Indice
Introducción
Las Municipalidades –
Problemática
Naturaleza y Finalidad de las
Municipalidades
Jurisdicción Municipal
La Administración Tributaria
Municipal
Sistemas de Funciones
Sistemas de funciones Operativas o
Ejecutoras
Función de recaudación
Función de fiscalización
tributaria
Función de Cobranza Coactiva
Sistemas de funciones de apoyo
Función de Registros de
Contribuyentes
Función de Gestión
Sistemas de funciones de Asesoramiento o
Normativas
Funciones de Asesoramiento Legal
Funciones de Planeamiento
Sistemas de Funciones de Coordinación y
Dirección
El Servicio de Administración Tributaria
– SAT
Conclusiones
Bibliografía
Uno de los sectores de la Administración
Pública que ha demorado e ponerse acorde con la
modernidad y en
carrera de la calidad total en
prestación de servicios, es
indudablemente la Municipalidad, refiriéndonos a las
municipalidades en general. Los servicios en
general que se brindan en estas instituciones
dejan mucho que desear. Podría decirse que son muestra de la
ineficiencia alcanzada con experiencia. Sin embargo, es necesario
realizar un análisis mucho más serio del por
qué la situación actual de las Municipalidades y
sobretodo de la situación de la
Administración Tributaria Municipal y su necesaria
modernización.
Haciendo un poco de historia podemos decir que,
entre 1892 y 1919, en la llamada República
Aristocrática, se reorganizó tímidamente la
institución municipal. En 1892, se promulgó una
Ley
Orgánica, que increíblemente, se mantuvo vigente
hasta 1984.
En 1920, en el Oncenio de Leguía, se
suspendió la electividad de los cargos municipales. Se
decidió que el Ministerio de Gobierno,
actualmente del Interior, nombre a alcaldes y regidores. En
consecuencia tuvieron que pasar cuarentitrés años
para que, en el primer gobierno de
Fernando Belaunde terry, se volviera a elegir
democráticamente a las autoridades locales.
Posteriormente, durante el gobierno militar se retomó a la
"dedocracia", para designar a los alcaldes.
Al recuperarse la democracia, en
1980, se reinició la elección de alcaldes y
regidores, y al igual que en 1963 fue en el segundo gobierno del
presidente Belaunde.
A pesar de este escenario sombrío, los municipios
son la vanguardia del
proceso de
democratización que requiere el país
Cabe manifestar entonces que el desarrollo
municipal en general ha sido y es muy incipiente en el
Perú, lo cual indudablemente involucra a todos sus
sistemas. Y es
necesario mencionar que desde que se restablecieron las
elecciones democráticas para la elección de
alcaldes y regidores, el municipio se convirtió en la
fuente para poder pagar
los favores políticos, derivando ello en la
asimilación de personal que no
era el más adecuado para desempeñar funciones propias
de dichas instituciones.
En ese sentido el propósito específico de
este trabajo es el de revisar la situación de la Administración Tributaria Municipal,
así como proponer las un conjunto de opciones para
modernizarla, dentro del marco jurídico establecido para
el tratamiento tributario.
Asimismo, se analiza en forma general la
creación, por parte de la Municipalidad Metropolitana de
Lima, del Servicio de
Administración Tributaria SAT.
MODERNIZACION DE LA
ADMINISTRACION TRIBUTARIA MUNICIPAL
Las Municipalidades
– Problemática
Hablar de Municipalidades es traer una serie de
definiciones que vienen asociadas a términos tales como:
corrupción, mala administración,
desorden, etc., y eso no deja ser verdad cuando nos enteramos a
través de los medios de
comunicación sobre la detención de tal o cual
alcalde de alguna municipalidad, si nos enteramos sobre las
denuncias formuladas por una comunidad o las
acciones
penales abiertas por el Poder Judicial en
contra de alcaldes.
Es necesario reconocer que en la actualidad, la
mayoría de municipalidades tiene un deficiente sistema de
administración tributaria, debido principalmente a que
nunca se preocuparon e desarrollar o potenciar esta importante
área, a través de la cual se captan los recursos
necesarios para que puedan cumplir con sus fines y objetivos en
favor de sus comunidades. Ese descuido no ha permitido que se
implementen sistemas tales
como el de fiscalización, recaudación y control de
cumplimiento de deuda, con lo cual ha empeorado la
situación financiera de los Gobiernos Locales al no
poder contar
con los recursos por
falta de pago de impuestos y
tasas, por parte de los contribuyentes, los mismos que en la
mayoría de los casos no recaen la responsabilidad sino, por la falta de control de
la
Administración Tributaria. Asimismo, a ello se suma la
falta de infraestructura y de personal
idóneo para el desarrollo de
las funciones propias
de la Administración Tributaria.
Naturaleza y
Finalidad de las Municipalidades
De acuerdo con lo establecido en el artículo
2ª de la Ley Nº
23853, las Municipalidades son los Organos del Gobierno Local,
que emanan de la voluntad popular. Son personas jurídicas
de derecho
público con autonomía económica y
administrativa en los asuntos de su competencia. Les
son aplicables las leyes y
disposiciones que, de manera general y de conformidad con la
Constitución, regulen las actividades y
funcionamiento del Sector
Público Nacional.
