Indice
1.
Introducción.
2.
Reforma constitucional de 1994
3. Derecho tributario
4. Derecho comparado
5. Organo de control
6. Conclusión
7. Bibliografía
En el sistema
constitucional de 1853/60, el Congreso poseía una competencia
ilimitada para el dictado de normas generales
y se atribuía al poder
ejecutivo la potestad de reglamentar las leyes mediante
los llamados reglamentos de ejecución. Pero tanto la
practica constitucional, como la jurisprudencia
y la mayoría de la doctrina admite que podía
operarce una quiebra del
principio de concentración de la potestad legislativa en
el parlamentó en situaciones en las que se admitió
la potestad del ejecutivo para emitir normas de carácter
general.
Después de una compleja evolución y con no pocos excesos se
reconoció competencia al poder
ejecutivo para dictar normas delegadas y reglamentos de necesidad
y urgencia.
No obstante el reconocimiento hubiera hecho necesario acudir a la
técnica de las materias reservadas a la ley para limitar
el ejercicio de la potestad reglamentaria sobre zonas que
pertenecen a la competencia privativa del congreso y que excluyen
al poder ejecutivo.
La mayoría de la doctrina nacional sostiene que
corresponde al congreso la potestad para la emanación de
leyes en sentido material, pero este principio fue
quebrándose con el tiempo mediante
la técnica de la delegación de poderes normativos ,
pero esta situación ha cambiado luego de la reforma
constitucional de 1994, se consagra como prohibición al
poder ejecutivo de dictar disposiciones de carácter
legislativo ( art. 99 , in 3, C.N). se configura la reserva
legal, al prohibirse la delegación legislativa de el
ejecutivo, salvo respecto d materias determinadas de administración o emergencia publica, con
plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases que el
congreso establezca.
En la reforma constitucional de 1994 se parte de una formula
genérica que prohibe la delegación legislativa n el
poder ejecutivo y se declara la caduca, a los cinco años,
de toda la delegación delegada preexistente que no
contenga plazo establecido para su ejercicio. No obstante, se
prescribe su admisión constitucional con respecto a dos
materias:
- de administración
- de emergencia publica
El precepto que trata de salvaguardar el art. 76, se
fundan las delegaciones efectuadas por el congreso en cabeza de
los distintos entes reguladores y no obstante que ellas son
anteriores a su sanción constitucional quedan legitimadas
en tanto no avance sobre materias reservadas a la ley en forma
absoluta.
Para determinar el ámbito de presupuesto del
art. 76, hemos tomado la ley 25.414 ( sancionada y promulgada el
29 de marzo del 2001 ), dicha norma hace referencia justamente a
la delegación del ejercicio de atribuciones legislativas.,
materias determinadas de su ámbito de
administración, emergencia publica y sus alcances.
Todo esto queda sujeto al plazo para su ejercicio y se establecen
las bases de la delegación, esto es lo que la
jurisprudencia denomina " la política
legislativa".
Al incorporarce en la ultima reforma la delegación de
facultades legislativas en el órgano ejecutivo, debe
interpretarce que las mismas son con carácter restrictivo
para que en la practica política no se desvirtúe
bajo ningún concepto la
separación de los poderes ni se menoscabe la
jerarquía del congreso y su trascendente función
constitucional, la forma en que ha de ejercer el poder ejecutivo
esta delegación esta establecida en el art 99 inc 3 de
nuestra constitución.
Análisis constitucional del art. 76 y 29:
La delegación de funciones que
está prevista en el artículo 76 de la
Constitución Nacional no representa la suma del poder
público ni es tampoco el otorgamiento de las facultades
extraordinarias, sino que constituye la decisión del
Congreso de que ciertas precisiones normativas sean adoptadas por
el Poder Ejecutivo en el marco de los lineamientos que fija el
propio Congreso.
La Constitución debe interpretarse en forma integral. El
artículo 29, podía ser la vía para
cuestionar las delegaciones cuando no había una clara
voluntad del constituyente que otorgara la facultad de delegar
las facultades legislativas en el Poder Ejecutivo.
Hoy, la realidad institucional que está consagrada por la
reforma de 1994 es distinta: delegar facultades en el marco del
artículo 76 no es conceder la suma del poder
público.
Como todos sabemos, el artículo 29 de la
Constitución es, tal como lo sostiene uno de nuestros
más afamados tratadistas, Germán Bidart Campos, la
norma más autóctona de la Carta Magna.
Responde a una clara circunstancia histórica y, por lo
tanto, debe ser interpretada en el marco de ese contexto
histórico y no fuera de él.
