- ¿que son las
reformas? - estrategia
menemista - metamorfosis del
peronismo - primeras medidas de ajuste
estructural - notas
- bibliografia
La llegada de Carlos Saúl Menem a la Casa Rosada
(1989-1999) significó un proceso de
cambio en las
políticas de gobierno nunca
antes experimentado y que lo mantuvo en la cima del poder durante
diez años. Con la implementación y
consolidación de las reformas estructurales de mercado y con un
riguroso armado de una nueva e inédita coalición,
se instaló la idea de que se abría una nueva etapa
en la Argentina. No
fueron pocos los analistas políticos que sostuvieron que
el gobierno de Menem fue, por sobre todas las cosas, una estrategia
reformista de gobierno 1.
Este trabajo tendrá como objetivo
principal intentar buscar una respuesta a diversos interrogantes
que nacieron durante los dos primeros años (hasta 1991) de
mandato menemista centralizando el análisis en el proceso de gestión de
reformas económicas, en la aparición de una nueva
coalición de gobierno y en la redefinición del
Partido Justicialista (PJ) durante el periodo
mencionado.
¿Qué son las reformas estructurales de
mercado? ¿Por qué surgen? ¿Contribuyen las
crisis
económicas a la implementación del "ajuste
estructural"? ¿Cómo fue posible lograr un consenso
en la estructura
partidaria del PJ con la idea de reformas de mercado?
¿Qué rol jugó la identidad
peronista en esta etapa de grandes transformaciones?
¿Fueron las reformas el medio para neutralizar la
debilidad política de Menem y
armar así una nueva coalición?
Antes que nada es conveniente definir el concepto de
reformas. Básicamenete las reformas son operaciones
políticas y la voluntad política es un componente
indispensable a la hora de decidirlas y llevarlas adelante
(Palermo, Novaro, 1996).
Si bien es cierto que fueron los militares de la
última dictadura militar
(1976-1983) quienes comenzaron a implementar las primeras
reformas estructurales, no es menos cierto que fracasaron en
refundar nuevas bases económico-estatales en la sociedad y en la
política argentina 2. Es en ese sentido, que la
herencia que
dejó el Proceso habilitaba el terreno a Raúl
Alfonsín (1983-1989) para llevar a cabo las reformas, pero
al mismo tiempo la
economía
estaba debilitada en recursos
fiscales, administrativos y de consenso para que se
implementaran. Los desequilibrios crónicos del "viejo
modelo"
3 se habían profundizado.
Al asumir el gobierno, Alfonsín confió en
que los problemas de
la herencia del Progreso serían resueltos por la
instauración de la democracia. El
líder
radical no tardó en asociar a la economía de la
dictadura con
el neoliberalismo
4 y para él los temas de la economía
democrática eran diferentes a los planteados por el
neoliberalismo ya que apuntarían al crecimiento, el
empleo y la
redistribución del ingreso.
Ahora bien, ¿por qué no fueron
implementadas las reformas durante el gobierno de
Alfonsín? ¿Cuál fue la posición de la
Unión Cívica Radical? Hay varios motivos que
imposibilitaron poner en marcha las reformas. Uno fue que el
gobierno radical demoró mucho tiempo en captar la lógica
de la situación fiscal y no
operó con un diagnóstico del que se desprendieran
reformas estructurales 5. El "ajuste estructural" y la
creación de una coalición favorable no figuraban en
la agenda política del radicalismo. Fue a partir de 1987,
y con el lanzamiento del Plan Primavera,
cuando se logra silenciar un poco el disenso en el partido y gana
terreno un nuevo diagnóstico: las reformas estructurales
son indispensables para la estabilización 6. Pero
la UCR demoró bastante en convencerse que debía
apoyar su implementación.
Otro motivo fue la resistencia del
jefe del Ejecutivo a encarar reformas que poseían un alto
nivel disgregador del consenso colectivo que sostenía a su
gobierno como al régimen democrático. Y cuando el
poder
ejecutivo reformula el diagnóstico y adopta el
programa de
reformas estructurales bajo el paraguas del Banco Mundial,
ya había corrido mucha agua debajo
del puente: era ya un gobierno debilitado y la oposición
ganaba cada vez más terreno.
Tanto durante la dictadura militar como durante el
gobierno de Alfonsín, fue imposible generar las
capacidades político-estatales para concretar las reformas
que permitieran superar las dificultades del sector
público.
A fines de 1980 se produce la profundización de
un largo proceso de pérdida de autonomía fiscal y
deterioro de capacidad de la gestión. La explosión
hiperinflacionaria que sacudió a la economía
argentina entre los meses de mayo y agosto de 1989
provocó el colapso de las finanzas
públicas. La crisis hiperinflacionaria cerró en
forma dramática una serie de intentos estabilizadores que
se sucedieron durante la segunda década del ochenta cada
vez con menos éxito.
