Teorificacion de la auditoria financiera gubernamental aplicable en las municipalidades del Perú

• TEORÍA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La administración pública es la actividad que comprende el conjunto de organizaciones públicas que realizan la función administrativa y de gestión del Estado y de otros entes públicos con personalidad jurídica, ya sean de ámbito regional o local. Por su función, la Administración Pública pone en contacto directo a la ciudadanía con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata. Se encuentra principalmente regulada por el poder ejecutivo y los organismos que están en contacto permanente con el mismo.

La administración pública es un tipo de administración especial, por cuanto es muy normativa, un tanto vertical, con conductos regulares establecidos, poco eclécticas, aunque últimamente poco a poco entrando a determinado proceso de mejora continua. Se puede decir que la Ley No. 27444- Ley del Procedimiento Administrativo General; es la norma matriz de la administración pública, es decir la que rige la administración a nivel nacional, regional y local. Esta norma, regula las actuaciones de la función administrativa del Estado y el procedimiento administrativo común desarrollados en las entidades. Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la Ley General del Procedimiento General en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto. Las autoridades administrativas al reglamentar los procedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la Ley.

La Ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico
aplicable para que la actuación de la Administración Pública
sirva a la protección del interés general, garantizando los derechos
e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional
y jurídico en general. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente
en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo: Principio de legalidad.- Las autoridades
administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y
al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo
con los fines para los que les fueron conferidas. Principio del debido procedimiento

.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes
al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus
argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada
y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo
se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación
propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible
con el régimen administrativo. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades
deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización
o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento
y resolución de las cuestiones necesarias. Principio de razonabilidad.

– Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones,
califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los
administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida
y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines
públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente
necesario para la satisfacción de su cometido. Principio de imparcialidad.

– Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de
discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento
y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento
jurídico y con atención al interés general. Principio de
informalismo

.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable
a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados,
de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos
formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha
excusa no afecte derechos de terceros o el interés público. Principio
de presunción de veracidad.

– En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume
que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma
prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman.
Esta presunción admite prueba en contrario. Principio de conducta procedimental.

– La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes
o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan
sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración
y la buena fe. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede
interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.
Principio de celeridad.

– Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación
de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica
posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento
o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo
razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento
o vulnere el ordenamiento. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento
administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto
procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida
en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final,
no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión
a los administrados. En todos los supuestos de aplicación de este principio,
la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales
deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será
una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con
la aplicación de este principio. Principio de verdad material.

– En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá
verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para
lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas
por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan
acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad
administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles
la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique
una sustitución del deber probatorio que corresponde a éstas.
Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha
facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés
público. Principio de participación.

– Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los
administrados para acceder a la información que administren, sin expresión
de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a
la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender
las posibilidades de participación de los administrados y de sus representantes,
en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier
sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la información
y la presentación de opinión. Principio de simplicidad.

– Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán
ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los
requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines
que se persigue cumplir. Principio de uniformidad.

– La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares
para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios
generales no serán convertidas en la regla general. Toda diferenciación
deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados. Principio
de predictibilidad.

– La autoridad administrativa deberá brindar a los administrados
o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada
trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una
conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que
se obtendrá. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación
de los procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación
de la fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa,
el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada, el
cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes
en caso que la información presentada no sea veraz. (Valdivia, 2014,
Pássim).

El ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema orgánico que tiene autonomía respecto de otras ramas del Derecho. Son fuentes del procedimiento administrativo: Las disposiciones constitucionales; Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico Nacional; Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente; Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado; Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades, así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos; Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores; La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten disposiciones administrativas; Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede; Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresamente para absolver consultas sobre la interpretación de normas administrativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas; Los principios generales del derecho administrativo.

Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos actos serán publicados conforme a las reglas establecidas en la presente norma. Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrán ser modificados si se considera que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general. La nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados. En todo caso, la sola modificación de los criterios no faculta a la revisión de oficio en sede administrativa de los actos firmes (Valdivia, 2014, Pássim).

En el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo General, son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. No son actos administrativos, los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan; los comportamientos y actividades materiales de las entidades. Las modalidades del acto administrativo se dan cuando una ley lo autorice, la autoridad, mediante decisión expresa, puede someter el acto administrativo a condición, término o modo, siempre que dichos elementos incorporables al acto, sean compatibles con el ordenamiento legal, o cuando se trate de asegurar con ellos el cumplimiento del fin público que persigue el acto. Una modalidad accesoria no puede ser aplicada contra el fin perseguido por el acto administrativo.

