EL DOMINIO DEL SUBSUELO (página 2)

4. La privatización de YPF y sus consecuencias
políticas y
económicas

La importancia de tener una política
energética. El pensamiento
nacional vs. El neoliberalismo
energético.
Los Estados modernos pueden tener, a grandes rasgos, tres clases
de gobiernos según su organización económica; pueden ser
socialistas, donde el gobierno
planifica su economía e interviene
para ello a través de empresas
estatales, pueden ser capitalistas, donde el Estado deja
a la libre iniciativa privada la actividad empresarial, o por
último pueden ser mixtos, combinando los dos conceptos
anteriores. Pero todos los Estados serios, incluyendo los
capitalistas por cierto, tienen definido lo que se denomina el
interés
nacional. Son aquellas cuestiones vitales para el desarrollo
armónico y existencia de las naciones, por lo que
trascienden a los gobiernos. Si bien, según el
país, se pueden numerar diversas cuestiones que
constituyen el interés
nacional, deben ser pocos, por no decir ninguno, que no incluya
en estos la cuestión energética. Así lo
entendieron las dos fuerzas políticas
mayoritarias del país a lo largo del siglo XX, esto es el
Radicalismo y el Peronismo. El
primero, desde sus orígenes a fines del siglo XIX y el
segundo, a partir de la segunda mitad del siglo XX, se
caracterizaron por la
administración racional y en beneficio del bienestar
general de los bienes
estructurales y de pertenencia común, especialmente los
estratégicos, no renovables y escasos, como los hidrocarburos.
Así lo demuestran las gestiones presidenciales de
Irigoyen, creación de Yacimientos Petrolíferos
Fiscales y designación del Gral. Enrique Mosconi a cargo,
e Illia, anulación de los contratos
petroleros celebrados durante el gobierno de
Frondizi. La creación de Gas del Estado y
Agua y
Energía y, especialmente, el contenido del artículo
40 de la Constitución Nacional del ’49,
sancionada durante la primera presidencia del General Perón,
marca la
coincidencia del Peronismo con las
posiciones irigoyenistas en defensa del patrimonio
nacional y señala una concepción de avanzada sobre
los servicios
públicos, vigente en las naciones más desarrolladas
del mundo.
A comienzos de la década del ’90, el gobierno
nacional decide instrumentar medidas tendientes a recrear un
estado
capitalista moderno y por lo tanto lleva adelante una intensa
etapa de privatizaciones. En este marco, el proceso
transformador (modo elegante de decir "entregador") argentino
alcanzó aspectos únicos, puesto que ningún
país del mundo eliminó su empresa estatal y
al mismo tiempo dio en
concesión, sin participación nacional, todo su
subsuelo.
El argumento esgrimido por el "establishment", y que hizo suyo el
gobierno menemista, fue "Era la única empresa petrolera
que daba pérdidas".
Esta afirmación esconde voluntariamente muchas verdades,
entre ellas, no se dice que durante la dictadura militar
se obligó a YPF a tomar préstamos internacionales
dirigidos no a su evolución sino al tesoro nacional, que se
la conminó a mantener una política de subsidios
económicos a otras empresas, que
otorgó subvenciones sociales y territoriales, que
contribuía a financiar los regímenes jubilatorios,
que invertía en rutas y hospitales regionales, fundaba
pueblos, establecía infraestructura de comunicación en zonas alejadas del
país, vendía combustibles en los lugares más
alejados, donde las empresas competidoras no tenían
interés en llegar.
En suma, con la privatización se llevó a cabo una
fenomenal transferencia desnacionalizadora de la economía petrolera.
Incluso hubo transferencia de la renta petrolera a través
de la privatización de los yacimientos.
La política energética del menemismo se
construyó sobre actos que rayan lo escandaloso para cuya
protección necesitó contar con una justicia
dependiente que todavía subsiste, en una clara
demostración que los intereses de "los ganadores del
modelo
socioeconómico" aplicado siguen bien resguardados.
Recordemos que esas leyes
privatizadoras se aprobaron en bochornosas sesiones
parlamentarias, de quórum sospechosamente logrado, con
controles ejercidos desde los palcos, "diputruchos" y rumores de
sobornos mucho mayores a los que han provocado la reciente
crisis del
Senado. Dichas leyes dieron
lugar a marcos regulatorios adaptados para proteger los intereses
empresarios, creando de esta forma, una manifiesta desigualdad
jurídica en desmedro de la población en general. En el caso de los
hidrocarburos,
como se ha desarrollado anteriormente, mediante simples decretos
se han modificado o desconocido aspectos sustanciales de leyes,
tales como la de Hidrocarburos (Nº 17.319) y de Reforma del
Estado (Nº 23.696), por ejemplo.
En suma, la política energética de un país
consiste en establecer cómo éste se va a
desarrollar y crecer a partir de los recursos con que
cuenta. Si no tiene ninguno, será un país
importador de energía (gas, petróleo,
electricidad),
con lo que su costo de producción será más alto y
deberá buscar la reducción de los costos en
algún otro segmento de la cadena productiva
(eximición de algunos impuestos, por
ejemplo). Pero si es productor de energía, sus planteos
serán sobre cómo conservarlos, cómo hacerlos
más eficientes, más accesibles, etc.
Diez años después, son muchos los expertos y
analistas que coinciden en caracterizar como urgente la
realización de estudios independientes para poder
clarificar y debatir las verdaderas consecuencias
económicas, sociales y políticas de la
privatización del petróleo.
Dicha postura encuentra su sustento en las "numerosas
contradicciones entre los resultados obtenidos y los argumentos
utilizados para llevar adelante el proceso
privatizador":

