanto unidad territorial básica operativa para la
aplicación e implementación de políticas,
programas y proyectos
sociales.
2.2. Equidad Territorial.
Este principio está muy ligado a los procesos de
descentralización y desconcentración territorial.
La Equidad territorial promueve un mayor equilibrio en
la distribución de la población, instrumentando subsidios o
franquicias a
zonas extremas, corrigiendo las economías de escalas o
aglomeración de muchos servicios sociales en desmedro de
las zonas rurales.
Una política de equidad espacial, sin embargo
puede llevar a contradicciones desde el punto de vista de la
focalización de los recursos, donde se puede beneficiar a
zonas rurales, siendo que éstas presentan menores
índices de pobreza que las
urbanas.
Por otro lado, una política de equidad
territorial debe definir claramente la unidad territorial en la
que se basará, ya sea una región o una comuna. La
selección de la unidad determinará
en gran medida la complejidad de los mecanismos y
volúmenes de traspaso de recursos.
Las ventajas o fortalezas que presenta aplicar el
principio de equidad territorial radica en que se favorece la
integración homogénea de un
territorio nacional, al apostar a los equilibrios regionales
internos, lo que a su vez permite desconcentrar servicios,
así como, una racional asignación de los recursos
financieros.
Como desventaja se plantea la debilidad de constituir un
mecanismo de ajuste y no una expresión federativa de
realidades locales, lo que implica paradójicamente la
reproducción de nichos de crecimiento
diferenciados, donde se concentra el desarrollo y crecimiento en
unas zonas y "chorrea" hacia el resto, lo que genera
indirectamente la dependencia de los polos de mayor desarrollo
desinhibiendo el desarrollo autónomo regional y
local.
2.3. La focalización.
Las políticas de focalización están
asociadas a mecanismos de asignación de recursos
económicos para combatir la pobreza,
partiendo de la base que en un mundo con recursos escasos,
focalizar surge como la alternativa más atractiva de
concentrar los beneficios en los segmentos de la población
que más lo necesita. En cierto modo constituiría un
principio de eficiencia en la distribución de los
recursos.
La idea central de la focalización es que la
concentración de los recursos aumenta la eficiencia de las
transferencias de recursos destinados a enfrentar la pobreza; de
ahí la construcción de mecanismos e instrumentos de
focalización que ayuden a mejorar la especificidad en la
asignación de recursos a la población
"beneficiaria".
Este criterio tiene como fortalezas construir mecanismos
selectivos de asignación de recursos, mejorando la
eficiencia y equidad en el acceso a ellos.
3.
La democratización de la relación entre el Estado y
la Sociedad La redefinición de la
ciudadanía.
Como veíamos en los apartados anteriores la
descentralización es uno de los principales ejes o
referentes de medición de los procesos de
modernización del estado muy ligado o asociado a los
procesos de democratización de las actuales democracias
latinoamericanas.
En los procesos de democratización de
regímenes políticos de democracia post dictatorial,
nos encontramos con procesos predominantemente neoconservadores
que aumentan la brecha entre lo social y lo político,
expresado en el fomento de la sociedad civil (lo privado), como
negación del Estado y por lo tanto como negación de
la política o como expresión de los déficit
de la política , que a su vez se manifiesta en la
reducción del papel de las instituciones públicas,
en la
administración de la participación política, la
funcionalización – tecnificación de la
participación social y la concepción de la
democracia como método o
procedimiento
para la gobernabilidad, el control social ,
por medio de la desactivación de las demandas populares,
la despolitización social.
En la actualidad, si bien estos procesos de
democratización, vienen en retirada coexisten o se
mantienen en la mayoría de los casos como una tendencia
omnipresente en los regímenes políticos,
oponiéndosele a esta concepción neoconservadora
tendencias sociales y políticas que demandan
ampliación de la democracia política y social como
norte de la rearticulación de las relaciones Estado-
sociedad Civil, concibiendo el ejercicio de ciudadanía
como un derecho
público y no privado.