Son requisitos de validez de los actos administrativos: i) Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión; ii) Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación; iii) Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad; iv) Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; v) Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación.

Los actos administrativos en el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo generan, deberán expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamiento jurídico haya previsto otra forma, siempre que permita tener constancia de su existencia. El acto escrito indica la fecha y lugar en que es emitido, denominación del órgano del cual emana, nombre y firma de la autoridad interviniente. Cuando el acto administrativo es producido por medio de sistemas automatizados, debe garantizarse al administrado conocer el nombre y cargo de la autoridad que lo expide. Cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza, podrá ser empleada firma mecánica o integrarse en un solo documento bajo una misma motivación, siempre que se individualice a los administrados sobre los que recaen los efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos serán considerados como actos diferentes (Valdivia, 2014, Pássim).

Todas las entidades elaboran y aprueban o gestionan la aprobación, según el caso, de su Texto Único de Procedimientos Administrativos, el cual comprende: Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados para satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier órgano de la entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo legal, el cual deberá consignarse expresamente en el TUPA con indicación de la fecha de publicación en el Diario Oficial. La descripción clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la realización completa de cada procedimiento. La calificación de cada procedimiento según corresponda entre procedimientos de evaluación previa o de aprobación automática. En el caso de procedimientos de evaluación previa si el silencio administrativo aplicable es negativo o positivo. Los supuestos en que procede el pago de derechos de tramitación, con indicación de su monto y forma de pago. El monto de los derechos se expresará con relación a la UIT, publicándose en las entidades en moneda de curso legal. Las vías de recepción adecuadas para acceder a los procedimientos contenidos en los TUPA, de acuerdo a lo dispuesto por los Artículos 116 y siguientes de la Ley. La autoridad competente para resolver en cada instancia del procedimiento y los recursos a interponerse para acceder a ellas. 8. Los formularios que sean empleados durante la tramitación del respectivo procedimiento administrativo. El TUPA también incluirá la relación de aquellos servicios prestados en exclusividad por las entidades, cuando el administrado no tiene posibilidad de obtenerlos acudiendo a otro lugar o dependencia. Los requisitos y condiciones para la prestación de los servicios por las entidades serán fijados por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros. Para aquellos servicios que no sean prestados en exclusividad, las entidades a través de Resolución del Titular del Pliego establecerán los requisitos y costos correspondientes a los mismos, los cuales deberán ser debidamente difundidos para que sean de público conocimiento.

El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) es aprobado por Decreto Supremo del sector, por la norma de máximo nivel de las autoridades regionales, por Ordenanza Municipal, o por Resolución del Titular de organismo constitucionalmente autónomo, según el nivel de gobierno respectivo. Cada 2 (dos) años, las entidades están obligadas a publicar el íntegro del TUPA, bajo responsabilidad de su titular; sin embargo, podrán hacerlo antes, cuando consideren que las modificaciones producidas en el mismo lo ameriten. El plazo se computará a partir de la fecha de la última publicación del mismo. El TUPA es publicado en el Diario Oficial El Peruano cuando se trata de entidades con alcance nacional, o en el diario encargado de los avisos judiciales en la capital de la región o provincia, tratándose de entidades con alcance menor. Sin perjuicio de la indicada publicación, cada entidad realiza la difusión de su TUPA mediante su ubicación en lugar visible de la entidad. Una vez aprobado el TUPA, toda modificación que no implique la creación de nuevos procedimientos, incremento de derechos de tramitación o requisitos, se debe realizar por Resolución Ministerial del Sector, Norma Regional de rango equivalente o Decreto de Alcaldía, o por Resolución del Titular del Organismo Autónomo conforme a la Constitución, según el nivel de gobierno respectivo. En caso contrario, su aprobación se realiza conforme al mecanismo establecido en el numeral. Para la elaboración del TUPA se procurará evitar la duplicidad de procedimientos administrativos en las distintas entidades de la administración pública (Valdivia, 2014, Pássim).

