La Autonomía Porteña, su alcance y profundización

1. Status
   Jurídico
2. El nuevo
   status
3. Posibilidades de la Ciudad
   Autónoma
4. Experiencia
   comparada

ACLARACION PREVIA: El presente trabajo no
pretende agotar el tema desarrollado, se dirige a describir el
sistema normativo
en que sustenta la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires,
situándolo en perspectiva histórica y avanzando en
algunas cuestiones de tipo político institucionales tales
como la posibilidad de la CABA de conformar una fuerza de
seguridad propia
y la importancia de la pronta aprobación de la Ley de
Comunas.

La Ciudad de Buenos Aires ha sido uno de los extremos de
la tensión que condicionó la historia de nuestro
país.

Su federalización resultó un recurso
transaccional que devino en su falta de autonomía, con
dependencia y jurisdicción directa del gobierno central,
como contrapartida de la condición de Capital de la
República y asiento de las autoridades
nacionales.

En 1994 el status constitucional de la Ciudad se
modifica, pero ¿cuánto y hasta
cuándo?

Status
Jurídico

En 1778 se produjo un alzamiento militar en la Ciudad de
Filadelfia, Estados Unidos,
en rechazo de las autoridades nacionales que allí
residían, en esa oportunidad las autoridades locales
fueron remisas a acudir en auxilio de los acediados, de
ésta experiencia devino la convicción que las
autoridades federales debían ejercer jurisdicción
exclusiva en la ciudad en que residieran. Esto fue asumido por el
constitucionalismo norteamericano y por los sistemas que se
organizaron a su influjo

En Argentina esta fórmula evolucionó desde
la Constitución de 1853 hasta la reforma de
1860, en la que el artículo 3º quedó redactado
en su texto actual:
"Las autoridades que ejerce el Gobierno federal, residen en la
ciudad que se declare Capital de la República por una ley
especial del Congreso, previa cesión hecha por una o
más legislaturas provinciales, del territorio que haya de
federalizarse."

El fondo de la cuestión es claro, las autoridades
de la República no deben ser huéspedes de alguna
provincia a fin de no quedar constantemente expuestas a la
acción
de los gobiernos locales, deben por el contrario ejercer la
propia jurisdicción de la Ciudad en que residan al
tiempo de
salvaguardar la integridad de la provincia cedente
requiriéndose su manifestación
voluntaria.

Desde 1862 hasta 1880 las autoridades nacionales
residieron en la ciudad de Buenos Aires, ejerciendo
jurisdicción sobre ella con acuerdo de la Legislatura de
la Provincia de Buenos Aires en virtud de lo que se conoce
históricamente como "Ley de Compromiso", aunque sin
haberse realizado la cesión a la Nación.

La designación como Capital resultó
finalmente producto de la
Ley Nacional 1029, del 20 de septiembre de 1880, ese mismo
día mediante la Ley Nacional 1031 se dispuso que las
autoridades nacionales residan en esta ciudad.

Comenzaron así a implementarse los extremos
correspondientes a la aplicación del Artículo
3º de la Constitución Nacional, que impone
también la federalización del territorio de la
Ciudad designada Capital de la República, claro
está que la cesión debe ser realiza por la o las
legislaturas de las provincias que tienen jurisdicción
territorial en la ciudad que resulte designada.

Para el cumplimiento de éste requisito la
Provincia de Buenos Aires realizó la cesión de la
ciudad de Buenos Aires a la Nación
mediante la Ley (provincial) del día 26 de noviembre de
1880, que en su artículo 1º dice: " A los efectos del
artículo 3º de la Constitución de la
Nación, la Legislatura de la Provincia, cede el territorio
del Municipio de la ciudad de Buenos Aires, que ha sido declarado
Capital de la República por la Ley nacional de Setiembre
21 de 1880…"

Con posterioridad se anexan a la Capital de la
Nación los antiguos municipios bonaerenses de Belgrano y
San José de Flores, cumpliendo para ello con los pasos de
cesión provincial y aceptación federal. Dichos
municipios se suman al régimen del artículo 3º
de la Constitución Nacional.

El status jurídico de la Ciudad de Buenos Aires
se mantuvo estable desde 1880 hasta la reforma constitucional de
1994 en que se le reconocen, por artículo 129, facultades
jurisdiccionales y legislativas en el marco de un gobierno
autónomo, al tiempo que se determina la electividad del
Jefe de Gobierno. El artículo 129 no aparece como uno de
los contenidos pétreos de la Constitución Nacional,
ni el régimen que inicia alcanza la intangibilidad de las
provincias.

La nueva Constitución fija que los habitantes de
la Ciudad elegirán representantes para dictar un Estatuto
Organizativo de sus instituciones,
elección que se realizará por convocatoria del
Congreso Nacional.

Estas determinaciones tienen el rigor de lo
constitucional y deja para estipular mediante una ley nacional un
régimen que garantice al Estado
Nacional sus intereses en la jurisdicción, mientras
ésta sea capital de la Nación.

Un primer grupo de
artículos constitucionales, que definen la
autonomía se completa con el mantenimiento
del ejercicio de una legislación exclusiva en el
territorio de la Capital de la Nación por parte del
Poder
Legislativo Nacional (art. 75 inc. 30 CN) con ajuste al
artículo 129 CN y la notable desaparición de la
condición de Jefe de la Capital Federal que se consignaba
al Presidente de la Nación en el antiguo artículo
86 inciso 3º (que no fue receptado en la nueva
Constitución).

El nuevo
status

El nuevo régimen se diseña
políticamente en el Pacto de Olivos y los Acuerdos Para la
Reforma de la Constitución, tomando formato legal en la
Ley de Declaración de la Necesidad de la Reforma de la
Constitución Nacional, consolidándose en la nueva
Constitución y ajustándose mediante la Ley de
Autonomía de la Ciudad de Buenos Aires. Poderes Reservados
al Gobierno Nacional y la Ley de Convocatoria a los Habitantes de
la Ciudad de Buenos Aires para la Elección de un Jefe y un
Vice-Jefe de Gobierno de Representantes que Dicten el Estatuto
Organizativo de las Instituciones.

