Finanzas públicas

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I.
INTRODUCCION

Ningún problema de la política
económica contemporánea, es tan crucial y
complejo como el considerar la privatización y la reforma del sector
público de una economía. Estos
aspectos de la política
pública, se encuentran íntimamente relacionados con
los grados de intervención económica del estado y con
la regulación de los mercados.
También se hallan orgánicamente vinculados a otros
aspectos, tales como la asignación óptima de los
recursos
públicos, la provisión de los bienes
públicos, y la distribución de la riqueza de la sociedad.

Uno de los rasgos de la ideología neoliberal es el dogma de las
privatizaciones. Las privatizaciones como imperativo absoluto,
sin discusión, sin reflexión, sin discriminaciones,
sin discernimiento acerca de qué bienes
colectivos conviene –por su peculiar índole, por su
peculiar funcionamiento, por el peculiar ámbito de la
economía
en que se encuentra- transferir a la actividad
privada.

Privatizaciones, sin más, a cualquier precio, de
cualquier modo, cualesquiera sean las consecuencias, cualesquiera
sean los efectos y costos sociales,
y su impacto sobre el bien común.

A continuación definimos que es la privatización, siendo éste un
término que se utiliza para expresar y abarcar una gran
variedad de ideas; es extraordinariamente ambiguo. Expresa una
gran multitud de conceptos de diversa amplitud y
profundidad.

Mas adelante nos adentramos en el contexto mundial y en
América
Latina en el cual se hicieron las privatizaciones en nuestro
país.

También veremos el proceso de
privatización en Inglaterra y
porque tuvo una gran influencia en las privatizaciones que se
realizaron en nuestro país anterior a la década de
los noventa y porque muchas de las privatizaciones fueron
realizadas por presiones con el F.M.I.

Analizaremos el por qué de las privatizaciones,
cuales fueron las causas o los motivos que las
impulsaron.

Veremos las privatizaciones realizadas en los gobiernos
del Dr. Raúl R. Alfonsin y del Dr. Carlos S. Menem.

Y por último, haremos una comparación
entre dos años de privatizaciones y para concluir
tomaremos "Segba y Entel" como dos casos prácticos para
analizar.

II. NOCION
GENERAL

La palabra "privatización" es un término
que se utiliza para expresar y abarcar una gran variedad de
ideas. En general, puede decirse que la palabra
privatización es un término extraordinariamente
ambigüo. Expresa una gran multitud de conceptos de diversa
amplitud y profundidad.

El término "privatización"
constituye, pues, de hecho, una aceptación muy amplia en
la que se engloban desde el sentido estructural de a quién
pertenece una empresa,
hasta el punto de vista sustantivo, de como se llevan a cabo las
actividades de una empresa dentro de
la disciplina de
las fuerzas de mercado.

La privatización abarca y comprende una
amplia gama de posibilidades que van desde la total
desnacionalización en un extremo hasta la completa
sujección a la disciplina del
mercado en el
otro. Se ha descrito frecuentemente como un término
paraguas, que incluye una gran diversidad de políticas
ligadas únicamente por el hecho de implicar un
reforzamiento del mercado en detrimento del Estado o del
sector
público. Comprende, por lo tanto, desde el cambio de
propiedad de
la empresa del
sector público al privado, pasando por la
liberalización o desregulación de las actividades
previamente restringidas al sector público, hasta la
provisión de bienes y servicios en
determinadas condiciones, por empresas del
sector privado antes adscritos en exclusiva al sector
público.

III.
RAZONES DE LA PRIVATIZACION

No resulta tarea fácil exponer los motivos
determinantes de la privatización. Efectivamente, no
existe, en general, una exposición
sistemática de los mismos, sino que hay que extraerlos de
los discursos
ministeriales, de los debates parlamentarios y de un país
a otro, y aún dentro del mismo país, varían
de una época a otra. Además, los argumentos que se
suelen esgrimir para justificar la privatización son muy
diversos cuando no diametralmente opuestos. Por todo ello, es
bastante complejo proporcionar un cuadro general y
sistemático de los mismos.

Sin embargo, una primera serie de motivos
podrían agruparse bajo la denominación de razones
de tipo ideológico. Razones de esta naturaleza, son
particularmente intensas y explícitas en Gran
Bretaña y Francia. Se
trata, fundamentalmente, de un sentimiento anti-Estado o
anti-sector público, que pretende hacer retroceder la
participación estatal en la vida económica, puesto
que su intervención erosiona la responsabilidad personal y
minimiza la iniciativa individual. En Francia,
consiste en una tendencia en contra del dirigismo o Colbertismo,
y en Gran Bretaña, se trata de una reacción, en
contra del semi-colectivismo de la era de la posguerra. Esta
corriente anti-estatal es común también, aunque con
mucha menor intensidad, a otros países europeos, aunque no
tiene mayor importancia en Italia, España,
Bélgica o Alemania.

Otra razón de tipo ideológico,
podría ser también la creencia de que las empresas
públicas y los servicios
proporcionados por el Estado,
limitan la elección de los consumidores, al disfrutar de
posiciones de monopolio
dentro del mercado. Y finalmente, podría también
considerarse como razón ideológica, el deseo y la
intención expresada por muchos gobiernos de fomentar un
"capitalismo
popular", haciendo partícipes de la propiedad de
las empresas privatizadas a sus empleados. Esta intención
ha dado muy buenos frutos en determinados casos, y ha constituido
un rotundo fracaso en otros.

Otro segundo grupo de
razones podrían aglutinarse bajo la denominación de
motivos de tipo económico. Estos motivos son de diferente
alcance y pretensión, según los distintos
países. Así, en Inglaterra se
pretende lograr, por medio de la privatización, un
cambio
definitivo en las estructuras de
la economía. En Francia entre 1986 y 1988, en cambio, se
pretende conseguir un cambio en las reglas del juego de la
economía. En ambos casos, las finalidades son muy
ambiciosas y de alcance muy general. Se trata de proceder a una
liberalización de prácticamente todos los mercados y
conseguir así competitividad
en todas las empresas, evitar los monopolios, y alcanzar una
mayor eficacia.

Otra razón de carácter
económico, la constituye precisamente, el objetivo de
lograr una mayor eficacia
sometiendo las empresas estatales a la disciplina del mercado. Se
trata, en definitiva, de enfrentarlas con las sanciones que la
economía de mercado implica, tales como la amenaza de
quiebra y el
peligro de la absorción. Pero esto supone, naturalmente,
partir del principio de que las empresas públicas son
mucho menos eficientes que las empresas pertenecientes al sector
privado, lo cual, es tan solo, probablemente, una verdad a
medias, o válida solamente en determinados
casos.

Una razón más, también, de
tipo económico, esta constituida por el objetivo de
conseguir, por medio de la privatización, una
racionalización de la cartera de activos de
la empresa
privatizada y una reorganización de las estrategias de
inversión. Este motivo, precisamente, ha
sido el que ha impulsado diversos procesos de
privatización del Instituto Nacional de Industria en
España.

Otra razón, ésta de tipo
socioeconómico, estriba en que las presiones fiscales son
mucho más fuertes sobre las empresas del sector
público que sobre las del sector privado, y con sus
excesivas exigencias sobre el nivel de salarios, alto
nivel de empleo y
trabajo ineficaz, hacen casi imposible su saneamiento
financiero.

Y un motivo más para privatizar, muy ligado
a los de tipo económico, lo constituye la
reorganización de la "dirección" de las empresas públicas.
Efectivamente, la privatización puede facilitar la
superación de las incoherencias directivas de estas
empresas, y poder proceder
a una racionalización de sus estructuras
directivas, viciadas frecuentemente por factores
políticos. Sin embargo, experiencias muy recientes en
Francia, España e Italia han
demostrado que no es preciso poner en marcha, para ello, un
proceso de
privatización, puesto que estos objetivos
pueden alcanzarse perfectamente dentro del mismo sector
público, sin necesidad de transferencia de propiedad
alguna.

