Indice
1.
Introducción
2. El Federalismo
3. Definiciones
de federalismo
5. Federalismo y
Unitarismo Latinoamericano
6. Conclusiones
7.
Fuentes Bibliográficas
El presente trabajo trata de resumir algunas posturas
acerca del federalismo como
principio organizador del poder, y de la
descentralización como proceso que lo
sustenta. Para ello se cumple el siguiente orden de exposición.
1) El problema de los países desarrollados y
subdesarrollados a la hora de adecuar sus sistemas a los
nuevos requerimientos de democracia y
de descentralización del poder político.
2) El análisis de los conceptos de federalismo,
su función
y algunas experiencias vigentes, como los llamados federalismos
intraestatal e interestatal, federalismo cooperativo y dual (los
casos de Canadá y Estados Unidos, y
a los de Bélgica, Suiza y
Alemania).
3) Las experiencias descentralizadoras en Italia y Francia,
así como los casos de autonomías y
regionalización, destacando
sus potencialidades y ventajas.
4) Diferencias entre el federalismo y unitarismo de los
países latinoamericanos, señalando las más
importantes en relación a las formas que implementaron sus
procesos
descentralizadores.
5) El caso mexicano se aborda con particular interés,
atendiendo los aspectos más relevantes del debate actual
(demandas de más y mejores espacios de democracia, y una
mejor distribución de recursos, es
decir, un mejor sistema de
participaciones fiscales).
6) Argumentación en favor de una mayor autonomía
del municipio, como una instancia de gobierno que debe
ser el depositario y beneficiario de todos los esfuerzos
federalizadores y descentralizadores.
El federalismo y la descentralización han cobrado
gran relevancia en la actualidad como principios de
organización política y
administrativa de los países. Un ejemplo lo constituyen
los países de la ex-Unión Soviética,
Europa
oriental y medio oriental, que ven al federalismo y la
descentralización como alternativas al centralismo y
autoritarismo y como instrumentos que evitarían la
caída de sus sistemas políticos. Rainer-Olaff
Schultze menciona que esas experiencias ponen de manifiesto el
debate sobre descentralización como un proceso y el
federalismo como un principio de organización
política. También evidencia este hecho la necesidad
de una estrecha relación entre unidad y multiplicidad, es
decir, entre integración y autonomía en la
sociedad y en
la política.1
¿Qué es el federalismo?
Para conformar una definición del federalismo se debe
partir de la idea de que no hay un modelo
único, pues sería un contrasentido: la esencia del
federalismo está en la creación y de instituciones
y procesos que permitan alcanzar una unidad política que
acomode y aumente la diversidad durante la solución de los
problemas de
la vida diaria, en los cuales la democracia, entendida como un
gobierno del pueblo, signifique "autogobierno".
El federalismo ofrece solución a los problemas de las
divisiones étnicas, religiosas, sociales; es una respuesta
a las divisiones políticas
y sociales en ecologías humanas específicas que
implica el reconocimiento de que los intereses y valores en
conflicto
siempre están latentes, y que dicho conflicto es normal.
El objeto del federalismo de reconciliar unidad con diversidad
puede ser idealista, pero es una realidad inevitable: las
naciones-estado como
autoridades "soberanas" y unitarias no pueden gobernar con
eficiencia a
las sociedades
complejas y diversas. Éstas requieren sistemas flexibles y
dinámicos de gobierno2
Se entiende entonces que el federalismo puede conciliar
intereses, valores, preferencias diversas que son inherentes a la
sociedad. No es tal diversidad indicador de mal funcionamiento
del sistema; ella proporciona información para diseñar y adaptar
las respuestas institucionales al cambio. Los
conflictos son
desafíos y procesos normales de la
política.
El federalismo, ¿nuevo paradigma?