La Municipalidades representan al vecindario, promueven
la adecuada prestación de los servicios públicos
locales, fomentan el bienestar de los vecinos y el desarrollo
integral y armónico de las circunscrpciones de su
jurisdicción.
Jurisdicción
Municipal
Las municipalidades ejercen jurisdicción con los
siguientes alcances:
- La Municipalidad Provincial sobre el territorio de la
reespectiva Provincia y el Distrito del Cercado. - La Municipalidad Distrital sobre el territorio del
Distrito. - La Municipalidad de Centro Poblado Menor sobre el
territorio que le corresponde según delimitación
hacha por el respectivo Concejo Provincial.
El Capítulo II, del Capítulo V de la Ley
Nº 23853 trata sobre las Rentas Municipales; sin embargo,
muchas de las disposiciones en materia de
rentas o tributos
municipales han sido modificadas, encontrándose vigente
actualmente el Decreto Legislativo Nº 776 que aprueba el
Texto de la
Ley de Tributación municipal.
En ese sentido el análisis que se hace en el presente trabajo
se enfoca teniendo como base tanto el mencionado Decreto
Legislativo como el Código
Tributario aprobado mediante el Decreto Legislativo Nº 816 y
vigente desde el año 1996.
La
Administración Tributaria Municipal
El segundo párrafo
del artículo 74° de la Constitución Política del
Perú, señala que "Los gobiernos locales puede
crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de
éstas, dentro de su jurisdicción y con los límites
que señala la ley."
En concordancia con lo mencionado en el párrafo
precedente, la Norma IV del Decreto Legislativo 816 Código
Tributario, establece que "Los gobiernos Locales, mediante
ordenanza, pueden crear, modificar y suprimir sus contribuciones,
arbitrios, derechos y licencias o
exonerar de ellos, dentro de su jurisdicción y con los
límites
que señala la ley".
Asimismo, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 52° del mencionado Código Tributario,
"Los Gobiernos Locales administrarán exclusivamente las
contribuciones y tasa municipales, sean estas últimas
derechos,
licencias o arbitrios, y por excepción los impuestos que la
Ley les asigne".
La Norma II: Ambito de aplicación, del
Código Tributario, establece que el término
genérico de tributo comprende a Impuesto,
Contribución y Tasa (Arbitrios, Derechos y
Licencias).
De lo anteriormente mencionado se puede concluir en lo
siguiente:
- Los tributos
comprenden: Impuestos, Contribuciones y Tasas. En ese sentido,
los Gobiernos Locales sólo pueden crear, modificar, y
suprimir contribuciones y tasas o exonerar de ellos, dentro de
su jurisdicción y con los límites que la ley
señala. - Los gobiernos locales no pueden crear, modificar,
suprimir ni exonerar de los impuestos que por excepción
la ley les asigna, para su administración.
En ese orden de ideas, la Administración
Tributaria Municipal, en adelante y para este trabajo solamente
Administración Tributaria, es el órgano del
Gobierno Local que tiene a su cargo la administración de
los tributos dentro de su jurisdicción, teniendo en
consideración para tal fin las reglas que establece el
Código Tributario. Asimismo, se constituye en el principal
componente ejecutor del sistema
tributario y su importancia esta dada por la actitud que
adopte para aplicar las normas
tributarias, para la recaudación y el control de los
tributos municipales.
Actualmente, el marco general para la política tributaria
municipal se encuentra establecido en el Decreto Legislativo 776,
Ley de Tributación Municipal. De acuerdo al
artículo 6° de la referida norma legal, los impuestos
municipales son:
- Impuesto Predial,
- Impuesto de Alcabala,
- Impuesto al Patrimonio
Automotriz, - Impuesto a las apuestas,
- Impuesto a los Juegos,
e - Impuesto a los Espectáculos
Públicos.
Asimismo, se encuentran definidos como ingresos de las
municipalidades:
- las contribuciones especiales por obras
públicas, - las tasas y
- el Fondo de Compensación Municipal, cuya
distribución de estos últimos se
realiza a través de índices que aprueba el
Ministerio de Economía y Finanzas.
Sistemas de
Funciones
Comprendido el objetivo de la
Administración Tributaria, haremos el examen de las
funciones que debe realizar con pleno conocimiento
de ellas y como elemento básico para adoptar decisiones
con respecto a su organización y política de
acción.
Sistemas de funciones
Operativas o Ejecutoras
Estos sistemas, a nuestro parecer, son los que
constituyen la columna vertebral del conjunto de funciones que
desarrolla la Administración Tributaria, pues es a
través de ellas por donde se hace contacto con el
contribuyente. Su importancia está reflejada en la
eficiencia y
la eficacia con que
actúe y en la respuesta mediata o inmediata que se observe
en el comportamiento
del contribuyente frente a las actitud
mostrada por las funciones operativas de la Administración
Tributaria.
