Introducción
El Sistema de Control Interno (SCI) es una de las
herramientas más importantes diseñada para proveer
una seguridad razonable con relación al logro de los
objetivos de una organización. Su implementación,
adecuación y actualización es necesidad prioritaria
para una buena gestión pública y la lucha contra la
corrupción.
Sin embargo, han transcurrido seis años desde que
se aprobó la "Guía para la implementación
del Sistema de Control Interno de las entidades del
Estado"[1] y no han sido efectiva ni adecuada su
implementación, a pesar que en el mencionado dispositivo
se estableció un plazo de veinticuatro meses para su
cumplimiento.
Las causas principales que han contribuido a esta
situación son las siguientes:
1. La Contraloría General de la
República no dictó normas de control interno
claras y coherentes, ni propició una buena
difusión y capacitación en apoyo de los
usuarios, generando se pierda tiempo en espera que las
propias entidades intenten, a su buen parecer, implementar el
SCI.2. Las entidades no tomaron las acciones
suficientes que fortalezcan los controles internos ya
establecidos y que estos ayuden efectivamente a la
gestión pública en el cumplimiento de sus
objetivos.3. El Estado, en su rol de prevención en
la gestión para enfrentar los riesgos que afecten la
prestación de los servicios fundamentales,
permaneció inerte ante la implementación del
SCI como estructura administrativa.
En este contexto, el presente trabajo pretende aportar
un acercamiento de solución a los siguientes
temas:
1. ¿Será necesaria una
revisión de la normativa del SCI y que esta sea
instruida adecuadamente a los usuarios?2. ¿De qué manera las entidades
deberán tener una participación activa en el
fortalecimiento y manejo del SCI?3. El Estado mediante su función
ejecutiva, ¿deberá considerar al SCI en un
lugar de mayor relevancia y expectativa dentro de su
estructura administrativa?
En este trabajo se esbozan aspectos conceptuales y
comentarios generales para plantear recomendaciones que sirvan de
insumo a una primera discusión y luego se espera surjan
elementos de refinamiento para su
implementación.
Control interno.
Marco conceptual
Comencemos procurando tener una idea uniforme del
control interno.
Una concepción dinámica del
control, decía BOURDIN (1972), es el de "dominio" (en
el sentido de dominio de sí). Este "autocontrol" supone
una adaptación constante en función de datos
efectivos y de la aplicación continua de acciones
correctivas. El control así concebido es un sistema
general y de alerta. Este control es
simultáneo.
En contraposición, la concepción
estática y posterior del control tiene que ver con las
palabras, "verificación", "vigilancia",
"supervisión". Ejercer control, en este sentido, es poner
a punto un proceso de acumulación de datos con el fin de
establecer "responsabilidades". El conjunto de control de
gestión, implica: i) definición de normas; ii)
acumulación de datos efectivos; iii) cálculo de
desviaciones entre datos efectivos y normas; iv)
determinación de responsabilidades.
Estos conceptos de aquella época se vieron
plasmados en el Perú a partir de la Ley Orgánica
del Sistema Nacional de Control (1971)[2], donde
se estableció que el control de la actividad
pública comprendía las acciones para cautelar
previamente (control dinámico) y verificar posteriormente
(control estático) la correcta administración de
recursos humanos, materiales y financieros y la obtención
de los resultados de la gestión pública por parte
de las entidades que conforman el Sector Público Nacional,
así como la utilización de fondos públicos
por parte de otras entidades cualquiera sea su naturaleza
jurídica.
Es en este contexto que adquiere sentido el concepto que
da a entender la Ley Orgánica mencionada cuando indicaba
que: "el control interno es el examen que
lleva a cabo la propia entidad u órgano de control del
sector correspondiente de las operaciones a fin de salvaguardar
sus activos y verificar la observancia de la política
prescrita por la administración".