• Caída de precios
  por mayor eficiencia de
  la producción;
• Ampliación del horizonte de reservas de
  hidrocarburos del país;
• Aparición de la competencia en el mercado de
  crudos y de combustibles;
• Incremento de la inversión en todas las etapas de la
  industria
  petrolera –desde la exploración hasta la
  distribución de
  combustibles-;
• Aumento de la ocupación de los trabajadores
  por los mayores niveles de actividad;
• Participación de los trabajadores en la
  propiedad
  de la ex empresa YPF;
• etc.

Está claro que estos objetivos (o
promesas) no se cumplieron, dado que, en contraposición
con estas metas, en Argentina se
tienen los precios
internos de nafta al consumidor
más altos entre los países productores de la
región, durante estos diez años se hizo una
manipulación de la cuantificación de las reservas,
se conformaron oligopolios en muchas de las actividades de la
industria y se
ha abusado de las posiciones de dominio;
también se tiene una ausencia de inversiones
reales en la exploración (puesto que las realizadas fueron
sustancialmente financieras, de adquisición de yacimientos
o de compra de acciones
societarias).
Estos temas, junto a otros, deberían ser materia de un
programa
independiente de investigación a llevar a cabo por el Estado
Nacional y la Provincias involucradas.

Etapa final de la privatización de YPF:
Repsol-YPF S.A.
Finalmente, el proceso privatizador iniciado en 1990 cuando el
Estado argentino se desprendió de la empresa,
culminó en 1998 cuando apareció un comprador
concreto que
fue la española Repsol S.A.
Repsol, que tiene una historia similar a YPF en el
sentido que primeo fue estatal y luego privatizada, traza a
partir de 1997, cuando dicho proceso finaliza y la empresa se
vende a accionistas mixtos y privados, su objetivo
principal: maximizar la rentabilidad
de sus acciones.
Para llevar a cabo este fín, Repsol empleó una
estrategia para
incorporar a su actividad una empresa que
le permitiera satisfacer sus objetivos en
función
de cuatro pilares fundamentales:

1. Mantenimiento del liderazgo en
   las actividades tradicionales de Repsol en el mercado
   español;
2. Lograr un crecimiento en exploración y
   producción mediante el desarrollo
   de nuevos descubrimientos y adquisiciones, dando prioridad a
   las reservas de gas natural
   para el mercado doméstico;
3. Asegurar una expansión internacional,
   principalmente en Latinoamérica, a través de la
   adquisición de una empresa
   petrolera;
4. Satisfacer el mercado eléctrico interno con
   bajos costos, a
   partir de la generación de energía
   eléctrica con gas natural
   propio.