Elazar reconoce que el mundo se encuentra en una coyuntura de
"cambio de paradigma": de un mundo de Estados inspirados conforme
al ideal de las naciones-estado, a un mundo de soberanía disminuida y crecientes enlaces
interestatales de carácter
federal constitucionalizado. Anteriormente los Estados luchaban
por la autosuficiencia, la homogeneidad bajo la autoridad de
un centro (con muy pocas excepciones). Hoy, con el nuevo
paradigma federal, todos los Estados tienen que reconocer
también su interdependencia, heterogeneidad y el hecho de
que sus centros ya no son únicos, sino parte de una red de centros
múltiples que en forma creciente se vuelve no
centralizada. Tienen que reconocer también que todo esto
es necesario para poder vivir, o más bien sobrevivir en el
nuevo mundo.3 Con este nuevo paradigma se advierte a un mundo
fragmentado en lo político, pero unificado
económicamente, en el que las confederaciones y alianzas
pueden armonizar la contradicción.
En un mundo que reconoce tantos a grupos
étnicos, alguno de ellos entrará en conflicto con
los Estados en donde habitan o entre sí, de manera que el
federalismo ha recibido más atención como un medio para resolver
conflictos étnicos en el mundo que ha redescubierto las
duras realidades de la etnicidad y ha perdido su confianza en que
la modernización provocará su desuso.
Funciones, definiciones y modelos de
federalismo
Retomando a Rainer-Olaff, el federalismo debe cumplir al menos
dos funciones.
Primero, La separación y delimitación del poder por
medio de una división vertical de poderes y,
simultáneamente, dar protección a las
minorías a través de la autonomía
territorial. Segundo, cumplir un papel
integrador en sociedades heterogéneas. El federalismo
tiende a conectar un cierto grado de unidad y un cierto grado de
multiplicidad. Su función es la de integrar objetivos
sociales diversos.
Como se advierte en el cuadro 1, esta situación se puede
representar como un continuo bipolar entre una meta
centrípeta dirigido hacia la integración y la
uniformidad de las condiciones de vida, y otra centrífuga,
dirigida a su autonomía y multiplicidad 4
El cuadro muestra la
ubicación del federalismo como principio organizativo en
el centro de dos fuerzas. En un extremo, puede haber alianzas
como una forma de coexistencia de varios estados, pero
también pueden haber estados unitarios en el otro (de tipo
federal o descentralizados), pasando por las asociaciones de
estados y los estados confederados. Podría caber otra
forma, como el estado
unitario centralizado, pero en la actualidad ésta ya no es
vigente: todos los estados contienen un cierto grado de
descentralización.
Los ejemplos clásicos de federalismos son los de Estados
Unidos, Canadá y Australia, que surgieron con los procesos
de colonización. En 1867, Canadá trataba de
delimitarse y protegerse respecto a Estados Unidos, garantizando
su dualismo anglo franco.
El federalismo suizo (1848) tuvo su origen en la autonomía
local y cantonal, es decir, en la multiplicidad cultural; el
belga de 1890 que se originó en la fragmentación
cultural entre flamencos y valones.
Éstos son ejemplos del federalismo como principio
organizativo del poder político territorial, que ha
servido para unificar criterios diversos, es decir, que ha
logrado cohesionar a sociedades con profundas diferencias
culturales y sociales.
En los países latinoamericanos, cuyas sociedades son
heterogéneas, el federalismo tiene mucho que aportar,
sobre todo, por la gran importancia de la población indígena y las diferencias
en el desarrollo
económico de las distintas regiones, provincias,
entidades federativas y municipios. Sin embargo, sólo
algunos países son federales, entre ellos México,
Brasil y
Argentina.
Es de hacer notar que el federalismo no sólo tiene o
adquiere relevancia en sociedades heterogéneas. En lo que
fue la República Federal Alemana, por ejemplo, no jugaron
ningún papel ni la heterogeneidad, ni la protección
multicultural; era un país con homogeneidad cultural y con
pocas disparidades económicas que puedan generar
conflictos.
