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2. O segundo fundamento é que constatada a possibilidade de conflito, devido a dificuldade de acesso, quantitativo ou qualitativo, aos diferentes usos da água, ocorre a necessidade de criar espaços de negociação e resolução. Segundo Mueller (2002, p. 50), os conflitos entre os diversos usos da água surgem a partir do momento em que, devido ao uso inadequado ou a modificação pela ação humana, a água passa a ser escassa ou insuficiente para o suprimento das várias necessidades.
Defende-se que os fundamentos, por sua vez, são insuficientes, pois, parte-se do princípio que, com as novas regras, ocorrem melhores soluções pelo diálogo entre os diversos grupos de interesse. E que as soluções comuns negociadas, por sua vez, sempre visam a melhoria do bem-estar comum e dos recursos hidricos. No entanto, estes grupos têm estratégias traçadas e atuam no sentido de regulamentar as diferentes possibilidades de usos das águas de maneira a beneficiar os setores que representam.
No presente artigo parte-se da hipótese de que.as regras formais existentes para os recursos hídricos são uma condição necessária e importante, mas não suficiente para garantir a gestão integrada dos recursos hídricos. O objetivo é apresentar um panorama da situação dos comitês e algumas reflexões sobre a problemática.
Para isso, nos itens dois, três e quatro apresentam-se um panorama da situação das águas do mundo e do Brasil bem como as linhas norteadoras da Lei das Águas, com ênfase nos comitês de bacia. O item cinco discute a descentralização e algumas evidências encontradas no funcionamento dos comitês. O item seis consiste nas reflexões sobre os fatores institucionais que interferem e direcionam a gestão dos recursos hídricos no Brasil. Por último, as conclusões.
Segundo Rebouças (1999, p.7), nos últimos 500 milhões de anos, a quantidade de água na Terra é praticamente a mesma. Totaliza 1.386 milhões de km3, sendo que 97,5% das águas são salgadas. O restante, 2,5%, é de água doce. Com relação a esta última tem-se que: a) 69% de toda a água doce é composta por geleiras glaciais, calotas polares e neves eternas, portanto, não está disponível para o consumo humano; e, b) o restante, ou seja, somente 31% das águas doces, estão disponíveis nos rios e lagos, para uso e consumo imediato e futuro[3]assim como compõem a umidade dos solos, vapor e águas dos pântanos. Acredita-se que menos de 1% de toda a água doce seja potável.
Devido ao aumento da população, da industrialização, agricultura e a urbanização o homem tem contribuído para a alteração, no espaço, do ciclo hidrológico[4]As mudanças globais, em parte resultantes da aceleração dos ciclos biogeoquímicos e o aumento da contribuição de gases de efeito estufa na atmosfera, também, interferem nas características do ciclo hidrológico, afetam a temperatura das águas superficiais de lagos, rios e represas e produzem impactos na biodiversidade, na agricultura, na distribuição da vegetação e conseqüentemente alteram a quantidade e qualidade dos recursos hídricos, conforme Tundisi (2003) e UNESCO (2007).
Conseqüentemente, ocorre tanto a distribuição desigual da água no planeta quanto dentro de cada país. Segundo a UNESCO (2006), há 26 países com escassez de água e, pelo menos, cuatro países (Kuwait, Emirados Árabes Unidos, Ilhas Bahamas, Faixa de Gaza – território palestino) com extrema escassez de água (entre 10 e 66 m3/hab/ano).
O Brasil possui uma área de 8.511.965 km2 e, aproximadamente 90% do território apresenta clima tropical dominante e é um país rico em água, pois, dispõe de 177.900 m3/s de descarga de água doce em seus rios, o que representa 12% de água doce superficial do mundo (Rebouças, 1999, p.30). Devido a essa "disponibilidade", o país viveu a ilusão de sua abundância que, após os "apagões", racionamentos e secas sucessivas, parece se desfazer. Na realidade, o Brasil, segundo Godoy (2006, p.4), tem 79,7% do potencial hídrico localizado na Região Norte, que possui 7,8% da população e a menor demanda hídrica. As águas restantes, ou seja, 21,3%, estão localizadas nas demais regiões do país, que abrigam 92,2% da população total.