¿Cuáles eran las facultades extraordinarias que se
habían otorgado al gobernador de la provincia de Buenos Aires y
que determinaron la prohibición del artículo 29 en
la Constitución del 53? Ese antecedente son las leyes de
la provincia de Buenos Aires que otorgaron competencias
especiales a distintos gobernadores de esa provincia:
Martín Rodríguez en 1820, Viamonte en 1829 y Juan
Manuel de Rosas en 1835 y
1851.
Como consecuencia de esas normas, el gobernador Rodríguez
fue autorizado a aplicar penas sin detenerse en la lentitud y
trabas de las formas ordinarias; Rosas, a adoptar medidas
según su ciencia y
conciencia, sin
otras restricciones que conservar la religión
católica y defender la causa nacional de la
Federación. En 1851 tuvo a su disposición, sin
limitación ni reserva alguna, los fondos de la provincia,
la fortuna, la vida, la fama y el porvenir de los representantes
de ella y de sus comitentes.
El artículo 29 prohibe conferir la suma del poder
público, Ello supone que todas las competencias propias de
todos los poderes quedan en manos de un solo órgano de
gobierno. Hoy no
estamos haciendo eso.
El artículo 29 incrimina la concesión de
facultades extraordinarias.
Ello implica, según Néstor Sagüés,
desorbitar a un poder del Estado,
aumentando desmesuradamente sus competencias con funciones de
otro órgano o con las que no le otorga la
Constitución, lo que quiebra el equilibrio de
poderes o el de las relaciones entre el Estado y
las personas. La Corte ya ha sostenido que quien ejerce una
facultad constitucional, aunque sea excepcional, no está
asumiendo facultades extraordinarias en el sentido del
artículo 29, y lo tiene sentado en una vieja doctrina a
partir del caso "Zabala". Ya antes de la reforma del 94 la
doctrina constitucional entendía que la delegación
de competencia legislativa en el presidente o el hecho de que
éste dicte decretos de necesidad y urgencia no significan
de por sí la práctica de facultades
extraordinarias. De la misma forma que en el caso del estado de
sitio el Poder Ejecutivo asume facultades especiales que no
implican la violación del artículo 29, cuando se
delegan en el Ejecutivo facultades legislativas en virtud del
artículo 76 tampoco se viola el artículo 29. se
trata en esencia de emergencias constitucionales que alteran
temporariamente el reparto normal de los recursos del
gobierno, pero dentro de los límites
que la propia Constitución ha establecido.
2. Reforma constitucional de
1994
La reforma del 94 constitucionalizó la
delegación de facultades legislativas en el Poder
Ejecutivo, superando un largo debate
precisamente sobre la constitucionalidad de esa delegación
que –vale la pena decirlo– ya se había transformado en
una práctica. Tal cual lo señalara en el debate de
la nueva Constitución el constituyente Raúl
Alfonsín, la reforma constitucional del 94
incorporó el artículo 76 como una forma de atenuar
el poder presidencial. Ello fue así porque la
delegación sin limitación alguna había
adquirido carta de
ciudadanía en la práctica constitucional argentina y era
necesario que la utilización de esa herramienta se hiciera
limitada en el tiempo, en la materia y en
la forma de ejercicio y siempre bajo el control del
Congreso. Hoy, aunque se hayan levantado algunas voces en
contrario en la delegación es una herramienta del
Congreso, que es quien decide sobre su amplitud, el tiempo y los
lineamientos a los que se debe atener el Poder Ejecutivo en el
uso de las facultades delegadas.
Es el Congreso el que controla el ejercicio de la
delegación y la deja sin efecto a través del mismo
mecanismo que utilizó para otorgarla. No hacen falta,
mayorías especiales. Tampoco es necesario establecer un
plazo determinado ni es menester que se den causales
específicas. El Congreso sigue siendo el titular de la
función legislativa: delega y reasume sus funciones a su
entero arbitrio. El rígido esquema presidencialista de
1853 carecía de la flexibilidad y de la adaptabilidad que
el mundo moderno, con su realidad compleja, reclama.
La idea de los convencionales constituyentes, fue la de
flexibilizar el sistema presidencial y de hacerlo más apto
para responder a tiempo a las emergencias y situaciones
excepcionales que se plantean en un mundo como el que nosotros
enfrentamos. A las tradicionales emergencias constitucionales que
ya estaban reguladas, como el estado de sitio y la
intervención federal, la reforma de 1994 incorporó
las emergencias públicas en general, teniendo en la mira
especialmente las emergencias y crisis
económicas, en cuya resolución la demora en la
adopción
de medidas puede generar un perjuicio enorme para el país.
Para hacer frente a estas emergencias la Constitución del
94 otorga, al mismo tiempo, una facultad al Poder Ejecutivo: la
de dictar decretos de necesidad y urgencia, y otra al Congreso:
la de delegar sus funciones. Esto debe ser entendido exactamente
así: como una facultad del propio Congreso. El
principio de pesos y contrapesos característico del sistema de
división de poderes se mantiene inalterable, ya que si
bien ambas herramientas
concentran la decisión del Ejecutivo, al mismo tiempo, se
refuerza el control en el Congreso de la Nación.