Los procesos de democratización se enfrentan ante
el desafío de la inestabilidad que produce la
indeterminación de los límites de
la política y, por consiguiente, el conflicto en
torno a ellos en
un marco caracterizado por la fragmentación de la acción
colectiva y por tanto de una redefinición del concepto de
ciudadanía, una aguda desintegración social, y una
creciente concentración de las decisiones
políticas, ya no sólo desde las elites
burocráticas internas sino cada vez más
transnacionales. Además la democratización se
enfrenta a una pérdida de legitimidad de los mecanismos
tradicionales de hacer política, sobretodo en sus ejes de
parlamento y partidos, tanto como en la parición de nuevos
actores que reclaman una visión renovada de la propia
democracia.
En este contexto la democratización pasa a formar
parte del proceso de redefinición de la relación
Estado – Sociedad, donde el fortalecimiento de la sociedad civil
es un eslabón fundamental para la construcción de
democracia y de ciudadanía, redundando en la propia
democratización del Estado.
La participación ciudadana, en su sentido laxo de
expresión de intereses colectivos y difusos en las esferas
públicas estatales, inserta en una estrategia de
democratización del estado, aparece como un tema emergente
y relevante en tanto instancia pública de interfase o
intermediación entre el estado, la sociedad y la economía, capaces de
movilizar espacios de representación , negociación o interlocución en torno
a ellas.
Lo anterior evidenciaría que la democracia
liberal representativa no garantizaría por si misma el
ejercicio real de ciudadanía, lo que se explicaría
por los déficit de la política así como por
la evolución de los derechos
ciudadanos.
Para Jordi Borja los procesos de desarrollo de la
ciudadanía son procesos conflictivos, de
confrontación y de diálogo
social que idealmente al final llevan a una nueva
formalización política y jurídica. Estos
procesos se pueden expresar en dimensiones diferentes:
- Entre movimientos sociales e instituciones, o con
otros actores sociales, como por ejemplo la lucha por el
sufragio
universal sin limitaciones, el derecho a huelga,
etc. - Entre instituciones o sectores de los aparatos del
estado, como entre parlamento y gobierno, o de estos con el
sistema
judicial - Entre instituciones o sectores del Estado y
colectivos sociales o culturales vinculados a territorios
determinados.
En tal sentido la ciudadanía o más bien el
ejercicio de ésta se ha transformado en coherencia a las
transformaciones estructurales de nuestra sociedad. Los cambios
operados en el aparato estatal y el régimen
político han incidido enormemente en las concepciones
ideológicas y demandas de los diversos actores colectivos
y sujetos sociales, configurando un nuevo escenario de
participación totalmente distinto al de dos décadas
atrás.
Este ejercicio de ciudadanía ha implicado cambios
en el ejercicio de deberes y derechos, que no implican
necesariamente una sustitución de nuevos por antiguos ,
sino más bien un complemento o superación, que
hacen que el ejercicio de ciudadanía sea mucho más
complejo e irreductible al mero ejercicio electoral por medio del
sufragio.
En esta línea Jordi plantea 10 campos de
transformación o evolución de derechos que a
nuestro juicio pudiesen ser ilustrativos de estos cambios a los
que hacemos referencia, a saber:
a. Del derecho a la vivienda al derecho a la
ciudad
b. Del derecho a la educación a la
formación continuada
c. Del derecho a la asistencia sanitaria al de salud y seguridad
d. Del derecho al trabajo al
derecho al salario
ciudadano
e. Del derecho al medio ambiente
al derecho a la calidad de
vida
f. Del derecho a un status jurídico igualitario
al de inserción social, cultural y
política.
- De los derechos electorales al derecho a una
participación política múltiple,
deliberativa, diferenciada territorialmente, con diversidad de
procedimientos
y mediante actores e instrumentos diversos. - Del derecho a la información política al derecho
a la
comunicación y acceso a las tecnologías de
información y comunicación .con acceso a informaciones sociales y
económicas globales, que permitan negociaciones
aescalas supraestatales.