As regiões Sul e Sudeste se destacam pela concentração populacional, o consumo elevado de água e por possuir bacias hidrográficas localizadas em regiões altamente industrializadas que, há tempos, apresentam conflitos de uso, sobretudo em decorrência da contaminação por efluentes industriais e domésticos, como relata a ABES (1997).
As conseqüências destas interferências naturais e humanas são: i) Alteração para pior da qualidade da água superficial e subterrânea; ii) Retorno e aumento das doenças de veiculação hídrica; iii) ?
Diminuição da qualidade e quantidade de água disponível; iv) Aumento no custo de tratamento das águas para consumo humano e para a produção de alimentos; v) aumento dos conflitos entre os diversos usos da água; vi) comprometimento do desenvolvimento regional.
Nesse contexto, é interessante averiguar a evolução institucional das políticas públicas voltadas à resolução dos conflitos causados pelos usos múltiplos existentes.
A economia brasileira, até os anos 1920, era preponderantemente agrícola. As formas e as tecnologias utilizadas para a retirada da água eram de interesse local e voltadas para o abastecimento das cidades e geração de energia elétrica. No entanto, essa fase não foi sem problemas e conflitos. Segundo Vitorino (2003, p.48) no final do século XIX, devido à urbanização, em São Paulo ocorrem problemas de enchentes e, principalmente, de escassez de água. A solução encontrada foi atrair capital privado, que construiu o primeiro sistema de abastecimento, que passou a retirar água da Serra da Cantareira (o que irá gerar conflitos posteriores).
Historicamente, surgiram as primeiras hidrelétricas no estado de Rio de Janeiro, na represa de Lages, em 1900 e em São Paulo, na represa de Parnaíba, no Tietê, em 1901, ambas construídas pela LIGHT, empresa canadense, que obtiveram as concessões pelos governos municipais. Estas hidrelétricas possibilitaram a implantação das primeiras indústrias.
No período, o governo federal enviou uma proposta de regulamentação do uso da água, em 1907. No entanto, somente vinte e sete anos depois, foi aprovada através do denominado Código de Águas, com o Decreto n.º 24.643 foi promulgado em 10 de julho de 1934. Em seu preâmbulo apontava que a água tinha objetivo de fornecer energia elétrica para o desenvolvimento do país.
"Considerando que o uso das águas no Brasil tem-se regido até hoje por uma legislação obsoleta, em desacordo com as necessidades e interesses da coletividade nacional; Considerando que se torna necessário modificar esse estado de coisas, dotando o país de uma legislação adequada que, de acordo com a tendência atual, permita ao poder público (federal) controlar e incentivar o aproveitamento industrial das águas; Considerando que, em particular, a energia hidráulica exige medidas que facilitem e garantam seu aproveitamento racional" (Decreto.24.643/37)
Ainda assim, entre a promulgação do Código de Águas de 1934 e sua regulamentação integral passaram-se cinqüenta anos. Pode-se apontar que, até os anos 1990, os interesses do setor elétrico dominaram as decisões sobre as águas no Brasil. No princípio, o setor era de iniciativa privada (AMFORP e LIGHT), no entanto, com a mudança de governo na década de 30, os recursos hídricos passaram a ser de interesse nacional. O Estado passa a intervir no setor diretamente e conferiu ao governo federal o poder de fixar as tarifas de eletricidade e garantir certo domínio sobre o setor, que era liderado por investidores estrangeiros e pelo setor elétrico concedendo os direitos de uso de qualquer curso ou queda d"água, sob a jurisdição do Código de águas. Com o crescimento industrial houve grande aumento na demanda por eletricidade e a política nacional continuava a recomendar a construção de grandes hidrelétricas (Tucurui e Itaipu) com a meta de se produzir mais energia.
Nos anos 40 a 80, a existência de grande quantidade de rios e o enfoque no apoio ao desenvolvimento industrial, apesar dos grandes protestos nacionais e internacionais, grandes quantidades de terras, belezas cênicas (como Salto de Sete Quedas-PR) e foram alagadas e populações foram transferidas.
A gestão de águas era fragmentada e tratada por políticas especificas setoriais (energia elétrica, agricultura irrigada, saneamento, entre outras, com prioridade do setor energia) e centralizada em decorrência do poder de decisão estar nas mãos dos governos estaduais e federal na definição das políticas para o setor.