. El Congreso tendrá una gran tarea de control y
revisión de las decisiones del Poder Ejecutivo.
Asumirá así el perfil de un órgano
legislativo moderno y ágil que fija la política
legislativa. Siguiendo la terminología utilizada por la
Corte Suprema, da directivas y controla su cumplimiento y, cuando
estima que se han incumplido los lineamientos que ha fijado,
reasume el ejercicio en plenitud de las funciones que
había delegado. Después de haber aprobado este
Parlamento a través de la ley 25.148 la
ratificación de la totalidad de la delegación
legislativa sobre materias determinadas de administración
o situaciones de emergencia pública acontecidas con
anterioridad a la reforma constitucional de 1994; después
de haber aprobado múltiples leyes sobre delegaciones en
las más diversas materias incluida la impositiva, el
discurso sobre
poderes especiales, facultades extraordinarias y su secuela de
acusaciones o amenazas de acusaciones sobre traición a la
Patria resulta, por lo menos, llamativo. Al delegar hoy funciones
en el Poder Ejecutivo, queda claro que es el Congreso el que
define los lineamientos rectores de la normativa futura; o sea,
su patrón o estándar de política
legislativa. Como ha sostenido la Corte, no puede juzgarse
inválido el reconocimiento legal de atribuciones que
quedan libradas al arbitrio razonable del órgano
ejecutivo, siempre que la política legislativa haya
quedado claramente establecida. Esta es la doctrina que la Corte
fijara en el caso "Domínguez c/Káiser Aluminio".
Asimismo, la Corte ha reiterado que ante situaciones de grave
crisis o de necesidad pública el Congreso está
obligado a adoptar medidas tendientes a salvaguardar los
intereses generales. En el marco de estas hipótesis, el Congreso puede sancionar la
legislación indispensable para armonizar los derechos y garantías
individuales con las conveniencias generales, como forma de
impedir que los derechos amparados por dichas garantías
corran el riesgo de
convertirse en ilusorios por un proceso de
desarticulación de la economía.
La norma autoriza la derogación total o parcial de algunas
leyes con un objetivo
claro: hacer eficiente a la administración
pública. Además se refiere a aquellas leyes que
afecten el funcionamiento operativo de la burocracia
estatal, en especial aquella relativa a sus misiones y funciones.
Las facultades impositivas que se conceden en el punto II del
artículo 1° tampoco violan los límites impuestos por el
artículo 76 de la Constitución Nacional. Un
principio elemental de la interpretación jurídica
afirma que donde la ley no distingue no debemos distinguir, sin
perjuicio de la interpretación restrictiva que merece
cualquier delegación. Es evidente que el constituyente de
1994 no quiso introducir en el artículo 76 los
límites temáticos que sí impuso para los
decretos de necesidad y urgencia previstos en el artículo
99. Si hubiera querido que se aplicaran lo habría
establecido expresamente, como hizo en otras normas en las que
vedó la aplicación de cierta institución a
algunos temas, tal el caso del artículo 99 inciso 3) y del
artículo 39, referido a iniciativa popular. Por otra
parte, el propio artículo indica cuáles son los
límites dentro de los que cuales podrá usarse la
facultad impositiva y qué exenciones no podrán
modificarse.
Los incisos c) y d) del punto II del artículo 1°
implican el reconocimiento de las necesidades de las provincias y
de las particularidades de las economías regionales,
garantizándoles un trato adecuado a sus circunstancias. En
cuanto a las facultades del inciso e) en materia de
desregulación no puede decirse, como se ha afirmado por
allí, que la delegación sea una norma en blanco ni
que ella sea abierta. La facultad que se delega para derogar o
modificar normas de rango legal no podrá afectar los
códigos de fondo, las leyes penales o previsionales ni la
ley de convertibilidad, entre otras disposiciones previstas
específicamente en ese inciso. En cuanto a la posibilidad
de privatizar, en el punto III del artículo 1° se
establece claramente cuáles son las exclusiones y
limitaciones, quedando a salvo entre otros organismos –y quiero
destacarlos especialmente– , las universidades, el Banco de la
Nación Argentina, la AFIP y los entes reguladores. El
artículo 2° no sólo aclara que las
restricciones establecidas en los artículos anteriores son
las bases del ejercicio de la delegación que vamos a hacer
sino que, además, fija de modo claro cuatro
restricciones
En los artículos 76 y 100 inciso 12), hasta tanto se
concrete la creación de la Comisión Bicameral
Permanente, no sólo se crea una comisión de control
con representación pluralista y proporcional a la
representación parlamentaria de las fión tiene que
ser racional y razonable.