• TEORÍA GENERAL DE LA INSTITUCIONALIDAD

La institucionalidad es la plataforma más importante de un estado. El tema de la institucionalidad pública, en relación con la eficiencia de las políticas sociales en los países de nuestra región, es en estos momentos materia de profundos análisis dada la diversidad de cada nación y los distintos niveles de desarrollo de sus economías. No es posible entregar recetas universalmente validas cuando se enfrentan grandes diferencias en la historia institucional de cada país, el estado de desarrollo de las políticas sociales y las prioridades que deben atender, la extensión de la organización social alcanzada, las limitaciones financieras, la capacitación del personal ocupado en el Estado, el grado de descentralización de la actividad pública, la importancia de los grupos privados que intervienen en la acción social y el grado de compromiso de la sociedad civil. Sin embargo, existen consideraciones de carácter general que pueden servir para orientar los cambios, cada vez más necesarios, que deberían introducirse en la institucionalidad responsable de formular y ejecutar las políticas sociales en los países de la región. En primer lugar, es preciso reconocer que el Estado ha perdido importancia como actor económico, que el sector privado tiene mayor responsabilidad en el crecimiento, que las economías están en proceso de apertura al exterior y que el mercado es el instrumento más importante en la asignación de los recursos.

Las Municipalidades Distritales son instituciones legales que tienen sistemas y que buscan mejorar cada día porque así es la institucionalidad. El análisis institucional puede enfocarse como un producto o como las reglas de un juego de un sistema. Bajo el primer enfoque Schutter (1981) define una institución como una regularidad en conducta social que es acordada por todos los miembros de la sociedad, especifica las conductas en situaciones recurrentes concretas como políticas auto formuladas o formuladas por alguna autoridad externa. Bajo el segundo enfoque que considera a la institución como el conjunto de reglas de un juego, North (1990) considera que las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, o, fundamentalmente, son las restricciones humanamente entendidas que dan forma a las interacciones humanas y que en consecuencia estructuran los incentivos en el intercambio humano, ya sea político, social o económico. Las instituciones son consustanciales a la idea de orden económico y se relacionan en torno a las relaciones normativas de la administración pública. North (1990) define las instituciones como las reglas de juego que moldean la interacción humana en una sociedad. Voigt y Engerer (2002), distinguen dos componentes de las instituciones, la regla y la imposición o sanción, para definir a las instituciones como las reglas conocidas comúnmente para estructurar situaciones de interacción repetitivas seguidas de un mecanismo de aplicación y sanción que asegura que la falta de cumplimiento del componente de la regla se sancione.

Las instituciones son un conjunto de derechos y obligaciones que afectan a las personas en sus vidas económicas (Matthews, 1986: 905). Las instituciones son las reglas del juego que proveen costos bajos para la aplicación de los derechos de propiedad e incentivos para descentralizar las decisiones requeridas para los mercados competitivos (North, 1991). Prats (2002) puntualiza que "Las instituciones son las reglas del juego formales e informales que pautan la interacción entre los individuos y las organizaciones. Las instituciones no son cosas, su existencia es meramente abstracta, no tienen objetivos, aunque cumplen importantes funciones sociales. Son el marco de constricciones e incentivos en el que se produce la interacción social. Se corresponden con determinadas correlaciones o equilibrios de poder y viven y se apoyan en nuestros modelos mentales, valorativos y actitudinales". Las instituciones son reglas de acción, expectativas y normas que determinan parcial o totalmente mediante incentivos y sanciones el comportamiento de los individuos en sociedad. El diseño institucional eficaz incentiva las conductas que maximizan los resultados y que repercute en el desempeño económico.

Las instituciones son un conjunto de reglas formales e informales que afectan el desempeño económico debido a que su razón de ser es la creación de orden y reducción de incertidumbre de los intercambios, reducen los costos de transacción e inducen a comportamientos cooperativos. Los valores compartidos que reflejan un sistema de creencias de los miembros de una sociedad son un factor importante que contribuye en la legitimación de las instituciones políticas, económicas y sociales. El sistema de creencias de los actores del cambio influye en el tipo de acciones a realizar. Las instituciones tienen como funciones reducir la incertidumbre ambiental, resolver los conflictos, estabilizar y equilibrar los intereses de los agentes económicos y actores políticos, dar continuidad a los proyectos, inducir a las personas a organizar sus actividades, etc.

Las instituciones son realidades abstractas percibidas como reglas y normas que estructuran y delimitan la acción social entre diferentes actores en función de un sistema de incentivos del comportamiento y desempeño de competencias manifiesto en estructuras de poder, modelos mentales y valorativos determinantes de un "valor público". El fin de las instituciones, como entidades abstractas, es el de facilitar los intercambios entre organizaciones o individuos, permitiéndoles realizar objetivos específicos. Es decir, las instituciones son como las reglas del juego que las organizaciones están jugando. Por lo tanto, las instituciones no pueden ser creadas por decreto sino que son el resultado de un proceso de aprendizaje social.