Os conflitos e os desequilíbrios eram ignorados ou tratados de forma pontual. A prioridade era o crescimento do país.
O modelo de desenvolvimento existente, portanto, levou à desastres sociais e ambientais que, com o aumento da demanda por água e o declínio da qualidade levaram à criação de uma série de instrumentos de gestão.
Nas últimas décadas do século XX, o governo brasileiro criou uma série de leis e decretos para ordenar o uso dos recursos naturais, os quais atingem tanto a União quanto os estados e município. Essas legislações foram fruto de pressões da sociedade civil organizada, nacional e internacional, que preconizou a importância da participação da sociedade e a descentralização do poder decisório (Barth et al, 1987).
Na Constituição da Republica Federativa do Brasil, de 1988[5]uma das principais alterações feitas foi a extinção do domínio privado da água, previsto na constituição anterior[6]Todos os corpos d"água passaram a ser de domínio público (artigo 20, parágrafos III a VIII ).
Além disso, o Artigo 21, parágrafo XIX, estabelece que compete ao governo federal instituir o Sistema Nacional de gerenciamento dos recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso.
Apesar de previsto desde 1988, o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos, foi promulgada somente em 1997. Inspirada no modelo francês, a Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, conhecida como a Lei das Águas, é fruto de longo processo de negociação entre os diversos setores envolvidos na gestão de recursos hídricos (Novaes e Jacobi, 2004; Vitorino, 2003). Em continuidade ao processo é aprovada a Lei Federal n.9984, de 17 de julho de 2000, que dispõe sobre a criação da Agencia Nacional de Águas – ANA, com o objetivo de implementar a PNRH e coordenar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
Entre 1991 e 1997, 14 estados criaram legislações sobre recursos hídricos, com comitês participativos de bacia hidrográfica. Depois da aprovação da lei, todos os demais estados elaboraram suas políticas de recursos hídricos.
A PNRH adota a bacia hidrográfica[7]como unidade de planejamento e usos múltiplos dos recursos hídricos, o que, por conseqüência, finalmente cria as condições para a quebra da hegemonia do setor elétrico sobre os demais usuários.
A água passa a ser considerada como bem finito e vulnerável. O artigo 10 confirma que "a água é um bem de domínio público".
Criam-se mecanismos para induzir o uso racional da água, com a instituição da cobrança pela utilização dos recursos hídricos. O segundo princípio da Lei 9433/97 estabelece que a água é um recurso natural limitado e dotado de valor econômico[8]O artigo 5, item IV e o artigo 19, itens I e II explicitam os princípios do custo marginal e da racionalidade, na determinação dos objetivos:
I -reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; o que significa adotar uma visão de eficiência econômica para a gestão das águas, adotando o custo marginal da água como referência; II incentivar a racionalização do uso da água, o qual consiste em estabelecer o acordo social em torno de seu valor, devidamente discutido no âmbito do comitê de bacia;
Por ultimo e fundamental para a discussão deste artigo, a gestão descentralizada e participativa. O Artigo I, item VI, afirma que a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades.
Como se pode observar, a proposta de gestão das águas passou por um processo moroso, de quase setenta anos para atingir este estágio. As resistências setoriais e políticas foram a principal causa desse atraso. Os fatos de setores de energia perderem a prioridade do uso e a gestão ser descentralizada, por sua vez, significam um avanço histórico significativo.
Conseqüentemente, dentre os diversos aspectos do novo modelo de gestão destacam-se o planejamento integrado, descentralizado e, em princípio, democrático (artigos 3 e 1).
Nesse contexto, com o objetivo de garantir o equilíbrio entre a oferta e a demanda pelos diversos usos das águas, a deterioração da qualidade e minimizar o risco de conflitos a lei prevê e estipula espaços para negociações, cria instrumentos de gestão e define novas funções para organismos ou entidades já existentes, que se passa a apresentar a seguir.
O SNRH-Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos (Artigo 32 da Lei das Águas), pressupõe a gestão compartilhada.
Esquematicamente, o sistema está estruturado conforme a figura 3.