El salto cualitativo más importante con
relación al concepto del control interno lo dio el INFORME
COSO (1992)[3] que lo define como un proceso
realizado por el Consejo de Directores, administradores y otro
personal de la entidad, diseñado para proporcionar
seguridad razonable en cuanto al cumplimiento de los objetivos en
las siguientes categorías:
i) Efectividad y eficiencia de las
operaciones.ii) Confiabilidad de la información
financiera.iii) Cumplimiento de las leyes y regulaciones
aplicables.
Con la emisión de la nueva Ley del Sistema
Nacional de Control (1992)[4] que remplazó
a la anterior de 1971, quedó establecido que el control
gubernamental que ejerce el Sistema Nacional de Control (SNC) es
interno y externo; pero siempre selectivo y posterior.
El control gubernamental interno previo, "es
ejercido exclusivamente por la propia entidad en función
de los procedimientos establecidos en sus planes de
organización, reglamentos, manuales y disposiciones
emanadas del titular de la entidad, las que contienen las
técnicas de autorización, procesamiento, registro,
verificación, evaluación, seguridad y
protección de los bienes y recursos de la entidad".
El control gubernamental interno posterior "es ejercido por
los responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor
en base a los procedimientos de control emitidos por el Tltular
de la misma respecto de los resultados de las operaciones bajo su
competencia".
Posteriormente, la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control y de la Contraloría General de la
República (2002)[5], que derogó la
Ley Orgánica de 1992, estableció que el
control interno comprende las acciones de cautela previa,
simultánea y posterior que realiza la entidad sujeta a
control con la finalidad de que la gestión de sus
recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y
eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y
posterior.
Es con este marco normativo que se ejerció el
control gubernamental interno, hasta la promulgación de la
Ley de Control Interno de las Entidades del Estado
(2006)[6].
En este nuevo dispositivo legal se definió al SCI
como el conjunto de acciones, actividades, planes,
políticas, normas, registros, organización,
procedimiento y métodos, incluyendo la actitud de las
autoridades y el personal, organizados e instituidos en cada
entidad del Estado, para la consecución de los objetivos
institucionales
Comentarios
Base legal y documental
La Ley de Control Interno de las entidades del
Estado, estableció, entre otros aspectos, los
componentes del control interno, responsabilidades, competencias,
y funcionamiento. Así como, la obligación del
Titular de la entidad por el funcionamiento del control interno y
obligaciones específicas al Titular y funcionarios. Todo
esto sin que exista un reglamento que permita su cabal
aplicabilidad.
Asimismo, indicó que la aplicación de esta
Ley es de cumplimiento obligatorio por todas las entidades
sujetas a control por el SNC, entendiéndose que las 2403
entidades que conforman el universo institucional del sector
público están sujetas a los aspectos
técnicos establecidos por las Normas de Control Interno y
su implementación, sin tener en cuenta que el ejercicio
del Control Gubernamental se realiza bajo el principio de
carácter selectivo, entre otros.
Por ejemplo, la Contraloría General para emitir
el Informe de la Cuenta General de la República y una
opinión razonable de la situación financiera y
presupuestal del año 2012 tomó como muestra 181
entidades que representó el 79,8% del total de los
activos, 79,9% de los ingresos, 73,2% de los
gastos[7]
La Resolución de Contraloría que
aprueba las Normas de Control
Interno[8]establece la obligación que
la Gerencia Central de Desarrollo y la Escuela Nacional de
Control serán responsables de las actividades de
sensibilización, capacitación y difusión
necesarias de las Normas de Control Interno; sin embargo, por el
tiempo transcurrido los usuarios no han sido persuadidos ni
muestran un conocimiento cabal del sistema de control
interno.
Al respecto, la metodología de la
enseñanza aplicada por la Escuela Nacional de Control,
lleva consigo muy marcado el paradigma de la simplicidad, propio
de circunstancias diferentes, que aplicado a materias complejas
que conforman el ámbito del control gubernamental, no
ayuda a cumplir con los objetivos educativos en esta
materia.