Otro tipo de razones para privatizar, está
constituida por los factores de carácter
financiero. Es evidente, que la venta de los
activos
pertenecientes a empresas estatales constituye una fuente de
ingresos muy
importante, que pueden ingresarse en las áreas del Tesoro.
De todos modos, constituye un tema muy delicado, que exige una
administración rigurosa.

Otro motivo de este tipo, lo constituye
también el hecho de que la privatización facilita
enormemente el acceso a los mercados de capitales internacionales
de una forma mucho más rápida y directa.

Otra razón, también de
carácter financiero, la constituye el hecho de que al
procederse a la privatización de una empresa
estatal, se cortan de raíz los subsidios y subvenciones
que se les estaban concediendo a empresas casi constantemente
deficitarias.

Y una razón más de tipo financiero,
consiste en que el proceso de privatización es capaz de
ampliar el mercado de
valores, introduciendo en él a muchos y nuevos
inversores, y profundizarlo, a la vez, mediante al acceso al
mismo de importantes empresas con fuertes posiciones en el
mercado.

Otros argumentos de diversa índole, que
aconsejan proceder a la privatización, son los siguientes:
En primer lugar, cuando una empresa
pública ha sido creada o nacionalizada en su día,
para conseguir el logro de determinados objetivos, y
estos han sido ya alcanzados, o no interesa ya su
realización, esta empresa puede ser perfectamente
privatizada. En segundo lugar, una empresa puede privatizarse con
el fin de aligerar una carga administrativa que resulte demasiado
pesada para el Estado, ya
bien sea por la falta de medios de
la
Administración, o por la falta de personal
capacitado. Ambos motivos de privatización son muy
frecuentes en países en vías de desarrollo.

IV. OBJETIVOS DE LA
PRIVATIZACIÓN

Es evidente que resulta muy difícil
deslindar entre las razones o motivos de la privatización,
y los objetivos que se persiguen al ponerla en práctica.
Es casi imposible, en efecto, distinguir con claridad entre el
por qué de la privatización y el para qué de
la misma. Ambas consideraciones se encuentran íntimamente
relacionadas y totalmente imbricadas en su origen y desarrollo.
Unas veces, la una es primero, y la otra después, o a la
inversa, o simplemente, las dos son la misma cosa.

No obstante, de forma totalmente ideal, pueden
establecerse ciertos objetivos o fines a alcanzar en todo
programa de
privatización, que resulten claramente autoevidentes.
Estos serían los siguientes, muy esquematicamente
bosquejados:

1) Que las decisiones de dirección y de gestión
de las empresas privatizadas resulten completamente
despolitizadas.

2) Conseguir una mayor eficiencia en el
rendimiento de las empresas privatizadas.

3) Alcanzar un mayor grado de competitividad
en las empresas, liberalizando el mercado, para, precisamente,
así obtener una mayor eficacia.

4) Procurar que los bienes y servicios
proporcionados por las empresas privatizadas expresen los costes
reales.

5) Que las inversiones
realizadas reflejen el verdadero coste del capital
utilizado.

6) Incrementar los fondos del Tesoro mediante la
venta de los
activos públicos.

7) Evitar el despilfarro que supone el mantenimiento
de subvenciones continuas a empresas con pérdidas
permanentes, y cortar así el déficit del presupuesto.

8) Ampliar el mercado de
capitales permitiendo el acceso al mismo de nuevos
inversores.

V.
MODALIDADES DE LA PRIVATIZACION

Las diferentes modalidades de la
privatización pueden agruparse fundamentalmente en tres
tipos o categorías muy amplias. Estas son: 1)
Transferencia de la propiedad de los activos públicos al
sector privado. 2) Concesiones, contratos, y
subastas públicas para la provisión de bienes y
servicios por parte de las empresas del sector privado y 3)
Liberalización o desregulación de los mercados de
monopolio
legales, haciendo especial referencia a la libertad de
entrada y de acceso a nuevas empresas en el mismo.

La elección de una u otra modalidad
dependerá de los objetivos que se persigan y del tipo de
actividad económica que se considere. Sin embargo, pueden
originarse situaciones conflictivas entre los objetivos a
alcanzar en el proceso de privatización, especialmente
entre los objetivos financieros y las posibles mejoras de la
eficiencia. En
efecto, el valor de los
activos públicos en venta, es mayor cuanto mayor sean los
privilegios monopolísticos que la empresa privatizada, o
en proceso de privatización, retenga en su poder. Pero,
entonces, en este supuesto, el objetivo de la eficiencia no se
logrará, puesto que, de esta forma, el monopolio privado
podrá fijar los precios a unos
niveles superiores al coste marginal. La ausencia de competencia, en
este caso, impedirá el mejoramiento de la eficiencia
productiva.

1. TRANSFERENCIA DE LA PROPIEDAD DE LA EMPRESA
PUBLICA

Existen básicamente cinco métodos
para proceder a la transferencia de la propiedad de una empresa
pública. Estos son:

a) La venta directa

Esta forma de privatización, generalmente
bastante extendida, consiste simplemente en la venta global de la
empresa pública a una compañía perteneciente
al sector privado. Esta forma de venta es muy usual y se practica
para la mayoría de los países. Este tipo de
ventas
directas se suelen producir a iniciativa del gobierno, aunque,
en ocasiones, son las compañias privadas las que realizan
sus propuestas de compra en cuanto se pone en marcha un programa de
privatización.

b) La oferta de
venta pública

Este procedimiento de
privatización, especialmente puesto en práctica por
los países industrializados, constituye la fórmula
mas ampliamente extendida de transferencia de la propiedad de la
empresa pública. Sin embargo, la complejidad
técnica de sus fases de preparación y posterior
desarrollo, restringen su utilización a las empresas
estatales de mayor magnitud. Entre los objetivos que suelen
perseguir los Gobiernos al poner en práctica una oferta de
venta pública, figura el alcanzar una
"democratización" del accionariado de las principales
industrias del
país. Este deseo de promover un "capitalismo
popular" tiene por finalidad, fundamentalmente, el crear grupos de interes
favorables a la privatización, evitar la excesiva
concentración de capital y
demostrar que el proceso de privatización no pretende
favorecer únicamente a determinados grupos
económicos fuertes, estableciendo una oligarquía.
Por otra parte, la participación popular en el capital
social de la empresa pública privatizada, puede constituir
también un poderoso instrumento de protección
contra una posible renacionalización en el
futuro.

Esta forma de privatización es
también la más compleja desde el punto de vista
técnico. Los riesgos que se
derivan de una oferta pública de venta, tanto para el
Gobierno como
para los pequeños ahorradores que pretenden atraer, exigen
que se seleccione cuidadosamente a la empresa que se pretende
privatizar a través de este procedimiento. En
efecto, promocionar una oferta pública de una empresa que
se encuentra en dificultades financieras, puede resultar muy
difícil y arriesgado. Incluso puede también
resultar preciso el proceder a la restructuracióin
financiera de la misma, con la consabida consecuencia de
despidos, reformas estructurales, etc. Todo ello se
evitaría si la empresa disfrutara de una situación
financiera saneada.

Por otra parte, la posición de la empresa
en el mercado puede originar ciertas dificultades. En efecto, si
se privatiza una empresa que detenta una posición de
monopolio en nombre del interés
público, al privatizar una empresa de este tipo los
beneficios van a parar, efectivamente, a los accionistas
privados, por lo que podrían ser considerados como una
explotación del consumidor. Todo
lo cual, entraña la necesidad de promulgar una serie de
normas que
establezcan un control sobre los
precios y los
beneficios.