Ahora, le corresponde al Poder Ejecutivo ejercer esas facultades
con razonabilidad y sin violar los límites impuestos,
generando las condiciones necesarias para el logro de los
objetivos
comprometidos, que son la reactivación de la
economía, la promoción de las inversiones y
el desarrollo de
las economías regionales en un marco de respeto a los
derechos de todos los argentinos.
Aunque diría que su trascendencia está
más bien dada por las circunstancias políticas,
sociales y económicas que estamos viviendo que por su
contenido.
En efecto, el contenido de esta iniciativa en materia de
delegación de facultades no tiene nada de novedoso porque
frente a una institución que ha sido tan duramente
castigada en los últimos tiempos, que ha sido vituperada,
vilipendiada y agraviada, está presente para decirle
sí a la República, para decirle sí a la
responsabilidad, para actuar con grandeza y para
estar a tono con las responsabilidades que la hora nos demanda la ley
parece más trascendente por todo el escenario que se ha
montado alrededor de ella que por su propio contenido. En una
palabra, estamos poniendo en marcha un dispositivo constitucional
introducido por la Convención Constituyente de 1994. Y
esta fue una disposición que vino a reforzar realmente el
estado de derecho
y no a atacarlo, porque para nadie es un secreto que las
delegaciones legislativas se venían haciendo sin norma
constitucional y habían sido aceptadas por la doctrina y
la jurisprudencia de nuestro más alto tribunal.
Además, la delegación legislativa no era una
invención sino que estaba aceptada en el derecho comparado
y en instituciones
avanzadas de otros países. Lo que hizo el constituyente de
1994 fue simplemente darle constitucionalidad a algo que se
había hecho práctica y que había sido
aceptado por la jurisprudencia como un modo de reforzar el estado
de derecho y no de debilitarlo; como un modo de afianzar la
división de poderes del Estado, lo cual constituye uno de
los pilares de la República, y no para atacar la
división de poderes del Estado, porque en esta norma se
dice que se puede hacer esto, pero hasta acá y no
más allá; y en tales circunstancias y durante
determinado tiempo. Es decir que se le está poniendo los
límites.
Pero la delegación es una institución típica
del Derecho
Administrativo. Siempre se habló de la
delegación por la cual se autoriza a que un órgano
transfiere a otro el ejercicio de su propia competencia. Lo que
ocurre es que en materia legislativa, siempre se ha cuestionado
la posibilidad de que el Poder
Legislativo pudiera ceder facultades al Poder Ejecutivo.
De todos modos, nuestra jurisprudencia fue reconociendo esto. Por
ejemplo, en el caso "Delfino", de 1927 y a través de una
rica jurisprudencia que fue sucediéndose y que
incluyó los célebres casos "Mouviel", de 1957 y el
más reciente caso "Cochia", la Corte Suprema aceptó
ampliamente la validez de la legislación delegada..
En el fallo "Delfino" la Corte dijo que no existe propiamente
delegación sino cuando una autoridad
investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese
poder a otra autoridad o persona,
descargando sobre ella esas facultades.
En los autos
"Dirección Nacional de Recaudación
Previsional c/ More", de 1985, el procurador General de la
Nación, Juan Octavio Gauna sostuvo que la permanente
expansión del ámbito de actividades del Estado
social impone que la extensión del área legislativa
adquiera singulares proporciones, determinando ello la existencia
de la controlada y limitada delegación de facultades, sin
perjuicio del principio de división de poderes, ya que el
Congreso no pierde la titularidad del poder.
En el artículo 76 de la Constitución Nacional se
establecen claramente los límites o las condiciones en
base a las cuales se debe fijar esa delegación.
Así, empieza con el principio general que es la
prohibición. Y esto hay que tenerlo muy en cuenta a la
hora de interpretar la delegación, porque si es una
prohibición y se la admite en ciertos y determinados
casos, desde ya que la interpretación debe ser restrictiva
y los casos enumerados taxativos, es decir que no se pueden
extender por analogía ni por similitud.
Por eso si bien el principio es la no delegación, ella se
admite en materia de administración o de emergencia
pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de
las bases de la delegación que el Congreso establezca.
De esta manera, se fija claramente que la regla general es la
prohibición de la delegación legislativa, lo que
impide la existencia de legislación delegada.
A ese respecto, Bianchi dice que "la intención del
constituyente ha sido la de prohibir –como regla– toda clase de
delegación legislativa, no sólo la que ya estaba
prohibida sino también la que estaba permitida a
través de la línea jurisprudencial Delfino –
Mouviel – Cochia. (Bianchi, Alberto, "La delegación
legislativa luego de la reforma constitucional de 1994", La Ley,
1996-IV, página 769).