Na esfera federal, tem-se o CNRH -Conselho Nacional de Recursos Hídricos (regulamentado pelo Decreto 2612, de 3 junho de 1998) subordinado ao Ministério de Meio Ambiente, através da SRH -Secretaria Nacional de Recursos Hídricos, órgão do MMA, que tem o papel de formular a PNRH e apresentar planos e programas governamentais para o setor.
OCNRH é constituído por representantes governamentais, não-governamentais e usuários[9]Tem como objetivos, dentre outros, arbitrar os conflitos de maior vulto relacionados aos recursos hídricos, promover a cobrança pelos seus usos, coordenar a articulação entre as diversas instâncias governamentais da gestão integrada das águas, planejar, regular e controlar o uso,a preservação e a recuperação dos recursos hídricos.
Figura 1 – Esquema do SINRH e esferas de atuação
Fonte: MMA (2002)
A ANA-Agência Nacional das Águas, de âmbito federal é integrante do Sistema Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9984, de 17 de julho de 2000-artigo 30). É uma agência reguladora com autonomia administrativa, estrutural e financeira, vinculada e não subordinada ao Ministério do Meio Ambiente. É responsável pela execução e implementação do PNRH e do SNRH e tem como objetivos supervisionar, controlar, avaliar, outorgar o direito de uso de águas da União, estimular formação de comitês de bacia (art.3 da mesma lei).
No plano estadual, tem-se o Conselho Estadual de Recursos Hídricos, a Secretaria de Estado responsável pela política estadual de recursos hídricos, as Agências de Água, sendo composta de acordo com cada legislação estadual.
Os conselhos estaduais de Recursos Hídricos-CERH, com leis especificas são coordenadas pelas secretarias de estado e compostas, particularmente, por entidades estaduais. As agências de água, estaduais e federal, têm como objetivos gerir os recursos oriundos da cobrança pelo uso da água, dar apoio técnico e administrativo ao processo decisório, manter balanço hídrico atualizado, manter cadastro de usuários, gerir Sistema de Informações, elaborar o Plano de Recursos hídricos para apreciação do respectivo comitê de bacia. Portanto, são objetos de leis especificas e com gestão mista entre governo, representantes de usuários das águas e de organizações civis de RH (arts. 41 a 44).
Os comitês de bacia hidrográfica são formados pelos governos federal, estaduais, e municipais, usuários e a sociedade civil organizada. O comitê de bacia tem como funções arbitrar em primeira instancia os conflitos relacionados aos recursos hídricos; aprovar o plano de recursos hídricos da bacia; acompanhar a execução dos plano e propor adequações e estabelecer mecanismos de cobrança pelo uso da água e sugerir valores a serem cobrados.
A composição do comitê é de 40% de representação da União, Estado e municípios, 40% de usuários e 20% de entidades civis. Reune setores diversificados em conhecimento, poder econômicos e interesses. Constituem a base principal do novo sistema e decidem sobre os planos de gestão, sobre a cobrança e as prioridades no investimento de cada bacia. É o lócus principal de negociação e resolução dos conflitos (arts. 37 a 40). No Brasil, atualmente, existem 140 comitês.
A descentralização participativa é, então, realizada através da criação de dois organismos públicos em cada bacia: os comitês de bacia hidrográfica e as agências de bacia.
Um aspecto a ressaltar é que, com a Lei das Águas, ocorre a divisão do Brasil em bacias hidrográficas e a sociedade civil é o novo componente fundamental no processo de gestão de recursos hídricos, pois, ela nunca participou do processo anteriormente, salvo em alguns estados brasileiros pioneiros. Ela está representada no CNRH, comitês de bacia e agências de bacia e em locais, nos quais a legislação prevê.
Quais, então, os problemas enfrentados pela descentralização?
A descentralização usualmente refere-se à transferência de autoridade e responsabilidade do governo central ao nível mais baixo na hierarquia administrativa e territorial (Crook e Manor, 1998; Agrawal e Ribot, 1999; Gregersen et al., 2004). Nesse contexto, a descentralização significa que os governos locais devem tomar decisões relativas às atribuições, designadas por uma lei maior, e concernentes à sua esfera de poder com relação à legislação e gestão das águas.
