La evaluación de la gestión pública. Un breve acercamiento

La gestión pública no puede escapar sin
ser víctima de las críticas hechas tanto a la
ciencia política como a la propia administración
pública, por su gran acercamiento a la economía
alejándose cada vez más de las ciencias sociales
mediante la creación de metodologías que se
presumen de imposible aplicación en la
práctica.

De igual forma la incorporación de conceptos y
herramientas del sector privado a la administración
pública han causado resistencia entre los actores y
estudiosos de la disciplina.

Es probable encontrarse con afirmaciones encausadas a
una medición excesiva de la gestión y de las
políticas públicas. "Se está midiendo por
medir" sin importar si el resultado de la medición trae
consigo utilidad en la toma de decisiones gubernamentales o
claridad en la eficiencia y eficacia de la acción
pública. También encontramos cierta resistencia a
la evaluación por parte de los funcionarios
públicos, ya sea por un rechazo al cambio o simplemente al
temor de poner en tela de juicio su actuación.

Lo que este ensayo pretende dimensionar es el papel de
la de la evaluación en el contexto de la gestión
pública, desde su surgimiento, su utilidad y los problemas
que presenta, todo esto desde un marco de referencia global para
aterrizarlo en el caso latinoamericano, particularmente en
México.

Contexto
histórico

"Lo que se mide, se puede evaluar, y lo que se puede
evaluar, se puede mejorar." (Bailleres, 2012, p. 45)

Es importante entender de dónde surge la
necesidad de una aplicación de evaluaciones en el sector
público, ya que no solo se trata de una tendencia de
orientación gerencial hacia el control de los resultados
sino forma parte de un componente crítico dentro de las
propuestas de reforma del sector público. (Ospina,
2001).

Comencemos con la relación existente que se ha
producido en los últimos treinta años entre los
cambios sufridos en las administraciones públicas y la
introducción de prácticas de evaluación en
el sector público de los países
desarrollados.

Durante la época de expansión del Estado
de bienestar en los años 60 y 70, y como resultado de la
modernización de las estructuras administrativas del
gobierno, surgió el análisis de las
políticas (ciclo de las políticas públicas)
que tenía como propósito la evaluación de
objetivos y resultados del proceso de políticas
públicas, es decir las fases de diseño y
evaluación sin incluir la etapa intermedia de su
implementación (el cómo se aplicaban las
políticas públicas). Aun la teoría de Easton
de la "caja negra" seguía vigente, los inputs y los
outputs eran lo esencial en la administración
pública de hace unos pocos años atrás.
(Esteban, 2005)

Fue así, hasta la mitad de la de década de
los ochenta, a través de los esfuerzos de los
países más desarrollados mediante la idea del "New
Public Management" o Nueva Gerencia Pública, en uno de los
intentos de traducción, que la idea de evaluación
tomaba forma y se centraba en la gestión de las
políticas públicas especialmente en el control de
gasto y logro de resultados. Esta tendencia comienza a introducir
análisis de la gestión replicando de tal forma, los
análisis que hacía el sector privado.

El contexto
latinoamericano

Aunque el concepto de evaluación de proyectos y
programas públicos en América Latina no es
reciente, la evaluación de la gestión
pública como tal, responde a la tendencia mundial que
existía en los años ochenta, aunado a los problemas
de la calidad de la gestión pública y su capacidad
para implementar políticas y movilizar recursos que
orillaron a los países de la región a sumarse a las
tendencias mundiales de modernización del Estado a
través de "la necesidad imperiosa de reevaluar el papel
del Estado y de mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de los
servicios públicos"( Ospina, 2001, p.2).

La
evaluación de la gestión pública en
México

Los esfuerzos por encaminar al país en un marco
post-revolucionario comenzaron por sentar las bases del
desarrollo mediante el ordenamiento, no siendo hasta el periodo
de los años setenta que la preocupación por
controlar y administrar los organismos públicos llevaron a
la instauración de mecanismos de seguimiento. Un reflejo
de estos esfuerzos fue la creación, ya en la década
de los ochenta, de lo que ahora llamamos Plan Nacional de
Desarrollo, aunque dichos esfuerzos estuvieron más
enfocados en la auditoría y revisión, no siendo
estos una evaluación de resultados como tal.

Posteriormente, a principios de la década de los
noventas, teniendo como antecedente la crisis de finales de los
ochentas, se trato de consolidar una cultura administrativa que
fuera capaz de generar eficacia y eficiencia en las instituciones
gubernamentales de modo que se promovía la
evaluación de la calidad y la transparencia de los
servicios públicos.