Función de
recaudación
La función de
recaudación debe tener en cuenta tanto la recepción
de información por parte del contribuyente,
así como de las fechas de vencimiento por tipo de tributo.
También es importante prestarle la debida atención a los formularios que
se utilizan tanto para el pago de tributos como para las
declaraciones juradas.
En ese sentido es recomendable que las fechas de
vencimientos de los tributos tengan fechas homogéneas a
efectos de que los contribuyentes no acudan varias veces a
realizar diferentes pagos o presentar declaraciones, con lo cual
se evitarían congestiones estableciendo un cronograma por
cada tipo de contribuyente. Sin embargo, es necesario destacar
que en épocas en que la situación económica
del país no es la más óptima, dicha
acción no es recomendable, porque se acumularían
una serie de compromisos tributarios por parte de los
contribuyentes en fechas similares.
Asimismo, es necesario que se pueda manejar con suma
facilidad las modificaciones de fechas vencimientos de pago que
se realizan por cualquier motivo, a efectos de evitar el cálculo de
intereses y la aplicación de multas.
Otro punto importante a tener en cuenta es la forma de
recaudación. Cómo es que se debe recaudar.
Ésta deberá realizarse a través del sistema
financiero, aprovechando la infraestructura física que posee;
para lo cual se deberá firmar los convenios de
recaudación pertinentes, contar con los sistemas
informáticos que permiten tanto transferir a los bancos las deudas
como recepcionar información de éstos sobre la
cancelación de tributos. Esto implica también
contar con un sistema informático que permita realizar
auditorías de pago de tributos realizado a
través del sistema
financiero.
Cabe mencionar que los sistemas de recaudación
deben contemplar todas las posibilidades de poder detectar a los
contribuyentes que no cumplan con sus obligaciones
en las fechas previstas, con la finalidad e realizar la
emisión de los valores
correspondientes.
Función de
fiscalización tributaria
La función de
fiscalización es aquella mediante la cual se determina el
incumplimiento de las obligaciones
tributarias que tengan los contribuyentes, realizando un conjunto
de acciones y
tareas para obligarlos a cumplir con sus deudas.
Si bien es cierto que el objetivo es
que todos los contribuyentes cumplan cabal, oportuna y
espontáneamente por otro lado, es cierto que el control
tributario ejercido por la Administración es material y
humanamente imposible que se haga sobre todos los contribuyentes.
Por esta razón la Administración Tributaria debe
ejercer su función fiscalizadora en forma selectiva, es
decir tomar un grupo de
contribuyentes del universo
existente, para verificar su grado de cumplimiento. Para ello
puede adoptarse criterios como:
- La importancia fiscal de
los contribuyentes (grandes, medianos o
pequeños), - La actividad económica
desarrollada, - Ubicación geográfica, etc.
La función de fiscalización debe ser
permanente con la finalidad de difundir y crear un real riesgo para los
contribuyentes; asimismo, debe ser sistemática, porque con
el diseño
y ejecución de un adecuado plan de
fiscalización selectiva, aunque lenta pero
progresivamente, lograr fiscalizar a un mayor número de
contribuyentes. Esto último tiene una mayor posibilidad
con la ayuda y apoyo de un sistema informático que agilice
el cruce de información.
La elaboración de los planes de
fiscalización deben estar basados sobre elementos
eminentemente técnicos y que no impliquen la
violación del principio de legalidad.
De acuerdo con lo establecido en el artículo
62º del Código Tributario, la facultad de
fiscalización de la Administración Tributaria se
ejerce en forma discrecional.
Asimismo, el ejercicio de la función
fiscalizadora incluye la inspección, investigación y el control del cumplimiento
de obligaciones tributarias, incluso de aquellos sujetos que
gocen de inafectación, exoneración o beneficios
tributarios. Para tal efecto, dispone de una serie de facultades
discrecionales, entre las aplicables al caso de los Gobiernos
Locales, se pueden mencionar las siguientes:
- Exigir la presentación de informes y
análisis relacionados con hechos imponibles,
exhibición de documentos
relacionados con hechos que determinen tributación, en
la forma y condiciones solicitadas, para lo cual se
podrá otorgar un plazo que no podrá ser menor de
tres (3) días hábiles. - Requerir a terceros informaciones y exhibición
de sus libros,
registros,
documentos
relacionados con hechos que determinen tributación, en
la forma y condiciones solicitadas, para lo cual se
podrá otorgar un plazo que no podrá ser menor de
tres (3) días hábiles. - Solicitar la comparecencia de los deudores
tributarios o terceros para que proporcionen la
información que se estime necesaria. - Practicar inspecciones en los locales ocupados, bajo
cualquier título, por los deudores
tributarios. - Requerir el auxilio de la fuerza
pública para el desempeño de sus funciones, que
será prestado de inmediato bajo responsabilidad. - Investigar los hechos que configuran infracciones
tributarias, asegurando los medios de
prueba e identificando al infractor. - Requerir a las entidades públicas o privadas
para que informen o comprueben el cumplimiento de obligaciones
tributarias de los sujetos con los cuales realizan operaciones,
bajo responsabilidad. - Solicitar a terceros informaciones técnicas
o peritajes. - Dictar las medidas para erradicar la evasión
tributaria.