Contudo, o fato de haver descentralização não implica a ausência total do governo central nos diferentes níveis, pois os governos locais não possuem poder para tomar decisões sobre questões chaves que estão sob a responsabilidade do governo central, como rios de fronteira entre países e rios federais.
Entre os estudiosos não há um consenso se a descentralização permite melhor gestão dos recursos naturais, em particular, o hídrico.
Entre os aspectos positivos constantemente lembrados pelos estudiosos estão as experiências que sugerem que o sistema descentralizado freqüentemente leva a formas mais sustentáveis de uso dos recursos, as decisões são tomadas localmente e por aqueles que farão
o monitoramento, fiscalizarão e implementarão as políticas (Conyers, 1981). Além disso, a descentralização leva a maior participação das comunidades nas políticas de decisão e maior accountability dos políticos para com as pessoas (Brandon e Wells, 1992).
Significa também distribuição mais eqüitativa e locais dos benefícios (Ascher 1995; Ostrom 1990). Essa proximidade, por sua vez, leva em conta os conhecimentos locais das condições biofísicas, sociais e institucionais que influenciam na gestão das águas (Carney, 1995)
Ferguson e Ribot (2002, p.2-3), resumem algumas outras vantagens:
aumenta a transparência, a responsabilidade e a capacidade de resposta das instituições governamentais;
permite maior representação política dos diversos grupos políticos, étnicos, religiosos e culturais na tomada de decisões.
aumenta a estabilidade política e a unidade nacional, permitindo aos cidadãos controlar melhor os programas públicos no plano local;
atua como terreno fértil para novas idéias políticas, conduz a programas mais criativos e inovadores;
Por outro lado, a descentralização da gestão tem várias críticas. Os pesquisadores, em sua maioria, afirmam que as estratégias de descentralização, freqüentemente, ocorrem impondo novos papéis e autoridades sobre os recursos e ignoram as regras positivas préexistentes e os hábitos e culturas das populações locais e tradicionais (Contreras, 2003, Sarin et al., 2003).
Soma-se a isso, o problema da interferência dos políticos locais, caracterizados por clientelismo, corrupção ou outros, que fazem com que as decisões políticas não sigam as prioridades técnicas e sociais estabelecidas pela comunidade afetada. A democracia é prejudicada quando elites locais conseguem monopolizar os processos decisórios ou quando a sociedade civil local não é bem organizada (Agrawal e Ribot, 2000; Arretche, 1996; Blair 2000; Brannstrom, 2004; Ribot, 2002; Manor, 1999).
Estudos recentes demonstram que os atores locais que recebem as novas responsabilidades geralmente não têm representatividade nem poder (Larson, 2004, p.2-3; Gregersen et al., 2004, p.30)
O que se quer enfatizar também é que o proprio têrmo descentralização assume característica diferente na questão das águas. Não é somente um processo de transferência de poder e recursos do governo central para o estadual e local (de cima para baixo). Esse processo é mais complexo, segundo Arretche (2000) e ABERS ( 2003). O processo de descentralização ocorre simultaneamente em dois níveis, nacional e estadual, com a criação de organismos de bacia tanto para as águas federais quanto para as águas estaduais.
Portanto, num mesmo local (município) precisa existir uma articulação dos comitês de bacia de rios federais com os comitês estaduais da mesma bacia e, segundo a legislação, esta será feita caso a caso como ocorreu na criação do Comitê para Integração da Bacia do rio Paraíba do Sul, envolvendo os estados do Rio de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais. No entanto, segundo ABERS (2003) verificaram-se vários obstáculos na implementação dessas leis. Primeiro, a dupla dominialidade da água criou muitas indefinições quanto ao papel dos diferentes níveis da federação na gestão da água. Não se pode esquecer que ocorre, também, articulação entre a Agencia de Águas, federal e as Agências de Bacias previstas nas leis estaduais, também definidas caso a caso. As tomadas de decisão e as formas de articulação, portanto, poderão ter as mais diversas composições.
A descentralização também não envolve a transferência de poder para as instâncias locais já implementadas (como para um conselho, secretaria ou outros), mas propõe a criação de uma nova esfera de decisão que é o comitê de bacia hidrográfica.