• El 14 de noviembre 1993, en el Pacto de Olivos, los
  Dres. Carlos Menem y
  Raúl Alfonsín coinciden en impulsar la reforma
  constitucional fijando que ésta incluiría "la
  elección directa del Intendente de la Capital" como una
  de las medidas enfiladas "a consolidar el sistema
  democrático y perfeccionar el equilibrio
  entre los poderes"
• Con fecha 13 de diciembre de 1993 los mismos
  firmantes en ejercicio de sus respectivas jefaturas partidarias
  renuevan las intenciones manifestadas en el Pacto de Olivos,
  ampliando el acuerdo referente a la Ciudad de Buenos Aires en
  el punto F) del Núcleo de Coincidencias Básicas,
  que bajo el título "La elección del Intendente de
  la Ciudad de Buenos Aires" se prevén tres cuestiones,
  que el pueblo de la Ciudad de Buenos Aires elija directamente a
  su jefe de gobierno, que la Ciudad será dotada de un
  status constitucional especial que le otorgue autonomía
  y facultades propias de legislación y
  jurisdicción, y que una regla especial
  garantizará los intereses del Estado Nacional mientras
  la Ciudad de Buenos Aires sea Capital de la Nación.
  Pactan la inclusión de una disposición
  transitoria para que el Congreso Nacional ejerza sobre la
  Capital su competencia
  exclusiva hasta tanto se instrumente el nuevo régimen
  autonómico, proponen para dar forma a este aspecto de la
  reforma la modificación de los artículos 67 inc.
  27 y 86 inc. 3.
• La Ley Nacional 24309 que declara la Necesidad de la
  Reforma de la Constitución Nacional transcribe
  textualmente el núcleo de coincidencias básicas
  antes descrito en lo referente al status constitucional de la
  Ciudad y limita el alcance de la acción de los
  constituyentes a lo establecido
• Se reforma la Constitución Nacional incluyendo
  el artículo 129 que dice: "La ciudad de Buenos Aires
  tendrá un régimen de gobierno autónomo,
  con facultades propias de legislación y
  jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido
  directamente por el pueblo de la ciudad.

Una ley garantizará los intereses del Estado
nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la
Nación.

En el marco de lo dispuesto en este artículo,
el Congreso de la Nación convocará a los
habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los
representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto
Organizativo de sus instituciones.", se elimina la
condición de Jefe de la Capital del Presidente de la
Nación. Se incluyen otras reformas concordantes con el
artículo 129. Continúan constituidas las
autoridades locales hasta la puesta en funcionamiento del nuevo
régimen.

• La Ley Nacional 24588 (conocida como ley Cafiero) se
  aprueba con posterioridad a la reforma y viene a reglamentar y
  dar operatividad al nuevo artículo 129 de la
  Constitución, fija el alcance de la autonomía
  llama a Convención Estatuyente, crea una Comisión
  Parlamentaria para el seguimiento del proceso, Es
  la Ley que garantiza los intereses del estado Nacional, fija
  que el Gobierno Nacional seguirá ejerciendo en la Ciudad
  competencia en materia de
  seguridad y protección de personas y bienes.
  Reconoce que las facultades de jurisdicción propias de
  la Ciudad lo son en materia de vecindad, contravencional y de
  faltas,
  contencioso-administrativo y tributario local, pero que la
  justicia
  ordinaria nacional continuará bajo jurisdicción
  federal.
• La Ley Nacional 24620 llama "al pueblo de la Ciudad
  de Buenos Aires para elegir al Jefe y Vice-Jefe de Gobierno y
  60 representantes que dictarán el Estatuto Organizativo
  de sus instituciones previsto por el Art. 129 de la
  Constitución Nacional", fija también que "la
  Asamblea de representantes deberá crear todos los
  órganos de gobierno necesarios para ejercer las funciones
  administrativas, jurisdiccionales y legislativas en el
  territorio de la Ciudad de Buenos Aires en el marco de la
  autonomía establecida en el artículo 129 de la
  Constitución Nacional, y sin afectar lo dispuesto por la
  ley que garantiza los intereses del Estado nacional mientras
  sea Capital de la República, siendo nulo y de nulidad
  absoluta todo aquello que sancione la Asamblea, que implique
  una derogación o modificación de disposiciones
  constitucionales, de la ley de garantías antes referida
  o de la presente ley.", y extiende las funciones del
  Consejo Deliberante, sin menoscabo de sus atribuciones hasta la
  asunción del nuevo Poder
  Legislativo local, dando cumplimiento de este modo a la
  extensión de la competencia del Legislativo Nacional
  prevista en la nueva constitución ya que el Legislativo
  Nacionales el origen de la autoridad
  del Consejo Deliberante.

En su operatividad estas normas demuestran
la voluntad de la Nación de mantener su
jurisdicción federal, marcando inicialmente el carácter predominantemente administrativo
de la autonomía con alguna ampliación a lo
político, pero dejan establecida la posibilidad de
transferir mediante acuerdos posteriores los organismos,
funciones, competencias,
servicios y
bienes retenidos. Este encuadramiento del artículo 129
dado por la Ley Nacional 24588 nos dice claramente que a la
Ciudad de Buenos Aires no se le otorga aún la
autonomía política que en el
sistema constitucional argentino se manifiesta en su mayor
plenitud en el status provincial.

La Constitución Nacional reformada y las normas
descriptas dan el marco de la voluntad de la Nación en ese
momento, debe destacarse sobre todo que el límite
insalvable hacia la autonomía plena es el carácter
federal de la Ciudad de Buenos Aires, no es compatible la
condición de Capital de la Nación y asiento de las
autoridades nacionales con la autonomía plena, lo fija sin
vueltas el artículo 3º de la Constitución
Nacional.