Concluido el proceso de
fiscalización o verificación la
Administración Tributaria emitirá la
correspondiente Resolución de Determinación,
Resolución de Multa u Orden de Pago, si fuera el
caso.
No obstante, previamente a la emisión de las
resoluciones referidas, la Administración Tributaria
podrá comunicar sus conclusiones a los contribuyentes,
indicándoles expresamente las observaciones formuladas y,
cuando corresponda, las infracciones que se les imputan, siempre
que a su juicio la complejidad del caso tratado lo
justifique.
Función de
Cobranza Coactiva
La función de Cobranza Coactiva es un procedimiento que
faculta a la Administración exigir al deudor tributario la
acreencia impaga de naturaleza
tributaria o no tributaria, debidamente actualizada, o a la
ejecución incumplida de una prestación de hacer o
no hacer a favor de una Entidad de la Administración
Pública Nacional, proveniente de relaciones
jurídicas de derecho
público.
El Capítulo IV de la Ley Nº 26979, de
Procedimiento
de Ejecución Coactiva, se han establecido el procedimiento
de ejecución coactiva en el ámbito referido
exclusivamente a las obligaciones tributarias de los Gobiernos
Locales.
Tal como lo manifiestan Jorge Danós y Diego
Zegarra, a través de la referida ley "se tuvo especial
interés
en establecer un régimen legal específico para la
ejecución coactiva a cargo de las municipalidades respecto
de los tributos que administra, con el deliberado
propósito de corregir los excesos y abusos que
lamentablemente se experimentaron en la etapa
predecesora".
En ese sentido, con la mencionada ley, se ha
establecido un marco jurídico para que las
Administraciones Tributarias Municipales no cometan excesos que
perjudiquen a los contribuyentes y sobretodo, que dichas
acciones no queden impunes.
Asimismo, se establecen los requisitos que deben tener
tanto los ejecutores como los auxiliares coactivos, con lo cual
se garantiza de alguna manera que las personas que realicen
dichas funciones sean personas idóneas para el
cargo.
Dentro de los que es el procedimiento en sí de
la cobranza coactiva se pueden mencionar lo
siguiente:
El procedimiento de cobranza coactiva se inicia con la
notificación de la Resolución de Ejecución
Coactiva, la cual contendrá un mandato de cumplimiento
obligatorio bajo apercibimiento de iniciarse la
ejecución forzosa a través de la
aplicación de medidas cautelares.
Asimismo, se debe tener en cuenta las características que debe observar la
Resolución de Ejecución Coactiva, como los
requisitos mínimos a efectos de determinar su
validez.
Tanto el Ejecutor como el Auxiliar Coactivo, deben
conocer las causas por las cuales se debe suspender el
procedimiento de cobranza coactiva; es decir, las que
prevé el artículo 16º de la Ley Nº
26979, como en los siguientes casos:
- cuando exista a favor del interesado anticipos o
pagos a cuenta del mismo tributo, realizados en exceso, que no
se encuentren prescritos; - cuando lo disponga el Tribunal Fiscal,
conforme a los dispuesto en el artículo 38º de la
Ley Nº 26979; y - cuando se haya presentado, dentro de los plazos de
ley, recurso impugnatorio de reclamación; de
apelación ante la Municipalidad Provincial de ser el
caso; apelación ante el Tribunal Fiscal o demanda
contencioso administrativa, que se encontrara en
trámite.
En este punto es necesario resaltar la importancia de
contar con dos elementos importantes para la eficiente labor
que debe desarrollarse a través de la Cobranza
Coactiva.
- Contar con un sistema de informática que permita consultar al
Ejecutor o al Auxiliar Coactivo, la situación de los
valores
materia de
cobranza; es decir si este se encuentra pagado, reclamado,
prescrito, etc. - Que exista una coordinación permanente entre las otras
áreas involucradas en la determinación de la
deuda y Cobranza Coactiva; es decir que los procedimientos
previos deben haber sido agotados para la cobranza del valor antes
de pasar a Cobranza Coactiva.
Sistemas de
funciones de apoyo
Las funciones de apoyo constituyen el soporte
informativo del proceso tributario y cumplen su cometido al
organizar los datos obtenidos
por la administración tributaria y proporcionar
información oportuna para facilitar una rápida
acción de las unidades que cumplen funciones
operativas.
Dentro de estas funciones de apoyo podemos determinar
las siguientes:
- La función de registro de
Contribuyentes - La función de Gestión
Estas dos funciones, que en la actualidad son realizadas
manualmente en algunas municipalidades al interior del
país, adquieren mayor rapidez con el uso apropiado de
computadoras y
sistemas de
información.
Función de
Registros de
Contribuyentes
Esta función es una de las más importantes
dentro del sistema de funcionamiento de apoyo y su principal
objetivo es el de proveer información sobre la
situación tributaria de los contribuyentes. Para tal fin
la función de registro o
atención al contribuyente, debe organizar
la información que es recepcionada a través de las
declaraciones juradas. Dicha organización comprende la
clasificación, ordenamiento y actualización de la
información identificada de los contribuyentes respecto al
tributo y base imponible respectivamente.
