Indice
1.
Crisis institucional (quiebre del Estado de
Derecho).
2. Declaración de principios del
Gobierno de Chile (11/03/1974)
3. Anteproyecto de la
CENC
1. Crisis
institucional (quiebre del Estado de
Derecho).
Si bien no constituye un objetivo
principal de esta tesis dar
cuenta de las razones políticas,
históricas, sociales y de otra índole que
produjeron el quiebre de la institucionalidad jurídica
vigente al 11 de septiembre de 1973, consideramos necesario al
menos reseñar la situación en que se encontraba el
país en esos años con el objeto de, posteriormente,
señalar los pasos seguidos hasta la restauración de
la institucionalidad constitucional con la dictación de
Carta
Fundamental de 1980.
Siguiendo al profesor Cea Egaña,durante el gobierno de la
Unidad Popular, Chile
debió hacer frente al programa de
cambios políticos, sociales y económicos más
radicales de su historia; fue un intento de
revolución
que se trató de levar a cabo por el Derecho o siguiendo la
vía pacífica. Mas, agrega Cea, el Derecho no
permitía –ni ahora tampoco- realizar cambios tan
drásticos, masivos y rápidos, es decir, una
revolución propiamente tal a través de
fórmulas racionales y pacíficas, con respeto a la
dignidad y a todos los derechos esenciales. Si bien
la Unidad Popular afirmó su intención de lograr un
cambio radical
a través del Derecho (haciendo uso, entre otros medios, de la
fatídica teoría
de los "resquicios legales"), afirma Cea Egaña que con el
Derecho es imposible llevar a cabo una revolución, ya que
él ordena o canaliza los cambios, los regula, consolida
situaciones, pero no en la forma caótica y violenta como
se hace en un proceso
insurreccional. En el acápite: "Derrumbe de la democracia y
Gobierno Militar", con posterioridad a referirse a la
situación política en los años 1970-1973, el
autor citado se pregunta: ¿Cómo, entonces, hallar
racionalidad democrática en un programa y estrategia cuyos
promotores eran ostensiblemente minoritarios?, ¿Con
qué base podía legitimarse un programa para cuya
implementación se reclamaba obsecuencia, aceptación
o hasta apoyo de la mayoría, pese a que era adversaria de
los cambios revolucionarios propugnados? Concluye que dicha
paradoja, carente de lógica
política y jurídica, terminó en un cruento
enfrentamiento en calles y campos.
Fue en ese ambiente, con
la sociedad
polarizada, padeciendo graves penurias económicas, escasez
y desabastecimiento de bienes
esenciales de consumo,
asonadas de grupos
paramilitares en campos y ciudades, con violencia y
paralización generalizada, que se produjo la
intervención militar el 11 de septiembre de 1973.
Comisión de Estudios de la Nueva Constitución
(CENC) (D.L. Nº1.064, de 12/11/1973)-(Documento: "Metas u
objetivos
fundamentales para la nueva Constitución", de
26/11/1973).
Si bien las Fuerzas Armadas, al asumir el Mando Supremo de la
Nación
el 11 de septiembre de 1973, manifestaron su intención de
"restaurar la chilenidad, la justicia y la
institucionalidad quebrantadas", justificando su actuación
a la luz del
legítimo derecho a rebelión; no refiriéndose
explícitamente al deseo de construir una nueva
institucionalidad, ello prontamente fue subsanado. Es así
como mediante Decreto Supremo (Justicia) Nº1.064, de fecha
12 de noviembre de 1973, el Presidente de la Junta de Gobierno,
General Augusto Pinochet Ugarte, dispuso la creación de
una Comisión "para que estudie, elabore y proponga un
anteproyecto
de una nueva Constitución Política del Estado y de
sus leyes
complementarias". Con este decisivo paso, comenzó la
gestación de la futura Constitución Política
de la República que, aprobada en 1980 (y con un
sinnúmero de modificaciones a la fecha), rige en la
actualidad.