Solo las provincias gozan de autonomía amplia a
condición de tener su propia constitución bajo la
forma de gobierno representativa y republicana, con los principios,
declaraciones y garantías consagrados en la
Constitución Nacional, asegurando la
administración de justicia, el régimen
municipal y la educación
primaria, según reza el artículo 5º de la
Constitución Nacional.

Debe destacarse que la autonomía se reconoce
también como atributo del régimen municipal de las
provincias en la Nueva Constitución en su artículo
123, perdiéndose en el lenguaje de
la Carta Magna
el uso unívoco del término.

Sobre esta arquitectura
normativa se desarrolla la corta historia de la autonomía
porteña, cuyo primer paso efectivo es la elección
del primer Jefe de Gobierno y su Vice-Jefe, y la elección
de "Convencionales Estatuyentes para el Dictado del Estatuto
Organizativo" destinado a darse sus propias instituciones
sustituyendo a la entonces vigente Ley 19987 denominada Ley
Orgánica Municipal.

El Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires
fue denominado por los representantes que lo elaboraron como
"Constitución de la Ciudad de Buenos Aires",
categoría que no le es reconocida por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.

La Constitución de la Ciudad en su
artículo primero declara que la Ciudad Autónoma
ejerce todo el poder no conferido por la Constitución
Nacional al Gobierno Federal.

Desde el punto de vista de la técnica
constitucional el Estatuto Organizativo se ajusta al objetivo de
una Constitución Provincial, ya que además de crear
todos los órganos de gobierno necesarios para ejercer las
funciones administrativas, jurisdiccionales y legislativas en el
territorio de la Ciudad en el marco del artículo 129 de la
Constitución Nacional y la Ley 24620 de en su
artículo 8º, incluye un preámbulo y avanza en
cuestiones relativas a la Declaración de Principios y la
generación de Derechos y Garantías,
propias de la parte dogmática de las constituciones,
enfilándose a dar cumplimiento al requisito del
artículo 5º de la Constitución Nacional, dando
así un paso que trasciende el sustrato federal de su
territorio.

La Ciudad de Buenos de Aires se perfila como una
construcción
jurídico-política que se mantendría vigente
en la potencial circunstancia de la desfederalización.
Así surge de la letra de los Constituyentes o Estatuyentes
porteños al manifestar en el Preámbulo que la
Ciudad integra la Nación en fraterna unión federal
con las provincias, agregando luego en el Capítulo de
Principios, artículo tercero que: "Mientras la Ciudad de
Buenos Aires sea Capital de la República, su gobierno
coopera con las autoridades federales que residen en su
territorio para el pleno ejercicio de sus poderes y funciones.",
para en párrafo
aparte decir: " Los legisladores y funcionarios de las Provincia
argentinas gozan en el territorio de la Ciudad de las mismas
inmunidades e indemnidades que la presente Constitución
otorga a los de su gobierno.".

La consolidación que alcance la
institucionalización de la autonomía
porteña, atendiendo a la diferenciación de sus
organismos y el ejercicio pleno de las competencias propias y de
las adquiridas mediante convenios con la Nación, como de
la convicción de sus habitantes de constituir una identidad
particular será el factor político que torne
imposible un retorno a la jurisdicción de la Provincia de
Buenos Aires según las condiciones de las leyes
provinciales de cesión y nacional de federalización
de 1880 y de la lógica
jurídica del artículo 3º de la
Constitución Nacional.

Jugarían en esta circunstancia los
artículos 5º y 13º de la Constitución
Nacional, que establecen el régimen de nuevas provincias,
dada la opción de autonomía definitiva o vuelta a
la jurisdicción bonaerense (no incluimos en el análisis una opción superadora, tal
como la creación de una nueva provincia que incluya a la
Ciudad Autónoma d Buenos Aires y parte de la actual
Provincia de Buenos Aires).

Las condiciones institucionales impuestas para la
organización de provincias en el mencionado
artículo 5º de la Constitución Nacional son
que cada provincia dicte su propia Constitución Provincial
bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la
Constitución Nacional, asegurando su propia administración de justicia, su
régimen municipal y la educación primaria,
esto se especifica en el Título Segundo – Gobiernos
de Provincia artículos 121 al 129. Estas condiciones
quedarían alcanzadas por la Constitución de la
Ciudad de Buenos Aires ya que el régimen de comunas que se
crea podría avanzar hacia un sistema acorde con el de
municipios.

Por su parte, mediante el artículo 13º se
establece en la Constitución Nacional que para la
creación de nuevas provincias en la Nación,
será indispensable que las provincias en cuyo territorio
se creen otras presten su acuerdo mediante consentimiento de sus
legislaturas y que también lo haga el Congreso
Nacional.

En este punto la Provincia de Buenos Aires podría
llamarse a definir la cuestión ya que a pesar de la
posible subsistencia del status de Ciudad Autónoma al caer
la federalización el elemento territorial sería de
potencial reclamo.

Para el equilibrio del sistema federal argentino la
integración de sus dos mayores
jurisdicciones resultaría de difícil
asimilación, en atención a ello, con visión
histórica, se ha generado el andamiaje institucional de la
Ciudad Autónoma, estructurado sobre la antigua
aspiración porteña, generándose en
términos políticos (no jurídicos) la
imposibilidad de reclamo jurisdiccional a la Provincia de Buenos
Aires.