Esta función debe operar teniendo como base el
desarrollo de procedimientos de
atención al contribuyente, registro en el sistema,
desarrollo de base de datos,
elaboración de formularios,
normas
tributarias, actualización de deudas y multas tributarias,
orientación sobre declaraciones juradas y beneficios
tributarios.
Respecto a la atención al contribuyente,
ésta debe considerar en primer lugar el trato que se le
debe brindar a los contribuyentes, recordando en todo momento que
es a éste último al que se le debe todo el respeto y
consideración porque es el "cliente" de la
Administración Tributaria.
Como se ha manifestado anteriormente, es de vital
necesidad contar con un sistema informático desarrollado
para poder registrar a los contribuyentes y hacerles un
seguimiento rápido y eficaz sobre sus obligaciones
tributarias e informar a los mismos en forma
inmediata.
Es preciso que toda información que ingrese al
sistema de registro de contribuyentes tenga el respaldo
físico de documentos, es decir de formularios que tengan
el carácter
de declaración jurada y que sirvan de base para cualquier
contingencia de tipo legal. En ese sentido, el desarrollo de
estos formularios debe ser de lo más idóneo; es
decir que sean de fácil uso por los
contribuyentes.
Es imprescindible que las personas que atiendan al
público tengan conocimiento
de cómo se efectúa el calculo de los tributos
así como de la actualización respectiva a la fecha
de pago, con la finalidad de poder absolver cualquier
interrogante que pueda formularles los contribuyentes.
Asimismo, es necesario capacitar en forma permanente al
personal de atención respecto a las nuevas directivas
dadas respecto a cambios o modificaciones con relación al
llenado de formularios y declaraciones juradas, así como
de la aplicación de los beneficios tributarios que otorgas
la Administración.
En este punto es importante resaltar la importancia que
tiene la
comunicación dentro de toda organización y que
no debe escapar a la Administración Tributaria. La
permanente comunicación sobre las decisiones que la
Alta Dirección ha tomado sobre el tratamiento
tributario, es importante que sean comunicadas a las instancias
involucradas.
Función de
Gestión
La función de gestión
tiene por objetivo brindar información clasificada y
resumida que muestre el avance y logros obtenidos por la
Administración Tributaria en hechos valorados
numéricamente. Esta información es de gran utilidad para
establecer una política tributaria, facilitar la evaluación
de procedimientos y resultados obtenidos a efectos de
perfeccionar la marcha administrativa y realizar una eficiente
toma de
decisiones.
En consecuencia, es función primordial registrar
la recaudación por tipo de tributo y por períodos,
la emisión de valores, el
pago voluntario, la cobranza coactiva, el pago por
fraccionamiento, el pago a través del otorgamiento de
beneficios tributarios,
Es importante para la Administración Tributaria
tener registrada la recaudación en forma discriminada por
tipo de tributos y por períodos (diaria, semanal, mensual,
anual), con la finalidad de llevar un control efectivo sobre la
recaudación y tomar medidas oportunas en caso de que pueda
verse afectada la recaudación (caída) sin que
medien efectos exógenos.
Es necesario medir la efectividad de cobranza a
través de la emisión de valores para deudas que han
vencido, con el objetivo de determinar los costos
adicionales en los que se incurre por efectos de emisión y
notificación de valores; asimismo determinar la
relación entre los valores
emitidos y los cobrados antes del plazo de vencimiento,
después del plazo y los que pasan a Cobranza
Coactiva.
Respecto al pago de obligaciones tributarias que se
realizan a través del beneficio de fraccionamiento, es
necesario tener un indicador sobre el tipo de contribuyente
(grande, mediano o pequeño), que ha solicitado
fraccionamiento, así como de los tributos materia de
fraccionamiento (predial, vehicular, alcabala, etc.), con el
propósito de determinara el grado de cumplimiento de las
cuotas de fraccionamiento y de los quiebres por incumplimiento
realizados.
En cuanto el cobro de deuda tributaria efectuada
mediante el otorgamiento de beneficios tributarios excepcionales,
es preciso que la Administración Tributaria tenga cabal
conocimiento sobre la cantidad de contribuyentes, monto recaudado
y saldo por cobrar, a efectos de determinar si es efectiva o no
la medida adoptada. Aunque es preciso manifestar que esta medida
es adoptada por los Gobiernos Locales en épocas de
elecciones y en situaciones de emergencia económica
(cuando no tienen recursos financieros para financiar obras
comunales).
Sistemas de funciones
de Asesoramiento o Normativas
Las funciones de asesoramiento de este sistema tienen
por objeto prestar asesoría y recomendar la
práctica de actividades que proporcionen una mayor
eficacia a las
unidades que cumplen funciones operativas. Esta asesoría
comprende el aspecto legal, el planeamiento y
los métodos de
trabajo del proceso tributario.
Funciones de
Asesoramiento Legal
Esta función cumple con su cometido
proporcionando orientación legal en materia tributaria a
las unidades operativas o ejecutoras del proceso tributario.