Las organizaciones son realidades concretas con ordenamientos de recursos para la consecución de objetivos. Por consiguiente la sutileza de diferenciación entre organizaciones e instituciones es relevante para el desarrollo y carecen de neutralidad política y social.

En la teoría institucional, la relación entre racionalidad y conducta institucional es ambigua. La creación y transformación de las instituciones requieren de la condición de procesos de legitimación para hacerlas más atractivas. Estos procesos pueden tener lugar en poco tiempo o en períodos largos, en forma abrupta, en episodios o en forma incremental. De acuerdo a Easton (1992), los procesos de legitimación requieren de apoyo difuso que proporciona la legitimidad de las instituciones del sistema político y de apoyo específico manifiesto por determinada acción política.

Las instituciones son el conjunto de reglas del juego político que se relacionan con las formas de interacción de los actores y de las organizaciones que integran un sistema político, por lo que el cambio organizacional está relacionado con el cambio de dichas reglas de juego que condicionan las formas de acceso al poder y las relaciones de los ciudadanos con los gobernantes. Los arreglos institucionales delimitan en forma contingente el juego político generando oportunidades, restricciones y riesgos al desarrollo.

El enfoque de la economía institucional, sobre el desarrollo, se hace desde dos perspectivas teóricas, la teoría de la información imperfecta y el análisis comparativo de los procesos de desarrollo, las cuales fundamentan los arreglos institucionales.

La Nueva Economía Política Institucional, sucesora de la economía institucional, evita el holísmo de la economía ortodoxa, para apreciar los fenómenos sociales en las instituciones, tales como la cultura corporativa, etc., realizar análisis de las políticas mediante análisis institucional comparativo. En los análisis de la Nueva Economía Institucional, término atribuido a Oliver Williamson, la calidad de las instituciones tiene un papel determinante en el desarrollo y la pobreza, considerando que la ejecución de transacciones tiene un costo.

La Nueva Economía Institucional da origen al término gobernabilidad en referencia a las instituciones que la sociedad debe poseer a fin de monitorear las reglas del juego. La Nueva Economía Institucional deja en claro que las instituciones económicas, políticas y jurídicas son incompletas en cualquier sociedad y, por lo tanto, los costos de transacción no alcanzan los niveles deseados en el paradigma de la eficiencia. El paradigma de la Nueva Economía Institucional se interesa en las cualidades de coordinación de las instituciones, la coordinación está relacionada con el conjunto de instituciones capaces de producir expectativas que hacen posible a los individuos que no siguen los lineamientos de los planes centrales y que difieren en sus metas, para coordinar sus planes exitosamente.

A partir de los fundamentos teórico-metodológicos de las relaciones entre el desarrollo económico y las instituciones jurídicas que establece la Nueva Economía Institucional, se superan las limitaciones del análisis del "movimiento del derecho y el desarrollo" y se establecen las bases para la construcción del Estado de Derecho, promotor del desarrollo económico. De acuerdo a Burgos Silva (2002), el análisis económico neoinstitucionalista define la institucionalidad jurídica y el desarrollo económico, cuestiona el derecho como instrumento del desarrollo económico y reconoce a las instituciones informales y promueve mecanismos institucionales considerados como óptimos.

Recientemente, la gobernabilidad se está convirtiendo en titularidad global implementada a través de decisiones y medidas colectivas que son delimitadas bajo esquemas de derecho internacional por instituciones que responden a intereses de la globalización. El derecho es un instrumento del Estado que constituye un sistema de incentivos y obstáculos que encausan los comportamientos en determinados cursos de acción de conformidad con los objetivos que un sistema económico y social se plantea para su proceso de desarrollo. Por lo tanto, el derecho establece los límites propios al poder estatal en el ámbito económico y su capacidad de intervención, posibilitan el diseño de los arreglos institucionales que facilitan la predictibilidad en las interacciones sociales e incentivan los comportamientos que concurren al modelo de desarrollo deseado (Pereyra, 2014, 98-120).

• TEORÍA GENERAL DE LAS MUNICIPALIDADES

En el marco de la teoría general de las Municipalidades; los términos ayuntamiento, alcaldía, corporación local, corporación municipal, gobierno local y gobierno municipal se utilizan como distintos nombres para la institución que realiza las funciones de órgano de gobierno o administración local de un municipio. Suele estar presidido por un alcalde, intendente, presidente de comuna o presidente municipal, que ostenta la presidencia de la administración local y del pleno municipal; y formado por los concejales o ediles que, reunidos en pleno, ejercen la potestad normativa a nivel local. En algunos casos los ayuntamientos de pueblos pequeños se gobiernan por algún tipo de sistema asambleario, como el tradicional que en España se denomina concejo abierto, o concejo deliberante (en países como Argentina).