Por otro lado, si la empresa estatal objeto de
oferta pública de venta, no es monopolística, este
tipo de problemas no
se presentan. Los beneficios se contemplan como una prueba de la
eficacia operativa de la empresa, y no se hace precisa la
existencia de una regulación de la actividad de la
misma.

Este método ha
sido aplicado especialmente en Inglaterra y Estados
Unidos.

c) Adquisiciones de empresas por su
personal

Las compras de
empresas estatales por parte de sus directivos y empleados
constituye otro método de
privatización que tiene cierta importancia en numerosos
países, pero de forma especial en Inglaterra. No obstante,
este procedimiento de privatización, que
teóricamente parece sencillo y adecuado, no deja de
ofrecer en la práctica ciertos problemas,
como la valoración de los activos, la
reestructuración de la empresa, y con toda probabilidad, una
serie de cuestiones de tipo socioeconómico. El ejemplo
más significativo y a la vez de mayor éxito,
fue la adquisición por parte de sus directivos y personal
en general, de la National Freight Corporation en 1982, que
sirvió de precedente a otras muchas ventas
similares que le siguieron en este país, como la British
Leyland y alguna más. Este método también se
ha utilizado en otros muchos países, entre ellos
Canadá, Francia e incluso Turquía.

d) Venta de acciones y
activos públicos

La venta de acciones y
activos públicos a compradores del sector privado, sean
estos entidades o particulares, constituye la forma de
privatización más generalmente utilizada en los
países menos desarrollados, precisamente por su sencillez
y rapidez.

Esta modalidad de transferencia de la propiedad de
la empresa, puede adoptar dos formas: Una, la venta total del
patrimonio de
la empresa; otra, la venta de cierto número de activos
públicos, normalmente realizada a través del
procedimiento de licitación.

Cabe resaltar el hecho de que la posibilidad de
participación minoritaria en la propiedad de la empresa,
constituye un acontecimiento mucho más frecuente y casi
general, en este tipo de transferencias.

e) Incrementos del capital no suscrito

Un incremento de capital que no se encuentra
abierto a la suscripción para la mayoría del
público accionista, permite la posibilidad de acceso a la
propiedad de la empresa, a inversores privados y particulares. Se
trata, pues, de una transferencia parcial del capital de la
empresa. Su existencia se justifica por el hecho de que la
mayoría de los posibles compradores carecen de recursos
financieros suficientes para cubrir esta ampliación. Su
práctica es relativamente frecuente en los países
en vías de desarrollo.

2. CONTRATOS DE
CONCESION, FRANQUICIAS Y
CONCURSOS PUBLICOS PARA LA PROVISION DE BIENES Y SERVICIOS
PUBLICOS

a) Concesión

Una concesión implica el traspaso de poderes del
concedente (la
administración) al concesionario (un particular).
Existen dos modalidades. 1) La concesión de servicios
públicos en la que el Estado encomienda a un particular
la
organización y funcionamiento de un servicio
público por un determinado lapso. La retribución
del concesionario es el precio pagado
por los usuarios. 2) La concesión de obra pública:
la administración contrata a una empresa para
la realización de la obra a la que no le paga un precio
por ella sino que le otorga por un plazo determinado la
explotación de la obra que se construye.

Las concesiones pueden ser onerosas o gratuitas e
incluso subvencionadas en el caso de actividades no rentables. En
los casos de modalidad onerosa, en general los concesionarios
pagan al Estado un canon cuyo monto, forma y regularidad de pago
se establecen en los contratos.

El pago del canon no implica en sí mismo una
transacción de balance de pagos, ya que es una
operación entre una empresa residente y el Estado. Sin
embargo, cuando en un consorcio participan inversores
extranjeros, el mismo es tomado como una empresa de inversión directa. Por lo tanto, las
utilidades que genera se registran en la cuenta corriente y los
flujos de reinversión, aportes de capital, deuda con
matrices y
cambios de manos se incluyen en la cuenta financiera.

En este tipo de contratos, los sectores más
dinámicos fueron los de comunicaciones
(Televisión
y radio), construcción de rutas y caminos, y transporte
terrestre. La aplicación de esta modalidad se
inició en 1990 cuando se privatizaron a través de
concesiones, rutas nacionales y dos canales de televisión
estatales.

b) Franquicia

Las franquicias
constituyen otro instrumento de privatización, que
consiste fundamentalmente en la concesión, casi siempre
con carácter exclusivo, de la prestación de un
servicio
público a una entidad privada. Una franquicia en
exclusiva consiste en un adjudicación de privilegios
monopolísticos a una empresa privada para que proporcione
un servicio determinado, con precios regulados por una
dependencia del Gobierno.

En este procedimiento de privatización,
como en el método de la contratación
pública, el gobierno es el ordenante y una entidad privada
es la productora. Sin embargo, ambos sistemas se
diferencian por la forma de pago al productor. El Gobierno es el
que paga al productor en el caso de los bienes o servicios
contratados, y en cambio, en el supuesto de la franquicia, es el
consumidor el que
paga al productor por los bienes o servicios
prestados.

El sistema de
franquicia es particularmente aplicable en aquellas
circunstancias en las que el Gobierno desea controlar las
características del servicio, o aquellas
otras en las que la financiación se realiza a
través de subvenciones gubernamentales. En este sentido,
sectores, tales como los transportes, en general, líneas
aéreas, etc. son los candidatos ideales para la
aplicación de esta modalidad.

Aunque no sin problemas, la franquicia constituye
un procedimiento muy atractivo para compaginar la eficiencia y la
competitividad. De hecho, se han conseguido logros muy
importantes en la provisión de ciertos servicios, como el
de la recogida de basuras, servicios de limpieza, etc. Sin
embargo, en otros sectores que presentan por lo general
dificultades de regulación, y de un peso económico
muy importante, tales como el agua,
energía, etc., la fran quicia plantea problemas de cierta
consideración.

c) Concursos de contratación
pública

Se trata de una concepción de la
privatización, considerada desde un punto de vista mucho
más amplio que el expuesto en la sección anterior.
Ahora, se trata ya de contemplar, no la transferencia de la
propiedad de la empresa pública al sector privado, sino de
proceder a la privatización de la actividad de la propia
empresa pública. Es, pues, una perspectiva mucho
más amplia.

En este sistema de
contratación pública, la empresa privada es la
productora del bien o servicio, y el Gobierno el ordenante. En
este método de contratos públicos, el Gobierno es
el que: 1) Expresa las demandas de bienes y servicios
públicos solicitadas democráticamente; 2)
Inspecciona la provisión de los bienes y servicios por
parte del sector privado; 3) Proporciona el pago de tales
servicios al contratista.

La decisión de contratar con empresas
privadas la provisión de servicios públicos o
cualquier otra realización, no significa, en modo alguno,
un fracaso de la actividad gubernamental, sino simplemente que se
busca la manera de conseguir mejores logros mediante el
aprovechamiento de las capacidades especializadas del sector
privado.

Esta experiencia de privatización ha sido
practicada, especialmente, por Estados Unidos,
Inglaterra, gran parte de Europa Occidental
y Japón y
ha originado un extraordinario éxito
de ahorro de los
costes, que a nivel municipal han llegado a alcanzar incluso del
orden del 40 al 60 por cien en USA.

3. LIBERACION O DESREGULACION

Este método de privatización es el
más simple de todos. Por medio de él, el Gobierno
se limita a derogar las normas que
impedían a la iniciativa privada competir con el monopolio
estatal. Con frecuencia la desregulación no consiste
solamente en suprimir regulaciones preexistentes, sino
también en promulgar una nueva normativa destinada a
modificar las condiciones de la competencia en un
mercado determinado.