Sin embargo, esa regla general tiene dos excepciones: la primera,
cuando la delegación se otorgue sobre materias
determinadas de administración y, la segunda, cuando se
establezca para enfrentar una situación de emergencia
pública.
Una forma de aportar fundamentos, de alguna manera; en
la legislación extranjera es común la existencia de
normas similares a las de nuestra Constitución en lo que
respecta a la delegación de facultades.
Así, a simple título de ejemplo, podemos mencionar
que el artículo 76 de la Constitución de Italia de 1947,
aunque confirma el principio de división de poderes,
admite que el ejercicio de la función legislativa puede
delegarse en el gobierno, pero únicamente con
determinación de los principios y
criterios directivos y sólo por tiempo limitado y con
objetos definidos. Cualquier similitud con nuestra norma no es
casual sino que se la ha tenido en cuenta por parte de los
constituyentes de 1994.
Lo mismo ocurre con el derecho
constitucional español,
ya que el inciso 1 del artículo 82 del Capítulo II,
titulado "De la elaboración de las leyes", de la
Constitución de España de
1978 –que terminó con la dictadura de
Franco– establece que las cortes generales podrán delegar
en el gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley
sobre materias determinadas no incluidas en el artículo
anterior. Y este artículo anterior hace referencia a las
leyes orgánicas relativas al desarrollo de derechos
fundamentales, como libertades públicas, estatutos de
autonomía y régimen electoral. Es decir que
también en España la delegación tiene que
ser concreta, sobre materias determinadas y se excluye el dictado
de leyes sobre derechos fundamentales como régimen
electoral y autonomías regionales, tema este último
que es muy caro para el derecho español.
Asimismo, si analizamos las constituciones de los Estados Unidos y
de Alemania
también veremos que las normas sobre delegación
tienen un hilo conductor que las posibilita, aunque por distintas
razones –pudiendo mencionar entre ellas a la emergencia–, y
siempre por tiempo determinado y sobre bases y materias
prefijadas.
Ahora bien, ¿cuáles son las materias determinadas
de administración? Este es el primer supuesto.
¿Qué son materias determinadas de
administración? Esto se ha preguntado desde hace mucho
tiempo.
Siguiendo a Marienhoff podemos decir que se trata de cuestiones
materialmente administrativas que, por ello,
corresponderían al ámbito de competencia del Poder
Ejecutivo, aunque por expresa disposición constitucional
han sido atribuidas al Poder Legislativo.
Es decir que la materia determinada de administración es
aquella materia administrativa que normalmente debería
corresponder en cuanto a su manejo al Poder Ejecutivo, pero que
la Constitución ha puesto en cabeza del Poder Legislativo.
Entonces, en virtud de esta delegación se la estamos
devolviendo, en ciertos y determinados casos, al Poder Ejecutivo.
Esas son las materias determinadas de
administración.
Decretos de necesidad y urgencia o facultades
delegadas?
En la ley 25.148 se ratifica la legislación delegada. En
su artículo 2 se señala lo siguiente: "A los
efectos de esta ley se considerarán materias determinadas
de administración, aquellas que se vinculen
con:
- La creación, organización y atribuciones de entidades
autárquicas institucionales y toda otra entidad que por
disposición constitucional le competa al Poder
Legislativo crear, organizar y fijar sus atribuciones. Quedan
incluidos en el presente inciso, el correo, los bancos
oficiales, entes impositivos y aduaneros, entes educacionales
de instrucción general y universitaria, así como
las entidades vinculadas con el transporte y
la colonización. - La fijación de las fuerzas armadas y el
dictado de las normas para su organización y
gobierno; - La organización y atribuciones de la Jefatura
de Gabinete y de los Ministerios; - La creación, organización y
atribuciones de un organismo fiscal
federal, a cargo del control y fiscalización de la
ejecución del régimen de coparticipación
federal; - La legislación en materia de servicios
públicos, en lo que compete al Congreso de la
Nación; - Toda otra materia asignada por la Constitución
Nacional al Poder Legislativo, que se relacione con la
administración del país.
O sea que la legislación delegada ya ha sido
definida por la ley 25.148 y no necesitamos acudir a
interpretaciones doctrinarias. Justamente, teniendo en cuenta
esas materias determinadas de administración son las que
se van a delegar al Poder Ejecutivo .
Por otra parte, además de las materias determinadas de
administración, la ley hace referencia a la emergencia
pública.
A diferencia de los decretos de necesidad y urgencia, en los
cuales el Congreso actúa a posteriori, en este caso el
Parlamento actúa a priori. Efectivamente, en el caso
anterior, el que decreta que hay necesidad y urgencia a fin de
atribuirse potestades legislativas es el propio Poder Ejecutivo.