A comienzos de 1989 la situación era muy
crítica: la una situación fiscal sumamente
deteriorada, había un creciente endeudamiento
gubernamental a tasas y plazos desfavorables, las reservas
internacionales eran mínimas y la incertidumbre provocada
por las próximas elecciones no alentaba ningún
optimismo. Todo ello desató una huida generalizada de la
moneda doméstica hacia el dólar, cuya
cotización creció 25 veces en apenas seis meses
7. Y además el mecanismo del estado
había entrado en un círculo vicioso entre el
desequilibrio fiscal y la inflación.
La crisis hiperinflacionaria constituyó el
contexto en que asumía Menem 8 y que
actuaría como disparador del proceso de reformas. Es a
partir de ese momento cuando el PJ asume un rol primordial para
sacar a la sociedad argentina del "incendio" 9 al que
él mismo ayudó a que se extinguiera
ferozmente.
El Estado que emerge de la hiperinflación es un
Estado que ha perdido el control de los
recursos indispensables para la creación y la reproducción de capacidades de gobierno y
que no puede ensayar recobrarlos. El Estado
mismo se convirtió en la fuente principal de
ingobernabilidad (Palermo y Novaro, 1996). A su vez el contexto
de la crisis le generó al gobierno entrante un ampliado
espacio político para la acción y le abrió
las puertas para que ingresen las reformas 10. El hecho de
que la crisis económica restrinjiera el margen de maniobra
de un gobierno no quiere decir que desaparezca el espacio
político.
Por otra parte, se produce un "cambio de clima cultural":
la gente ya no cree en la promesa de que la restauración
de la democracia habría de devolver por sí sola al
país el crecimiento
económico.
Ahora bien, ¿cómo tiene que ser el Estado
que debe implementar las reformas? Es en ese contexto en donde
las políticas neoliberales comenzaron a ganar terreno y a
dominar el escenario económico. Estas propugnan una vuelta
al mercado de muchos sectores que estaban administrados por el
Estado. El neoliberalismo recupera la concepción del
Estado propia del liberalismo
clásico y acusa al Estado de producir "efectos perversos"
con sus intervenciones, de ser ineficiente, lento con respecto a
la adaptación y caro. En síntesis,
el neoliberalismo propugna la reducción del Estado como
una manera de estimular la economía y en la
práctica realizan reducciones de impuestos y de
programas
sociales.
Pero es conveniente señalar que un período
de fortalecimiento de mercado, es inevitable que también
se fortalezca el Estado. Con toda probabilidad, el
Estado será al mismo tiempo más fuerte y
más débil. Por ejemplo, la
reestructuración neoliberal puede conducir a un serio
repliegue de las funciones
"empresariales" tradicionales de la esfera pública,
vinculadas con la propiedad
directa de empresas
productivas, dando lugar así a un aparato estatal
más pequeño y débil. Pero al mismo tiempo
para que los mercados
funcionen como corresponde, con la eficiencia y
transparencia que pretenden los inversores privados, es preciso
poner en marcha mecanismos eficaces de regulación estatal
que antes no existían y para eso se necesita de un estado
fuerte (Acuña y Smith, 1996).
Es difícil comprobar si Menem tenía un
programa de reformas desde antes que se produzca la
hiperinflación. Pero una vez en el poder no dudó en
dejar de lado algunas promesas electorales populistas y
tomó las banderas del neoliberalismo para resolver el gran
desafío que le imponía la realidad: ganar la
aquiescencia de los principales agentes económicos,
internos y externos, que disponían de un marcado poder de
veto sobre los mercados y la sustentabilidad de su gobierno.
Menem comprendió, quizás más que nadie, que
el proceso de reformas es siempre una batalla política por
llevar a la práctica ciertos objetivos. Y
que no consiste sólo en la adhesión de determinado
conjunto de políticas sino que también incluye la
tarea de movilizar los apoyos sociales y capacidades
institucionales para implementar dichas políticas y
neutralizar a quienes se oponen a ellas 11.
Las reformas neoliberales orientadas al mercado tienen
el siguiente mecanismo: 1) se adoptan medidas sociales penosas
para la población, 2) se inicia la
reactivación de la economía, 3) se genera la
recuperación y el crecimiento y 4) se logra el crecimiento
sustentable y se produce una redestribución no
inflacionaria del ingreso. Aunque la capacidad para cumplir con
estas tareas depende en gran medida de los recursos
políticos.
El proceso de reformas no es un mero acto administrativo
en el que los ejecutantes tienen un libreto prefijado sino que es
un verdadero proceso político, una operación cuya
variante depende de las salidas contingentes que las elites
gubernamentales brindan a los problemas puestos por la adversidad
económica y por las restricciones políticas e
institucionales que circunscriben su libertad de
acción (Torre, 1998).