La desregulación desempeña un
papel muy
importante en la liberalización de las restricciones
existentes que condicionaban o impedían la entrada en un
determinado mercado. Si el mercado que se liberaliza es
perfectamente competitivo, las ganancias que se obtienen en la
eficiencia de la asignación de recursos, indudablemente,
se producirán. Sin embargo, se ha recomendado la
regulación, o incluso la nacionalización, en la
circunstancia de un mercado de monopolio natural, como remedio
para conseguir unos precios óptimos y una
asignación de los recursos eficaz. Esta opinión no
es siempre compartida, señalándose el hecho de que
retirar las barreras que obstaculizan la entrada en el mercado
constituye un instrumento mucho más eficaz que proceder a
su regulación. (Baumol, 1986, p. 38).

Debe ponerse de relieve, no
obstante, que estas observaciones críticas a la
regulación, no se refieren a la regulación en si
misma considerada, sino más bien a la forma en que esta se
pone en práctica. Es necesario, pues, establecer unos
modos de regulación que, teniendo en cuenta sector por
sector, y mercado por mercado, se adaptan plenamente a la
realidad de cada caso concreto.

VI. EFECTOS
DE LA PRIVATIZACION

El proceso de privatización debe
contemplarse desde la perspectiva de ver hasta donde es capaz de
llevar a cabo la consecución de sus dos objetivos
más importantes, que son: el mejoramiento de la
situación financiera del Estado, y el incremento de la
asignación y la eficacia productiva de la economía.
El logro de estos dos efectos macroeconómicos puede muy
bien reflejar la situación financiera y competitiva de
cada una de las empresas en particular.

a) Efectos sobre la eficiencia económica de
la empresa.

En primer lugar, desde el punto de vista
teórico, puede alcanzarse la conclusión de que los
mecanismos del mercado de
capitales y la exigencia de obtener unos beneficios para
satisfacer a los accionistas, constituyen un sistema más
seguro y
rápido para estimular la rentabilidad
de una empresa, y no la concesión de subvenciones e
inversiones
realizadas por el gobierno, que a falta de su coherencia, en la
mayoría de los casos, suelen ser dirigidas a satisfacer
necesidades políticas
a corto plazo, más que a motivos de rentabilidad a
largo plazo. Además, al ponerse en práctica una
gestión
del personal más flexible y eficaz, y al enfrentarse
también competitivamente con otras empresas del sector,
constituyen factores, que contribuyen a una mejor eficiencia
operativa y económica de la empresa.

Sin embargo, en la práctica, no se puede
formular con carácter general el principio de que el
sector público sea más ineficiente que el sector
privado; lo que ocurre es que el primero se encuentra mediatizado
en su actuación por una serie de factores políticos
extraeconómicos, incluso conflictivos entre sí, la
mayoría de las veces. Por otra parte, no pueden aplicarse
métodos
científicos de comprobación generalizada, puesto
que resulta imposible que la prestación de un mismo
servicio sea gestionada a la vez por el sector público y
el sector privado y en las mismas circunstancias, por lo que la
diferencia en el rendimiento puede ser debida a factores
exógenos a la economía.

Lo único que puede decirse, en
términos objetivos, es que los burócratas tienen
menos probabilidades de gestionar correctamente una empresa, que
los empresarios del sector privado. Pero, como sucede en las
principales cuestiones políticas, ésta
afirmación es más materia de
opinión que principio general riguroso.

b) Efectos sobre la situación financiera
del Estado.

Es evidente, que la privatización consiste
no solo en un programa político y económico, sino
que también supone una transacción financiera. Y
esta transacción financiera puede revestir diversas
características y ser de una cuantía
y magnitud muy diferentes.

En muchas privatizaciones, la cantidad de dinero que
pasa del sector privado al público es muy pequeña,
y las ventajas financieras para el Gobierno son muy a largo plazo
y casi intangibles. Pero, sin embargo, en las ventas importantes
de bienes públicos tienen un efecto inmediato y directo
sobre el presupuesto
fiscal y la
deuda
pública. En efecto, en la práctica, las
principales ventas que se han realizado, tales como British
gas, en Gran
Bretaña, Paribas, en Francia, etc…, el impacto
presupuestario inmediato fue enorme.

Sin embargo, una vez realizada la venta, sus
resultados deben incluirse inmediatamente en el presupuesto, con
el fin de evitar serios problemas financieros para el Gobierno.
Caso de no hacerse así, puede originarse un ritmo en el
proceso de privatización artificialmente alto, que
desemboque, en ocasiones, en un cierto despilfarro
financiero.

c) Efectos sobre el mercado de
capitales.

En primer lugar, todo proceso de
privatización genera una enorme expansión de los
mercados
financieros, al introducirse en él nuevos
inversores.

En segundo lugar, otro efecto positivo de la
privatización, consiste en que el volumen de
capital del mercado de valores ha
experimentado un enorme auge que ha cristalizado en un aumento de
las carteras de inversión de las entidades financieras, y
en una capitalización general del mercado.

Finalmente, otro tercer efecto positivo del
proceso de privatización, estriba en la
profundización del mercado, permitiendo el acceso o
introduciendo en el mismo, a compañías privadas,
que de otra forma no podrían acudir a él. La
disponibilidad de fondos de financiación, se ha
incrementado enormemente en aquellos países en los que se
han llevado a cabo las privatizaciones.

Por último, simplemente poner de relieve que en
todo proceso político de poner en marcha la
privatización, debe de fomentarse y estimularse que los
activos públicos en venta se distribuyan entre el mayor
número posible de nuevos inversores, y esto, no por
razones de justicia y
expansión del mercado solamente, sino, sobre todo, por
propio interés
político y económico para que el proceso
privatizador pueda llevarse a cabo, favoreciendo la
creación de grupos de intereses comprometidos directamente
en el proceso de privatización.

d) Efectos sociales de los programas de
privatizaión.

Su principal objetivo social consiste en
incrementar el nivel de bienestar social, evitando la existencia
de desequilibrios regionales. Entre estos objetivos
redistributivos figuran la consecución de precios bajos,
proporcionar salarios
elevados, etc. Sin embargo, como norma general, puede afirmarse
que las empresas estatales han fracasado en llevar a feliz
término esta función
social, especialmente, en lo que se refiere a las clases
más económicamente débiles y
desprotegidas.

Por otro lado, los efectos sociales de la
provisión de bienes y servicios por empresas privadas
puede encontrarse condicionada por las siguientes
razones:

En primer lugar, si las ganancias derivadas de la
reducción de los costes van a revertir a favor del
consumidor o de los nuevos propietarios de la empresa, va a
depender, tal como expresa la teoría
microeconómica, del grado de competitividad al que la
empresa privatizada se encuentre sometida.

En segundo lugar, la reducción de los
costes de la empresa como consecuencia de la modernización
de las técnicas
de producción y de la reducción de los
salarios en el reajuste realizado, se traducirá en una
simple transferencia de renta de los empleados de la empresa a
los consumidores del bien producido.

Y finalmente, el Estado utiliza frecuentemente a
las empresas públicas para suministrar ciertos bienes de
alcance general, tales como productos
alimenticios básicos, agua,
carbón, energía petrolífera, etc. o
determinados servicios tales como el transporte por
ferrocarril, transporte urbano, etc., pero a precios subsidiados,
y por lo tanto, artificialmente bajos. En estas circunstancias,
la privatización no conduce a un descenso de los precios,
sino más bien a un ahorro en las
cargas del presupuesto nacional. Esto puede permitir al Gobierno
la posibilidad de utilizar estos recursos financieros en proyectos de tipo
social, tales como la educación, la
vivienda, y prestaciones
sanitarias. Todo ello, no son más que consecuencias
debidas al proceso de privatización.