Dice "Por razones de necesidad y urgencia, yo asumo el Poder
Legislativo en estas materias –que, como sabemos, no pueden
versar sobre derecho penal,
laboral,
previsional e impositivo– y lo comunico al Congreso".
Los dos casos respecto de los cuales la Constitución ha
establecido la emergencia son los vinculados con los decretos de
necesidad y urgencia y los relacionados con la legislación
delegada. La única diferencia es que en este último
caso el Congreso actúa a priori. Dice "por tales y cuales
causas –por necesidad de administración o por
emergencia– le vamos a conceder al Poder Ejecutivo ciertas y
determinadas facultades".
El control se hace a priori cuando establecemos los
límites, pero también a posteriori, porque
interviene la misma Comisión Bicameral Permanente
establecida para los decretos de necesidad y urgencia.
Bidart Campos, siguiendo esta línea de pensamiento,
entiende que el presidente sólo puede emitir decretos de
necesidad y urgencia cuando existe, en razón de la
urgencia, la imposibilidad de legislar; mientras que de existir
esa posibilidad el Congreso podrá, en todo caso, delegar
en el presidente las facultades que crea convenientes. (Bidart
Campos, Germán. Tratado Elemental de Derecho
Constitucional. Tomo IV, página 347.)
Barra sostiene que en el caso de la delegación esa
intervención posterior del Congreso es posible, aunque no
la prevé expresamente la norma constitucional. Es que nada
puede impedir que el Congreso se encuentre disconforme con la
manera en que el Ejecutivo ejerció la competencia
delegada, y derogue o modifique la norma delegada sin perjuicio
de su validez y vigencia hasta ese momento. En la
situación de emergencia pública, discrecionalmente
valorada por el Congreso, lo que excluye su revisión
judicial, el legislador entiende que la forma más
rápida y efectiva de enfrentarla es a través de la
delegación en favor del Ejecutivo, para lo cual debe
establecer un plazo para su ejercicio y las bases o
políticas.
¿Qué son las bases?
Son las finalidades, los criterios, inclusive los medios
fundamentales apropiados que la norma delegada deberá
respetar. La ley de delegación debe contener estos
requisitos para su validez constitucional, los que sí
pueden ser examinados por los jueces y respetados por la norma
delegada.
Cuando las razones que justifican la delegación se
fundamentan en emergencia pública, la Constitución
no establece limitaciones por la materia. Como sabemos, los
decretos de necesidad y urgencia no pueden recaer sobre ciertas y
determinadas materias. Ahora bien, cuando hay delegación
legislativa, ¿se establece algún tipo de
límite? No se establecen expresamente, pero efectivamente
existen limitaciones porque no se pueden alterar los principios
constitucionales básicos.
Al respecto debemos hacer una interpretación
armónica de la Constitución para impedir que por
vía de la delegación se puedan alterar principios
constitucionales fundamentales, porque la emergencia tiene grado
y recae sobre determinada materia. Por ejemplo, en la materia
impositiva en cuanto a la facultad de crear tributos, es
decir, el aspecto constitutivo de la obligación fiscal, no
puede ser materia de delegación, así como tampoco
la reglamentación de los derechos básicos previstos
en los artículos 14 y 14 bis de la Constitución
Nacional. Se podrán preguntar por qué. Porque no
hay emergencia que pueda justificarlo. ¿Cuál
sería la razón de emergencia para delegar una
función para que se reglamente el artículo 14, para
que se cree un impuesto o para
que se altere el principio del artículo 14 bis de la
Constitución Nacional? No hay razón.
La Constitución no quiere que se deleguen integralmente
las facultades para legislar sobre materia laboral, previsional,
de la seguridad o
asistencia social.
Además debemos tener en cuenta que el Congreso tiene a su
cargo todos los poderes residuales no expresamente atribuidos al
Poder Ejecutivo o al Poder Judicial,
según lo establece el artículo 75, inciso 32) de la
Constitución. Por ello, como poder con algún grado
de preeminencia sobre los otros y constituidos por la
representación del pueblo de las provincias tiene una
competencia exclusiva e indelegable en cuanto a la
reglamentación de los derechos básicos.
Este es otro principio a tenerse en cuenta.
En este sentido Manuel María Diez ha sostenido de
administración? Este es el primer supuesto.
¿Qué son materias determinadas de
administración? Esto se ha preguntado desde hace mucho
tiempo. Siguiendo a Marienhoff podemos decir que se trata de
cuestiones materialmente administrativas que, por ello,
corresponderían al ámbito de competencia del Poder
Ejecutivo, aunque por expresa disposición constitucional
han sido atribuidas al Poder Legislativo. Es decir que la materia
determinada de administración es aquella materia
administrativa que normalmente debería corresponder en
cuanto a su manejo al Poder Ejecutivo, pero que la
Constitución ha puesto en cabeza del Poder Legislativo.