Como mencionamos antes, el descrédito general del
orden económico le concedió a Menem el margen de
maniobra necesario para poner en marcha las reformas sin una
fuerte oposición. Y la principal virtud del jefe de
gobierno radicó en que pudo abandonar las tradicionales
banderas del peronismo y
escoger nuevas políticas y alianzas sin perder el respaldo
de sus seguidores.
Lo sorprendente es que pudo poner en práctica un
"ajuste estructural" extremadamente duro sin precipitar grandes
conflictos
políticos y sociales inmanejables y sin que se pusiera en
cuestión la estabilidad institucional de que lo que sigue
siendo una democracia capitalista. La Argentina de Menem se
destaca por ser el único caso de un país que hizo
"todos los deberes" (privatizando casi todo lo que tenía a
su alcance, desregulando y liberalizando hasta legar a constituir
mercados salvajes, favoreciendo la concentración del
ingreso…) y además lo hizo en democracia (Borón,
1995).
Luego de una campaña populista, Menem
conmovió a sus seguidores al revelar que sus
políticas económicas se inspirarían en las
recomendaciones formuladas por la comunidad
financiera internacional. Los máximos pensadores de esta
"escuela",
Consenso de Washington, sostienen que la crisis
económica es producto de
dos factores:
- Estatismo o el crecimiento del Estado, con sus
secuelas de burocratismo, excesivas regulaciones,
déficit fiscal, proliferación de empresas
públicas ineficientes. - Populismo económico producido por la debilidad
y/o irresponsabilidad de gobiernos que toleran aumentos
salariales en el sector público y privado, lo que genera
déficit e inflación.
Los expertos del Consenso de Washington
consideran que hay que priorizar como objetivos de corto plazo la
estabilización económica y el equilibrio
fiscal; y a largo plazo, y para consolidar las reformas
neoliberales, es necesario achicar el Estado, liberalizar los
mercados locales y el comercio
exterior, desregular la economía y promover las
exportaciones. La
dependencia cada vez mayor respecto de las instituciones
financieras internacionales derivó en la imposición
de criterios ortodoxos, la erosión
relativa de la autonomía de las decisiones de cada
país con relación a los procesos
globales (Vacs, 1994).
Por su parte, el analista político Rodrik
señala que las reformas tienen más chances de ser
exitosas cuando son implementadas masivamente y de forma tal de
crear una ruptura con el pasado. En tanto las reformas
neoliberales llevadas a cabo por partidos con amplio sustento en
las clases populares tienen mayores probabilidades de
éxito que las llevadas a cabo por partidos o coaliciones
con limitado apoyo de las masas 12. Y el gobierno de Menem
explotó al máximo esta posibilidad. Así,
bajo la presión de
los organismos internacionales y la crisis que golpeaba cada vez
con mayor fuerza, el
gobierno eligió para salir del "caos" el camino "hacia el
mercado" de menor complejidad (Palermo y Novaro,
1996).
Ante la crisis lo que estaba en juego era la
posibilidad misma de gobernar. Menem pronto aprendió de la
lección de la experiencia de su antecesor en cuanto al uso
político de la crisis y amplió el margen de
maniobra en relación con la estructura
partidaria.
La crisis crea la urgente necesidad de escapar cuanto
antes de esa situación. El capital de
fuerza y autoridad de
todo nuevo liderazgo
presidencial legítimo es reforzado por este sentido de
urgencia y el temor al caos político de excepción
altamente propicio para tomar decisiones rápidas y
fulminantes. Y liberándolo de los compromisos y las
orientaciones que lo ataban a su partido y a su electorado. Ese
fue el contexto en que se produjo la instalación de Menem,
galvanizando, en primer lugar, su disposición a introducir
las reformas y, luego, allanando el camino para su
implementación 13.
El menemismo comprendió que para implementar las
reformas necesitaba captar el apoyo de los actores
económicos predominantes. Y para ello, Menem adoptó
el pragmatismo y
no dudó un instante en abrazarse al mundo empresario. Esa
decisión constituyó la principal estrategia para
hacer frente a la crisis del Estado: apuntó a la
conformación de una coalición entre un gobierno que
disponía de un fuerte respaldo popular y quienes se
suponía podían controlar las variables
económicas. Las reformas eran el medio para neutralizar su
debilidad política y forjar una inédita
coalición social 14.
Ahora bien, toda decisión política implica
incertidumbre y riesgo. Y sobre
este punto es interesante detenerse en la tesis que
proponen Palermo y Torre para intentar comprender cómo
hizo Menem para eliminar los riesgos que
significaba llevar a cabo las reformas en la opinión
pública. Estos autores interpretan la tolerancia en
términos de lo que denominan "consenso de fuga hacia
delante". En el caso de la hiperinflación, sostienen, los
apoyos o la tolerancia no están motivados por la confianza
en un futuro más próspero sino en la urgencia de
huir de un presente insoportable. Urgencia que explicaría
también la preferencia por los programas de ajuste
radicales, de choque. Además sugieren que la gente no
evalúa costos
próximos y beneficios lejanos, sino costos presentes y
beneficios próximos donde cualquier salida de lo presente
ya extraña un beneficio. Las reformas económicas no
implica un descenso sino un ascenso a una situación mejor
15.