- Del derecho a la libertad de
expresión y asociación al derecho a
constituir redes
transnacionales - Del derecho a la lengua y
cultura
propias al derecho a la identidad
colectiva y la
autodeterminación en nuevos marcos
políticos complejos
Si bien existe la tendencia a nivel mundial de avanzar
hacia esta nueva concepción de derechos, los procesos
diferenciados de globalización y sobretodo de
modernización capitalista, tiene diferentes repercusiones
en América Latina, donde los procesos de
modernización dominantes se concentran en determinados
nichos o polos de desarrollo, reflejándose de manera
coherente en el ejercicio ciudadano en algunos sectores de la
sociedad, continuando con la tendencia histórica de vastos
sectores de la población que permanecen excluidos de todo
sistema social, político y económico, siendo objeto
de políticas de focalización estatal, como
beneficiarios de recursos y no como sujetos de
derechos.
Esta realidad determina en gran medida las posibilidades
y condiciones de ejercer la ciudadanía, más
aún en regímenes de democracia restringida o
indirecta donde los mecanismos de participación han sido
enmarcados dentro de un sinnúmero de reglas que impiden la
participación directa de vastos sectores de la
población así como de las
minorías.
A su vez los procesos de democratización del
Estado intentan cada vez más acercar a estos sectores
excluidos al ejercicio ciudadano, desarrollado diversas estrategias de
participación en relación a la oferta
pública del Estado en materia social
y económica, como una vía complementaria y a la vez
paliativa a los déficit de participación
política.
4. La
participación ciudadana en la formulación y
gestión de las políticas
públicas.
Los procesos de democratización del Estado en
A.L. no sólo han implicado un proceso de reformas a la
institucionalidad asociada al régimen político
(Poder
Ejecutivo, Legislativo y Partidos
Políticos), sino también a las instancias del
propio aparato estatal y en particular a la gestión
gubernamental promovida desde estas instancias.
Estas transformaciones acaecidas en la gestión
gubernamental dicen relación con la creación de
mecanismos para la participación de la sociedad civil
tanto en la formulación de políticas y decisiones
públicas como en la gestión de servicios o
programas públicos.
En este contexto entenderemos a la participación
ciudadana como "el involucramiento e incidencia de la
ciudadanía (y población en general) en los procesos
de toma de
decisiones, en temas y actividades que se relacionan al
desarrollo
económico, social y político, así como
el involucramiento en la ejecución de dichas decisiones,
para promover en conjunto con actores sociales e institucionales
acciones,
planificaciones y decisiones hacia el Estado"
4.1. Participación ciudadana en la
formulación de políticas
públicas.
Este proceso – ligado fundamentalmente a los
procesos de descentralización – da cuenta de la gran
formalización del proceso de participación
ciudadana acaecido en A.L. en la última década,
tanto por la vía jurídica (leyes de
participación popular o promoción ciudadana en
Bolivia o Colombia) como por la vía orgánica
estatal. Sin embargo, como lo señalara Cunill, las
evidencias
recientes muestran que no se han producido avances a favor de una
mayor participación de la sociedad civil, particularmente
de los actores no tradicionales, en la formulación de las
políticas y decisiones públicas.
Al respecto Cunill señala que "no obstante el
discurso
ampliamente favorecedor de la participación ciudadana,
ésta no ha encontrado condiciones propicias para su
ejercicio en los espacios gubernamentales, cuando se ha vinculado
con la posibilidad de contribuir a su propia
democratización. Por el contrario, pudiera sustentarse
más bien que las propias formas que se tienden a adoptar
para la institucionalización de la participación de
la sociedad civil en la esfera político estatal pueden ser
explicativas de sus límites, habida cuenta que en vez de
facilitar el incremento de la representación social, ellas
pueden legitimar la propia corporativización del aparato
estatal, limitando aún más su publificación
."