Entonces, en virtud de esta delegación se la estamos
devolviendo, en ciertos y determinados casos, al Poder Ejecutivo.
Esas son las materias determinadas de
administración.
¿Quién es el titular de la
delegación?
Indudablemente, el titular de la delegación es
únicamente el Poder Ejecutivo. Esto no es lo que esta
haciendo el Congreso; esta delegando una facultad constitucional
al señor presidente de la Nación.
De acuerdo con el artículo 87 de la Constitución,
el único titular del Poder Ejecutivo es el presidente de
la Nación.
Por supuesto que es así. No obstante, todos los actos que
dicte el Poder Ejecutivo como consecuencia de la
delegación de facultades, además de ser refrendados
por el señor jefe de Gabinete de Ministros, se
debería realizar con un acuerdo general de ministros. Esto
sería una forma de ampliar el ámbito de
responsabilidad del Poder Ejecutivo, porque también lo son
los que refrendan el acto.
Dicho esto, debe quedar claro que el único titular de la
delegación es el titular del Poder Ejecutivo, que es el
presidente de la Nación. Por que en alguna jurisprudencia
de la Corte se autorizaba la delegación en cuerpos
administrativos. Eso no lo admite la Constitución y el
Congreso no lo puede decidir. La delegación se hace al
titular del Poder Ejecutivo, al presidente de la Nación
que, según el inciso 12) del artículo 100 de la
Constitución Nacional, debe contar con el refrendo del
señor jefe de Gabinete de Ministros, sin lo cual los actos
estarían viciados de nulidad absoluta.
El órgano de control parlamentario es la
Comisión Bicameral Permanente. El hecho de que no
esté creada no implica que el Congreso pierda la facultad
de controlar. En el proyecto se
establece la creación de una comisión para el
control de las facultades y, en ese sentido, nuestro bloque
propondrá que hoy mismo dictemos una resolución por
la que se constituya dicha comisión para el ejercicio del
control de la legislación delegada.
La ley 24.631, en su artículo 8, establece que hasta tanto
se cree la Comisión Bicameral Permanente las funciones
serán ejercidas por las comisiones de Presupuesto y
Hacienda y de Asuntos Constitucionales de ambas cámaras
del Congreso. Esta sería una solución transitoria
hasta tanto se cree la mencionada Comisión Bicameral
Permanente.
Queda claro que como un ejercicio de esa facultad de control,
aunque no se lo diga expresamente, el Congreso tiene la
posibilidad de derogar o modificar esas normas delegadas por
razones de legalidad a través de la comisión que
creamos.
No debemos olvidar lo que es el doble control ya que el Poder
Judicial también tiene la facultad del control de
constitucionalidad mediante la Corte Suprema de Justicia de la
Nación.
Creo que no podemos dejar de mencionar este juego
armónico de los poderes porque si el Congreso delegara
inconstitucionalmente, el Poder Judicial estaría en
condiciones de revocar esa situación.
En este sentido, más allá de las facultades de
delegación que le compete al Poder Legislativo y de
aquellas vinculadas con el ejercicio por parte del propio Poder
Ejecutivo, el control de constitucionalidad también existe
por parte del Poder Judicial
No sólo se trata del control que el Congreso va ejercer
como poder delegante, sino también del inherente al Poder
Judicial a través de sus jueces de declarar la
inconstitucionalidad, aun de oficio, de acuerdo con lo que fija
la Constitución reformada en 1994.
Esto ha sido porque en algún momento en la provincia de
Buenos Aires se dictó una ley poniendo a merced del
entonces gobernador la fama, la fortuna y el honor de los
ciudadanos. Efectivamente, la Legislatura de la Provincia de
Buenos Aires sancionó leyes por las que se otorgaron
poderes extraordinarios y la suma del poder público al
entonces gobernador Juan Manuel de Rosas.
El 6 de diciembre de 1829 esa Legislatura lo inviste de las
facultades extraordinarias que "juzgue necesarias" para arreglar
la administración interior, proveer a sus necesidades,
prevenir ataques y afianzar el orden y la tranquilidad
pública.
La ley del 7 de marzo de 1835 deposita la suma del poder
público de la provincia en la persona del gobernador sin
más restricciones que las que paso a enunciar.
Fíjense qué parentesco puede haber entre aquellas
disposiciones y esta; las únicas limitaciones que
había para el gobernador eran las siguientes:
deberá conservar, defender y proteger la religión
católica apostólica romana; deberá sostener
y defender la causa nacional de la Federación que han
proclamado todos los pueblos de la República. Por su
parte, el artículo 3 decía: "El ejercicio de ese
poder extraordinario durará por todo el tiempo que, a
juicio del gobernador electo, fuese necesario"; es decir,
indefinidamente.