También corresponde a esta función la
interpretación y divulgación de las disposiciones
tributarias que son aprobadas por el Poder
Legislativo, Poder
Ejecutivo y por el Consejo Municipal respectivo.
La asistencia que da esta función comprende la
sistematización de la leyes,
reglamentos, ordenanzas, municipales y toda disposición
sobre materia tributaria (estructura
tributaria y Código Tributario), su interpretación,
aplicación al opinar sobre consultas y reclamaciones y
difusión, tanto a las unidades que cumplen funciones en la
administración de tributos como a los contribuyentes para
orientarlos en el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias.
La importancia de esta función radica en que a
través de ella se evitara la multiplicidad de
interpretaciones par ala aplicación de las normas
tributarias que en muchos casos confunden a la propia
administración y a los contribuyentes. Adicionalmente,
corresponde a esta función su participación en las
proposiciones que se formulen para perfeccionar la
legislación tributaria municipal.
Funciones de
Planeamiento
Esta función se constituye en el sistema de
funciones de la Administración Tributaria, con el objeto
de contar con los elementos suficientes que le permita recomendar
ajustes en la estructura
tributaria, necesarios para aumentar o mantener los niveles de
rendimiento real de los tributos que administra, así como
el diseño
y propuesta de actividades que mejoren la eficiencia y
eficacia de las unidades que ejecutan funciones
operativas.
El equipo de trabajo que cumplen con la función
de planeamiento y
sistemas de trabajo, inicialmente tendrá que centrar su
labor en la investigación y en el análisis de
los hechos para identificar las virtudes y defectos en la
estructura de los tributos y en los procedimientos aplicados para
administrarlos. Esta investigación y análisis
permitirá conocer los factores limitantes, el entorno y
sus tendencias, elementos que son indispensables para la
formulación de planes de desarrollo y mejoramiento en las
finanzas y en
la administración tributaria..
La ausencia de esta función y la carencia de
programas,
actividades y procedimientos así como las prioridades en
su ejecución se reflejan en la continua
improvisación que acusan las Administraciones Tributarias
en su gestión
afectando seriamente el nivel de recaudación de los
tributos.
Es necesario realizar un inventario de
procedimientos utilizados en el proceso tributario, a efectos de
desarrollar los flujogramas de
trabajo, directivas precisas, formularios a ser utilizados,
formatos, etc., con el fin de no paralizar ningún proceso
y la atención al contribuyente se realice en forma
eficiente y los sistemas de trabajo se desarrollen en forma
normal y eficaz.
Sistemas de Funciones de
Coordinación y Dirección
Es necesario, dentro de la Administración
Tributaria y específicamente en las áreas
operativas que exista una coordinación, con el objetivo de
que se puedan realizar las coordinaciones entre dichas
áreas y se ejecuten las funciones hacia el logro de sus
objetivos.
Cabe precisar que las coordinaciones estén a
cargo de personas con un completo conocimiento del sistema
tributario municipal, conocer los fines y objetivos de la
administración y tener la suficiente capacidad para
sincronizar en forma ordenada la interrelación y los
esfuerzos que realizan las áreas operativas.
El Servicio de
Administración Tributaria – SAT
El Servicio de
Administración Tributaria – SAT, fue creado por la
Municipalidad Metropolitana de Lima mediante Edicto Nº 225,
de fecha 04 de octubre de 1996, como un organismo público
descentralizado, con personería jurídica de Derecho
Público Interno y con autonomía administrativa,
económica, presupuestaria y financiera.
La finalidad del SAT es organizar y ejecutar la
administración, fiscalización y recaudación
de todos los ingresos
tributarios de la Municipalidad. Ejerciendo las siguientes
funciones:
- Promover la política tributaria de la
Municipalidad. - Individualizar el sujeto pasivo de las obligaciones
tributarias municipales. - Determinar y liquidar la deuda
tributaria. - Recaudar los ingresos municipales por concepto de
impuestos, contribuciones y tasas, así como multas
administrativas. - Fiscalizar el correcto cumplimiento de las
obligaciones tributarias. - Conceder aplazamiento o fraccionamiento de la deuda
tributaria. - Resolver los reclamos que los contribuyentes
presenten contra actos de la administración tributaria
provincial y de las administraciones tributarias distritales,
en este último caso de conformidad con lo establecido
por el último párrafo del artículo
96º de la Ley Nº 23853 – Ley Orgánica de
Municipalidades. - Realizar la ejecución coactiva para el cobro
de las deudas tributarias, considerando todas aquellas deudas
derivadas de
obligaciones tributarias municipales, así como el cobro
de multas y otros ingresos de derecho
público. - Informar adecuadamente a los contribuyentes sobre las
normas y procedimientos que deben observar para cumplir con sus
obligaciones. - Sancionar el incumplimiento de las obligaciones
tributarias. - Elaborar las estadísticas tributarias.