¿Hasta dónde alcanza la autonomía
de la Ciudad.?, la respuesta está dada por la voluntad de
extenderla de los propios porteños y la voluntad de
propiciarla o limitarla de la Nación, intenciones que se
articulan mediante el mecanismo consagrado en el Artículo
6° de la Ley 24.588 que habilita a ambas jurisdicciones a
celebrar convenios relativos a la transferencia de organismos,
funciones, competencias, servicios y bienes. El límite es
la federalidad impuesta por el artículo 3º de la
Constitución Nacional que justifica las exclusiones o
diferenciaciones de los artículos 5º; 42; 75 incs. 2,
9 y 12, y de los artículos 116; 124 y 128.

¿Hasta cuándo.?, la reforma de la
Constitución Nacional de 1994 debe verse en la
circunstancias y equilibrio político de aquel tiempo,
abriendo los caminos para una futura provincialización y
asegurando para el conjunto de la Nación la posibilidad de
optar por otra residencia para sus autoridades centrales
conservando el equilibrio del sistema federal.

Esto se ve claramente en la inclusión de la norma
de autonomía en el Título Segundo – Gobiernos
de Provincia y mediante los artículos 44; 45; 54; 75 incs.
2 y 31 ; 99 inc. 20. los que rigen el régimen de
representación parlamentaria federal de las provincias,
atribuciones impositivas del Congreso e intervención
federal.

Finalmente destacamos que la Provincia de Buenos Aires,
por la vía del artículo 13 de la
Constitución Nacional definiría la suerte de la
Ciudad si las autoridades nacionales optasen por otro asiento, ya
que aquella cesión realizada el 26 de noviembre de 1880 lo
fue en las condiciones del artículo 3º de la
Constitución Nacional, pudiendo, al menos en derecho,
objetar la vocación autonómica
porteña.

El resto del país debería avalar una
hipotética provincialización por vía del
Congreso Nacional. Dependiendo finalmente del equilibrio
imperante entre la Ciudad de Buenos Aires, la Provincia de Buenos
Aires, las provincias del interior y el Estado
Nacional.

El régimen autonómico de la Ciudad resulta
transitorio en sentido histórico y su consolidación
funcional se constituirá en el dato
jurídico-político que condicionante de su destino
definitivo.

Convenido que la Ciudad Autónoma debe
posicionarse proactivamente frente a la realidad de su nuevo
status, se requieren políticas
públicas que ahonden su rediseño
institucional,.

Así, la creación y puesta en
funcionamiento de los poderes y organismos de la nueva
Constitución local, como la reformulación de las
reparticiones nacionales orientadas a la atención de
problemáticas propias de la Ciudad, resultan de
impostergable tratamiento.

En esta dirección el arco político
porteño acuerda en los aspectos de fondo, pero disputa los
modelos a
implementar. Por su parte la Nación no ofrece mayores
reparos en las cuestiones que no tengan que ver con la Justicia
Nacional y la transferencia de la fuerza de seguridad y
prevención local.

Es al mismo cuidado que se debe el retraso de la puesta
en funcionamiento de los Tribunales de Vecindad porteños,
que tendrían incumbencias sobre materias previstas en el
Código
Civil de la Nación, tales como medianería,
propiedad
horizontal, locaciones, cuestiones civiles y comerciales (hasta
un monto determinado), cuestiones de violencia
familiar y protección de las personas. Estos
tribunales previstos por la Constitución local en su
cláusula transitoria 12 inc 5 resultan sustentados en la
interpretación amplia de la
delimitación que realiza la Ley 24588 del alcance de las
potestades judiciales otorgadas que dice: "La Ciudad de Buenos
Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en
materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso –
administrativo y tributaria local".

Como ya se dijo la transferencia de a la órbita
local de los fueros nacionales ordinarios tanto civil como penal
implicaría el ejercicio por parte de la Ciudad de una
función
exclusiva de la Nación y las Provincias. Es a ese tema de
alto perfil institucional que se asocia la dificultosa
transferencia de las competencias vinculadas a la
seguridad.

Abordaremos también el alcance de la
creación de las Comunas en el marco de
consolidación de la autonomía
porteña.

• La cuestión de la transferencia de las
  competencias de seguridad.

Para profundizar en la comprensión de las
posibilidades institucionales con que cuenta el Estado de la
Ciudad Autónoma debemos recordar que el sistema de
competencias jurisdiccionales, policiales y modo de
transferencias futuras de funciones se diseñan en los
artículos 6º; 7º y 8ª de la Ley
24.588.

Esta ley, en su artículo 7º, impone una
limitación a la Ciudad para conformar cualquier fuerza de
seguridad, debiendo contar con la aprobación del Congreso
Nacional para constituir cualquier fuerza de esta naturaleza.
Este mismo artículo reserva para la Policía Federal
Argentina la función de auxiliar de la Justicia en el
ámbito de la Ciudad de Buenos Aires.

La misma Constitución de la Ciudad, en su
cláusula transitoria segunda, reconoce la preeminencia
normativa esa Ley de Garantías cuando dice: "Las
disposiciones de la presente Constitución que no puedan
entrar en vigor en razón de limitaciones de hecho
impuestas por la Ley 24.588, no tendrán aplicación
hasta que una reforma legislativa o los tribunales competentes
habiliten su vigencia" pero impone para los sucesivos gobiernos
locales una política pública permanente cuando en
sus artículos 35 y 36 prevé la creación de
una fuerza policial de seguridad y la creación de un
organismo, el Consejo de Seguridad, que ejerza el control sobre
dicha fuerza y fije las políticas de seguridad a
seguir.

En este tema como en otros Ciudad debe transitar un
camino trazado entre la Ley de Garantías (Ley de Poderes
Reservados al Gobierno Nacional) y la Constitución local
que reza en su artículo 6°" Las autoridades constituidas tienen mandato
expreso, permanente e irrenunciable del Pueblo de la Ciudad, para
qué en su nombre y representación agoten en derecho
las instancias políticas y judiciales para preservar la
autonomía y cuestionar cualquier norma que limite la
establecida en los artículos 129 y concordantes de la
Constitución Nacional."