La petrolera indicada para todo ello era la argentina YPF,
que si bien ya estaba privatizada fue adquirida por Repsol en
1998.
Si se evalúan las situaciones de Repsol y de YPF antes y
después de la compra en 1998, la fusión le
permite a la empresa española alcanzar los niveles
internacionales de las grandes empresas petroleras del mundo.
Antes de 1998, los activos de Repsol
estaban repartidos de la siguiente manera:
Industrialización y Comercialización, 42%; Gas, 27%;
Exploración y Producción, 23% (de los que la mayor
parte corresponde a Producción).
Los activos de YPF,
por su parte, se componían así: Exploración
y Producción, 64%; Industrialización y Comercialización, 32%.
En este sentido las grandes petroleras internacionales mantienen
sus activos concentrando el 50% en Exploración y
Producción, y el 30% en Industrialización y
Comercialización, aproximadamente.
De esta manera, los activos de Repsol y los de YPF se
complementaban para cumplir con dicho niveles y servir para la
obtención de una mayor rentabilidad;
el resultado de esta fusión,
lleva a Repsol a ganar en Exploración y Producción,
pasando del 23% al 39%, manteniéndose en los niveles
internacionales de Industrialización y
Comercialización (30-40%). Pero es sabido que la inversión destinada en los primeros
segmentos del proceso productivo del sector
hidrocarburífero (upstream), es decir, exploración
y producción –incluye perforación-, es mucho
más riesgosa y costosa que el transporte, la
refinación y la distribución (downstream). En el primer
caso, la inversión debe ser permanente, ya que se debe
mantener la actividad, que no siempre es segura; mientras que en
el segundo, una vez hecha la instalación de la
infraestructura necesaria, el mantenimiento
es insignificante.
Por lo tanto, el negocio de Repsol consistía en adquirir
una empresa que hizo el gran esfuerzo de explorar y perforar para
tomar los ingresos de la
venta del
producto y sus
derivados.
A partir de la compra de YPF por parte de Repsol se ha visto que
la idea de la empresa española es aprovechar el potencial
de la primera, o sea las reservas comprobadas, sin invertir en
ese segmento, y exportar todo lo que se pueda de esa
producción. La razón de privilegiar las exportaciones
radica en la diferencia entre el precio
internacional y costo local.
Mientras el barril se paga en el mercado internacional entre 25 y
30 dólares, el costo de producirlo en las cuencas
más caras del país se estima en 10
dólares.
Por lo que es más conveniente para asegurar la
rentabilidad de los accionistas, explorar poco y exportar
mucho.

Los problemas para
la Argentina
Por caso, el país con mayores recursos
petroleros de la región, Venezuela,
tiene un precio final
del litro de nafta
común a 8 centavos de dólar (10 veces menos que en
la Argentina); se ha estimado que el costo de producción
del barril de petróleo se sitúa entre 4 y 7
dólares en Venezuela.
Ahora bien, según analistas independientes el costo del
barril en Argentina se estima entre 9 y 12 dólares,
según la región y la calidad del
crudo. Sin embargo, en el mercado interno se vende al precio
internacional, que ahora ronda los 20 dólares, lo que
impacta al final de la cadena en el elevado precio al consumidor.
Aquí se tienen dos criterios: el de "costos" y el de
"precios"; en el primer caso, el precio se fija de acuerdo a los
costos de
producción reales y las utilidades de la
refinación y comercialización (así se
procede en Venezuela, Ecuador y
Colombia). En
el otro enfoque, la formación del precio se basa en el
precio del barril de crudo Western Texas Intermediate (WTI), que
desconoce los costos de
producción locales y valúa el barril local como
si fuera importado (obsérvese que los precios de las
naftas en la Argentina están en el mismo nivel que en
Uruguay,
país netamente importador). Si bien, en ambas situaciones,
hay que sumar los impuestos, el
precio base es diferente, y en nuestro caso más
elevado.

Con el fín de proporcionar mayor claridad acerca
de la evolución del mercado interno de
combustibles líquidos en la Argentina, en el Anexo 8.1 se
destacan los aspectos salientes del mismo en base a un estudio
efectuado por el Instituto Argentino de la Energía
"General Mosconi".