El armado de la coalición de gobierno
significó un gran rompecabezas en donde había que
colocar con sumo cuidado cada una de las piezas. La
relación con cada sector de la sociedad podía
convertirse en poco tiempo en una relación de
tensión.
Y es en este sentido destacar la importancia de la elite
gobernante para lograr una vasta estructura de apoyos por parte
de sectores muy diversos de la sociedad. En el juego de presiones
externas y demandas internas del que actúan la
élites gubernamentales constituye otra fuente de insumos
que intervienen sobre la decisión de las reformas. Su
gravitación está siempre mediatizada por el
comportamiento
de las elites gubernamentales. En tanto, las preferencias
políticas tanto de la comunidad financiera internacional
como de los empresarios, los trabajadores y demás grupos de
interés
locales no entran necesariamente en forma directa en el proceso
de reformas; antes, bien, son filtradas por las orientaciones
ideológicas y los cálculos políticos de los
líderes de gobierno que son, en definitiva, quienes
sancionan y autorizan la continuidad o el cambio de las
políticas públicas 16.
El papel activo
de las elites gubernamentales y las experiencias de ajuste
estructural pone de manifiesto que sus intervenciones han sido
acotadas por una variedad de restricciones. Estas incluyen las
reglas de juego políticas , las capacidades
burocráticas y técnicas
del aparato estatal, las características de los alineamientos
sociopolíticos, los legados y circunstancias
históricas, las negociaciones con los organismo
financieros internacionales y los acreedores externos. Operando
en un espacio político delimitado por este tipo de
restricciones, el liderazgo de las elites gubernamentales se
juega su habilidad para maniobrar dentro de ellos, en procura de
recursos para elaborar y proponer alternativas ante la crisis que
sean económicamente y, a su vez, políticamente
viables (Torre, 1998).
Es por ello que, teniendo en cuenta las experiencias en
distintos países de Latinoamérica, se podría afirmar que
el ajuste estructural ha sido más vasto y profundo
allí donde las elites gubernamentales han logrado secundar
la decisión a favor de las reformas con una alta
concentración del poder y autoridad. Ya sea a
través de la supresión dictatorial de las
libertades públicas, por la apelación a poderes
constitucionales de emergencia o mediante mecanismos de
cooptación y control político.
¿Cómo fue posible lograr un consenso en la
estructura partidaria del PJ con la idea de reformas de mercado?
¿Qué rol jugó la identidad peronista en esta
etapa de grandes transformaciones? ¿Fueron las reformas el
medio para neutralizar la debilidad política de Menem y
armar así una nueva coalición? ¿Cómo
construyó su liderazgo? Para abordar el tema de la
relación de Menem con su partido es conveniente
sumergirnos un poco en la historia de las internas
justicialistas de 1987 para intentar comprender mejor el
fenómeno de metamorfosis del peronismo.
Cuando el gobernador de La Rioja en aquella época
ganó las elecciones internas del PJ contra gran parte de
los aparatos partidarios, culminó un proceso por el cual
el partido se ubicaba detrás de su liderazgo 17. Lo
novedoso de esta estrategia fue que Menem se convirtió
pronto en parte insustituible del propio peronismo como fuerza
política. El candidato a presidente del justicialismo se
encargaría en persona de
diagramar las relaciones gobierno-partido. Y como bien
señala Palermo, sacó provecho, por ejemplo, de la
precaria situación en que habían quedado sus
antiguos camaradas renovadores, que sentían peligrar sus
respectivas posiciones en cargos nacionales y partidarios.
Temerosos de quedar afuera del reparto no dudaron en cambiarse de
vereda ya que solamente el propio Menem podía asegurar su
supervivencia política.
Cuando Menem accedió a la presidencia su
relación con el partido era compleja y por momentos muy
tensa. El jefe del ejecutivo sabía que debía
solucionar cuanto antes la situación interna del PJ para
lograr así la hegemonía del partido. Para ello
contaba con una herramienta singular: su liderazgo era, por
primera vez desde la muerte de
Juan Domingo Perón, un
liderazgo real, y lo era con la novedad de que el partido se
había democratizado 18. "El movimiento se
había unificado al darse un jefe que, aunque consagrado
por los procedimientos de
la democracia partidaria, suscitaba en torno a él
una mística" (Cheresky, 1990).
Fue a mediados de 1990 cuando Menem conquista la
hegemonía en el PJ. En agosto de ese año logra
desplazar a Antonio Cafiero de la conducción del partido,
su principal adversario y asume como presidente del partido. Y
termina el reacomodamiento dentro del partido a fines de 1991
cuando Cafiero deja la gobernación de Buenos Aires,
dejando así el terreno libre para la profundización
de las transformaciones dentro del PJ. Además logra
imponer a su candidato en la provincia, Eduardo Duhalde, que deja
la vicepresidencia.