- Celebrar convenios con Municipalidades Distritales de
Lima Metropolitana para brindar asesoría o encargarse de
la administración, fiscalización y/o
recaudación de sus ingresos y multas administrativas,
previa aprobación del Concejo Metroplitano. - Celebrar convenios con otras municipalidades para
brindar asesoría; previa aprobación del Consejo
Metropolitano. - Las demás que le asigne su estatuto que
será aprobado por el Concejo Metropolitano y que sean
compatibles con la finalidad de la
Institución.
Asimismo, mediante Edicto Nº 227, de fecha 04 de
octubre de 1996, se aprobó el Estatuto del Servicio de
Administración Tributaria SAT, estableciéndose como
estructura orgánica, la siguiente:
- ALTA DIRECCIÓN
Jefe del Servicio de Administración Tributaria
Jefe Adjunto - ORGANOS DE APOYO Y ASESORIA
Gerencia
de Auditoría Interna
Gerencia
de Administración - ORGANOS DELINEA
Gerencia de Operaciones
Gerencia de Asuntos Legales
Gerencia de Planeamiento
Gerencia de Informática - OFICINAS ZONALES
Cabe destacar que dentro de la Gerencia de Operaciones
se crearon los siguientes departamentos:
- Departamento de Orientación
Departamento de Registro
Departamento de Control de la Deuda
Departamento de Cobranza Coactiva
Departamento de Fiscalización
Departamento de Reclamos y Devoluciones.
La mencionada estructura ha sufrido algunas
modificaciones, tratando de adaptarla a las situaciones de
trabajo que se presentaron en los dos primeros años de
creación del SAT.
Entre otras cosas de importancia, se puede mencionar que
el SAT percibe el 5% de los ingresos que recauda, como el de
más importancia; así como que el personal
está sujeto al régimen laboral de la
actividad privada.
La creación del SAT, por parte de la
Municipalidad Metropolitana de Lima ha sido, a nuestro parecer,
una de las ideas mejor concebidas en lo que respecta a
Administraciones Tributarias de los Gobiernos Locales. El
desarrollo de las funciones tributarias se puede realizar con
mayor eficacia teniendo como soporte principal la experiencia del
personal incorporado, la calidad de los
servicios que brinda y la proyección de asesoría y
administración hacia otras municipalidades.
Cabe mencionar que el resultado obtenido durante los dos
primeros años de creación del SAT sólo puede
ser comparado con el éxito
de la mejor empresa privada
del país; sin embargo, podríamos pecar de
arrogantes si definimos con el mismo éxito
si analizamos el tercer años de gestión. Las ideas
de desarrollo son excelentes, más no es así en la
práctica. No podemos pensar que una organización
joven pueda enfrentar los retos de brindar sus servicios hacia
otras municipalidades, puesto que la experiencia que se ha ganado
todavía es insuficiente en lo que respecta a
modernización de la Administración Tributaria
Municipal.
Si bien es cierto que la recaudación ha aumentado
en forma real con relación a la recaudación que se
realizaba con el anterior sistema, también es cierto que
los problemas
externos han afectado en forma directa la función
recaudadora ejercida por el SAT, es decir los problemas
financieros ocasionados tanto por las crisis
asiática y brasileña, así como por el
fenómeno del Niño.
Asimismo hay que destacar que con la creación del
SAT se ha combatido en forma eficiente la corrupción, lo cual se ha visto reflejado
en los niveles de recaudación.
Sin embargo, podemos hacer algunas críticas
respecto de situaciones que no ha sido objeto de atención
por parte del SAT. Una principal es el desarrollo de los
procedimientos de trabajo al interior de la institución,
el desarrollo de un sistema informático para el control de
los contribuyentes, puesto que se viene utilizando el sistema de
la anterior administración, con algunas modificaciones, la
falta de planificación para el desarrollo de
actividades de gran envergadura como es el caso de administrar la
recaudación de otras municipalidades, puesto que no se
tomaron en cuenta la magnitud de la inversión a realizarse ni los niveles de
ingreso a obtenerse; tampoco se consideró los efectos
exógenos que afectan la recaudación
(disminución), y realizando una expansión del gasto
al interior de la institución que puede comprometer su
estabilidad económica.
En ese sentido, si bien es importante y necesario apoyar
y dar el impulso a instituciones como el SAT puesto que son un
ejemplo de modernidad y de
eficiencia en el servicio; también es necesario que se
controle y vigile el funcionamiento financiero al interior de
dicha institución, a efectos de garantizarle un amplio
horizonte de permanencia en el mercado de
servicios tributarios.
Las Municipalidades –
Problemática
Es necesario reconocer que en la actualidad la
mayoría de las Municipalidades tiene un deficiente sistema
de Administración Tributaria, unido a ello la falta de
infraestructura y de personal idóneo. Tratando el presente
trabajo, en consecuencia, la modernización de los sistemas
que conforman dicho sistema.
Las Municipalidades son los Organos del Gobierno Local y
emanan de la voluntad popular, representan al vecindario y
promueven la adecuada prestación de los servicios
públicos.
La jurisdicción Municipal se divide en tres:
Provincial, Distrital y de Centro Poblado Menor.