3. Definiciones de
federalismo
El conductismo
impuso un enfoque del federalismo desde el cual son federales
todas aquellas sociedades que por sus diferencias étnicas,
religiosas, económicas, se hallan estructuradas
según territorios geográficos e históricos
(se deja de lado el enfoque institucional del federalismo). El
conductismo no da cuenta de sociedades tan homogéneas como
Australia, la experiencia antes citada de la ex RFA o de Austria.
La definición constitucional e institucional de
federalismo establece que
Se puede hablar de federalismo cuando en un sistema
político los elementos estructurales de decisión
del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial, burocracia
política, etcétera) están presentes en los
dos niveles de gobierno, federal y estatal, y su existencia
está garantizada por la constitución y no puede ser allanada por la
intervención de algunos de los niveles.5 Por su parte,
Dieter Nholen afirma que el federalismo se define como una forma
de organización política en la cual las funciones y
ámbitos de tareas se reparten de tal manera entre los
estados miembros y el Estado central, que cada nivel estatal
puede tomar decisiones políticas en varios ámbitos
estatales 6
Modelos de federalismo
A partir de los aportes de Montesquieu se
pueden distinguir dos modelos de federalismo que corresponden a
dos interpretaciones de la teoría
de la división de poderes:
•División de poderes. Ésta es una
interpretación orgánica y corporativa, que destaca
el reparto de trabajos y funciones del estado, y se refiere a la
cooperación y coordinación entre las instituciones
estatales. •Separación de poderes. Se refiere a la
autonomía de las distintas unidades estatales, y fue la
que inspiró la constitución de Estados Unidos en el
siglo XVIII; se conforma de dos componentes principales: el
presidencialismo y la división horizontal entre la
administración del congreso y la suprema corte.
La primera interpretación dio origen al modelo de
federalismo intraestatal construido sobre la separación
funcional de competencias y la
cooperación de poderes; la segunda, al modelo de
federalismo interestatal construido sobre la separación de
poderes.
El federalismo intraestatal. El ejemplo más notable de
este tipo lo constituyó la ex República Federal
Alemana, se define por:
- Una diferenciación funcional según el
tipo de competencia.
Una parte considerable de la tarea legislativa corresponde al
bund, mientras que la tarea administrativa corresponde al land
y al municipio. - Una fuerte participación intraestatal de los
gobiernos de los länder en la política federal a
través del bundesrat y en su facultad
legislativa. - La cooperación interestatal tanto entre los
länder como entre éstos y el bund.
En Alemania, los länder llevan a cabo las leyes del
poder
ejecutivo y, a modo de compensación, participan en la
legislación central. Al igual que en 1870, en 1946 la
constitución previó un consejo federal (a
diferencia de Estados Unidos, donde el senado es electo por la
ciudadanía), cuyos miembros son representantes delegados
de los gobiernos de los länder; los votos de cada estado
federado sólo pueden emitirse por la totalidad, a favor o
en contra de una moción, o absteniéndose. Desde la
reunificación de Alemania años hay 16 estados
federados; los votos de cada uno varían entre tres y seis,
en consideración de las diferencias de tamaño.7
La federación no tiene una administración propia ni puede impartir
órdenes sencillamente a subordinados o aprobar entre
sí su programa
político.
La federación no tiene que determinar mediante una
ley lo que las
administraciones de los estados federados han de ejecutar; debe
ser por iniciativa del gobierno y del parlamento federal,
mientras que el consejo federal solo participa. Los estados
mantienen en Bonn representaciones y apoderados y se
reúnen permanentemente, ya que todos dependen de todos. Es
decir, existe un federalismo cooperativo basado en el
entendimiento de las partes, que oscila entre un cierto
centralismo y la cooperación en la ejecución de las
tareas e independencia
de los estados 8. El consejo federal irradia un efecto
centralista, al igual que el parlamento, el gobierno federal y
los partidos
políticos. Cada estado debe hacer valer sus intereses
(los estados más ricos deben ayudar a los otros de menores
ingresos).