Por otra parte, otro aspecto muy importante del
impacto social de la privatización, consiste en que se la
ha utilizado como mecanismo para transformar a los trabajadores
en propietarios de las empresas en las que desempeñan su
trabajo. Esta extensión de la propiedad de la empresa
entre sus propios trabajadores ha sido bastante considerable en
Gran Bretaña.

VII. LAS
PRIVATIZACIONES EN EL CONTEXTO MUNDIAL

Las privatizaciones son un fenómeno o tendencia
que afecta a todos los países. Esta tendencia está
inserta como una política de
racionalización del Estado moderno, dentro del proceso
global de transformación de las economías
nacionales.

Los procesos de
privatizaciones que se dan en la mayoría de las regiones,
subregiones y países del mundo contemporáneo,
obedecen a una intencionalidad de hacer más racional la
acción de los gobiernos y hacer más eficaz el
funcionamiento de los mecanismos de Estado.

En este contexto, en muchas realidades nacionales,
están en desarrollo procesos de venta, de fusión y
desincorporación de empresas públicas, así
como la decisión de entregar actividades que
tradicionalmente controlaba el sector público, como son:
electricidad,
petróleo,
ferrocarriles, correos y telégrafos,
agua potable y
otras. Esta reducción de la actividad estatal, en la
producción de bienes y servicios, responde
como a un consenso de aceptar como inevitables las
privatizaciones para reducir, así, las dimensiones y
frenar las tendencia al crecimiento de la propiedad
pública.

Con la crisis que
sufren los países socialistas, y el desprestigio de la
economía centralmente planificada, esta situación
ha fortalecido las ideas neoliberales, entre las cuales destaca
aquella que sostiene: "…las empresas públicas en
general, no son reconocidas por su eficacia y buen desempeño económico." Por ello, se
ha ido imponiendo la corriente ortodoxa de pensamiento
que sugiere la venta, fusión,
desincorporación y liquidación, en particular de
las empresas industriales públicas. La
justificación que se da en estos casos es la de ampliar o
mantener el gasto social y no utilizar una parte importante del
presupuesto nacional en el desarrollo de este tipo de empresas
que compiten con las del sector privado.

Por otra parte, se plantea una posición con
respecto a la política pública de redefinir el
papel del
Estado en materia de
intervención en la economía nacional. Aquí
surge toda una línea de acción para enfrentar la
crisis; tal
línea se sustenta en una comprensión neoliberal de
reducir el sector de empresas públicas para ampliar la
actividad productiva del sector privado; aunque la visión
de este objetivo estratégico de la postura neoliberal se
esconde tras la política de sanear las finanzas
públicas para reducir el déficit fiscal.

Este objetivo estratégico definido en las
políticas de estabilización y desarrollo, responde
a una tendencia mundial que tiene connotaciones particulares,
dado que tiene relación con el proceso de Globalización de los mercados, y de avance
de la penetración del capital extranjero en las
economías nacionales. Situación aprovechada por los
empresarios privados que presionan al Estado y a los gobiernos
para que la privatización signifique un proceso ajustado a
una política
económica y a un redimensionamiento del sector para
estatal de la administración
pública a una escala menor,
como una forma de dar fuerza a toda
una estrategia
continental de ajuste y de reinserción en la
economía mundial, así como de ubicación en
una nueva regionalización de todos los países
medianos y pequeños.

Muchos autores sostienen que el proceso de
privatizaciones corresponde a un avance de las ideas neoliberales
en contra de la intervención estatal, y se ubica en una
ofensiva a escala mundial,
la cual responde a las exigencias del proceso de Globalización de la economía y de
regionalización que fortalece la penetración de las
empresas globales (transnacionales) en las economías
internas de los países de desarrollo medio y atrasados.
Esta ofensiva ha sido dirigida, en todos los países, en
contra de las empresas públicas, alegando deficiencias
organizacionales y malos manejos administrativos de tipo
financiero, productivo y de personal de las mismas. Sin embargo,
hay que reconocer que esta ofensiva y crítica a la
gestión pública ha sido justa en algunos casos, en
donde el comportamiento
burocrático y la corrupción
de los altos ejecutivos de las empresas públicas han
marcado un procedimiento de gestión que ha sido duramente
criticado por la opinión
pública de muchos países de las diferentes
regiones.

IIX. EL PROCESO DE
PRIVATIZACIONES EN AMÉRICA
LATINA

En América
Latina, el proceso de privatizaciones se ha dado en un
contexto político complejo.

Se puede decir que inicia con las dictaduras militares,
surgidas en el cono sur durante la década de los
años setenta, las cuales desmantelaron los sistemas de
empresas públicas mediante la venta, fusión y
liquidación de las mismas. Este proceso responde a una
cierta forma de inducción proveniente de los países
industrializados (del norte) que han puesto en práctica la
política de privatizaciones como uno de los elementos
claves para hacer avanzar sus programas
estabilizadores y de reconversión industrial, así
como fortalecer el proceso de Globalización.
Además, los organismos financieros internacionales
(Fondo Monetario
Internacional, Banco Mundial
y la Banca privada
internacional) han propiciado la privatización en todo el
continente.

Las empresas públicas, en América
Latina, han jugado un papel importante en el desarrollo
económico y social, así como en la
consolidación de los Estados nacionales e independientes
de la región.

Sin embargo, la crisis de la deuda externa,
los problemas actuales de modernización de la administración
pública, la apertura comercial y el nuevo trato al
capital extranjero, han creado condiciones en muchos
países latinoamericanos para impulsar las privatizaciones
como un proceso de aprendizaje y
modernización productiva que pretende cambiar
décadas de intervención del sector público
en la economía de cada realidad nacional del área;
sin embargo ". Se reconoce la necesidad de encarar
pragmáticamente este tema, también se quiere
destacar que la discusión, con frecuencia, no toma debida
consideración de la conveniencia y de las dificultades
para privatizar empresas públicas."

IX. EL
PROCESO DE PRIVATIZACIONES EN INGLATERRA

Los "altos costos" de la
carga social fueron duramente criticados por la derecha "ultra".
La Sociedad Mont
Pelerín, fundada por Hayek en la inmediata postguerra y
difundida dogmáticamente desde Chicago por Friedman.
Efectivamente, un nuevo contexto mundial -en especial la crisis
del petróleo –
y en concurrencia la pérdida de rentabilidad, más
una despiadada política internacional en materia
financiera, marcaron las economías europeas. EE.UU. con
Reagan e Inglaterra con la señora Thatcher, impulsaron la
doble demonización: 1) la del "imperio del mal"
representado por la URSS y sus países satélites,
cuyas economías burocratizadas y centralizadas no
funcionaban y eran incapaces de sostener una competencia
estratégica a nivel armamentístico. La
implementación del sistema de defensa llamado "guerra de las
galaxias" marcó un hito fundamental en esta batalla que,
finalmente, ganó EE.UU. con la implosión de la
URSS; 2) La del Estado benefactor, comenzando por Inglaterra.
Privatizaciones salvajes, desregulaciones económicas y
laborales. Recortes y privatización de la Seguridad
Social. Cuidadosamente programada, lo que se ha dado en
llamar "una ideología económica" del mundo a
aplicar "fuesen cuales fuesen las condiciones y las culturas del
lugar", tiene como componentes: estabilidad de precios, equilibrio
presupuestario, desregulación y privatizaciones a
ultranza, libertad
absoluta de movimientos de capitales, competitividad descargada
de la "ganga" social, etc.

Universalizada, y aplicada duramente a través de
los organismos internacionales bajo su control en todo
el mundo, esta doctrina de nueva ("neo") no tienen absolutamente
nada; ha concentrado hasta límites no
concebibles hace treinta años la riqueza y extendido por
todo el planeta la pobreza,
generando una inestabilidad permanente en las economías de
los países dependientes -ahora llamados "economías
emergentes" y sembrando incertidumbres políticas y
desastres sociales de los que no están a salvo los propios
países centrales, que abierta o silenciosamente la han
impulsado.