Esta hipótesis
planteada por Cunill, se sustentaría en el supuesto de que
la participación ciudadana constituye un potencialidad
democratizador, capaz de producir cambios en las
asimetrías de la representación política y
social. Sin embargo, también se puede admitir que los
mecanismos de participación pueden asentar o aliviar las
inequidades, generando condiciones para legitimar o
problematizar, respectivamente, sobre el modelo de desarrollo que
las implica.
De ahí que para poder abordar los temas de la
institucionalización de la relación del estado con
la sociedad civil por medio de la participación en las
políticas y gestión públicas es necesario
considerar a los sujetos de la participación social, las
modalidades de participación, así como los
ámbitos en los que se ejerce.
En general los sujetos de la participación con
los que se relaciona el Estado tienen un acceso diferenciado
según sean los intereses sociales asociados a las
instancias de decisión estatal, por tanto se conforman a
partir de intereses particulares y de la oferta estatal. Las
modalidades más favorecidas de participación en
este contexto en la mayoría de A.L., se expresan por medio
de la concepción de los sujetos como clientes o
consumidores (más que como sujetos políticos,
afectando su capacidad de crítica y control que trascienda
sus intereses particulares) operando a favor de una
relación más mercantil que política con las
instituciones públicas – estatales. En cuanto a los
ámbitos de participación social, existe una clara
tendencia en la región por favorecer la
participación ciudadana en el marco de la
descentralización, relevando el ámbito local como
lugar privilegiado para ella (no obstante las limitaciones
estructurales de cambio en este ámbito)
Lo anterior nos llevaría a pensar por tanto que
el desarrollo de mecanismos de participación ciudadana
desde el Estado no necesariamente estimula la
organización social, sino que puede devenir en
desarticulación del tejido social y/o fortalecimiento de
las asimetrías en la representación social,
redundando en el debilitamiento de la sociedad civil.
No obstante ello, el Estado no sólo ha
contribuido al constreñimiento de la sociedad, sino que
también se ha fomentado un acceso diferencial a sus
instancias de decisión por lo que le cabe a él la
responsabilidad del establecimiento de las
condiciones que aumenten la capacidad de representación e
influencia, particularmente de los actores tradicionalmente
excluidos, para que puedan acceder y expresarse con
autonomía frente a los aparatos estatales.
Están en juego por
tanto, la creación de oportunidades dirigidas a tales
actores, que involucran no sólo su específico
reconocimiento como sujetos políticos, sino el respeto a la
organización social preestablecida y cuando ella no
existe, la extrema.
De lo que se trataría por tanto es de la
necesidad de la politización de las relaciones entre el
Estado y la Sociedad Civil, frente a los procesos de
fragmentación y exclusión
social, política y económica que caracteriza a
la mayoría de los países en la
región.
4.2. La participación de la Sociedad Civil en
la gestión de Programas o Servicios
Públicos.
Para muchos autores existe la tendencia en los
últimos años hacia una mayor demanda de
participación de la sociedad civil en la gestión de
los programas o servicios, sobre todo del campo
social.
Una de las explicaciones a este fenómeno
radicaría más que en el desarrollo de movimientos
sociales autónomos, en la tendencia del propio Estado de
impulsar, por medio de políticas post -ajuste, la
participación de privados en el desarrollo de sus
actividades (ONGs, Corporaciones o asociaciones de voluntariado,
Organizaciones
Sociales de Base, etc), enmarcadas dentro del desarrollo de una
cultura de la corresponsabilidad política y
social.
Esta corresponsabilidad debiese por un lado posibilitar
oportunidades para aumentar las capacidades de desarrollo de la
organización social y por otro lado la de ampliar la
cobertura, la calidad y eficiencia en la prestación de los
servicios públicos y con ello contribuir al logro de una
mayor equidad social.