Por extensión, también suele llamarse ayuntamiento, municipalidad o comuna a la casa consistorial, el edificio que cumple las funciones de sede principal de la institución. Generalmente, el ayuntamiento es el órgano administrativo de menor rango territorial y, por tanto, el más cercano al ciudadano; aunque los municipios grandes suelen subdividirse administrativamente en barrios, distritos, cuarteles, secciones, delegaciones, sindicaturas o pedanías (estas últimas de carácter más rural) (Juvenal, 2014, 82-89).

Gobiernos municipales en distintos países:

En Chile la división municipal son las comunas. Sus órganos de gobierno residen en la Ilustre municipalidad. Estas son presididas por un alcalde elegido cada cuatro años y los concejales que son elegidos por medio de cifra repartidora. La cantidad de concejales en una comuna dependen de su demografía. En Chile existen municipalidades que gobiernan más de una comuna, como en el Cabo de Hornos y la Antártica. Hoy en día, Chile tiene 345 municipalidades en 346 comunas.

En Colombia no se utiliza el término ayuntamiento. En las ciudades colombianas, por lo general bajo una misma edificación, se encuentran ubicados la alcaldía y el concejo (entidad administrativa de las ciudades) pero se usa el término Alcaldía de XXX o Palacio Municipal de XXX.

En Costa Rica la división municipal son los Cantones. Se usa el término municipalidad para referirse a los gobiernos locales; sin embargo en algunos lugares se utiliza el término ayuntamiento como sinónimo. Está compuesta por una rama ejecutiva encabezada por el alcalde y una legislativa denominada concejo municipal. Costa Rica tiene en la actualidad 81 municipalidades, ya que de acuerdo a la ley debe de haber una por cada cantón. Los cargos dentro del ayuntamiento son: El Alcalde, los regidores, Concejos de Distrito y los síndicos. Éstos son electos el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elige al Presidente, Vicepresidentes y Diputados. Toman posesión de sus cargos el primer día de mayo del mismo año de su elección, por un periodo de cuatro años y podrán ser reelegidos. El ayuntamiento más antiguo es el Ayuntamiento de Cartago.

En Bolivia, al órgano de gobierno municipal se le denomina Gobierno Autónomo Municipal, el cual tiene como cabeza a un Alcalde Municipal y como órgano legislativo autónomo tienen a un Consejo Municipal. Hasta 2009 se le denominó Honorable Alcaldía Municipal, pero la nueva constitución política del estado la reemplazó por el Gobierno Autónomo Municipal.

En España al órgano de gobierno municipal se le denomina "ayuntamiento". También se le llama de forma alternativa no oficial "consistorio".

En El Salvador no se utiliza el término ayuntamiento. En las ciudades salvadoreñas, por lo general bajo una misma edificación, se encuentran ubicados la alcaldía y el concejo (entidad administrativa de las ciudades) pero se usa el término Alcaldía de XXX o Palacio Municipal de XXX. En El Salvador hay 262 municipalidades.

En Estados Unidos, gobierno municipal significa gobierno de una municipalidad con una distinta jurisdicción dentro del estado. Una municipalidad es una corporación local gubernamental, que puede tener el estatus de una ciudad, un pueblo o una aldea. La palabra "ciudad" es algo como una no-entidad según la ley estadounidense. En la mayoría de los estados, "pueblo" es sólo un sinónimo de "ciudad"; en algunos estados, "pueblo" es sinónimo de "aldea"; y en algunos otros estados, un "pueblo" es una jurisdicción de tamaño intermedio entre "ciudad" y "aldea". Algunas jurisdicciones municipales, incluyendo la de Ciudad de Nueva York y San Francisco son municipalidades metropolitanas. La municipalidad metropolitana es un tipo especial de municipalidad que es simultáneamente una corporación local gubernamental y una división administrativa del estado, ellas ejercen sus poderes autónomos como una ciudad, además del ejercicio de soberanía que el gobierno del estado les asigna a los condados. En Estados Unidos, las municipalidades están legalmente separadas de los condados. Un Condado es una división administrativa del estado, mientras que las municipalidades son jurisdicciones autónomas incorporadas al estado. El grado de autonomía que se les concede depende del tipo de municipalidad. En la mayoría de los estados, las ciudades son jurisdicciones completamente autónomas que no están sujetas a la autoridad de un condado. Inversamente, la mayoría de las aldeas tienen una autonomía limitada y están sujetas al control de la autoridad de un condado. Las ciudades típicamente tienen un alcalde, quien puede ser el jefe o el jefe de estado pero no jefe de gobierno, o puede ser ambos. Lo mismo el oficial de una aldea, quien puede tener un estatus parecido al de un alcalde, es generalmente llamado "presidente" de la aldea, no "alcalde". Una aldea puede tener la opción de proveer ciertos servicios asociados al gobierno de una ciudad, pero generalmente no tienen la responsabilidad de proveerlos. En California el poder de los impuestos de las municipalidades está estrictamente limitado por la Proposición 13, una enmienda de 1978 a la Constitución de California.