X. EL PORQUE DE LAS
PRIVATIZACIONES

Puede hablarse de las privatizaciones como una tendencia
de la política económica seguida por los diferentes
países, es evidente que el inicio de tal tendencia como
fenómeno significativo hay que situarlo en Gran
Bretaña, donde ha constituido la pieza emblemática
del "thatcherismo" ya desde los primeros años 80. Y tanto
en Gran Bretaña como en otros paciesen que la
política de privatización ha tenido una cierta
entidad, está no se ha limitado al venta total o parcial
de empresas públicas al sector privado, sino que,
además, los programas se han extendido a dos tipos de
medidas: la desregulación de determinadas actividades
(acompañada a veces de la eliminación de monopolios
legales) y a la introducción de criterios "mercantiles", de
mercado o de "empresa privada" no solo en la gestión de
empresas públicas sino también en determinadas
áreas de la Administración
Pública.

Respecto de las privatizaciones en sentido estricto (la
venta de empresas públicas, o de una parte se sus
acciones, al sector privado). El argumento principal de los
gobiernos que la han impulsado ha sido el de la mejora de la
eficiencia económica ha sido probablemente uno de los
más utilizados; basado por supuesto en la idea de que la
titularidad pública de las empresas iba en muchos casos
acompañada de una gestión ineficiente.

No obstante, la evidencia empírica ha ido
mostrando que los gobiernos parecen haber perseguido una cierta
mezcla de objetivos con las privatizaciones. Y así, junto
a la idea de que la gestión privada (o el sector privado,
o la iniciativa privada) es más eficiente que la
gestión estatal y que por lo tanto conviene reducir el
peso económico del Estado, se observan también
objetivos como el de aliviar el déficit fiscal mediante la
venta de empresas públicas o el de "disciplinar" a los
trabajadores y usuarios de determinadas empresas públicas
fuertemente deficitarias, pasándolas a las reglas de
juego
habituales en las relaciones de mercado; (esto tiene que ver
directamente con la idea que reúne un relativo consenso de
que las reivindicaciones sindicales tienden a ser más
radicales y exitosas frente a las empresas públicas que
frente a las privadas).

Por otra parte, no todos los programas de
privatizaciones han sido llevados a cabo por gobiernos
conservadores como el de Thatcher en Inglaterra o el de Chirac en
Francia. Ha habido, por ejemplo, importantes en Italia, con un
gobierno de coalición; en México,
con el gobierno del Partido Revolucionario Institucional; y en
España, con el Partido Socialista en el
gobierno.

Sobre las formas de
privatización

La conclusión general que puede extraerse de las
experiencias de diferentes países es que bajo la etiqueta
privatizaciones se engloban medidas o acciones bien distintas,
aunque con el objetivo común de disminuir al
implicación de los poderes públicos en la actividad
económica

Transferencia de la propiedad de empresas
públicas al sector privado

Esta es la forma estricta de privatización y
representa efectivamente el grueso de las operaciones
realizadas en países como Gran Bretaña, Francia,
España o Argentina. En
unas ocasiones la transferencia de propiedad es total mediante la
venta en bloque de la empresa a un grupo privado,
como en loa casos de las españolas SEAT, Maquinista o
ENASA y el de la Argentina
Aerolíneas Argentinas. La otra modalidad ha consistido en
la venta de acciones en bolsa respecto a determinadas empresas
públicas, reservándose generalmente el Estado un
porcentaje de capital minoritario. Esta ha sido la vía de
privatización típica de Gran Bretaña y
Francia (donde no hay que olvidas que los respectivos gobiernos
conservadores tenían el propósito
programático de fomentar un cierto accionario popular
mediante las privatizaciones), en la que destacan casos como los
de British Gas, Bitish
Telecom., Saint-Gobain y la Societé Genérale; y es
una opción que también se ha seguido en
España con respecto a empresas públicas que
venían siendo claramente rentables , como son los casos de
REPSOL, EMDESA o ENCE.

De igual forma han sido importantes las privatizaciones
parciales en las que el Estado mantiene la mayoría del
capital. De este tipo son todas las llevada a cabo en Austria y
en Italia, así como las programadas en Francia durante la
etapa de gobiernos socialistas y los casos españoles en
que se han sacado a bolsa paquetes de acciones, como el de
REPSOL, EMDESA y ENCE, entre otras.

Desregulación /
privatización.

Este segundo tipo de operaciones de
privatización ha consistido en la desregulación o
desmonopolización de actividad de la empresa
pública, posteriormente acompañada o no de
transferencia de propiedad al sector privado. Lo que más
destaca en estos casos de grandes empresas públicas es la
política de liberalización de servicios
públicos, siguiendo un proceso que responde al siguiente
esquema-tipo: Eliminación del monopolio legal a favor de
la empresa pública, si ese era el caso; pasar a organizar
la empresa como sociedad
anónima, o como varias sociedades
anónimas –una para cada actividad diferenciada-
agrupando estas en un holding; y, sobre esta nueva base
jurídica, establecer criterios de gestión de
empresa privada. Simultánea o posteriormente, este proceso
es o no completado en el sentido jurídico de la propiedad,
sacando el Estado a Bolsa acciones de la nueva empresa. Casos
importantes de desregulación / privatización han
sido la antigua compañía de autobuses
británica, al British Telecom. Y la mayor parte de las
operaciones de privatización llevadas a cabo en Venezuela.

Algunos expertos ponen en duda, no obstante, que pueda
hablarse en realidad de desregulación en estos casos.
Simultáneamente a la privatización /
desmonopolización se han creado oficinas estatales
específicas encargadas de la regulación del
respectivo sector, ante la evidencia de que , desde una
perspectiva social, las actividades no podían dejarse al
resultado del juego del libre mercado.

Privatización organizativa.

Como parte de la amplia corriente privatizadora, hay que
destacar una variante de lo anterior, consistente en la simple
adopción
de formas y / o de gestión privados (mercantiles) para
determinadas empresas públicas que generalmente se
mantiene como tales. A operación significa, en primer
lugar, que dejan de ser entidades de derecho
público y pasan a regirse por el derecho privado,
mediante su transformación / constitución en sociedades
anónimas; y , en segundo lugar significa que se les pasa a
fijar un determinado objetivo financiero que generalmente toma
como punto de referencia la meta de la
autofinanciación. Casos significativos en esta
línea son los antiguos entes estatales en Italia y en
Irlanda. La RTV y el Servicio de Correos de Holanda, así
como el London Transport Authority y el Servicio de Correos de
Gran Bretaña.

Las principales consecuencias son que el personal deja
de ser funcionario público para pasar al estatus
típico definido pro el contrato laboral, y que la
empresa pasa a estar sujeta a una disciplina financiera
más estricta (lo que a su vez puede conllevar o no una
cierta subida relativa de las tarifas para los usuarios /
consumidores).

Hay que destacar que, en algunos casos, esta
privatización organizativa – que se inicia por
cambiar la forma jurídica de la propiedad pública-
es como un primer paso para una posterior privatización
pura, es decir, transferencia de propiedad al sector
privado.

Privatización de actividades de al
Administración Pública.

Esta adopción
de formas de gestión privadas se ha ido extendiendo de las
empresas estatales a la Administración Publica,
especialmente en países europeos. Cada vez son más
numerosos los ejemplos de segregación de actividades de la
Administración Pública para constituir agencias con
autonomía de gestión. Es decir, un proceso, de
hecho, de creación de nuevas empresas públicas. Un
paso más allá en este proceso y nos encontramos con
la actual tendencia a que la actividad segregada se transfiera al
sector privado; por ejemplo, los servicios de inspección
del Ministerio de Finanzas de
Holanda.