El "misterio" del precio del barril de crudo en la
Argentina es apenas la punta del ovillo de los perjuicios para el
país. La política petrolera a partir de 1990
significó un gran aumento de las exportaciones,
mucho más allá de lo que permite un manejo racional
y prudente de un recurso natural no renovable. Argentina tiene
reservas comprobadas para 10 años, mientras que Brasil tiene 20,
Ecuador para 32,
México
para 45 y Venezuela para 70 años. Esto desnuda la
precariedad de la situación.
Pero a pesar de estos datos, que
deberían forzar a explorar nuevas áreas y a moderar
la explotación, entre 1991 y 1996 la extracción
aumentó un 60% y después se mantuvo en ese orden de
magnitud. La producción de YPF osciló entre el 35 y
el 40% de esa magnitud.
En suma, entre 1991 y 1999, las exportaciones de combustibles se
multiplicaron por 3,9 en valor y por
4,5 en volumen; en 1999
constituyeron el 12,7% de las exportaciones totales mientras que
en 1991 sólo alcanzaban el 6,4%. Sin duda constituye un
absurdo que un país con un horizonte de reservas
comprobadas de tan sólo 9 años siga exportando,
llevándolo de ser un país productor que
logró autoabastecerse con mucho esfuerzo a ser un
importador, lo que traerá aparejado un encarecimiento de
los costos de producción perjudicando a la industria
nacional.
En este "absurdo" pueden confluir varias razones. La primera es
que la empresa Repsol-YPF trate de realizar las mayores ganancias
en el menor tiempo conforme a
lo expresado anteriormente, en el marco de la alarmante
permisibidad del gobierno; la segunda, que el gobierno en su
desesperada búsqueda del equilibrio de
la balanza
comercial externa cometa el crimen de que se agoten las
reservas. La tercera hipótesis es que se estén
manipulando las cifras de reservas: cuando se licitaron las
áreas de explotación en 1991, el precio de cada una
había tenido en cuenta las reservas existentes pero, al
momento de licitar, las reservas bajaron de 400.000 a 270.000
metros cúbicos para volver a su nivel después de la
licitación. Esta maniobra respondió a dos
objetivos: por un lado, hizo posible la disminución del
precio de venta y, por
otro, coadyuvó a la justificación de la
privatización al demostrar "la eficiencia
privada en la prospección" al "descubrir" el
petróleo ya explorado por YPF estatal.
A partir de 1998, el total de reservas comprobadas del
país se mantuvo, e incluso experimentó una leve
suba, mientras que las de Repsol-YPF han disminuido. Esto
comprueba que la inversión en exploración,
principal activo que originó la compra de YPF, se ha
dejado de lado como prioridad.
En cuanto a la cantidad de metros perforados, indicador de la
intensidad que se le ha dado al trabajo exploratorio, mientras el
total nacional muestra subas y
bajas, Repsol-YPF experimenta una sensible caída a partir
de 1998.
Entre 1993 y 2000 la exploración medida por metros totales
perforados disminuyó un 42% en el total y un 83% en las
perforaciones de YPF; en este último caso, en 1993 se
habían perforado 142.946 metros y en 2000 sólo
24.847 metros. A estos se le llama vaciamiento.