En el documento "Metas u objetivo fundamentales para la Nueva
Constitución Política de la República (de 26
de noviembre de 1973), la aludida Comisión de Estudios
comunicó a la Junta de Gobierno cuáles eran, en su
opinión, los pilares fundamentales que
estructurarían el futuro Código
Político. En nota que acompañó el referido
memorándum, junto con agradecer la importante y
trascendente misión
encomendada, manifiestan cuáles son sus principales
consideraciones acerca del proyecto
constitucional que han de realizar. Es así como
señalan que …"Una reforma constitucional , por profunda
que pueda ser, debe fundarse en la consideración de
los valores
que emanan de la evolución política de Chile y en la
justa ponderación de numerosas instituciones
que han demostrado solidez y eficacia a
través de los años. Por ello, al fijarse los
criterios rectores y los objetivos de una Constitución
Política, es preciso reconocer esa tradición
jurídica y, al mismo tiempo,
considerar los vicios o defectos del sistema que
hicieron posible la asunción al poder de un
grupo
minoritario, cuya política condujo al país al mayor
caos moral,
político, social y económico de su historia"… . Y
agregan, …"Una tarea tan trascendental no puede prescindir de
la realidad social, económica, política y cultural
del país, para que la Constitución esté de
acuerdo con su historia y sus costumbres, y no resulte una mera
elaboración intelectual, muy perfecta y acabada, pero
carente de eficacia para encauzar realmente el futuro nacional".
Y concluyen …"La labor de proponer una Constitución
Política, por lo tanto, tendrá que fundarse en la
realidad nacional y en la idiosincrasia de nuestro pueblo,
respetuoso de la autoridad y
amante de la libertad, de
la igualdad y de
la paz, como también en el propósito de la Junta de
Gobierno de lograr el desarrollo y
el progreso de Chile dentro de un real proceso de justicia
social, en un régimen democrático estable y
auténticamente chileno"…El comentado documento constaba
de 14 numerales, que aludían a las siguientes
materias:
- Afirmación de los valores
permanentes de la chilenidad. - Derechos humanos.
- El Estado.
- Régimen de gobierno republicano y
democrático representativo. - Poder político, Poder social,
Participación. - Procesos electorales.
- Poder ejecutivo.
- El Poder
Legislativo. La Ley. - Conflicto de poderes.
- Poder Judicial.
- La Fuerza
Pública. - Contraloría General de la
República. - Bases para el desarrollo
económico. - Estabilidad de la democracia chilena.
2. Declaración de
principios del
Gobierno de Chile (11/03/1974).
Dada a seis meses del quiebre institucional, tal como
afirma el profesor Cea Egaña, con este documento la Junta
de Gobierno manifiesta claramente su intención de
instaurar una nueva institucionalidad, delineando en éste
cuáles serán los principios jurídico-
políticos que definirán a la nueva Carta
Fundamental.
Luego de hacer un análisis sobre la crisis política
que desembocó en el 11 de septiembre de 1973, y de definir
que, a través de la nueva institucionalidad, se busca que
Chile alcance en forma equilibrada la libertad como forma de
vida, con un desarrollo económico acelerado y justicia
social., la Declaración de Principios manifiesta que para
lograr tales objetivos, es preciso asumir o definir una
concepción del hombre y de la
sociedad, pues todo lo demás deberá
desentrañarse de la propia realidad nacional en su doble
proyección de histórica y de actual.
Es así como se afirma categóricamente que "…el
Gobierno de Chile respeta la concepción cristiana del
hombre y de la sociedad (…) De acuerdo con lo anterior,
entendemos al hombre como un ser dotado de espiritualidad. De
ahí emana con verdadero fundamento la dignidad de la
persona
humana, la que se traduce en las siguientes consecuencias…" . Y
a continuación, se afirma en la Declaración que
el hombre
tiene derechos naturales anteriores y superiores al Estado; que
éste último debe hallarse al servicio de la
persona humana y no al revés; que el fin del Estado es el
bien común, el cual exige respetar el principio de
subsidiariedad; y que el respeto de este principio supone la
aceptación del derecho de propiedad
privada y de la libre iniciativa en el campo
económico.
Las mencionadas consecuencias, en nuestra opinión, son
aquellas que imprimen a la actual Carta Fundamental su clara
inspiración iusnaturalista. Es decir, se aleja ésta
del positivismo
jurídico para acercarse hacia una concepción
realista del derecho; en otras palabras, tales conceptos
interpretados armónicamente nos llevan a una
definición clásica del Derecho ya no entendido como
un simple "conjunto de normas", que
referido al Estado se traduce como un poder omnímodo de
éste sobre la comunidad (muchas
veces, en procura de sus propios fines olvidando a las personas
que integran la sociedad civil),
sino como un Derecho finalizado al bien común, cuyo objeto
es la Justicia; y en el caso del Estado, la justicia
distributiva.