Privatización de la gestión
(contracting out)

Finalmente, otro tipo de operaciones surgido como parte
de los procesos de privatización ha sido la
privatización de la actividad de empresas públicas,
en el sentido de cesión al sector privado de la
gestión de la actividad de la empresa, pero sin
transferencia alguna de propiedad sobre el patrimonio
(contracting out). Esta ha sido la vía seguida en Gran
Bretaña, pro ejemplo, con los astilleros públicos.
Como empresa pública su patrimonio era tan importante
(terrenos e instalaciones especialmente ) que su
privatización pura fue considerad financieramente inviable
por el gobierno; como alternativa, ya tras un largo proceso
legislativo, fue sacada a concurso al gestión de su
actividad como empresa, lo que implicaba la transferencia de la
plantilla del personal. El contracting out supone por tanto un
cambio efectivo de titularidad, si bien no respecto al
patrimonio, que pertenece publico.

Una modalidad de menor alcance es la
subcontratación de la gestión de entidades
públicas a empresas privadas (en un sentido parecido a
cuando se subcontrata al exterior el servicio de limpieza de la
empresa); en estos casos la plantilla y la titularidad de la
gestión sigue siendo pública actuando la empresa
privada concesionaria por delegación- o responde a alguna
fórmula mixta. Un ejemplo de este tipo de
subcontratación de la gestión lo tenemos en el
programa de reforma de la gestión de los centros
hospitalarios que está llevando a cabo el Institut
Catatá de la Salut de la Generalitat de
Catalunya.

Es de destacar la diferencia de procedimiento seguido en
las privatizaciones. Unos países han seguido un modelo similar
al de Gran Bretaña y Francia, sometiendo el proceso de
privatizaciones a un programa gubernamental explícito,
posteriormente concretado en una legislación regulador ,
generalmente de larga y difícil gestación y
respecto a la cual ha sido notable la oposición sindical.
Este es el caso de Turquía, Filipinas y Brasil
(además de los dos citados) . Otros han seguido, sin
embargo, lo que podríamos denominar el modelo
italo-español,
consistente en la simple venta de acciones de empresas publicas,
sin apoyarse en ninguna ley
específica ni decisión política
explícita al respecto. Ese ha sido el procedimiento
seguido –además de en España e Italia- en
Alemania
Federal, México,
Argentina y Venezuela,
entre otros.

Sobre las motivaciones u objetivos
perseguido

En general, las privatizaciones en los diferentes
países parecen obedecer a dos grupos de motivaciones u
objetivos: lo de carácter financiero-fiscal y los de
carácter político consistentes en una
reducción del peso del sector público en la
economía.

Hay casos , como los de España o Argentina, en
los que las privatizaciones han consistido en general en la pura
venta de acciones de empresas estatales, sin apoyar el gobierno
tales medidas en una ley
específica; en consecuencia, no existen exposiciones de
motivos explícitas que podamos analizar, ni se ha
producido un debate
público en el que estas pudiesen quedar expresadas.
Tenemos que hablar por tanto en estos caos de objetivos
implícitos; y es un hacho que éstos aparecen como
predominantemente financieros; especialmente en las operaciones
en las que se ha sacado a Bolsa una parte no mayoritaria del
capital de empresas publicas tradicionalmente sin problemas, es
decir, que venían siendo rentables.

Se observa que las motivaciones financiero-fiscales son
a su vez de tres tipos – pesando en cada caso un mas que los
otros:

Por una parte la idea de eliminar al carga que sobre los
presupuestos
estatales representan los subsidios (la financiación de
los déficit de las empresas públicas, en un periodo
de necesidad generalizada de reducir el déficit
publico.

Por otra parte dejar de financiar con cargo al
presupuesto público las nuevas inversiones (ampliaciones
de capital) de las empresas públicas –incluidas las
que ya eran rentables.

Y en tercer lugar, al oportunidad de tener un importante
ingreso en el presupuesto con el producto de la
venta al sector privado.

Estas motivaciones aparecen claramente en los
países europeos, no solo en los casos de Austria,
España e Italia, sino también Gran Bretaña y
Francia; y aparecen asimismo como dominantes en países
suramericanos, especialmente Argentina, Brasil,
Venezuela, Chile y
México. Así, en el caso concreto de
Argentina, el producto de
las privatizaciones se ha orientado en gran parte a financiar la
cancelación de deuda externa; a
diferencia del caso de México que con una deuda externa
similar, ha dedicado los recursos a inversiones internad en
infraestructuras sociales.

Por lo que respecta a las motivaciones u objetivos
básicamente de carácter político,
éstos resultan ser mezclas
variables
–según los países- de los siguientes
ingredientes:

Mejorar la eficiencia de las empresas
públicas.
Introducir la mentalidad o "culturas" de empresa
privada en la gestión de las empresas
públicas.
Eliminar la mayor "vulnerabilidad" frente a las
reivindicaciones sindicales, al pasar la EP a tener una parte
de accionariado privado (aunque éste sea
minoritario).
Reducir el peso del sector público en la
economía, como un fin en si mismo.

La mejora de la eficiencia aparece explícitamente
como uno de los motivos argumentados en los s programas de
gobiernos conservadores, como los casos de Gran Bretaña y
Francia, pero de una forma implícita puede detectarse en
general en las manifestaciones o declaraciones políticas
de los gobiernos de todos los países mencionados. No
obstante, es un hecho que en gran parte se han privatizado
– o se han privatizado preferentemente- empresas que ya
venían siendo rentables o que en condiciones de serlo al
haber estado previamente sometidas a operaciones de saneamiento
financiero.

No obstante, es un hecho que este tipo de operaciones
llevadas a cabo por gobiernos no conservadores, responden a algo
más que a una cierta idea más o menos
implícita de que la propiedad privada es sinónimo
de mayor eficiencia. Este algo más consiste en el
planteamiento de que en el actual contexto de competencia
internacional ciertas empresas públicas no son viables
como empresas independices, si no, en todo caso, como parte de un
grupo económico internacional poderoso dentro del sector
(por ejemplo el caso SEAT- Volkswagen) El mismo juicio y estrategia es
observable en muchas de las privatizaciones de los países
suramericanos (las compañías aéreas de
Argentina y de Chile, por
ejemplo)

El cambio de signo en los países en
vías de desarrollo.

En el caso de países en vías de
desarrollo, la motivación
política presenta una notable homogeneidad: reducir la
estatalización dominante en la economía con el
objetivo de pasar efectivamente a una "verdadera economía
de mercado" (Turquía, Argentina, Venezuela, Filipinas,
Pakistán, Brasil) en lo que supone un cambio de
orientación considerable, pues se deja de confiar en un
sector público empresarial como vía de
industrialización y / o desarrollo.

En estos países se observa una pauta muy similar.
En ellos se habían ido creando, especialmente desde los
años 60, empresas públicas con el objetivo
típico de la industrialización del país. Y
sus economías estaban caracterizadas por un predominio del
sector público en la industria y
unas estructuras de mercado muy débiles. Como consecuencia
de los anterior, las empresas públicas eran gestionadas y
sostenidas más con criterios
político-administrativos que económicos o de
mercado.

Este proceso se ha dado tanto en países bajo
regímenes dictatoriales, como fue el caso de Brasil,
Argentina, Chile y Filipinas, como en países con
regímenes formalmente democráticos pero de sistema
político peculiar , como México, India y
Pakistán; así como en casos intermedios como el de
Turquía.

Pero a partir de los años 80-85, todos estos
países parecen iniciar un cambio de rumbo curiosamente
acompañando – pero no necesariamente- por
transformaciones hacia un sistema político
democrático-liberal. Así, por ejemplo los casos del
tránsito de la dictadura la
parlamentarismo en Chile, Argentina, Brasil, Filipinas,
Pakistán y Turquía. No obstante, casi sin
excepción, el cambio de rumbo respecto al sistema
económico en general y en concreto el lanzamiento de los
primeros programas de privatizaciones se inicia ya en al etapa
previa a la democratización; ello aparece especialmente
claro en los casos de Turquía y Brasil.