Al respecto Nuria Cunill plantea que las evidencias
prácticas con relación a este sentido no son
demasiado alentadoras, señalando que la tendencia sobre la
base de estudios de casos reales " han mostrado que el
involucramiento de ciudadanos consumidores, a través de la
ayuda voluntaria en la producción de servicios
públicos, aumenta la calidad de éstos – al
ajustarse mejor a las necesidades de los usuarios-, pero
también incrementa sus costos; que
está condicionada a la asistencia financiera estatal, y,
sobretodo, que dadas las resistencias
burocráticas, tiende a quedar relegada sólo a los
servicios públicos periféricos o suplementarios"
En la misma línea, respecto a la
prestación de servicios públicos por parte de las
ONGs, la misma autora señala que, la eficiencia y
efectividad de su gestión está determinada en gran
medida porque se desenvuelven a pequeña escala, poniendo
en duda su capacidad de replicabilidad y de ampliación de
su cobertura, así como la estabilidad y sustentabilidad de
los programas impulsados por estas.
La experiencia tiende a mostrar que la
participación de la comunidad en
programas públicos está asociada a sus costos de
oportunidad, crecientemente elevados a causa de la crisis, lo que
obliga a relevar las actividades más estrictamente
vinculadas a la supervivencia. Los programas sociales que han
sido desarrollados en América Latina en corresponsabilidad
con la sociedad civil exhiben entre sus resultados la
fragmentación de los espacios de decisión y
acción social, la lesión del tejido social
existente, junto con el hecho de que la condicionalidad de los
aportes gubernamentales a la exigencia de constituir determinados
organismos hace a éstos altamente inestables.
No obstante lo anterior y pese a los déficit
identificados, la tendencia predominante es asumir a la sociedad
civil como un tercer sector, distinto del Estado y del Mercado
(empresa privada)
que identifica al espacio de las asociaciones humanos que no se
basan en la coerción, sino en la interacción social para su
reproducción.
4.3. Un acercamiento empírico a la
participación ciudadana en las políticas
públicas en Chile.
La tendencia mostrada en los apartados anteriores no
exclusiva de un país en particular, le caso de Chile
quizás pudiese ser significativo desde la perspectiva de
los déficit de la participación ciudadana, realidad
que se expresa de manera gráfica en un estudio realizado
en el 2000 por la DOS, respecto de la participación
ciudadana en los programas o servicios públicos
estatales.
Así podemos apreciar que la participación
de los agentes institucionales presenta una proporción
equilibrada entre el sector
público y el privado, evidenciando que la
ejecución de los programas se realiza en alianzas entre el
estado y entidades descentralizadas o desconcentradas, primando
para el caso de la sociedad civil la participación de las
organizaciones sociales, por sobre las empresas y
entidades gremiales.
Por otro lado, la modalidad de participación
ciudadana se expresa en formas puras y compuestas, siendo
mayoritaria las primeras con un 86%, de las cuales la
mayoría pertenece a la modalidad instrumental (usuario
receptor de beneficios sociales) con un 59%, seguido de la
modalidad consultiva (control social de los compromisos
públicos) con un 19%, la gestionaria (participación
en la ejecución y gestión de los programas) con un
16% y sólo en un 6% se darían formas de
participación de habilitación social o
empoderamiento.
En cuanto a los momentos de la participación
podemos apreciar una proporción mayor en el momento de la
Ejecución (19%), luego en el Diseño (16%), en el
Diagnóstico y Evaluación
(15%), en la difusión (13%), en el rediseño (12%) y
finalmente en el momento de control social (10%) . De esta manera
la participación ciudadana sigue siendo considerada en las
tres etapas clásicas del proceso de planificación: Diseño,
ejecución y Evaluación, siendo la difusión,
el rediseño y el control social las etapas con menor
proporción de participación.
Respecto a los sujetos de la participación, se
identifican formas de participación complejas y
heterogéneas, individuales y colectivas, según
edad, nivel socioeconómico, etnia y
género,
distinguiéndose tres categorías- de menor a mayor-
de destinatarios de las políticas, planes o programas: los
individuales, los colectivos y los mixtos. Dentro de los sujetos
colectivos son las organizaciones formales las predominantes,
seguidas de Las informales y en muy poca medida le siguen los
sujetos individuales.