Hay un hecho clave que jugó un rol muy importante
en la estrategia menemista y fue el rotundo éxito del "no"
en el plebiscito de la provincia de Buenos Aires para reformar la
constitución provincial. Con la derrota,
Cafiero quedó debilitado internamente y sirvió de
experiencia a muchos dirigentes peronistas. Sabían que si
intentaban un camino independiente del curso fijado por la
presidencia los esperaba la exclusión y la soledad dentro
de la estructura partidaria. Fieles a las banderas del
pragmatismo pronto aprendieron la lección. La legitimidad
interna lo habilitaba para disciplinar a los dirigentes
partidarios. Y esa estrategia fue operando a favor del Ejecutivo
y se repetirá a lo largo de la implementación de
las reformas.
Como se ha dicho, de este modo se cerró
definitivamente el capítulo de la Renovación, de la
ya no se volverá a hablar, Y se abrió la etapa de
plena hegemonía del menemismo (Palermo y Novaro, 1996). De
esta manera, el presidente se ubicó como representante de
toda la Nación
y desplegó un comportamiento autoconcentrado, colocando la
legitimidad de sus decisiones por sobre las aspiraciones del
partido y la oposición.
Y en cuanto a la identidad del peronismo, Menem
desplegó un doble juego de continuidad y ruptura con la
tradición 19. Ya en la campaña electoral la
estrategia menemista consistía en una mezcla entre lo
viejo y lo nuevo. El menemismo no tardó en reconocer e
incorporar los cambios que se habían producido en la vida
política de la Argentina. Es por eso que aprovechó
los instrumentos que sus adversarios utilizaban en su contra,
manejó la combinación sobre la marcha de
continuidad y ruptura con la tradición, buscó de
apoyo de nuevos electores independientes y empresarios y la
reunificó al peronismo tras su figura (Palermo y
Novaro,1996).
PRIMERAS MEDIDAS
DE AJUSTE ESTRUCTURAL
Una vez en el poder Menem se enfrentó a dos
desafíos cruciales: un problema macroeconómico de
crisis fiscal y un problema político de credibilidad. Es
por eso que las primeras decisiones del Ejecutivo estuvieron
orientadas a conquistar la efusiva confianza del mundo de los
negocios. Poco
antes de asumir Menem anunció a la prensa que el
futuro ministro de Economía sería un alto ejecutivo
de la multinacional Bunge y Born. Esta medida afectó a los
diferentes sectores peronistas ya que vieron limitada su
influencia en las decisiones económicas de
gobierno.
Dos factores contribuyeron a facilitar la
concentración de poder en manos del Ejecutivo: por un
lado, el control que el partido de gobierno tenía sobre
los principales ámbitos institucionales públicos
como las Cámaras del Congreso, la Corte Suprema de
Justicia
20, el Ministerio Público y los órganos de
fiscalización y control. El PJ controlaba, además,
la mayoría de las provincias. Y el segundo factor fue la
concentración de expectativas en el Ejecutivo que se
produce frente a la crisis económica, que generan en la
opinión pública una fuerte demanda de
gobernabilidad y eficacia en la
solución de los problemas.
Las primeras medidas de estabilización
económica y de política de cambio estructural
comenzaron a perfilarse con la aprobación del Congreso de
dos leyes
importantes: la ley de Emergencia
Económica y la ley de Reforma del Estado.
La ley 23.697 de Reforma Económica apuntaba a
hacer frente a la crisis de financiamiento
del estado propiciando medidas inmediatas y temporarias de
reducción del gasto
público expresado en regímenes de subsidios.
Así, determinaba la suspensión de subsidios y
subvenciones, la suspensión en los gastos de la
administración
pública, la venta de bienes
raíces, el establecimiento de la autonomía del
banco Central
a fin de preservar el valor de la
moneda y evitar cualquier financiamiento directo o indirecto a
los gobiernos nacional y provinciales. Otras medidas procuraban
modificar condiciones más permanentes del mercado
apuntando, por ejemplo, a la igualdad del
capital productivo nacional y extranjero y la suspención
del trato preferencial para bienes de industria
nacional.
En tanto, la ley de Reforma del Estado marcó el
comienzo del fin de otro de los pilares del patrón de
desarrollo
preexistente al fijar el marco normativo para la privatización de gran número de
empresas públicas, que incluían las
compañías de teléfono, de aviación comercial, los
ferrocarriles, los complejos siderúrgicos, las rutas y
puertos y varias empresas petroquímicas (Gerchonoff y
Torre, 1996). Esta ley fue el pilar de la política de
privatizaciones.