Confirma la Declaración su clara inspiración
respetuosa de los derechos humanos
al señalar en su párrafo
5º: "Chile ha vivido siempre dentro de un orden
jurídico. La majestad de la Ley ha estado invariablemente
presente en nuestra evolución social. Pero además
ese orden jurídico ha sido siempre reflejo del aprecio
profundo que el chileno siente por la dignidad espiritual de la
persona humana y, consiguientemente, por sus derechos
fundamentales".(…) "Los derechos humanos deberán
reforzarse para que su ejercicio pueda ser efectivamente
disfrutado por todos, y ampliarse a sus manifestaciones sociales
más modernas".
Como es posible apreciar, la Declaración de Principios
constituyó un hito fundamental en la génesis de la
Ley Suprema de 1980, pues en ella, la Junta de Gobierno
manifestó claramente su intención de construir una
nueva institucionalidad, a partir de una definición del
hombre y de la sociedad sobre la base de los valores que han dado
forma a la sociedad cristiana occidental; que, en lo relativo al
Derecho
Público, implica la afirmación
categórica de la primacía de la persona humana,
tanto ontológica como teleológicamente, sobre
el Estado,
primacía que de suyo lleva a la servicialidad del Estado,
y cuya causa final, o causa causarum del mismo, lo constituye el
bien común de la comunidad política en el orden
temporal. Es decir, se dotó a la futura
Constitución del necesario sustento axiológico,
claramente comprometido con los valores matrices del
constitucionalismo.
Actas Constitucionales: Nº1 (DL Nº1319, de 9/01/1976:
Crea Consejo de Estado), Nº2 (DL Nº1551, de 13/09/1976:
Bases esenciales de la institucionalidad chilena), Nº3 (DL
Nº1552, de 13/09/1976: De los derechos y deberes
constitucionales) y Nº4 (DL Nº1553, de 13/09/1976:
Regímenes de emergencia).
La siguiente etapa en el íter de gestación del
Código Político de 1980 fue la dictación,
durante el año 1976, de las denominadas "Actas
Constitucionales". Ellas obedecieron a la decisión de la
Junta de Gobierno de avanzar paulatinamente en la
derogación de la Constitución Política de
1925. Dichas Actas Constitucionales se refirieron a las
siguientes materias:
– Acta Constitucional: Nº1 (DL Nº1319, de 9/01/1976):
Crea Consejo de Estado: Dicho órgano fue concebido como un
"cuerpo supremo consultivo en asuntos de Gobierno y administración civil" (artículo
1º) . Completaron su régimen normativo el D.L.
Nº1.458, de 1º de junio de 1976, que determinó
las normas básicas de su funcionamiento y el reglamento
publicado en el Diario Oficial de 30 de agosto de 1976 (por
mandato del artículo 1º del Acta Constitucional
Nº1). Su principal función
fue, sin duda, la elaboración del Proyecto de
Constitución Política, una vez que la
Comisión Ortúzar evacuó un Anteproyecto
Articulado, antecedido de un Informe
Explicativo de las ideas precisas de aquél.
– Acta Constitucional Nº2 (DL Nº1551, de 13/09/1976):
Bases esenciales de la institucionalidad chilena: Dicha Acta
reafirma en su considerando 2º la intención de la
Junta de Gobierno de dar al país una nueva
institucionalidad, cuyas bases fundamentales desarrolla en su
articulado, y que se sustenta en los valores esenciales plasmados
ya en la Declaración de Principios de 1974. Entre estos
principios, caben destacar la concepción humanista
cristiana del hombre y de la sociedad, la unidad nacional, el
concepto de
Estado de Derecho, la concepción de una nueva democracia
social y protegida de los enemigos de la libertad y la existencia
de un Estado unitario con una administración funcional y
territorialmente desconcentrada. Esta Acta, afirma el profesor
Cea Egaña, corresponde en gran medida al capítulo
1º de la Carta de 1980,
y en virtud de ella fueron derogados los cuatro primeros
artículos del Código Político de 1925.