Es claro que la política de Repsol, cuyo objetivo es
asegurar rentabilidades a socios accionarios, es explotar
aquellas cuencas que ya han sido exploradas (por YPF en este
caso) y no representan ningún peligro económico.
Además, para consolidar esas ganancias, buscan exportar la
mayor cantidad posible, atentando contra el abastecimiento. Las
exportaciones actuales de petróleo y gas transgreden,
además, las disposiciones de la Ley 17.319 (de
Hidrocarburos) que establecen claramente contar con un adecuado
nivel de reservas y abastecer prioritariamente el mercado
interno, obligación que también establece la
Ley
24.076.
Entre otras anomalías, pueden citarse la prórroga
de concesiones con mucha anticipación a su vencimiento, lo
que se ha reiterado en varias oportunidades. Entre los más
importantes y recientes, está el caso de la
prórroga de la concesión de la explotación
del yacimiento de gas de Loma de la Lata, el mayor del
país, realizada en diciembre de 2000: vencía en el
año 2017, pero se resolvió prorrogarla por 10
años más, hasta el año 2027, contra el pago
de 300 millones de dólares. Según estimaciones de
"técnicos del radicalismo (por entonces, partido
gobernante) y de la oposición" publicadas en el diario
Clarín, Loma de la Lata obtendría entre 2.000 y
4.000 millones de dólares por cada años adicional
de contrato. Esta
situación debe estar necesariamente asociada a la denuncia
por intento de soborno presentada por la senadora Silvia Sapag
(Neuquen) y que tramita el Juzgado Federal del Dr. Gabriel
Cavallo, en el marco de la aprobación de un proyecto de ley
que incluía una prórroga de 10 años en las
concesiones, tal como sucedió con Loma de la Lata. Esto no
sólo desnuda el comportamiento
rentístico de Repsol-YPF sino también la corrupción
estructural de las autodenominadas "clase política"o
"clase dirigente" argentina, funcional al proceso privatizador
llevado adelante y que, hoy por hoy, es tan legítimamente
cuestionada y condenada por el pueblo argentino en su
transversalidad.
Situar el problema del petróleo de manera correcta es
indispensable para tener un estado de situación pertinente
y posibilitar la toma de
decisiones que prioricen el interés nacional. Conforme
a la definición de Alfred Marshall, se denomina renta de
los recursos
naturales al ingreso derivado de la propiedad de
la tierra y de
otros regalos libres de la naturaleza; es el
resultado de una posición dominante determinada por la
propiedad, que es diferente al beneficio empresario, del
interés del dinero o del
salario del
trabajador. Por lo tanto, el
petróleo es un regalo libre de la naturaleza y lo
elemental es que los ingresos
generados por la propiedad del yacimiento sean captados por el
Estado, o sea por el conjunto de la sociedad en su
forma política y jurídica. En este punto, es
necesario distinguir entre el precio al consumidor (que incluye
la carga impositiva), el precio al que venden las empresas
petroleras (precio del mercado) y el costo de producción;
la renta petrolera puede ser definida como la diferencia entre el
precio del mercado, por un lado, y los costos de
producción más un importe para costos adicionales
–transporte,
procesamiento y distribución- y un retorno sobre el
capital
invertido, por el otro.
Como recurso natural no renovable es fundamental aplicar a la
explotación petrolera un criterio de desarrollo nacional y
de reparto equitativo entre las generaciones; no se puede ni se
debe dejar que la lógica
rentística (cuya naturaleza es maximizar las ganancias)
direccione una actividad de importancia estratégica para
la economía y la política de un país. Sin
embargo esto es lo que ocurre en la Argentina donde la renta
petrolera es apropiada por la empresa que realiza la
explotación.
En la Argentina se tienen diferencias sustanciales con otros
países que tienen empresas petroleras estatales; por caso,
en Venezuela, los aportes generados por los dividendos de
Petróleos de Venezuela S.A., la renta petrolera y las
regalías, constituyeron -en el año 2000- el 35,8%
de los ingresos fiscales corrientes. En México los
ingresos petroleros no tributarios llegaron al 24,1% de los
ingresos fiscales totales. En estos casos, el Estado captó
gran parte de la renta petrolera. En Brasil, al igual
que en nuestra país, se toma el precio internacional como
referencia, pero la renta petrolera queda en el país
porque la empresa petrolera es estatal. En la Argentina, el
impuesto a los
combustibles recaudó el 7,1% de los ingresos
corrientes.
Pero la pérdida de YPF no sólo ha implicado para el
país importantes perjuicios en lo económico, a
partir de la imposibilidad de contar con un instrumento
fundamental para administrar un recurso no renovable y con los
importantes ingresos derivados de la explotación
petrolera, sino que ha tenido graves consecuencias en lo social.
Sabido es que YPF, cuando era argentina, fue un importante factor
de desarrollo regional y de cobertura social en importantes
áreas del país. Al efectuarse la
privatización, las políticas nacionales y sociales
ceden frente a las reglas del mercado, registrándose
consecuencias muy dolorosas, con desocupación masiva, surgimiento de
"pueblos fantasmas" y protestas generalizadas.