La ley de Reforma del Estado convirtió a las
privatizaciones en una de las políticas centrales de la
reforma económica, y determinó, como ese programa
sería llevado a cabo. Como bien señala Mariana
Llanos, la propuesta dejo en claro que "el Poder Ejecutivo y su
gabinete eran los encargados de conducir el proceso de
reestructuración del sector público, y no el
Congreso".
Al respecto es conveniente señalar la
visión de Delia Ferreira Rubio y Mateo Goretti, quienes
sostienen, en un minucioso trabajo, que ante la crisis la
Presidencia absorbió recursos de gobierno que, en el
pasado, había estado más distribuidos y
compartidos, y actuó con una independencia
y autonomía nunca vistas antes. La discrecionalidad, la
informalidad, la arbitrariedad y una escasa sensibilidad
institucional marcaron un nuevo estilo personal que
recuerda, según los autores, a los viejos liderazgos de
los caudillos locales. Y agregan que los cuerpos colegiados, como
el Congreso, perdieron legitimidad y visibilidad frente a la
iniciativa del presidente. Menem vislumbró tempranamente
la oportunidad que brindaba el contexto para desarrollar una
política de confrontación con el Poder
Legislativo en nombre de la decisión urgente (Ferreira
Rubio y Goretti, 1996).
En cuanto al tema de las privatizaciones deben
diferenciarse dos rondas: la primera, entre 1989-1991,
está asociada con la gestión del ministro Dromi y
es recordado por su celeridad, improvisación y
desprolijidades; la segunda, en cambio, se inicia en 1991 con el
acceso de Domingo Cavallo al Ministerio de Economía. Esta
última ronda se inscribe en un contexto
macroeconómico menos dominado por la urgencia, lo que
permitió ampliar los márgenes de acción del
Estado con relación a los disponibles en la etapa anterior
21.
En la Argentina, las reformas económicas fueron
lanzadas "desde arriba" 22, al margen de las fuerzas
políticas organizadas. Desalentando los intercambios
políticos intra e interpartidarios, así como los
contactos entre los partidos y los actores sociales, el gobierno
intentó formular sus decisiones mediante el trato directo
con grupos económicos atraídos por la venta de los
activos
estatales. Si bien es cierto que la crisis demandaba de soluciones
inmediatas, el Ejecutivo especuló con esto y
pareció engendrarse en la sociedad el temor a que las
consultas y la participación ampliada condujeran a
parálisis o demoras peligrosas. Y así fue como las
políticas públicas diseñadas para responder
a la crisis terminaron imponiéndose desde arriba,
contribuyeron a la personalización del poder y a su
concentración en la rama ejecutiva 23. La
concentración decisoria fue un rasgo esencial en el
proceso de reformas.
Por otra parte, los tiempos de ajuste estructural han
sido también los tiempos de la tecnocracia
económica. Con la llegada de Cavallo a la cartera de
Economía en 1991 se produce un cambio de estrategia de
gobierno: se pasa del pragmatismo al tecnocratismo
(Palermo, 1991). La incorporación de los equipos
técnicos, provenientes de la Fundación
Mediterránea, fue creciendo lenta pero progresivamente
hasta alcanzar su máxima expresión.
Palermo advirtió con acierto que con la llegada
de Cavallo y su denso grupo de
técnicos al Ministerio de Economía aportó
una fuente de legitimidad para amparar las inclinaciones
autoritarias del presidente cuando ya se había atenuado el
imperativo de la emergencia económica. De modo que la
coartada de la racionalidad tecnocrática, afirma el autor,
legitimó la propensión presidencial a gobernar
discrecionalmente cuando ya no podía justificarse en la
"urgencia inicial".
Como señalamos anteriormente, la
utilización reiterada de decretos de necesidad y urgencia
ha sido desde la asunción de Menem, el factor de conflicto con
el Congreso. Este problema se distendió un poco con la
llegada de Cavallo, quien tenía la idea de no dejar de
lado al Congreso y no usurpar sus facultades. En aquel
período se logró la sanción de la Ley de
Convertibilidad, pieza clave del esquema económico del
grupo de técnicos del ministro de Economía. Sin
embargo, fue en 1991 precisamente cuando el Ejecutivo
dictó más cantidad de decretos de necesidad y
urgencia. A punto tal que en 1993 Cavallo reconoció el
"récord" de decretos que ostentaba Menem y lo
justificó afirmando que "sin ellos no se hubiera podido
instrumentar más de un veinte por ciento de la reforma
económica" 24.
Antes de la llegada de Cavallo habían pasado tres
ministros por la cartera económica. Durante esos 18 meses
trataron de controlar la inflación con impuestos de
emergencia, reducciones del gasto público, ajustes en la
tasa de cambio y políticas de ingresos
negociadas con los empresarios. Como se ha señalado, se
podría afirmar que hasta entonces los fracasos en
estabilizar la economía habían opacado el desempeño de las reformas estructurales.