– Acta Constitucional Nº3 (DL Nº1552, de 13/09/1976):
De los derechos y deberes constitucionales: Partiendo de la
premisa que los derechos del hombre son anteriores al Estado, y
su vida en sociedad la razón de ser de todo ordenamiento
jurídico, concluye el considerando 1º de esta Acta
que la protección y garantía de los derechos
básicos del ser humano constituyen necesariamente el
fundamento esencial de toda organización estatal. Asimismo, y
confirmando lo anterior, menciona su considerando 3º que
…"por muy perfecta que sea una declaración de derechos,
éstos resultan ilusorios si no se consagran los recursos
necesarios para su debida protección"…En razón de
lo anterior, el artículo 2º, inciso 1º de esta
Acta establece por vez primera en nuestro ordenamiento
constitucional un recurso de protección de los derechos
fundamentales, con el cual el resguardo del ordenamiento
jurídico no queda sólo limitado al derecho a la
libertad personal a
través del recurso de amparo, sino que
se extiende a todos aquellos derechos esenciales cuya naturaleza lo
permite. Este es, sin lugar a dudas, el mayor aporte de esta Acta
Constitucional, pues en su virtud, ha sido posible lograr una
pronta y efectiva protección de los derechos esenciales
que emanan de la naturaleza humana, a través de las
facultades conservadoras de los Tribunales Superiores de
Justicia.
En su obra citada, el profesor Cea Egaña señala que
esta Acta consagró también el denominado principio
de ininvocabilidad de preceptos fundamentales para atentar en
contra el Estado de Derecho, mas ello posteriormente fue
eliminado y no pasó a la Carta Fundamental de 1980,
perdiéndose de esta forma un valioso criterio de
interpretación constitucional.
– Acta Constitucional Nº4 (DL Nº1553, de 13/09/1976):
Regímenes de emergencia: Uno de sus principales objetivos
fue sistematizar la normativa legal vigente a la fecha de su
dictación, en lo referente a medidas de excepción
en resguardo de la Seguridad
Nacional (considerando 7º); todo ello, en armonía con
el reconocimiento de la dignidad de la persona humana y sus
derechos esenciales. Asimismo, se manifiesta en ella que, si bien
en curso de alguno de los regímenes de emergencia que esta
Acta regula, es posible suspender en su vigencia o limitar en su
ejercicio alguno de los derechos fundamentales reconocidos por el
ordenamiento jurídico, ello debe respetar el principio de
proporcionalidad, en la medida que tal suspensión o
restricción de los referidos derechos debe guardar
proporción con la gravedad de la emergencia de que se
trata, pues sólo podrán imponerse las medidas
restrictivas que sean estrictamente necesarias para la
supervivencia de la soberanía, la integridad territorial, el
ordenamiento institucional y la normalidad de la vida nacional
(considerandos 4º y 5º). Finalmente, un aspecto que
cabe destacar en esta Acta es la definición que su
considerando 1º ofrece respecto del concepto de seguridad
nacional, entendido como la aptitud del Estado para garantizar el
desarrollo económico y social de la comunidad, precaviendo
y superando las situaciones de emergencia que pongan en peligro
el logro de los objetivos nacionales. (cursivas
nuestras).
Con posterioridad a la dictación de las Actas
Constitucionales Nº1, 2, 3 y 4; y fruto de un oficio del
Presidente de la República de 10 de noviembre de 1977
(documento incorporado a las sesiones nº327 y 328 de la
Comisión), se solicitaba a ésta que, conforme a la
línea matriz del
Mensaje Presidencial de 11 de septiembre de ese año (y
considerando también el discurso
presidencial de 9 de julio de 1977, en el cerro Chacarillas),
continuaran conforme a estas orientaciones la elaboración
del anteproyecto de Constitución Política. De esta
forma, en comunicación de 16 de agosto de 1978, la
Comisión de Estudios hizo llegar a la Junta de Gobierno
sus "Proposiciones e ideas precisas relativas al futuro texto
constitucional.
Despachado ese Primer Informe, desde la sesión 410 ª,
de 30 de agosto de 1978, hasta la última sesión,
nº417, de 5 de octubre de 1978, entró la
Comisión a revisar y preparar el articulado que concretaba
las ideas contenidas en aquél dictamen . Es así
como mediante oficio Nº792, de 18 de octubre de 1978, la
Comisión Ortúzar envió al Presidente de la
República el texto completo del articulado del
anteproyecto de nueva Constitución, el cual se dio a
conocer a la prensa el
día siguiente.