Finalmente en cuanto a los instrumentos de
participación podemos identificar niveles diferenciados en
aquellos asociados a la investigación (35%) a la información
(24%), a las instituciones (23%) y de relación directa
(18%). En otras palabras se puede advertir que los instrumentos
de investigación se expresan en y a través de
herramientas
de recolección
de datos y de estudios, para investigaciones
de carácter diagnóstico o evaluativo o para
producción de nuevo conocimiento.
No obstante que la ciudadanía es consultada y
convocada a participar, respecto a la evaluación de los
programas o a diagnosticar realidades problema, se percibe que no
existiría una mejoría o corrección en la
ejecución de la política, así como en la
gestión y calidad de la oferta.
Al respecto podríamos hipotetizar que lo que
existiría en estos casos es más bien una suerte de
desarrollo de capital social
asociado a la oferta pública, más que la presencia
activa de actores sociales constituidos o empoderados en la
cosntrucción y ejercicio de las políticas
públicas.
Lo anterior lejos de alarmar debiese constituir un
llamado de atención frente a una realidad que si bien
no constituye una tendencia generalizada en América
Latina, adquiere connotaciones relevantes en países como
Chile donde recién comienza a advertirse la necesidad de
desarrollar políticas participativas
descentralizadas.
Los procesos de democratización de los
regímenes políticos en América Latina
muestran un panorama deficitario desde el punto de vista de la
consolidación de las democracias, centrándose en
procesos de modernización basado predominantemente en
modelos de acumulación capitalista neoliberal, que
encuadran las reformas del Estado desde una perspectiva
despolitizada y privatizadora, resintiendo considerablemente los
procesos de descentralización en curso y los aún
pendientes en la mayoría de los países de la
región.
En este contexto las relaciones del Estado con la
Sociedad Civil , lejos de estar centradas en procesos de
construcción de democracia , se abocan más bien a
la consecución de una gobernabilidad que permita niveles
de integración y estabilidad sistémica suficientes
como para poder desarrollar estrategias de inserción
global a los mercados.
Lo anterior, en parte se explicaría por las
condiciones de fragmentación social y política de
vastos sectores de las sociedades
latinoamericanas, por deficiencias del Estado en cuanto a
procesos de descentralización y desconcentración,
así como en los déficit de participación
política como expresión de la precariedad en la
construcción de actores colectivos y sujetos.
Paralelamente a ello estarían ocurriendo cambios
en la constitución y ejercicio "ciudadano" , debido a los
cambios que están operando a nivel del Sistema
Político, Mercado , Estado y Sociedad Civil, los que
lejos de asemejarse a procesos de países desarrollados,
agrega una complejidad a las posibilidades de constitución
real de ciudadanos en América Latina.
Esta complejidad y condiciones, a su vez,
determinarían en gran medida las posibilidades de
desarrollo de la participación ciudadana en las
políticas públicas, la que lejos de constituir un
slogan propagandístico debiese constituir una necesidad
tanto para el mejoramiento de la eficiencia y eficacia de la
intervención pública, como para el ejercicio de una
democracia directa.
No obstante lo anterior se advierten algunas
posibilidades de ejercicio y constitución de
ciudadanía toda vez, que comienzan a profundizarse en un
número importante de países de la región
procesos de descentralización más autónomos
y el surgimiento de movimientos sociales y políticos de
nuevo tipo que comienzan a redefinir la relación con el
Estado y el Sistema Político, configurando nuevos
escenarios y desafíos para la profundización del
ejercicio ciudadano desde una perspectiva democrática y
participativa.
Borja, Jordi "Ciudadanía y
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Alejandro Escobar L.
Antropólogo Universidad Austral de
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Magíster © en Sociología de la
Modernización Universidad de Chile.