Estas habían sido en su momento presentadas como la
solución definitiva a la crónica inestabilidad de
la economía argentina. Pero sus efectos positivos
escapaban a la opinión pública (Gerchunoff y Torre,
1996).
Y fue con la introducción de llamado "Régimen de
Convertibilidad" 25, diseñado en marzo de 1991, la
arma fundamental utilizada por el gobierno de Menem para combatir
a la inflación y lograr finalmente la estabilidad. Pero la
convertibilidad no fue un plan de estabilización
más, sino que forma parte misma de las reformas
estructurales, como lo son las privatizaciones, la apertura
comercial y la desregulación de la economía
26.
A esa altura de los acontecimientos podría
afirmarse que el éxito en combatir los picos
inflacionarios que jaqueaban a la economía junto con la
victoria electoral 27 y el apaciguamiento de los militares
28 posibilitaron que Menem retomara el control del proceso
económico y político.
Para lograr el domino del escenario político y
económico Menem estableció un minucioso juego de
póker para lograr la adhesión de dos sectores
importantes que podían poner en jaque el control: los
sindicatos y
los gobernadores provinciales del PJ.
El Ejecutivo tenía en claro que para que las
reformas sean exitosas antes debía conquistar a los
"gordos" del sindicalismo.
Hacia 1989, las actitudes
dominantes entre los líderes sindicales ante el nuevo
rumbo económico del gobierno, condujeron a una verdadera
tregua laboral. La
implementación del ajuste estructural fue seguido por una
sucesión de conflictos aislados y de corta
duración. Con el correr del tiempo, la capacidad de
movilización de las bases sindicales se fue debilitando
por la incertidumbre sobre el empleo y por los decretos que
limitaban las huelgas en los servicios
públicos. La estrategia oficial consistió en
combinar la firmeza contra los sectores opositores y pagos
laterales a los sectores obreros que no ofrecían
resistencia. Pronto los líderes sindicales comprendieron
la estrategia de premios y castigos implementada por el Ejecutivo
y optaron por dejar los conflictos laborales librados a su propia
suerte y optaron por negociar las garantías de subsidios
para sus propias cajas sindicales (Gerchonoff y Torre,
1996).
Con los gobernadores provinciales del PJ el gobierno
nacional promovió varios acuerdos con las administraciones
provinciales tratando de establecer una nueva distribución de fondos coparticipados
distinta de la que estaba fijada por la legislación
vigente. Se firma el Pacto Fiscal en 1992 y renovado en 1993. La
letra del acuerdo garantizaba a los gobernadores una suma
mínima en el valor de los impuestos coparticipados a
cambio de una reducción en los porcentajes
correspondientes a las provincias con el fin de financiar los
desequilibrios del sistema de
seguridad
social. El Ejecutivo también dispuso rebajas de
impuestos condicionados a que también las provincias
eliminaran tributos
propios, básicamente aquellos que afectaban la competitividad
del sector exportador. El intento era que los gobierno
provinciales cooperasen con las metas prioritarias de la agenda
de gobierno. Pero, como señalan Gerchunoff y Torre, eso
supuso un intercambio: los regímenes previsionales de las
provincias (que eran una pieza clave del clientelismo
político) permanecieron intocables y no se plegaron a las
pautas en el sistema nacional de previsión social; a su
vez, las empresas públicas siguieron en manos de los
gobiernos provinciales, derivando fondos líquidos a los
tesoros provinciales, en tanto la banca oficial no
se privatizó y mantuvo su rol como agente financiero de
los gobiernos y finalmente el empleo público siguió
creciendo.
Finalmente y haciendo un análisis de los dos
primeros años de gobierno de Menem podemos sostener que la
implementación de las reformas estructurales de mercado
fue, ante todo, un fenómeno político en donde el
menemismo supo utilizarlo estratégicamente para formar una
nueva e inédita coalición de gobierno y redefinir
su propio partido, posibilitando así un manejo de poder
casi inédito en la historia política de la
Argentina.
- Esta es la visión que sostienen, entre
otros, Vicente Palermo y Marcos Novaro, Política y poder
en el gobierno de Menem, Buenos Aires, Grupo Editorial Norma,
1996, Introducción, p. 19. - Como bien señalan Palermo y Novaro, un
factor concurrente e los militares fue la baja legitimidad en
su dimensión fundacional. En la Argentina, a diferencia
con Chile con
Pinochet, no existió una coalición societal
reformista. Martinez de Hoz pudo "disciplinar" sólo a
una fracción de los empresarios a un costo muy
alto en términos de destrucción de capacidad
instalada, pero no logró hacer absolutamente nada en lo
que se refiere al estado y alos más fuertes grupos
económicos. - El "viejo modelo" se caracteriza por el notable
incremento de la deuda
pública acompañado por una marcada
vulnerabilidad fiscal y externa . - Para los neolibelares es indispensable Un Estado
mínimo y que la economía sea controlada
sólo por el mercado. Para ello es necesario privatizar,
liberalizar, desregular, flexibizar los mercados de trabajo.