Cabe señalar que el federalismo alemán tiene
fuertes presiones centralistas, y su origen está en el
proceso de integración europeo.
Se presenta así un nuevo federalismo, en el que la
estructura
estatal del federalismo alemán se sustituye por elementos
de regionalismo, con todos sus fenómenos culturales y
económicos. Sin embargo, se ha creado una uniformidad en
cuanto a previsión social, el orden económico y
otros, que seguirá siendo federal.
El federalismo interestatal. Este modelo de federalismo se halla
vigente (aunque con diferencias) en Estados Unidos, Canadá
y Australia. Está construido sobre el principio de
división vertical de poder y/o autonomía de los
estados miembros; se basa en:
- El dualismo de los elementos estructurales del
Estado. El reparto de las competencias según
áreas políticas coordinadas constitucionalmente y
no según tipos de competencias. - La participación de los estados miembros en la
política federal a través de la segunda
cámara (de senadores), aunque Canadá no
tanto.
Según B. Schwartz, la descripción clásica del federalismo
norteamericano apareció por primera vez en 1787 y 1788, en
artículos de James Madison, Alexander Hamilton y John Jay,
líderes del movimiento que
sostenía la necesidad de dar al país de un fuerte
gobierno nacional.
La forma de federación ofrecida al pueblo norteamericano
era algo nuevo, tanto en la teoría como en la
práctica política. En la historia no se
conocía ningún otro ejemplo de república
confederada que obligara a los estados miembros por medio de un
poder
legislativo común que pueda imponerse directamente a
los individuos de dichos estados 9. Se puede afirmar que el
gobierno federal, tal como se le conoce hoy, fue una
invención de la convención que redacto la
constitución norteamericana. Alexis de Tocqueville afirma
que el esquema federal establecido en Filadelfia debiera
considerarse un importante descubrimiento de la ciencia
política moderna.
El nuevo federalismo norteamericano. Uno de los tópicos
más frecuentes en los últimos tiempos ha sido
afirmar que el sistema federal norteamericano debe cambiar
drásticamente. El cambio de la balanza de poder, producido
por el declive del federalismo dual, se ha interpretado como
nuevo federalismo. Su rasgo más característico es el crecimiento del poder
federal a través del ejercicio del poder económico
por medio de las subvenciones que, bajo ciertas condiciones,
obliga a los estados miembros.
No obstante, expansión de la autoridad federativa ha dado
lugar a otro tipo de "nuevo federalismo", de tendencia opuesta a
la anterior, es decir, centrípeta. Se ha hablado de
disminuir la dependencia de los estados respecto de las ayudas
económicas federales, o al menos disminuir las condiciones
exigidas para recibirlas.
El presidente Reagan hizo de la propuesta de un nuevo federalismo
la piedra angular de su administración. El 25 de enero de
1983 afirmó que su propuesta federalista consistía
en devolver sus funciones a los estados y las entidades locales
para que actúen como laboratorio
dinámico de cambio en una sociedad creativa. La propuesta
de Reagan tiene dos partes : la primera consiste en entregar a
los estados la realización de programas que
habían sido acometidos por el gobierno federal, tales como
ayuda familiar y de bonos para la
compra de alimentos. La
segunda contempla la sustitución de las subvenciones
federales denominadas categoricals (sujetas a una serie de
condiciones muy estrictas) por block grants (subvenciones en
bloque), que permiten subvencionar económicamente a los
estados sin tantas trabas.
Durante este siglo el poder federal americano se ha enfrentado a
una desastrosa depresión
económica y ha ostentado el liderazgo
mundial, el Estado alerta parece hoy la actitud normal
del gobierno federal en el escenario americano
contemporáneo. No obstante, el federalismo en Estados
Unidos se caracteriza actualmente por el predominio de la
autoridad federal. El sistema social y económico se halla
cada vez más sujeto a regulación y control por parte
de Washington. La autoridad federal ha experimentado una
considerable expansión basada en el ejercicio de su poder
para exigir impuestos y
realizar gastos que
promuevan el bienestar general. La posición de los estados
se ha debilitado todavía más por la creciente
dependencia de los gobiernos estatales respecto de las
subvenciones otorgadas por Washington.