De modo tal que para conducir la política de
seguridad en el ejido de la Ciudad Autónoma el Gobierno
debe avanzar en el traspaso de la Policía Federal o en la
constitución de una fuerza de seguridad propia y distinta
de ésta.

• La seguridad de la Ciudad

En el área geográfica de la Ciudad
Autónoma la Policía Federal Argentina cumple tareas
en cuatro niveles:

1 Policía preventora de los delitos de
alcance federal (leyes especiales) y auxiliar de la Justicia
Federal,

2 Policía preventora de los delitos previstos en
el Código
de fondo penal (de seguridad) y auxiliar de la Justicia Nacional
ordinaria penal (tal como las policías provinciales en
cada una de las provincias),

3 Policía preventora de las infracciones
contravencionales y auxiliar de la Justicia Contravencional de la
Ciudad

4 También en virtud de convenios con la ex –
Municipalidad de la Ciudad cumple tareas de control de
tránsito y confección de actas en ese
ámbito

Posibilidades de la
Ciudad Autónoma

1. La Policía Federal Argentina sería
   subsistente como fuerza federal, dependiente del Poder
   Ejecutivo Nacional y auxiliar de la Justicia
   Federal.

   Esos recursos transferidos (humanos y
   físicos) deben acompañar al traspaso de las
   competencias de la Justicia Penal que le dan el marco
   operativo y sustento a la misión
   preventora de la Policía Federal Argentina en el
   territorio capitalino.

   Si bien es posible traspasar competencia y
   organismos propios de la Jurisdicción Nacional a la
   Ciudad Autónoma por la vía del artículo
   6º que la propia Ley 24.588 consagra, no puede el Poder
   Ejecutivo Nacional transferir las competencias de la Justicia
   Penal Nacional (requiere una ley nacional que lo disponga),
   que conserva jurisdicción en la Ciudad
   Autónoma.

   Recientemente por ley local 597 y Ley Nacional 25752
   (de junio de 2003) se acordó el traspaso progresivo de
   competencias penales a la Justicia Contravencional
   Porteña para el juzgamiento de los delitos menores de
   tenencia de armas de uso
   civil, su suministro y portación en la vía
   pública.

   Este convenio firmado el 07 de diciembre de 2000 por
   el entonces Presidencia de la Nación y ex Jefe del
   gobierno porteño Dr. Fernando de la Rua y el Jefe de
   Gobierno de la Ciudad Dr. Aníbal Ibarra, fue
   postergado en su aprobación parlamentaria nacional. De
   ese documento debe destacarse que se refiere a la
   "Constitución de la Ciudad Autónoma de
   Buenos Aires" y dice textualmente "Más allá del debate
   doctrinario sobre el "status" de la ciudad, en cuanto a su
   identificación con las provincias, resulta claro que
   el "desideratum" de la norma constitucional es concluir en
   una autonomía jurisdiccional plena, en los mismos
   términos que gozan las provincias.".

   Resultaría inconsistente el traspaso de la
   fuerza preventora del delito sin
   que se traspaso la jurisdicción Judicial Penal a la
   Ciudad.

   Igual limitación se aplica a la posible
   creación de una fuerza propia de seguridad aunque la
   misma cuente con la aprobación del Congreso para su
   constitución (la Ley de Garantías niega a la
   Ciudad Autónoma la posibilidad de creación de
   organismos de seguridad sin autorización del
   Legislativa Nacional).

2. Traspaso de la Policía de Seguridad: Se
   trataría del traspaso de los recursos
   físicos y financieros (ver art. 75 inc 2 5°
   párrafo de la Constitución Nacional) afectados
   a las funciones de Policía de Seguridad de la Capital
   de la actual Policía Federal Argentina.

   En el marco de los Convenios habilitados por la Ley
   se avanzaría en la posible creación de una
   fuerza auxiliar de la Justicia local (transfiriendo esta
   función retenida), conformándose una
   policía contravencional, que actuaría a ordenes
   del Jefe de Gobierno en la prevención y
   represión de las violaciones al Código
   Contravencional de la Ciudad, esta estructura
   se construiría con la perspectiva organizacional de
   ampliase a la función se seguridad que hoy cumple la
   Policía Federal Argentina en la Ciudad
   Autónoma. Esta posibilidad requiere del siguiente
   procedimiento
   normativo:

   1. Convenio con la Nación para la
   transferencia (en delegación) de la función
   auxiliar de la justicia contravencional,

   2. Creación, por una ley que requiere de
   simple mayoría para su aprobación, de la
   Policía Contravencional con funciones de auxiliar de
   la Justicia Contravencional de la Ciudad Autónoma,
   ello en virtud de la competencia legislativa del
   artículo 80 inciso 1 que norma en forma
   genérica las atribuciones originales de la Ciudad
   Autónoma, disponiendo que toma las decisiones
   previstas en la Constitución para poner en ejercicio
   los poderes y autoridad.

   Le corresponde entonces al Poder Ejecutivo local el
   mando sobre este organismo y su estructuración
   efectiva en virtud del artículo 104 inciso 9; 11 y 14
   de la Constitución Porteña.

   La delegación de la función de
   auxiliar de la Justicia Contravencional de la Ciudad
   Autónoma asigna consiguientemente las competencias
   preventoras emergentes del artículo 16º de la Ley
   12 Procesal Contravencional que dice:

   "Artículo 16º –
   PREVENCIÓN.

   La prevención de las contravenciones
   está a cargo de la autoridad que ejerza funciones de
   policía de seguridad o auxiliares de la justicia en el
   ámbito de la Ciudad de Buenos Aires"

   Si esta alternativa se comprueba como ineficaz queda
   en competencia de la Legislatura de

   la Ciudad la modificación de dicho
   artículo de modo de eliminar su primer
   párrafo.