Es de destacar que en varios de estos países los
programas de privatización han tropezado con grandes
dificultades en su puesta en práctica. Por una parte por
tratarse de países con un poco desarrollado mercado de
capitales y por resultar economías poco atractivas para
los posibles inversores; y por otra, por las resistencias
internas de la propia burocracia
estatal que debería llevar a cabo el proceso. Resistencias
que parecen explicarse más por el uso que hasta ahora se
ha hecho de las empresas públicas como núcleos de
poder político-económico que por motivos de
oposición política. Estas dificultades para llevar
adelante las privatizaciones se hacen patentes especialmente en
los casos de Brasil, Turquía y Filipinas.

Resultados de las privatizaciones.

Los resultados en términos financieros son los
que aparecen más claros y evidentes; especialmente los
ingresos
estatales por venta de empresas, que viene a aligerar el
déficit del presupuesto
público de cada país. No son tan espectaculares
los resultados en cuanto al ahorro presupuestario derivado de no
tener que financiar déficit de empresas públicas;
en unos casos por lo importantes que han sido los costes de los
saneamientos previos a las privatizaciones; y en el caso de
servicios públicos (transporte, por ejemplo) porque las
subvenciones públicas al servicio en cuestión se
han mantenido bajo el nuevo régimen de explotación
privada.

Respecto al tema de si las privatizaciones mejoran la
eficiencia económica de las empresas, las evidencias
acumuladas hasta ahora apuntan a que las mejoras en eficiencia no
dependen en gran manera del tipo de propiedad sino más
bien de otros factores que provisionalmente podríamos
enunciar así: el hecho de que exista o se permita una
competencia de mercado para la empresa (o un mecanismo
equivalente), y adoptar una forma organizativa y unos criterios
de gestión de empresa privada en el sentido, no tanto de
maximizar resultados, si no de que la gestión de la
empresa pueda desenvolverse en un marco jurídico ,
laboral y
financiero idéntico al de las empresas privadas, y sin las
típicas intervenciones-peticiones aleatorias de aquellos
cargos políticos que estiman tiene una cierta autoridad
sobre la empresa. Como ingredientes importantes de este segundo
aspecto organizativo, parecen estar la profesionalidad de la
dirección de la empresa y los incentivos que se
le establecen, ligados a la consecución de unos
determinados objetivos de gestión (no necesariamente la
maximización de los Resultaos); todo ello adecuadamente
explicitado en el correspondiente contrato de
empleo.

Parece evidente que los países occidentales que
quedan en una situación más propiamente de
"economía mixta" son Canadá, España e
Italia, ya que –además de partir de un sector
pública empresarial muy importante- la pérdida de
peso especifico durante la ola mundial de privatizaciones ha sido
mínima por ahora, y no parecen probables, a medio plazo,
cambios notables en este sentido.

Cambios radicales, como el de Gran Bretaña o aun
de mayor alcance, se hubiesen ciertamente dado también en
los países en vías de desarrollo que hemos
examinado y que partían de unas economías
fuertemente estatalizadas y que han optado por pasar plenamente a
economías de mercado (ayudados en este sentido por las
fuertes presiones del Fondo Monetario
Internacional y del Banco Mundial
)

A pesar de que los gobiernos respectivos están
sujetos a fuertes presiones en ese sentido, estas presiones
obedecen a la lógica
del funcionamiento de estos organismos internacionales: al igual
que ha venido ocurriendo el países como Turquía,
Brasil, Argentina o Filipinas, las subvenciones para cubrir los
déficit de las empresas pública forman una parte
dominante del desequilibrio presupuestario del país y
constituyes a su vez una causa importante del endeudamiento
externo que deben renegociar con los organismos internacionales;
la respuesta afirmativa de estos a la refinanciación de la
deuda está siempre condicionado a que le país
adopte un programa a mediano plazo de estabilización
presupuestaria y de desestabilización de la economiza
dentro del cual el programa de privatizaciones tato el FMI como el BM,
lo consideran como una pieza clave.

XI.
PRIVATIZACIONES EN EL GOBIERNO DE ALFONSIN

Alfonsín asumió el 10 de diciembre de
1983, luego de un largo período de gobierno de facto, por
lo que fue el primer gobierno democrático luego del golpe
militar de 1976. La gente estaba contenta con la vuelta a la
democracia,
pero la situación que heredaba no era fácil y, si
bien contaba con la mayoría en la cámara de
diputados, el justicialismo controlaba el senado.

Durante el primer año, el gobierno de Raúl
Alfonsín no acertó con la política
económica adecuada ni pareció advertir la magnitud
de los problemas, que estallaron finalmente bajo la forma de una
inflación descontrolada. El primer ministro de
economía, Grinspun, intentó mejorar los salarios y
, mediante los créditos, reactivar el mercado interno y
poner en movimiento el
aparato productivo. En septiembre de 1984, esta política
llegó a su fin al implementar la devaluación de la moneda.

En junio de 1985, luego de Sourrouille reemplazó
a Grinspun en la cartera de economía, la economía
estaba al borde de la hiperinflación, Sourrouille
lanzó el Plan Austral, que
inicialmente alcanzó un gran éxito: la
economía se estabilizó sin hacer grandes
ajustes.

El Plan Austral era
un plan de Reorganización Económica: el Banco Central
cesó de emitir para financiar el déficit del Estado
y se creó un nuevo signo monetario, el "Austral",
equivalente a 1000 pesos argentinos y a 0.80 dólares.
Luego de conocer un aumento del 22%, se congelaron los precios y
salarios y se eliminaron todas las cláusulas de
indexación. La clavel del llamado Plan Austral estaba en
derrotar la inflación y generar confianza en una
economía estable. El éxito fue notable: la opinión
pública lo acompañó solidariamente y
hasta los sindicatos lo
respaldaron. La inflación bajó del 30% mensual a
sólo el 2% y hubo una reactivación del consumo. El
gobierno no aprovechó la tregua para encarar soluciones de
fondo y, al cabo de un año, reaparecieron las presiones
inflacionarias.

Alfonsín reconoció que el principal
objetivo de la política económica era obtener la
"megaestabilidad", y que ésta se obtenía actuando
sobre las causas múltiples: monetarias, fiscales y de
expectativas. Una vez producida esta sólo se podía
seguir avanzando produciendo cambios estructurales, la reforma
del estado, la apertura económica y logrando el
equilibrio en
los sectores fiscal y externo .El Plan Austral
falló en la segunda etapa de cambios estructurales. El
principal error fue el no haber avanzado con las reformas
estructurales necesarias en la reducción de la
dimensión del Estado y una reforma fiscal de
importancia.

En 1986 Sourrouille propuso un Plan de
Privatizaciones, pero no consiguieron avanzar demasiado por
la oposición de los legisladores justicialistas en el
Congreso. En junio de 1987, el equipo económico expuso el
primer programa de reformas estructurales, sobre las que se
trabajo en 1988 con el apoyo del Banco Mundial.
Con Terragno como Ministro de Obras y Servicios Públicos,
sólo se logró la privatización de la
línea aérea Austral. La venta del 40% de
Aerolíneas Argentinas, así como la
privatización de ENTEL no lograron la aprobación
del Congreso, en el que la discusión política
superó las razones económicas.

En la década de los 80 las privatizaciones
efectuadas afectaron tan sólo a cuatro empresas
públicas procedentes de antiguas empresas privadas en
crisis, mientras el total de empresas públicas superaba
las 300, si bien la mayoría de ellas de pequeña
entidad.

Partes: 1, 2

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