El desarrollo del
federalismo norteamericano, caracterizado por el incremento del
poder federal, plantea el problema del futuro de los estados
americanos ¿Va continuar esta trayectoria de
expansión del sistema federal y se cambiará la
situación del sistema federal por una forma unitaria de
gobierno?
La existencia de los estados implica a menudo una
duplicación innecesaria de estructuras y
servicios
gubernamentales, y aunque se consideren necesarios órganos
de gobierno local, éstos podrían organizarse mejor
si el territorio se dividiera por regiones y no por estados que
se forman atendiendo a todo, menos a consideraciones de eficacia
gubernamental. Sin embargo, a pesar de que la trayectoria
expansiva del poder federal es muy posible que continúe, y
será difícil, en cambio, que llegue a originar la
supresión absoluta de los gobiernos estatales. El mantenimiento
de uno de los estados fuertes aporta al sistema americano una
consistencia democrática que no se daría con un
sistema de administración centralizado y
monolítico.
Al considerar el futuro del federalismo americano se debe tener
en cuenta que, para la mayoría de los americanos, los
estados son tan parte del sistema como lo es el gobierno de
Washington. Cada estado tiene sus rasgos particulares, y algunos
pueden retroceder a su pasado histórico, del que se
sienten orgullosos.
Aunque los estados americanos continúen perdiendo los
atributos que poseían en al momento de fundación de
la República, su persistencia como entidades
gubernamentales independientes parece asegurada, incluso si el
poder estatal continuara decreciendo y el control federal se
incrementara. Los estados americanos conservan una autoridad a la
que no podrían aspirar los órganos de gobierno
local en Europa. Los estados continuarían siendo
responsables del funcionamiento de la máquina local
administrativa y judicial.
Por último, hay que resaltar que en el federalismo
interestatal la división de poderes depende también
de regulaciones legislativas concretas a través de la
constitución. En Australia, Estados Unidos y Suiza, las
competencias del estado federal están enumeradas en sus
constituciones.
En Canadá existe lo que se denomina federalismo
cooperativo. Las competencias de la federación y de las
provincias se establecen de tal forma que la competencia residual
queda formalmente en poder de la federación, pero en la
práctica queda en manos de la provincias. La
cooperación entre los niveles ha sido intensa, sobre todo
a partir de la construcción del estado social y de
bienestar. La cooperación es un fenómeno presente
en los dos tipos de federalismo y es el origen justamente del
federalismo cooperativo.
Diferencias sustanciales entre los dos federalismos. En el
interestatal la división de poderes y los dos niveles del
sistema siguen siendo capaces de funcionar independientemente, y
la cooperación se puede suspendida por la duplicidad de
elementos estructurales del Estado.
En el caso del federalismo alemán, considerado como
cooperativo, el alto grado de estabilidad de su sistema
político es consecuencia de la homogeneidad social y
cultural del país. Su cultura
política no se basa en el conflicto, sino en la
proporcionalidad e integración vertical.
Sin embargo, esta cooperación que es un fenómeno
que esta cobrando fuerza
inusitada en todo el mundo, y que es el origen del federalismo
ejecutivo y cooperativo, no representa ninguna garantía de
participación política. Llevada al extremo, la
interdependencia política (politikverflechtung)
característica del federalismo alemán se distingue
por dos características: por una parte, permite amortiguar
las consecuencias de los problemas
sociales a través de la fragmentación
institucional, pero, por la otra, lleva a una mayor
congestión de la capacidad innovadora, es decir, a un
déficit de participación y legitimación. Se
fragmenta la formación pluralista de intereses y no
aparecen los responsables de la toma de
decisiones.
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