Estabilidad del empleado público y la incidencia de las leyes de emergencia
- Concepto
- Régimen de estabilidad en
el marco de la ley 25.164 - La estabilidad y las leyes de
emergencia - Análisis
jurisprudenciales de la estabilidad en la crisis
actual
La estabilidad del empleado público ha sido
objeto de distintas reglamentaciones las cuales, por un lado, han
buscado consagrarla como garantía, mientras que por el
otro, han querido cercenarla en vistas a facilitar, de forma
ilegítima, la actividad del Estado o bien,
buscando intereses particulares.
Así Marienhoff nos dice que lo que se busca en
realidad es evitar el llamado "sistema de
despojos" es decir, evitar que cada gobierno que
asuma excluya a los agentes asignados por su predecesor y ubique
aquellos de su confianza, provocando así una constante
inseguridad
para todos aquellos empleados públicos.
El primer sitio legal en donde encontramos plasmada la
estabilidad a la que nos referimos es el artículo 14 bis
de la Constitución Nacional en donde se
garantizan, especialmente, distintos derechos a favor de los
trabajadores. Este artículo se considera operativo tanto
entre los doctrinarios como en la jurisprudencia
y hoy por hoy, ya no se discute la aplicación directa de
ésta norma.
Sin embargo es necesario destacar que tratándose
de una norma constitucional, la Corte ha manifestado, en
reiteradas ocasiones, en cuanto a que las garantías
constitucionales no son derechos absolutos sino que están
sometidas a las leyes que reglamente su ejercicio (art. 14 de
nuestra Carta Magna).
Empero, es menester destacar de la misma manera que dichas
reglamentaciones deben ser razonables, conforme al principio del
art. 28 de la misma Constitución Nacional por el cual no
se puede alterar el espíritu de la norma por medio de las
leyes reglamentarias, las cuales deberán respetar lo que
el constituyente tuvo en mira al momento de dictarlas.
La estabilidad en el empleo es uno
de los derechos del empleado público junto con la
retribución, el derecho a la carrera, el derecho al
ascenso y el derecho a los honores
Se trata de una garantía por la cuál los
funcionario públicos tienen el derecho de permanecer en
sus cargos, no pudiendo ser separados de los mismos mientras dure
su buena conducta. Esta
garantía tiene la importante función de
preservar al empleado público de las maniobras amorales de
los distintos gobernantes, los cuales no dudarían en
renovar toda la planta de personal con cada
nuevo gobierno. Ya lo expresaba Bielsa en su obra cuando
decía que "la estabilidad legal es una garantía
nominal, si no se ejercitan recursos
jurisdiccionales para impugnar las violaciones de ella. Y sin
estabilidad legal los uncionarios están seguros si los
gobernantes no son aventureros de la política e incapaces
de gobernar con el decoro que la Nación
exige."
El mismo autor nos remarca que la estabilidad es uno de
los derechos principales del funcionario ya que por medio de ella
se dan los demás derechos. Sin estabilidad no puede haber
ascenso, tributos del
cargo, jubilación, etc.
Marienhoff distingue la estabilidad de la llamada
inamovilidad ya que la primera se refiera a la permanencia en el
cargo o empleo; mientras la segunda, se refiere principalmente al
lugar donde la función o empleo serán
ejercidos.
En éste último caso destacamos que nada
obsta al traslado de un agente público mientras no afecte
su derecho de carrera, es decir, mientras no sea degradado en su
puesto.
RÉGIMEN DE
ESTABILIDAD EN EL MARCO DE LA LEY
25.164
La histórica ley 22.140 garantizaba la
estabilidad del empleado público sin mayores aclaraciones.
El 15 de Septiembre de 1999 se promulga la ley 25.164 la cual
establece determinadas pautas para acceder al régimen de
estabilidad.
El artículo 7º reviste de estabilidad al
personal que se encuentra en el régimen de contrataciones
y al personal de gabinete de autoridades superiores.
En el artículo 8º de la misma se determina
que el régimen de estabilidad se extenderá al
personal que ingrese por los mecanismos de selección
que se establezcan. La intención de la norma es
profesionalizar la función pública, pero mientras
tanto, no se entiende bien como afectará a la estabilidad,
en la práctica dicha norma.