El tamaño de una municipalidad se extiende de muy pequeño (por ejemplo, la aldea de Dexter, Michigan, con aproximadamente 2 500 habitantes) a muy grande (por ejemplo, Los Ángeles, California, con aproximadamente 4 millones de habitantes); por lo tanto los gobiernos municipales se extienden también de muy pequeños a muy grandes. La mayoría de las municipalidades tienen un departamento o una comisión de planeamiento. Si tienen otros departamentos o contratos fuera de los servicios (como servicios legales y de contabilidad), depende del tamaño de la municipalidad, si es una ciudad o una aldea, etc. San Francisco, por ejemplo, una municipalidad metropolitana con una población de aproximadamente 750 000 tiene un abogado elegido de la ciudad-condado, defensor público y un abogado de distrito. La Ciudad de Ypsilanti, Michigan, con una población de aproximadamente 24 000, contrata para los servicios jurídicos a una consejería jurídica local y no tiene su propio querellante criminal o defensor público.

En México, los municipios son regidos por un Ayuntamiento presidido por el presidente municipal, quien ejerce el poder ejecutivo, en tanto ejecuta los acuerdos del Ayuntamiento y realiza la administración municipal; el que realiza funciones de poder legislativo es el Ayuntamiento, formado por la planilla electa con el candidato a la alcaldía, compuesto por regidores y síndicos, quienes no son elegidos individualmente por la ciudadanía por voto directo, sino que la planilla pasa en automático si gana el alcalde; pero su elección y composición puede variar de un estado, o de un municipio, a otro. Los municipios se dividen en delegaciones para fines de elección o designación de representantes. En Sinaloa, los municipios se dividen en sindicaturas, gobernadas por un síndico no electo, sino nombrado directamente por el presidente municipal. En Baja California, los municipios se dividen en delegaciones, gobernadas por un delegado nombrado por el presidente municipal.

En Puerto Rico, se emplea el término municipio para la división política más cercana a la ciudadanía, dirigida por un alcalde, que aprueba las determinaciones de un cuerpo legislativo, llamado Legislatura Municipal, con 5 a 15 miembros, dependiendo de la población del municipio. Tanto los alcaldes como los legisladores municipales son elegidos cada cuatro años por sufragio. Puerto Rico tiene 78 municipios, cada uno con su alcalde.

En Honduras, se emplea el término municipio para la nombrar la división política más cercano a los ciudadanos, dirigida por un alcalde, quien selecciona un cuerpo legislativo compuesto por regidores municipales. Honduras tiene un total de 298 alcaldías en su territorio, incluyendo las del Departamento insular de Islas de la bahía.

En Japón, la municipalidad es la unidad de administración local en el cual se dividen las prefecturas.

En China, se denominan municipalidad de China a los "municipios bajo gobierno directo". Las cuatro municipalidades actuales son las ciudades de Pekín, Shanghái, Tianjin y el área de Chongqing. Se hallan en primer rango, en el nivel provincial, el mismo que el de las provincias en la organización territorial de China (Juvenal, 2014, 122-143).

Las Municipalidades o los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización. Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico.

Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo. Sus principales autoridades emanan de la voluntad popular conforme a la Ley Electoral correspondiente. Las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza municipal provincial. Los gobiernos locales representan al vecindario, promueven la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción. La estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales se cimientan en una visión de Estado democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del país.

En el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función; por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales.

Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones.

El gobierno en sus distintos niveles se ejerce dentro de su jurisdicción, evitando la duplicidad y superposición de funciones, con criterio de concurrencia y preeminencia del interés público. Las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de cooperación y coordinación, sobre la base del principio de subsidiariedad.

Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio. Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo.

El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales. El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales, especialización de las funciones, competitividad e integración.