3. Creación de la Policía
   Contravencional: Las facultades judiciales
   contravencionales fueron transferidas a la Ciudad por la propia
   Ley de Garantías en su artículo 8º, pero esa
   norma en el artículo 7º se dispone para la
   Policía Federal Argentina la función de auxiliar
   de la Justicia en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires
   (incluyéndose al Poder Judicial
   de la Ciudad de Buenos Aire dado que
   la redacción no distingue fueros ni
   jurisdicciones).
4. Alternativa de la creación de una
   Policía Judicial: Esta posibilidad también
   queda vetada por la ya explicada reserva del artículo
   7º de la Ley 24.588 que dispone para la Policía
   Federal Argentina la función de auxiliar de la Justicia
   en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires
   (incluyéndose al Poder Judicial de la Ciudad de Buenos
   Aire dado que la redacción no distingue fueros ni
   jurisdicciones).
5. Cuerpo de Investigadores contravencionales: En
   forma inmediata podría implementarse un cuerpo de
   investigadores integrado por equipos dependientes de cada uno
   de los fiscales Contravencionales (actualmente 12), este cuerpo
   sería de naturaleza judicial, no de seguridad ni
   policial.

Actualmente las gestiones nacional y local realizan
acciones que
aumentan la ingerencia de la Ciudad de Buenos Aires en la
cuestión de su seguridad, tales como el ya mencionado
traspaso progresivo de competencias penales a la Justicia
Contravencional y, por otra parte, el compromiso presupuestario
de la Ciudad en el equipamiento policial.

Debe entenderse que la participación
porteña en el Gabinete Nacional en las carteras
comprometidas en la relación Nación – Ciudad y de
Justicia facilitan la profundización de este proceso,
aunque tal situación es transitoria.

• El Caso CMV

La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires modificó la naturaleza administrativa de la
Comisión Municipal de la Vivienda, mutándola en el
Instituto de la Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires mediante Ley N° 1251 (BO N° 1854 del 08/01/2004),
definiendo sin duda alguna la jurisdicción exclusiva de
Ciudad sobre la repartición en un creciente marco de
consolidación de la autonomía. Establece
expresamente que la AGCBA ejercerá el control externo del
creado Instituto. Esta disposición reiterativa de las
normas generales que contiene el artículo 132 de la Ley 70
se justifica como confirmación de la voluntad de la Ciudad
Autónoma de reafirmar su jurisdicción en este
organismo de origen interjurisdiccional.

Nótese que la Ley local N° 1251 modifica a la
Ley Nacional N° 17.174 que crea a la Comisión
Municipal de la Vivienda, y sobre esta cuestión la
Nación no ha interpuesto objeción
alguna.

• La cuestión de las Comunas –
  Trascendencia institucional y mora Legislativa

Como ya se mencionó en el presente trabajo la
puesta en funcionamiento de las Comunas da principio de
cumplimiento a los extremos requeridos por artículo 5°
de la Constitución Nacional (requisitos para la
creación de nuevas provincias) ante el hipotético
caso del traslado de la Capital de la Nación.

Por otra parte, el plazos dispuesto por la
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires para la primera
elección de las Juntas Comunales expiró el 01 de
octubre de 2002 (al cumplirse cinco años desde la
sanción de la Carta Magna),
resultando el Poder Legislativo local claramente en mora ya que
no ha aprobado la Ley de Comunas que daría inicio a ese
proceso.

El texto constitucional local es claro, en su
Cláusula Transitoria 17 dispone que en un plazo no mayor
de cinco años de sancionada la Carta Magna, deberán
elegirse las autoridades de las Juntas Comunales, y requiere para
la sanción de la Ley de Comunas una mayoría de dos
tercios del total de la Legislatura.

La consolidación normativa de las Comunas (que
implica una definición de fondo del tipo de Estado local y
del carácter de la representación política)
requiere de una ingeniería de consenso casi única,
que debe reflejar la voluntad concurrente de casi todas las
expresiones políticas de la Ciudad para producir una ley
que pase sin vetos el proceso de promulgación.

La participación ciudadana y la opinión
pública resultan de vital importancia en el proceso de
definición de esta institución de gestión
y representación moderna y democrática.

La Ciudad de Buenos Aires, como lo establece la
Constitución en su primer artículo, organiza sus
instituciones como una democracia
participativa. Esto quiere decir que se promueve una presencia
más directa, más próxima, y más
continuada de los ciudadanos en el sistema de decisiones y de
control de la gestión.

La pronta aprobación de la Ley de Comunas
aportaría a la reconstitución de la legitimación de la representación
política y optimizaría la forma de definir y
gestionar políticas públicas.

Conlleva la modificación del actual sistema, que
carece de la proximidad que fundamenta al sistema municipal,
constituyendo un nivel de gestión democrático
intermedio que recepte la demanda
ciudadana que se orienta a los niveles públicos
inmediatos.

El proceso de toma de
decisiones del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se
dispone en un sistema radial, que concluye en el Jefe de Gobierno
y en su Gabinete, dándole un carácter
tecnocrático y burocrático de las grandes
administraciones públicas, lo que constituye una
limitación operativa a la eficacia,
eficiencia y
economía
en la gestión.

Con relación a la actividad legislativa,
actualmente los diputados de la Ciudad (60) se eligen por el
sistema de lista completa por distrito único, quedando sin
consideración la cuestión barrial, los legisladores
electos no ejercen la representación de sus barrios sino
la del pueblo de la Ciudad sin referencias territoriales. El
deber de rendición de cuentas por la
gestión se diluye y la articulación del elector con
el Poder Legislativo se remite al cuerpo de diputados.

• Las Comunas de la Constitución de la Ciudad
  Autónoma (arts. 127 a 131)

Según surge de la Constitución local las
Comunas son unidades de gestión política y
administrativa con competencia territorial cuyo máximo
nivel es designado de modo electivo según las normas de la
Ley electoral vigente.