Proyecto de nueva Constitución (elaborado por el
Consejo de Estado).
Una vez evacuado el informe de la Comisión Ortúzar,
con fecha 31 de octubre de 1978, el Presidente Pinochet
solicitó al Consejo de Estado, presidido por el ex
Presidente de la República don Jorge Alessandri
Rodríguez, su parecer sobre el anteproyecto emanado de
ella.
El Consejo de Estado celebró 57 sesiones plenarias, antes
de emitir su informe, fechado el 1º de julio de 1980,
entregado al Presidente de la República el día 8
del mismo mes y dado a conocer a los medios de
comunicación al día siguiente.
Dicho informe constó, como anexos, de una versión
comparada del texto propuesto por la Comisión de Estudios
y del Consejo de Estado, incluyendo notas en que aparecen las
reservas u opiniones particulares de algunos de sus
integrantes.
Finalmente, y luego de una revisión del proyecto del
Consejo de Estado realizado por una Comisión designada por
la Junta de Gobierno, en la cual se decidieron más de
cincuenta alteraciones; en discurso de 10 de agosto de 1980, el
Presidente Pinochet informó al país que la Junta,
en ejercicio de la Potestad Constituyente, había aprobado
el texto de nueva Constitución Política, y que se
convocaba a la ciudadanía a plebiscito para el 11 de
septiembre de 1980, con el objeto de ratificar la nueva Carta
Fundamental.
DL Nº3464, de 11/08/1980 (Texto de la Carta Fundamental,
aprobado por la H. Junta de Gobierno, sometido a plebiscito
convocado por el DL Nº3465, el 11/11/1980).
Mediante el DL Nº3464, se publicó el texto
constitucional que sería sometido a ratificación
mediante plebiscito. El DL Nº3465, en su artículo
1º, convocó a plebiscito para el día 11 de
septiembre de 1980, destinado a pronunciarse sobre la nueva
Constitución Política de la República. Se
llamaba a votar a todos los chilenos mayores de 18 años de
edad, incluso los analfabetos y los no videntes, pudiendo votar
también incluso los extranjeros que tuvieran residencia
legal en Chile (artículo 2º). La cédula
oficial con la cual se manifestó la decisión del
votante fue confeccionada por el Ministerio del Interior. El
escrutinio general fue practicado por el Colegio Escrutador
Nacional, encabezado por el Contralor General de la
República, Osvaldo Iturriaga Ruiz. El 15 de octubre de
1980, dicho organismo dio a conocer el resultado final del
plebiscito: el 67,04 % votó por la opción
afirmativa, incluido en esa cifra el 1,33% de los sufragios en
blanco; el 30,19% se pronunció por el rechazo de la nueva
Constitución, registrándose 2,77% de votos
nulos.
D.S. Nº1.150 (promulga texto aprobado en plebiscito:
Constitución Política de la República de
Chile).
De esta forma, y tras un largo período de gestación
descrito en este acápite, la Constitución
Política de la República de Chile fue promulgada el
21 de octubre de 1980 en la sala de plenarios del Edificio Diego
Portales. El referido D.S. fue publicado en el Diario Oficial el
24 de octubre de 1980, teniendo por aprobada la nueva
Constitución, fijando su texto oficial y ordenando tomar
razón, comunicar, registrar y publicar dicho
documento.
En relación a la promulgación y vigencia de la
Constitución de 1980, debe tenerse presente lo que dispone
el primer inciso del artículo final de sus normas
permanentes:
"La presente Constitución entrará en vigencia seis
meses después de ser aprobada mediante plebiscito, con
excepción de las disposiciones transitorias novena y
vigésimo tercera que tendrán vigor desde la fecha
de esa aprobación. Su texto oficial será el que
conste en este D.L ". La Constitución rige, pues, desde el
11 de marzo de 1981.
Abreviaturas:
- Revista Chilena de Derecho (Pontifica Universidad
Católica de Chile): RCHDUC - Revista de Derecho (Universidad Católica de
Valparaíso): RDUCV - Revista de Derecho (Universidad Católica de la
Santísima Concepción): RDUCSC - Revista de Derecho Público (Universidad de
Chile): RDP
Autor:
Pablo Andrés Alarcón Jaña
Abogado
Profesor Auxiliar de Derecho Administrativo
Facultad de Derecho
Pontifica Universidad Católica de Chile