Pero debe hacerlo de forma radical, ya que para el neoliberal
el Estado debe limitarse a garantizar la propiedad y los
contratos y
despojarse d todas sus funciones de intervención en el
plano económico y social. - Al respecto, Torre señala que con el apogeo
del Austral, el gobierno triunfó en las elecciones de
1985, ese quizás era el mejor momento para encarar las
reformas estructurales mediante un pacto interpartidario. Y
cuando intentó implementarlas, dos años
después, era demasiado tarde ya que el poder del
gobierno se había debilitado y la oposición
peronista era más fuerte. - Palermo, Novaro, p. 73.
- Gerchunoff, Pablo y Torre, Juan Carlos, la
política de liberalización económica en
la
administración Menem, Buenos Aires, Desarrollo
Económico, Nro.143 vol.36, 1996. - Fue en este contexto cuando Alfonsín
debió dejar el gobierno a Menem cinco meses antes de
concluir el mandato agobiado por la crisis
hiperinflacionaria. - Término utilizado por Menem durante la
campaña electoral para definir la realidad del
país. - Es en ese sentido que Palermo y Novaro afirman que
Alfonsín careció del espacio político
apropiado para implementar las reformas, pero tuvo a la vez
cierto grado de libertad para escoger fórmulas y
cursos de
acción alternativos. Menem, en cambio, disfrutó
de un espacio político de amplitud inédita en la
historia
argentina contemporánea, pero careció de
grados de libertad para definir un curso de
acción. - Torre, Juan Carlos, El proceso político de
las reformas económicas en América
Latina, Buenos Aires, Paidós, 1998, p.
16. - Acuña, Carlos y William Smith, La
lógica política del ajuste estructural: la
lógica del apoyo y oposición a las reformas
liberales, Buenos Aires, Desarrollo Económico, Nro.141
vol.36, 1996, p.368. - Palermo y Novaro, p. 124.
- Palermo y Novaro, p.
- Navarro, Mario, Democracia y reformas
estructurales: explicaciones de la tolerancia popular al ajuste
económico, Buenos Aires, Desarrollo Económico,
Nro.139 vol.35, oct-dic 1995. - Torre, Juan Carlos, p.15.
- Palermo marca una
diferencia crucial con el caso de Venezuela,
en donde Pérez no es el jefe del Ejecutivo-líder
del partido. - Palermo y Novaro, p.215.
- Idem, p.202.
- El 5 de abril de 1990 fue sancionada la ley
23.774. Para ese entonces ya se había producido la
renuncia de uno de los ministros de la corte y poco
después se produciría otra renuncia. Entre abril
y mayo de 1990, el presidente Menem designó con acuerdo
del Senado a seis ministros de la Corte sobre un total de
nueve. - Iazetta, Osvaldo, Capacidades técnicas y de
gobierno en las privatizaciones de Menem y Collor de Melo,
Buenos Aires, Desarrollo Económico, Nro.146 vol.37,
1997. - Idem, p.281.
- Llanos, Mariana, El Poder Ejecutivo, el Congreso y
la política de privatizaciones en Argentina, Mar del
Plata, trabajo presentado en el III Congreso de Ciencia
Política, 1997. - Ferreira Rubio y Goretti, p.446.
- La Covertibilidad creó una moneda
convertible en una relación de 1 peso = 1 dólar y
prohibió cualquier emisión monetaria sin respaldo
de divisas en las reservas del Banco Central. Introducido por
una ley en el Congreso, el régimen eliminó la
discrecionalidad gubernamental sobre las políticas
monetarias y de cambio. - Gerchonoff y Torre, p.745.
- El gobierno peronista ganó el primer
test
electoral en las elecciones de 1991 con el 40,3 % de los votos
contra el 30,5 % que recibió la UCR. - Una vez en el poder Menem dictó una
amnistía parcial que benefició a militares
condenados por la violación de los derechos
humanos y por la participación en las rebeliones
ocurridas durante la dictadura militar. De la medida quedaron
excluidos los ex miembros de la Junta Militar. Sin embargo, la
decisión no puso fin a las tensiones porque los altos
mandos militares procedieron luego a excluir del
ejército a oficiales de rango medio hostiles a la
jerarquía militar. Este sector reacionó con un
levantamiento militar en diciembre de 1990 que fue reprimido
por las furzas locales. En enero de 1991 Menem dictó el
segundo indulto por el que se liberó a los ex miembros
de las juntas militares, que fue resistido por la
opinión pública pero "solucionó la
cuestión militar".
- Acuña Carlos y William Smith, 1996: "La
lógica política de liberalización
económica en la administración de Menem", en Desarrollo
Económico, Nro. 141, vol. 36, Buenos Aires. - Borón, Atilio, 1995: "El experimento
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Juan Manuel Martinez Sáenz.
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