Conseqüentemente, os municípios, que já possuem uma série de instâncias que se preocupam com as questões de recursos hídricos, inclusive, de maneira obrigatória (conselhos de educação, saúde e meio ambiente, entre outros) terão de conviver (de que maneira?) com o comitê formado, que possui atribuições que, em principio estão acima das atribuições de cada município (gestão da bacia). É mais uma instância de participação, numa sobreposição que pode ter complexos arranjos.
Além disso, os comitês de bacia enfrentam problemas como: a vontade política em instalá-lo; problemas de representatividade e conflitos com outras organizações existentes (órgãos ambientalistas municipais, estaduais e municipais, conselhos ambientais, entre outras), falta de capacidade técnica na implementação de decisões como a outorga, monitoramento e fiscalização, segundo Godoy (2006).
Legalmente, há espaço para a participação da sociedade civil organizada nos comitês, a grande questão é como esta é implementada? A sua composição diverge? Os mecanismos propostos pela lei permitem a participação igualitária (com o mesmo poder de decisão) de todos os usuários afetados? Não se responderá todas, mas estas perguntas têm seu fundamento, pois, enquanto leis e normas, a gestão de água deve ser prioritariamente implementada a partir da construção de consensos entre o poder publico, setor privado e sociedade civil.
Pode-se apontar que nada obriga a criação dos comitês em todas as bacias hidrográficas. Segundo ABERS (2003), a criação dos comitês parece ocorrer de acordo com múltiplas lógicas. Em alguns casos, como "prioridade" por parte do poder público; em outros casos, pela organização da sociedade e atores locais.
Observa-se que a maior parte dos instrumentos estão previstos nas leis estaduais, no entanto, há desigualdades no ritmo e na forma de implantação, existem instrumentos que exigem a participação/decisão dos comitês e estes não existem, muitas decisões continuam centralizadas nas mãos dos governos, a aplicação de muitos instrumentos são incipientes e/ou inexistentes, pouco participativos e não levam em conta o objetivo principal que é a articulação entre os diferentes usuários (Godoy, 2005, 2006).
Além da questão da representatividade dos vários segmentos, inclusive estatais (será que defendem a sustentabilidade dos recursos hídricos baseados nos critérios técnicos e sociais ou aqueles estabelecidos pela gestão do prefeito municipal, que precisa prestar determinados serviços?), Abers e Jorge (2003) comentam que o instrumento da cobrança pelo uso da água divide divide bem os segmentos representados.
De um lado, há os defensores do instrumento de cobrança "mediante não-repasse dos valores para os custos finais dos consumidores" e, de outro lado, os contrários ao instrumento.No estudo feito pelos autores, do setor governamental vem a observação de que existem "os usuários que se preocupam com o bolso"; e usuários que se preocupam com o retorno devido das taxas pagas e que, por isso, agem no sentido de garantir que todos os valores pagos, nos limites da lei, sejam efetivamente aplicados na bacia hidrográfica de origem e de acordo com o plano de bacia.
Abers e Jorge (2003, p.2) comentam que ainda persistem indefinições relativas ao estabelecimento da cobrança. Na falta de regulamentação de questões essenciais, como no caso dos mecanismos que garantem o retorno do recurso às bacias de origem que estão sob controle dos comitês, observa-se que apenas cinco estados instituíram a cobrança mais ou menos nos moldes da proposta de gestão descentralizada.
Outro aspecto levantado é como e quem fomenta a criação dos comitês de bacia? O Estado ou a sociedade e usuários?
A primeira opção parece ser a mais viável, no sentido de o comitê surgir com poder (de lei) de criar as condições para a sua sustentabilidade econômica assim como obter melhor infra-estrutura, apoio, acesso a conhecimentos técnicos, entre outros.
Por ultimo e não menos importante destaca-se que qualquer uma das instâncias em que se prevê a participação há discussões, conflitos e negociações. Nesse ambiente é que se definem as prioridades dos usos das águas, as estratégias de gestão, as formas de decisão e o preço a ser cobrado. São instâncias em que ocorrem relações sociais e de poder.
As estratégias traçadas explicitam os interesses e as relações estabelecidas entre os atores sociais envolvidos, o que acentua/define a estrutura de poder. Como afirma SEABRA (1987, p.275-276), "a atuação ideal do Estado está permeada de interesses privados atuando os detentores desses interesses sobre os aparelhos de Estado, ora como pólo de uma relação conflituosa, ora através dele em beneficio próprio" .