Pero es hasta finales de la década de los
noventa, que México se ve envuelto en una "economía
globalizadora", que siente la necesidad urgente de "subirse a la
ola" de la Nueva Gestión Pública, y contar con una
planeación estratégica a largo plazo, una
evaluación por resultados no por actividades, contar con
técnicas de administración de calidad en la
gestión y valorando sus estándares de servicio.
(Mejía, 2005)

Es decir, las diversas etapas por las que ha pasado el
país, coincidiendo con Mejía (2005, p. 39) en su
argumentación final se resumen de la siguiente
manera:

"De los primeros esfuerzos que buscaban alguna
medición para juzgar las acciones, pasando por la
creación de un sistema de indicadores, se está
llegando a sistemas más consolidados y que vienen
mostrando su utilidad para ir mejorando la actuación y
lograr mejores resultado"

La funcionalidad
de la evaluación

No obstante, puede que nos adelantemos a concluir si la
evaluación de la gestión como tal, en verdad ha
mostrado su utilidad y logrado mejores resultados en el accionar
gubernamental. Es por eso que en los siguientes apartados, se
tratará de responder a tres preguntas fundamentales en el
campo de la evaluación: a) ¿para qué
evaluar? b) ¿sirve evaluar? y c) ¿a quién le
sirve la evaluación?

La tendencia de los últimos años,
partiendo de la premisa que el recurso estatal es limitado y las
demandas en una sociedad democrática son cada vez
más diversas, ha sido la de mejorar la productividad del
gasto público, enfocándose no solo en el en
qué se está gastando el recurso sino en el
cómo. La racionalización del gasto público
requiere de una gestión estratégica precisa,
mediante una clara definición de objetivos y metas, sin
embargo no es la definición de objetivos y metas como tal,
la que nos pone la dirección correcta para detectar una
adecuada implementación de las políticas de
gobierno, sino el cumplimiento de esas metas y objetivos
previamente establecidos. Una vez valorado de manera cuantitativa
y cualitativa, este cumplimiento podremos hablar de una mejora (o
un deterioro) en la gestión del gasto público y en
general en el funcionamiento de las instituciones
públicas.

De esta forma, de acuerdo con lo citado por Ospina
(2001, p.5) "una mejor gestión del gasto público
mejora la imagen del Estado y aumenta su legitimidad; libera
recursos que pueden ser aplicados a satisfacer las necesidades de
los grupos de ingresos más bajos, aumentando así
también la equidad; y finalmente mejora directamente los
bienes y servicios, contribuyendo a aumentar el bienestar de la
población y la productividad y competitividad del sector
privado".

Aunando a que la evaluación y medición
mejora la imagen del Estado y aumenta la legitimidad, siguiendo
la tónica expuesta por Ospina (2001), en la
evaluación de la gestión pública se pueden
reconocer cinco beneficios que pretende arrojar el proceso de
evaluación:

• 1. Definir el alcance de las responsabilidades
  de los funcionarios públicos y su obligación de
  dar cuenta de sus acciones.

• 2. Garantizar una gestión más
  transparente, generando así información sobre
  la eficiencia del uso de recursos.

• 3. Motivar a los empleados públicos a
  priorizar al ciudadano, tomando en cuenta que él es
  usuario del servicio cuando se habla del diseño de
  programas y servicios.

• 4. Mejorar la calidad y la productividad en los
  servicios prestados por el sector público.

• 5. Mejorar la coordinación entre
  organizaciones públicas que trabajan en los distintos
  niveles del aparato público.

En el supuesto de haber respondido la pregunta:
¿para qué debemos evaluar?, la siguiente pregunta
sería: ¿Sirve evaluar?

.Para que una evaluación sirva, deberá ser
capaz de arrojar información suficiente para una buena
toma de decisiones, en el caso de la evaluación a
gestión pública la información generada
funcionará como premisa para mejorar, reorientar o
consolidar prácticas en la administración
pública basados en los resultados obtenidos o impactos
generados por el ejercicio de sus funciones.

"La evaluación ha de ser creíble,
útil y rigurosa" (Esteban, 2005, p.47). La
evaluación debe no únicamente arrojar
información útil para la toma de decisiones sino
también tomar en cuenta las necesidades de los decisores
políticos cuando se trata de construir un indicador. Los
gestores a su vez, deberán ser capaces de identificar
cómo está funcionando la aplicación de los
programas y las necesidades que con esto emergen, ya sea una
necesidad de reorientación, modificación o
supresión.

Por lo tanto los gestores y los decisores serán
los principales beneficiados en la evaluación, sin
olvidarnos la evaluación también deberá ser
útil para otros tipos de usuarios, como los medios de
comunicación, equipos de investigación, los
legislativos, etc.

Antes de pasar a la última pregunta, se cree
conveniente definir la utilidad en la generación de
indicadores como parte fundamental en el proceso de
evaluación. Para poder tener un acercamiento con esta
definición de utilidad se debe tomar en cuenta la
siguiente afirmación de Mejía (2005, p.
16):

"Los indicadores se constituyen como un instrumento
importante para promover el cambio estructural y la
modernización de la Administración Pública,
toda vez que permiten medir el cumplimiento de los objetivos
institucionales y vincular sus resultados con la
satisfacción de las demandas sociales que, en el
ámbito de su competencia, corresponde atender al Estado
mexicano"

Siendo objetivos específicos del uso de los
indicadores de gestión el analizar el desempeño de
las Dependencias y Entidades del Gobierno mediante el
cumplimiento de sus objetivos, evaluar sistemáticamente el
costo de los servicios públicos y de la producción
de bienes, así como su calidad, su pertinencia y efectos
sociales valorando el ejercicio eficaz, eficiente y honesto del
recurso público.