Este máximo nivel de conducción define,
planifica y ejecuta su plan
presupuestario. No tiene posibilidades recaudatorias.

Cada Comuna será gobernada por un Consejo Comunal
de siete miembros elegidos por los vecinos de las Comuna en forma
directa y por sistema de listas, las que en forma proporcional
tendrán su representación en este órgano
colegiado, el primer candidato de la lista más votada
será el presidente de la Junta o Alcalde.

Esta autoridad colegiada contará con un
órgano consultivo, cuyas características y forma de
articulación con la Junta Comunal se fijará por una
Ley que para su sanción no requiere mayorías
agravadas como la propia Ley de Comunas. Este Consejo Honorario
reunirá a las Organizaciones
vecinales, redes y otras formas de
organización.

La constitución de la Ciudad le asigna a las
Comunas, entre las competencias exclusivas, la función del
mantenimiento de las vía secundarias y los espacios
verdes, todo ello "de conformidad a la Ley de presupuesto",
para lo que elaborará su plan de presupuesto. Las otras
competencias exclusivas son de orden organizativo y funcional.
Aclara la Constitución que ninguna decisión ni obra
local pede contradecir el interés
general de la Ciudad.

Son competencias concurrentes con el Gobierno de la
Ciudad las tareas de inspección en general, la planificación y ejecución de
políticas, programas y
proyectos de
obras públicas de mayor escala, sociales,
control de servicios y la implementación de un sistema de
mediación multidisciplinario.

La Cata Magna le atribuye también la iniciativa
legislativa y la posibilidad de proponer proyecto de
decreto al Poder Ejecutivo. Cabe aclarar que tener iniciativa
legislativa implica que los proyectos presentados por las Comunas
toman estado parlamentario por su presentación, debiendo
ser girados y tratados en
Comisión, tienen iniciativa parlamentaria los diputados y
el Poder Ejecutivo. Cuando los ciudadanos presentan proyectos a
la Legislatura los mismos deben ser avalados por un diputado para
adquirir estado parlamentario, de no ser así son
archivados pasado un tiempo determinado.

• Ley de Comunas

Todavía el debate legislativo para la
aprobación de la Ley de Comunas se centra en tres
cuestiones que definen el posicionamiento
de los Diputados y sus bloques: 1) su delimitación
territorial); 2) la determinación de sus competencias, y
3) la distribución de responsabilidades entre los
7 miembros de la Junta Comunal, el alcance del Consejo Consultivo
y Honorario.

La Ley de Comunas generó numerosos proyectos, uno
de ellos proveniente de la Jefatura de Gobierno de la Ciudad,
bajo la gestión de Enrique Olivera. En general, estas
iniciativas plantean lineamientos similares sobre las
competencias de las comunas -no varían demasiado de lo
dispuesto por la Constitución sobre este punto-, pero
sí presentan diferencias sustanciales en cuanto a la
cantidad de comunas, y por ende sobre cómo quedaría
dividido el territorio porteño.

Cuatro de ellos dividen la ciudad en 16 comunas, uno en
14 comunas, tres en 12 y 2 proyectos dividen la ciudad en 8
comunas.

En algunos proyectos no aparecen reflejados los
criterios de equilibrio demográfico o aspectos de tipo
urbanístico, económico-sociales y culturales
previstos en la Carta Magna porteña.

Asimismo, en algunos proyectos de ley las Comunas se
conforman agrupando zonas que compensan con otras las ventajas y
desventajas políticas.

En consecuencia, resulta evidente que este tema debe
contar con una fuerte participación de la sociedad civil de
la Ciudad para decidir su destino barrial.

CUADROS COMPARATIVOS DE DIVERSOS PROYECTOS DE LEY DE
COMUNAS PRESENTADOS HASTA EL EJERCICIO LEGISLATIVO 2003.
(elaborados por el Instituto de la Ciudad sobre información legislativa)

Proyecto Jefatura de
Gobierno

Elaborado por el Centro de Estudios e Investigaciones
de la Ciudad (CEIC) sobre la base de
datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires.

(1) Suma de la población de las correspondientes
circunscripciones según Dirección General de
Estadística y Censos del G.C.B.A. sobre
la base de datos
censales.

(2) Tasas de mortalidad infantil según
circunscripción electoral (por mil nacidos).
Dirección General de Estadística y Censos del
G.C.B.A.

(3) Población con Necesidades Básicas
Insatisfechas según zonas de los distintos S.U.S.
(Sistemas Urbanos de Salud). Dirección
de Estadísticas para la Salud. 1998.

Experiencia
comparada

Debe aclararse que la organización de las grandes
ciudades en Comunas es una experiencia realizada exitosamente en
otras urbes tal como lo explica Luis Lehmann en su trabajo "La
descentralización como proceso de
políticas públicas en la ciudad de Buenos Aires",
donde menciona casos como:

" – Montevideo (Uruguay)

La capital uruguaya se ha dividido en 18 zonas,
denominadas "Centros Comunales Zonales". Cada uno de estos
centros brinda servicios desconcentrados vinculados con el
alumbrado, mantenimiento de áreas verdes y espacios
públicos, inspección general,
implementación de programas sociales, inicio de
trámites e información para el vecino.

La superintendencia política de cada centro la
ejerce una Junta Local, según planes quinquenales
elaborados con la participación de los Consejeros
Vecinales.

Las competencias de los Centros se desarrollan a
partir de los lineamientos dispuestos en el Plan de
Reordenamiento Territorial, que se elabora luego del Plan
Estratégico (que cuenta con la aprobación en
mayoría en los Consejos Vecinales).

Al respecto, es importante destacar que el criterio de
inversión que prima en esta experiencia
de descentralización es "donde se recauda menos, se
invierte más".