La Administración Tributaria Municipal
Los Gobiernos Locales están facultados para
crear, modificar y suprimir contribuciones y tasa, exonerar de
éstas, dentro de su jurisdicción y con los
límites que señala ley; más no así
con los impuestos.
La Administración tributaria, constituye el
principal componente ejecutor del sistema tributario y su
importancia esta dada por la actitud que adopte para aplicar las
normas tributarias.
Son impuestos creados a favor de las municipalidades: el
impuesto
predial, el impuesto de alcabala, impuesto al patrimonio
automotriz, a las apuestas, a los juegos y a los
espectáculos públicos. Asimismo, son ingresos
municipales: las contribuciones especiales por obras
públicas, las tasas y el fondo de compensación
municipal.
Sistemas de Funciones
Los sistemas de funciones definidos para el presente
trabajo y que pueden ser tomados como referencia para realizar un
cambio
significativo dentro de cualquier Administración
Tributaria Municipal, son los siguientes
Función de Recaudación.
Se debe tener en cuenta los sistemas de
recaudación, es decir la existencia de una base de datos de
contribuyentes, discriminados por el tipo de tributo; así
como el desarrollo de sistemas de cobro a través de la
red de agencias
bancarias.
Función de Fiscalización
Tributaria.
Sistema mediante el cual se determina el incumplimiento
de las obligaciones tributarias. Debe adoptarse ciertos criterios
como la clasificación de los contribuyentes: importancia
fiscal (grandes, medianos y pequeños), actividad
económica, ubicación geográfica,
etc.
Función de Cobranza Coactiva
Es un procedimiento que faculta a la
Administración Tributaria, mediante la utilización
de un procedimiento forzado, exigir al deudor tributario el pago
de una acreencia impaga de naturaleza
tributaria, debidamente actualizada.
El capítulo IV de la Ley Nº 26979, de
Procedimientos de Ejecución Coactiva, se ha establecido el
procedimiento respectivo para el ámbito referido
exclusivamente a las obligaciones tributarias de los Gobiernos
Locales.
Sistemas de Funciones de Asesoramiento o
Normativas
Dentro de estos sistemas se encuentran las funciones
de.
Registro de Contribuyentes
Que constituye una de las más importantes dentro
del sistema de funcionamiento, teniendo como principal objetivo
proveer información sobre la situación tributaria
de los contribuyentes.
Gestión
Su función es la de brindar información
clasificada y resumida que muestre el avance y los logros
obtenidos respecto a la recaudación, cobro de deudas
tributarias en fecha de vencimiento así como en proceso de
cobranza forzosa.
Sistemas de Asesoramiento o Normativas
Estos sistemas recomiendan la práctica de
actividades homogéneas respecto a la aplicación de
la normatividad legal así como de los procedimientos de
trabajo utilizados dentro de la Administración
Tributaria.
El Servicio de Administración Tributaria –
SAT
El Servicio de Administración Tributaria SAT, fue
creado por la Municipalidad Metropolitana de Lima, con la
finalidad de que se encargara de principalmente de la
recaudación, fiscalización, determinación y
liquidación de la deuda tributaria, individualizar al
sujeto pasivo de la obligación tributaria, recaudar los
ingresos municipales, etc.
El SAT tiene como principal ingreso el 5% de todos la
recaudación que realiza de los ingresos
municipales.
Crear el SAT ha sido una de las mejores ideas concebidas
en lo que respecta a Administraciones Tributarias de los
Gobiernos Locales; se ha logrado incrementar la
recaudación e forma significativa, reducir a cero los
niveles de corrupción; sin embargo, lo que no se ha visto
es un eficiente desarrollo de los procedimientos de trabajo
interno y de atención de requerimientos de los
contribuyentes. Es importante impulsar el apoyo a la
creación de instituciones similares dentro de los
demás Gobiernos Locales tanto a nivel de Lima
Metropolitana como a nivel nacional.
Es necesario que se controle el funcionamiento
financiero dentro de esta institución a efectos de que
perduren sus servicios en forma eficiente.
Bibliografía
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ.
Editora Normas Legales S.A.. Trujillo Perú. Primera
Edición 1995.
CÓDIGO TRIBUTARIO, Decreto Legislativo N° 816,
Publicado el 21.04.96 Diario Oficial El Peruano.
LEY DE TRIBUTACIÓN MUNICIPAL, Decreto Legislativo
N° 776, publicado el 31.12.93 Diario Oficial El
peruano.
LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES, Ley N° 23853,
publicada el 08.06.84 Diario Oficial El Peruano.
ESTRADA PEREZ, Daniel, La Institución Municipal en el
Perú, Gaceta Jurídica del Colegio de Abogados
de Lima.
FLORES APAZA, Alberto, Administración Tributaria en los
Gobiernos Locales, Instituyo de Fomento y Desarrollo
Municipal. INFODEM
ARAOZ, Mecedes y URRUNAGA, Roberto. Finanzas Municipales:
Ineficiencias y excesiva dependencia del Gobierno Central.
Universidad del
Pacífico.
Autor:
Paul Amoretti
Ismodes
Paul_aai[arroba]hotmail.com