El artículo 17 de la ley citada sienta el
principio de que el personal comprendido en el régimen de
estabilidad tendrá derecho a conservar el empleo, por lo
tanto, aquellos alcanzados por la norma tendrán derecho a
la estabilidad propia, que es aquella que no puede ser
reemplazada por una indemnización y que sólo
aparece por las causas que la ley menciona.
Este tipo de estabilidad es, en principio, la
estabilidad natural de la que gozan o deberían gozar los
empleados públicos, por oposición a la estabilidad
impropia de la que goza todo trabajador, por la cual, el
empleador puede disponer su despido en cualquier momento y por
cualquier causa, pero, de no ser justificado, deberá
abonar una indemnización.
Pero ésta norma del año ’99 ha
sufrido varios "golpes", al igual que nuestra Constitución
Nacional, tanto por distintas leyes de emergencia, tanto por
fallos jurisprudenciales que no han sabido defender la
garantía a la cual nos estamos refiriendo. Los veremos a
continuación.
LA ESTABILIDAD Y LAS
LEYES DE EMERGENCIA
La emergencia ha sido una palabra muy utilizada en La
Argentina no
sólo en los últimos tiempos, sino desde siempre. El
legislador no ha sido ajeno a la problemática social y ha
sabido receptar la emergencia algunas veces, para salvaguardar
los bienes de la
comunidad, y
muchas otras, para suprimir garantías y causar
perjuicios.
Lo cierto es que cada vez los criterios para catalogar
la emergencia son más amplios, o lo que es peor,
contradictorios, dejando al simple ciudadano en una
situación total de incertidumbre.
Así nos encontramos, por ejemplo, frente al caso
Peralta donde se le da atribuciones al Estado, en virtud de la
emergencia, para postergar, dentro de límites no
explícitos, garantías que protejan derechos
patrimoniales, con el fin de salvaguardar los intereses
generales.
Lo cierto es que la emergencia ha través de
nuestra historia se ha
revestido de diversos matices. Para nuestro análisis, nos centraremos en las leyes de
emergencia que se suceden a partir de la crisis del
2000 – 2001, las cuales afectan entre otras cosas la
estabilidad del empleado público, y en las opiniones
jurisprudenciales que se han dado al respecto.
En primer lugar ya vimos que la Ley 22.140 garantizaba
la estabilidad a los empleados públicos sin hacer mayores
referencias mientras que la ley 25.344 del año 1999
establece un régimen para acceder a dicha estabilidad. Se
puede advertir una tendencia a reducir el alcance de la
estabilidad a una determinada categoría de
empleados.
Analizaremos ahora dos leyes más: la ley 25.344
(sancionada el 19 de Octubre de 2000 y promulgada en Noviembre de
ese mismo año), y la ley 25.414 (sancionada el 29 de marzo
de 2001, promulgada a partir de su sanción).
Ambas son leyes de emergencia que afectan en distinta
medida la estabilidad del empleado público.
Veámoslas por separado:
Ley 25.344
Esta ley repercute en diversos tipos de contratos,
especialmente en aquellos atinentes a la función
administrativa en cuanto, en su artículo 2º, faculta
al poder
ejecutivo en virtud de la emergencia a rescindir cualquier
tipo de contratos, a excepción de aquellos suscriptos en
virtud del proceso de
privatización, celebrados con anterioridad
al 10 de Diciembre de 1999. dentro de éstos contratos se
encontrarían contemplados los de empleo público,
por lo que se estaría afectando la estabilidad de los
agentes.
En el artículo 5º de la citada ley se
faculta al poder
ejecutivo a dejar sin efecto la asignación de funciones
ejecutivas o equivalentes cuyos titulares gozaran de estabilidad,
constituyendo una lesión a dicha garantía. Cabe
destacar que las funciones ejecutivas son cargos a los cuales se
accede por concurso, lo que se traduciría en una completa
contradicción ya que el concurso se realiza para
garantizar que los más idóneos, de acuerdo a sus
características personales, ocupen los
mejores cargos, y la ley está dando lugar para dejar sin
efecto sus nombramientos, dejándolo al total arbitrio de
la conveniencia de un funcionario, quien puede llamar a un nuevo
concurso otorgándole el empleo a una persona que tal
vez por una similar ley de emergencia pierda su
nombramiento.