Después de haber introducido de manera breve la
utilidad de un indicador de gestión, es momento de
responder la última pregunta del apartado, ¿a
quién le sirve la evaluación de la gestión
pública? Podemos retomar a los principales beneficiados
mencionados con anterioridad, los decisores políticos, los
gestores y diversos usuarios como los medios de
comunicación, el poder legislativo, investigadores, etc.
Sin embargo, los agentes que debieran ser los más
interesados en una medición de la efectividad y eficacia
del quehacer gubernamental son los ciudadanos dado que como
otorgantes de la legitimidad mediante el voto, la medición
es una herramienta primordial para saber si sus demandas son
cumplidas por sus representantes. A su vez, a los
políticos, dado que no podemos separar la política
de la administración pública, también les
interesa que los resultados sean tanto útiles como
favorables para su mantenimiento en el poder.

Problemas
existentes de la evaluación

No debemos olvidar que por muy precisa que sea la
metodología de evaluación, siendo este un
componente tecnócrata, también se tiene un
componente político, estando este sometido al juego de
intereses, "no sólo en la escena política, sino
también en el seno de la propia Administración, con
sus distintas unidades, agencias y estructuras" (Esteban, 2005,
p. 37).

Ligado a esta premisa, resulta una dificultad saber
cuáles son los factores que facilitan u obstaculizan el
uso de la evaluación como herramienta gerencial, sin saber
a ciencia cierta cómo se utiliza para lograr una
gestión pública basada en resultados.
(Mejía, 2005)

De igual forma nos encontramos con otro
problemática en estos métodos de evaluación
a la gestión pública, debido a su relativamente
novedosa introducción a la administración
pública, resulta difícil medir el impacto de las
evaluaciones sobre el impacto de los programas. Es decir no
existen formas de medir el grado de utilidad que tiene el evaluar
el cumplimiento de los objetivos y metas que se plantearon
durante el proceso de planeación, de forma efectiva y
eficaz.

Conclusiones y
propuestas

Es difícil dar respuestas precisas a las
preguntas realizadas en torno a la evaluación de la
gestión pública debido a su aun pronta
implementación y a las peculiaridades de cada
región donde ha sido puesta en marcha. Sin embargo, el
declive del Estado benefactor y el surgimiento de crisis
económicas han dado como resultado el cambio de paradigma
a nivel mundial con el enfoque neo-gerencial.

Se nota un claro esfuerzo del gobierno mexicano por
seguir las tendencias mundiales de reconocimiento a la eficacia y
eficiencia en el sector público, tomando en cuenta la
importancia de la rendición de cuentas, en un intento por
mejorar la productividad del gasto público. Se detecta a
su vez un reconocimiento por al valor de la evaluación y
un avance en la creación de una cultura al enfoque de
resultados.

A pesar de los problemas encontrados no se debe perder
de vista que el centro de la "preocupación por evaluar, el
hecho de mejorar los resultados finales hacia el ciudadano, en
términos de bienes, servicios públicos y normas,
con gobiernos más costo-efectivos, costo-rentables y con
una mejor relación de costo-beneficio social." (Bailleres,
2012, p. 45) Siendo el control de los resultados la única
manera de aproximarse a la información en aras de su
cumplimiento.

La evaluación de la gestión pública
ha sido señalada en algunas veces como no concluyente o no
completamente útil para la toma de decisiones. De manera
contraria, lo que se puede concluir es que estos
señalamientos son erróneos, sobre todo porque no
toman en cuenta que aun es muy temprano para sentenciar el
método, dado que la metodología en sí misma
sirve de manera adecuada como herramienta de medición. Lo
que no debemos olvidar es la interpretación que puede
dársele a los resultados incluso orientándolos en
una dirección favorable a para ciertos grupos de
interés dado que la función pública siempre
estará relacionada con lo política en
sí.

También es importante mencionar, quizá ya
fuera de los alcances de este ensayo la conjunción que
existe entre la evaluación de la gestión
pública y la evaluación de políticas y
programas públicos, partiendo de la misma base,
demostrando que la evaluación al resultado siempre
ofrecerá información sobre su buena o mala
aplicación dando elementos para toma de decisiones de los
diferentes agentes involucrados. Por lo tanto ya no es suficiente
la evaluación únicamente a la forma de gestionar
del gobierno si no a las respuestas que se brindan directamente a
los problemas sociales.

Bibliografía

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Ospina, S. (2001). Evaluación de la
gestión pública: conceptos y aplicaciones en el
caso latinoamericano. Revista del CLAD Reforma y Democracia.
No. 19

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Autor:

Ariadna Moncada Palafox

Curso: Gobierno y Administración
Pública

Catedrático: Dr. Alberto Arellano
Ríos

08 de marzo de 2014