• Córdoba (Argentina)

En la ciudad de Córdoba el proceso de
descentralización se ha encaminado en la labor
desempeñada por los Centros de Participación
Comunal (CPC), espacios donde funcionan oficinas de la
Municipalidad de la capital mediterránea que brindan
servicios demandados por los propios vecinos.

Estas dependencias comunales organizan actividades
culturales, educativas y de capacitación, así como programas
sociales y ámbitos destinados especialmente para que los
vecinos desarrollen encuentros barriales y participen en la
búsqueda de soluciones
para los problemas
comunes.

Los Centros -en el marco del Programa de
Desconcentración- tienen como objetivos
principales: desconcentrar los servicios de la Municipalidad de
Córdoba para mejorar la calidad de
atención a los vecinos, fortalecer la democracia a
través de la participación ciudadana, fomentar y
organizar la capacidad de decisión de la ciudadanía y hacerla más efectiva,
posicionar al Estado provincial en un papel más cercano
a la población, facilitar la articulación entre
las funciones provinciales y municipales, llegar a la equidad y
eficacia en la gestión pública municipal,
promover la conformación de nuevos polos de desarrollo
económico, racionalizar el gasto
público municipal mediante la administración adecuada de los
recursos.

• Barcelona (España)

El territorio de la ciudad –durante el
correspondiente proceso de descentralización- se
dividió en grandes distritos a través de la
creación de un Consejo de Distrito representativo, con
capacidad efectiva de actuación, así como la
voluntad de fomentar la participación, comunicación y cooperación de los
ciudadanos. La ciudad quedó así dividida en 10
zonas con Consejos de Distritos de 15 miembros elegidos por los
partidos
políticos (de manera proporcional a los votos
obtenidos).

Cada distrito cuenta con competencias
específicas, como la elaboración del reglamento
interno, la distribución del presupuesto anual, la
delimitación de las prioridades y necesidades propias, y
la posibilidad de proponer planes y programas.

El criterio general que guía esta experiencia
de descentralización es brindar una rápida
intervención ante las necesidades urgentes, asignando,
además, facultades decisorias, de gestión, de
control y de disciplina.
El gobierno central, por su parte, mantiene su competencia en
cuanto a la reglamentación y la programación general.

El presupuesto se reparte en función de
coeficientes de distribución según niveles de
renta, población, superficie, déficits urbanos y
necesidades sociales de cada distrito. El monto total del
presupuesto descentralizado asciende a un 12 al 15 por ciento
del presupuesto total de la ciudad.

• Porto Alegre (Brasil)

Esta experiencia de descentralización
–como señala el consultor del BID Huáscar
Equino en su estudio "Presupuestación participativa en
Puerto Alegre, Brasil"- se asentó desde la instrumentación del Presupuesto
Participativo en 1989, a partir del cual el municipio
comenzó a recibir fondos para abordar las demandas
ciudadanas. Este proceso se abrió a partir de distintas
reuniones preparatorias con la participación de
funcionarios del gobierno municipal y representantes de las
organizaciones comunitarias. En éstos y otros encuentros
posteriores se fueron delineando los aspectos a tratar,
ampliándose a temas vinculados no sólo con lo
presupuestario, sino también con los servicios de salud
y educación.

Mediante la conformación de distintos espacios
y canales de negociación, el presupuesto se ha
convertido en el fruto de un proceso de participación
ciudadana. Entre sus impactos, se destacan la mejora en la
infraestructura y provisión de servicios que reciben los
ciudadanos, además de la reducción de las
prácticas clientelistas, la mayor participación
ciudadana, la concreción de nuevas prácticas
democráticas y el incremento de los niveles de control
de los recursos públicos por parte de los
vecinos.

A partir de la experiencia en Porto Alegre, hoy el
sistema de Presupuesto Participativo se aplica a más de 70
ciudades brasileñas."

Cabe destacar que en el caso de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires las Comunas a implementarse tiene
sustento en la propia norma Constitucional.

• Comunas Modelo
  Perfectible

Como ya se argumentó, una fuerte
descentralización de las funciones administrativas del
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y la
generación de niveles de representación
política vinculados a las unidades territoriales naturales
que constituyen los barrios, acentuará la racionalidad en
la inversión pública en prestaciones
tales como las obras públicas de mantenimiento,
refacciones, reformas, obras nuevas que no tengan un
carácter estratégico y la incidencia local de
éstas, como la imputación de las partidas
destinadas a cuentas de transferencia.

A este principio puede agregarse, a los efectos de
integrar y coherentizar la acción de las Comunas un nivel
de coordinación por región (tales como
Norte, Sur, Este y Oeste), conformado por un Consejo Regional
formado por los Alcaldes y los Legisladores con mandato vigente
residentes en esas Comunas, esta instancia no tendría
facultades resolutivas sino que constituirá un foro de encuentro a fin de evitar
la fragmentación en pequeñas comunidades que
litigan entre sí por el presupuesto o ejecutan desarrollos
contradictorios a pesar de la proximidad.

• Finalmente

Como se intentó destacar en el presente la Ciudad
debe avanzar en las pronta aprobación de la Ley de Comunas
por su implicancia institucional y proyección
autonómica plena, y transitar con la mayor amplitud las
etapas favorables que se presenten en la relación con la
Nación a los efectos de incrementar el traspaso de las
competencias judiciales que la habiliten para la
aplicación de los códigos nacionales de
fondo.

La Ciudad de Buenos Aires debe avanzar en todas las
otras cuestiones (ej. Administración del puerto de Buenos
Aires) que la diferencian en sus potestades y organización
de las provinciales argentinas, por vía de convenios o
mediante la propia iniciativa, sin atraer, en lo posible, a su
jurisdicción cuestiones que no sean acompañadas de
las partidas presupuestarias correspondientes.

El modelo resultante de esta política
pública de Estado será de gran relevancia futura
para el carácter que se atribuya a su continuidad
institucional.

Dr. Sergio M. Maestri

Ciudad Autónoma de Buenos Aires