La Guía para la implementación del
Sistema de control interno de las entidades del
Estado[9](2008), emitida con la finalidad de
orientar su efectiva, adecuada y oportuna implementación
para coadyuvar a la mejora de la gestión pública y
al logro de los objetivos y metas institucionales de las
entidades. Tiene como base la Ley de Control Interno, las Normas
de Control Interno y el Informe COSO 1992; no obstante que entre
ellos existe una manifiesta incoherencia en los componentes de
control interno.
Además, COSO (2013)[10] presenta
una versión actualizada del Marco integrado de control
interno, que permite a las organizaciones, desarrolle el sistema
de control interno de manera efectiva y eficiente, se adapte a
los cambiantes entornos de negocios y operaciones, mitigue los
riesgos a niveles aceptables y apoye la sólida toma de
decisiones y de gobernabilidad.
La actualización del Marco se basa en lo que ha
demostrado ser útil en la versión original,
manteniendo la definición principal y los componentes de
control interno. "Una de las mejoras más
significativas es lo formalización de los conceptos
fundamentales que fueron introducidos en la versión
original. En la actualización del Marco, estos conceptos
ahora son principios, que están asociados con los cinco
componentes, lo que brinda claridad y entendimiento al
usuario en el diseño e implementación de un sistema
de control interno para que éste sea
eficaz".
Después de una etapa de transición, COSO
consideró, aprobó y autorizó el uso del
Marco integrado de Control Interno estructurado en 1992, para
luego sustituirlo a partir del 15 de diciembre de
2014.
Por último, la Contraloría General ha
emitido las Normas Generales de Control
Gubernamental[11]que de no ser debidamente
difundidas, ampliará más la brecha entre lo que el
Sistema Nacional de Control desea hacer y lo que los usuarios y
actores puedan aplicar.
Las entidades y el SCI
Frente al desconocimiento de los alcances del Control
Interno las autoridades, funcionarios y servidores de las
entidades sujetas al control, han permanecido en una actitud
pasiva, a pesar de los informes de los Órganos de Control
Institucional recomendando la implementación del
SCI.
Algunas de ellas con mayor conocimiento del asunto y con
recursos para contratar a terceros para ser asesorados y ayudados
principalmente en el diagnóstico, han visto casi
inútiles sus esfuerzos ante a la imposibilidad de culminar
y hacer operar el SCI con efectividad y eficacia. A esto se suma
que no se manifiesta una actitud proactiva de supervisión
del Órgano rector del Sistema Nacional de
Control.
Finalmente, frente a la cantidad de obligaciones y
responsabilidades asignadas por la Ley de Control Interno
principalmente al Titular, sin que exista en la entidad una
estructura orgánica que asuma operativamente estas
funciones, han acudido a los Órganos de Control
Institucional (OCI), encontrándose con la realidad que
estos no tienen competencia para asumir dichas
funciones.
Las entidades tienen, entonces, la necesidad de
estructurar una oficina que se responsabilice de monitorear la
implementación y funcionamiento del SCI, como
función administrativa.
El Sistema Nacional de Control y el SCI
La Contraloría General con arreglo a lo
establecido en la Ley del SNC dicta la normativa técnica
de control que orienta la efectiva implementación y
funcionamiento del control interno en las entidades del Estado,
así como su respectiva evaluación.
Los Órganos conformantes del SNC tienen la
responsabilidad de la evaluación del control interno en
las entidades del Estado, de conformidad con la normativa
técnica del SNC.
El OCI puede efectuar control preventivo sin
carácter vinculante, sin que ello genere prejuzgamiento u
opinión que comprometa el ejercicio de su función,
vía el control posterior. Puede actuar de oficio, cuando
en los actos y operaciones de la entidad se adviertan indicios
razonables de ilegalidad, de omisión o de
incumplimiento.