Por si esto fuera poco, como dicen algunos vendedores, la ley del
20 de setiembre de 1851 completa la atribución de la suma
del poder público cuando pone fondos, fortuna, vida y fama
a disposición de Rosas, concentrando en él todas
las funciones de gobierno.
¿Qué tiene que ver lo que se esta haciendo hoy,
dentro de la Constitución, con todos los parámetros
legales, con todos los controles y garantías, con las
instituciones de la República funcionando a pleno, con un
Senado, con una Cámara de Diputados, con un Poder
Judicial, con un Ministerio Público extra poder
-según sostienen algunos- con todo aquello? Hay que ser
exagerado para pretender comparar ambas cosas.
Sobre este tema Segovia dice que la norma del artículo 29
es inaplicable a la delegación de facultades legislativas,
ya que la misma "no envuelve la concesión de poderes
absolutos extraordinarios; tampoco constituye en supremo al Poder
Ejecutivo ni significa un sometimiento del Poder Legislativo. La
delegación de facultades legislativas implica un traspaso
de facultades legislativas normales, ordinarias y controlables
por el Congreso". (Segovia, Juan Fernando. "Delegación de
facultades legislativas" en Atribuciones del presidente
argentino, página 323.)
¿Qué facultades extraordinarias esta cediendo el
congreso?
Acá lo dice Segovia: esta cediendo facultades ordinarias,
facultades del congreso. Lo extraordinario son la circunstancia y
la excepcionalidad. Es extraordinario que se deba ceder , pero
las facultades que se ceden no son extraordinarias. Por ello, si
no hubiera existido el artículo 76 de la
Constitución de 1994, quizá, se podría hra,
cuando la delegación se otorgue sobre materias
determinadas de administración y, la segunda, cuando se
establezca para enfrentar una situación de emergencia
pública.
La constitución argentina establece el principio
de que la delegación legislativa esta prohibida y sanciona
con la nulidad absoluta e insanable a aquellas disposiciones de
carácter legislativo que emita el poder ejecutivo, sin
embargo, el propio texto
constitucional autoriza al congreso a delegar en el poder
ejecutivo su facultad legislativa en materias determinadas de
administración o de emergencia publica, con plazos
previstos no importa revisión de las relaciones
jurídicas nacidas al amparo de las
normas dictadas con o consecuencia de la delegación
legislativa, siempre y cuando las mismas haya respetado el
derecho vigente (art. 76 y 99 inc3).
Los decretos del poder ejecutivo que ejercen dichas dificultades
delegadas deben ser refrendados por el jefe de gabinete de
ministros y estar sujetos al control de una Comisión
Bicameral Permanente Ad-hoc ( art. 100 inc 2).
Tenemos disposiciones generales que contiene principios
generales, respecto de las cuales el único juez que se
pueda invocar es la corte constitucional, que no tiene ni el
tiempo ni el deseo para afrontar cuestiones teóricas del
derecho
tributario y se lava las manos ateniéndose a la
discrecionalidad del legislador.
De esta situación de asfixia se puede salir solo con una
ley general que afronte, incluso en un sistema tributario de
masa, el tema de la ignorancia inevitable de la ley
tributaria.
La ley tributaria debe ser imparcial, el problema es la
imparcialidad de la ley que aun siendo preordenada a golpear
determinados presupuestos
económicos y por tanto determinados sectores sociales del
país, debe ser siempre puesta en interés
general, es decir debe ser siempre instrumento de justicia.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación dijo : " no
existe propiamente delegación sino cuando una autoridad
investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese
poder a otra autoridad o persona descargando sobre ella
……….existe una distinción fundamental entre la
delegación de poder para hacer la ley y la de conferir
cierta autoridad al poder ejecutivo o a un cuerpo administrativo,
a fin de regular los pormenores y detalles necesarios para la
ejecución de aquella, lo primero no puede hacerse, lo
segundo es admitido".
La delegación debe estar sujeta a limites y la
política legislativa establecida, no pudiendo ser total ni
tampoco encomendarse a los órganos administrativos la
facultad de creas delitos,
contravenciones o impuestos , materias que exigen la presencia de
una ley en sentido formal.
Por lo tanto, esta delegación debe ser siempre expresa y
especial, estableciéndose para cada caso.
Derecho Administrativo, Juan Carlos Casagne
Tratado Elemental De Derecho Constitucional, German Bidart
Campos.
Analisis De La Constitucion Argentina, Juan Carlos Lando, Daniel
Mastrangelo, Ramiro Caro Figueroa, 1999
Constitución Nacional Argentina
LEY N° 25.414
Paginas de Internet:
www.tributum.com
www.derecho-org.com
www.eldial.com
www.todoelderecho.com
htpp//senado.gov.ar
Autor:
Patricia Benitez.
Vanesa Roman.