Ley 25.414
La ley 25.414 fue sancionada y promulgada el 29 de marzo
de 2001. Se considera que pone límites a la estabilidad en
cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a cambiar la naturaleza de los
entes públicos, lo que modificaría el
régimen de empleo de esos agentes.
El inciso c) del artículo primero faculta al
Poder ejecutivo a sujetar al personal de los entes susceptibles
de transformación, a las normas del
derecho común, por lo que se trasformaría la
estabilidad propia de los empleados administrativos, por la cual
no pueden ser despedidos aún mediando
indemnización, por la estabilidad impropia de la que gozan
los empleados del ámbito privado, los cuales pueden ser
despedidos, aún sin justa causa, a cambio de una
indemnización adecuada.
Esto desvirtuaría por completo la garantía
de estabilidad de los empleados públicos la cual, si bien
no es absoluta (art. 14 de la Constitución Nacional), debe
limitarse atendiendo a criterios de razonabilidad y no
desvirtuando dicha garantía. (artículo 28 de la
Constitución Nacional).
Así expresa Marienhoff que un criterio de
absoluta discrecionalidad afecta la estabilidad en cuanto
constituye un medio apto para cobijar procederes infundados o
arbitrarios.
ANÁLISIS
JURISPRUDENCIALES DE LA ESTABILIDAD EN LA CRISIS
ACTUAL
En éste último año ha habido varios
pronunciamientos relacionados a la estabilidad.
Históricamente, la Corte Suprema declaró que en los
casos de ilegítima cesantía procede la
reincorporación del funcionario o del empleado
público, pero como veremos, ante la emergencia la
estabilidad se flexibiliza, convirtiéndose en la
estabilidad impropia del derecho común.
En un fallo donde se cuestiona la validez constitucional
de los denominados "Patacón" o "Bonos de
Cancelación de Obligaciones",
en cuanto lesionan el derecho de remuneración de los
empleados públicos, se esboza, como un hecho, como algo
indefectible y sin mayores explicaciones que: "(…) aún
la "estabilidad del empleado público" reconocida en el
art. 14 bis de la Constitución, es susceptible de
razonable limitación "en ocasión de grave penuria
nacional", por lo que ante la misma situación "no puede
juzgarse inicua la decisión de disminuir -razonablemente-
las remuneraciones."
Por lo tanto se afirma el hecho de que la estabilidad,
ante una situación crítica del país puede
ser limitada, aunque lo mismo debe ser realizado de manera
razonable, y nos volvemos a encontrar frente a la delgada
línea de conocer que es verdaderamente razonable y que no
lo es.
Por otro lado, el Dr. De la Fuente expresó en un
fallo del 30 de abril de éste año, citando el caso
Madorrán que en cuanto a las consecuencias
jurídicas que derivan del despido injustificado, el
recurso de apelación de la parte actora debe ser admitido
porque la estabilidad absoluta consagrada en la
Constitución debe prevalecer sobre la estabilidad relativa
impropia establecida en el convenio colectivo que se pretende
aplicar.
sostiene de la misma manera que la estabilidad consagrada en el
art. 14 bis de la Constitución Nacional en beneficio de
los empleados públicos (nacionales, provinciales y
municipales), es la llamada absoluta (su violación acarrea
la nulidad de la cesantía y la reincorporación
forzosa del empleado). Tal como ha sido reglamentada por los
sucesivos estatutos de la función pública dictados
por el Estado
Nacional como lo ha reconocido la Corte Suprema, tal
garantía constitucional -estabilidad absoluta- tiene plena
vigencia operativa, aun cuando no exista norma alguna que la
reglamente. Además manifiesta que los empleados
públicos no dejarán de ser tales porque pasen a
regirse total o parcialmente por el derecho laboral
privado, por lo que serán inválidos los convenios
colectivos e inconstitucionales las leyes que dispongan que a
aquellos se aplicará el régimen de estabilidad
impropia vigente para los trabajadores privados, por cuanto se
los estaría privando así de la estabilidad absoluta
que garantiza la Constitución Nacional (art. 14 bis de la
misma)
CLARISA VENTURINO