Es preciso mencionar que la inobservancia de la Ley de
Control Interno, genera responsabilidad administrativa funcional
y da lugar a la imposición de la sanción de acuerdo
a la normativa aplicable, sin perjuicio de la responsabilidad
civil o penal a que hubiere lugar, de ser el caso.
En buena cuenta, el SNC dicta la norma técnica y
luego evalúa su cumplimiento informando al Titular de la
entidad que adopte las medidas correctivas
pertinentes.
Rol del Estado en el SCI
La Ley del SCI ha dejado un vacío en la
gestión de esta función ejecutiva de las entidades.
Tiene el marco normativo de control, los elementos de control
posterior, pero no se manifiesta cómo ni en qué
área se desarrollaran las obligaciones establecidas en
ella.
Dentro de las funciones administrativas establecidas en
los Sistemas administrativos no se han contemplado los
principios, normas, procedimientos, técnicas e
instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades del
control interno dentro de la Administración Pública
y que requieren ser realizadas por todas las entidades de los
Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles
de Gobierno.
Recomendaciones
En base a los comentarios expuestos y con el
propósito de coadyuvar a la mejora de la eficacia y
efectividad de los sistemas administrativos a través del
Sistema de Control Interno, que se verá reflejado en la
gestión de las entidades y en la lucha contra la
corrupción, se plantean las siguientes
recomendaciones:
A la Presidencia del Consejo de Ministros
1. Proponga la reglamentación de la Ley
N° 28716, Ley de Control Interno en las entidades del
Estado a efectos de una mejor aplicación.2. Proponga la creación del Sistema
Nacional de Control Interno que sirva para gestionar las
funciones administrativas propias de esta
área.
A la Contraloría General de la
República
3. Disponga que la Escuela Nacional de Control
revise sus planes educativos teniendo en cuenta la necesidad
de mejorar la calidad del control gubernamental.4. Disponga la revisión de las Normas de
Control Interno y su adecuación a los componentes
establecidos en la Ley de Control Interno y en la
versión actualizada del COSO 2013.5. Disponga que los Órganos de Control
Institucional, en coordinación con las entidades del
Estado a la cual pertenecen, efectúen el
diagnóstico de la situación actual del sistema
de control interno y desarrollen un plan y programa de
implementación.
A los Titulares de las entidades del estado
6. Genere un mayor interés en sus
colaboradores, sensibilizándolos en el rol activo que
deben desempeñar en la gestión del sistema de
control interno en su entidad.7. Cree una Oficina de Control Interno para que
se encargue de la operación y monitoreo del sistema de
control interno de su entidad.
Autor:
Mg. Félix Arredondo
Bernabé
Lima, 8 de noviembre de 2014
[1] EFERENCIAS Resolución de
Contraloría N° 458-2008-CG, Normas Generales de
Control Gubernamental, 13 de mayo de 2014
[2] Decreto Ley N° 19039, Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Control, de 16 de
noviembre de 1971
[3] Internal Control Integrated Framework,
Committee of Sponsoring Organization of Treadway
Commiission.1992
[4] Decreto Ley Nº 26162, Ley del
Sistema Nacional de Control, de 24 de diciembre de 1992
[5] Ley Nº 27785, Ley Orgánica
del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República, de 23 de julio de 2002
[6] Ley Nº 28716, Ley de Control Interno
de las entidades del Estado, de 18 de abril de 2006
[7] Informe N° 402-2013-CG/GAF-AF
[8] Resolución de Contraloría
N° 320-2006-CG, Normas de Control Interno, de 3 de
noviembre de 2006.
[9] Resolución de Contraloría
Nº 458-2008-CG, que aprueba la Guía para la
implementación del Sistema de Control Interno de las
entidades del Estado, de 30 de octubre de 2008
[10] Internal Control – Integrated
framework, Committee of Sponsoring Organization of Treadway
Commiission- Mayo 2013
[11] Resolución de Contraloría
Nº 273-2014-CG, Normas Generales de Control Gubernamental,
13 de mayo de 2014