Importancia de la modificación de la Ley de
Hidrocarburos
En este contexto, la Argentina debe tener como interés
nacional una política energética que asegure el
autoabastecimiento a costos y calidad
competitivos. El Estado debe dar muestras efectivas de
detentación de poder y
rectificar el curso actual de la situación del sector
hidrocarburos bajo la siguiente premisa: El petróleo es un
recurso natural cuya explotación incluye una renta
nacional, que como tal pertenece al Estado. En este sentido la
sanción de la nueva Ley de Hidrocarburos constituye una
buena oportunidad.
Los proyectos
modificatorios de la Ley 17.319 persiguen la finalidad principal
de afianzar legalmente los decretos desregulatorios Nº
1.055/89, Nº 1.212/89 y Nº 1.589/89 y, de tal forma,
blanquear este proceso que trajo aparejado el despojo del
patrimonio
nacional. La concreción de esta finalidad
convalidará una política cuyos únicos
beneficiarios han sido los grandes grupos
económicos, en desmedro de los intereses de la gran
mayoría del pueblo argentino; en este sentido, el
presidente del Instituto Argentino del Petróleo y el Gas
(IAPG), Oscar Secco, señaló a fines del año
2000, "mientras que se respeten los tres decretos –los que
permitieron la desregulación- y no incluyan en ella el
downstream (comercialización) o la ecología, que deben
ser legislados aparte, está bien".
Cabe aclarar que tales decretos no revistieron el carácter
de necesidad y urgencia, sino que se justificaron como
reglamentarios de la leyes de Hidrocarburos y de Reforma del
Estado, pero en la práctica no respetaron sus
disposiciones e incluso las modificaron en aspectos esenciales,
violentando claros preceptos constitucionales.
Por otra parte, implícitamente se convalidará el
incumplimiento, por parte de las petroleras, durante la vigencia
de la Ley de Convertibilidad, cuyos artículos 7 y 10
determinaban la nulidad de todo tipo de contrato que
incluya cualquier cláusula indexatoria, tal como la
vigente en los contratos
celebrados por los concesionarios de explotación con las
refinerías, que contemplan la variación del precio
del petróleo crudo según las variaciones que
afecten al precio internacional del mismo.
Entonces, en esta ocasión, el Estado Argentino, tanto
nacional como las provincias, en lugar de hacer valer las
presiones de los grandes grupos
empresariales que buscan convalidar la actual situación,
deben introducir una serie de instrumentos que le permitan al
país recuperar poder y espacio para desarrollar una
política energética en beneficio de la gran
mayoría del pueblo argentino para así retomar el
propósito último y esencial con que el General
Enrique Mosconi impregnó todos los actos de la YPF estatal
o sea "cortar uno de los lazos que nos hacen tributarios del
extranjero. No podremos nunca entonar el canto de libertad
mientras dependamos de otros países para mover nuestras
máquinas, nuestros ferrocarriles, nuestros
buques, nuestros camiones".
Como mínimo deben garantizarse las siguientes
condiciones:

1. Exportar sólo el excedente de la
   producción;
2. Asegurar siempre el autoabastecimiento;
3. Fijar el valor de
   costo de producción y no el precio internacional como
   referencia para el mercado interno;
4. Ratificar el dominio
   provincial de los recursos, consagrado por la Constitución Nacional de 1994, pero
   reservando a las provincias un porcentaje de
   regalías;
5. Aplicar un impuesto que
   capte la renta petrolera en su totalidad, que ha sido estimada
   en alrededor de 6.000 millones de dólares anuales (a
   ella deben sumarse los impuestos que corresponden a los
   beneficios empresarios);
6. Crear una empresa nacional de hidrocarburos, que
   retome las actividades de YPF, con diversos instrumentos, tales
   como la transferencia de concesiones. Sin perjuicio de ello, se
   debe propender a la creación de un ente regulador, de
   fundamental importancia sobre todo cuando no hay empresas
   estatales, como, por ejemplo, la Comisión Federal de
   Regulación Energética –FERC- en EE.UU. o la
   Agencia Nacional de Petróleo –ANP- en
   Brasil;
7. Obligar a las empresas que quieran producir en el
   territorio nacional a destinar, por lo menos, el 50% de la
   inversión en Exploración

Autor:

Juan Pedro Azcona