A conclusão que se pode tirar é que a defesa da descentralização dos recursos naturais além de não ser um consenso entre os estudiosos permite que se afirme que a aplicação pura e mesmo total das normas legais não leva necessária e automaticamente a uma melhor gestão dos recursos hídricos. Existem diversos determinantes que interferem na descentralização e na própria gestão, que precisam ser melhor analisados e serem levados em conta na implantação das normas da lei.
Assim, para entender a gestão das águas é fundamental entender o ambiente em que ocorrerá o processo de decisão, ou seja, as instituições existentes. Os preços a serem cobrados de cada setor, as prioridades nos investimentos e o próprio plano de gestão precisam ser entendidos como o resultado de opções, negociações e dinâmicas sociais existentes nos comitês e agências de bacia.
O contexto de disputa e negociação é que, de um lado, existem os agentes que tentam trazer para seus grupos privilégios e rendas e, por outro lado, aqueles que visam atender as demandas da sociedade como um todo.
Apesar da legislação normatizar a formação dos comitês, existem níveis diferenciados de eficiência entre os mesmos ( Jacobi, 2004) e composição indicando que as dimensões político-institucionais interferem nas regras formais existentes.
A discussão sobre o papel das instituições está fundamentada em North (1990, p.3-10) e Fligstein (2001), que consideram as instituições como as regras formais e informais da sociedade, que definem as relações sociais, ajudam a definir quem ou quais grupos ocupam qual posição nos relacionamentos e guiam as interações dando aos atores um conjunto de conhecimentos cognitivos para interpretar o comportamento dos outros. Sua principal função é reduzir as incertezas e fornecer uma estrutura estável para o cotidiano. As instituições são as regras, normas, relações de poder, símbolos e valores culturais que transcendem o aspecto técnico e econômico da gestão das águas.
As instituições representam, portanto, os diferentes arranjos sociais estratégicos construidos com o objetivo de favorecer a obtenção de conquistas coletivas, minimizar os efeitos das racionalidades individuais que estejam baseadas em opções oportunistas e egoístas.
Os comitês de bacia, com suas diversas organizações e atores com diferentes níveis de especialização (hidrólogos, limnólogos, engenheiros elétricos e hidráulicos, biólogos, técnicos em meio ambiente e gestão) e poder de decisão (prefeitos, secretarias, docentes especializados, ONGs) se reúnem para a elaboração de regras e procedimentos. Estas interações não são dissociadas do papel que estes representantes possuem na sociedade e fora do comitê e que estão pautadas na defesa de interesses setoriais e relações de poder.
A primeira decisão "democrática" de quem e quais setores participam do comitê (ou serão convidados a participar) determina a condução dos interesses a serem disputados e defendidos. A democracia aparente da constituição formal dos comitês esconde uma realidade nem sempre democrática.
É claro que a abertura legal é um avanço, mas não se pode iludir que a superação dos conflitos de interesses e a melhoria dos recursos estará resolvida com a implantação da estrutura de gestão dos recursos hídricos.
O arcabouço legal dado pelas leis estaduais de recursos hídricos e pela Lei das Águas intala uma estrutura formal, que é um primeiro passo importante para disputa de interesses existentes. São as instituições criadas e as relações de poder confrontadas que são o maior desafio da gestão.
Conseqüentemente, a gestão dos recursos hídricos nos comitês e agências de bacia precisa ser entendida como permeada por relações sociais, culturais, econômicas e de poder. Estas, por sua vez, influenciam as ações do comitê na busca de alternativas para os problemas de escassez e/ou qualidade da água e sustentabilidade de longo prazo através da criação de novas instituições, da administração dos conflitos que envolvem os múltiplos interesses em torno do acesso e uso das águas.
É o que Granovetter (1985) chama de social embeddedness[10]que possibilita que as políticas, devido às instituições[11]existentes, tenham desenhos tão diferentes ou próprios.
Participar de forma organizada do traçado da trajetória de gestão é um espaço que os diferentes grupos sociais possuem para estabelecer novas regras e estabilizar suas relações. Longe de supor, a priori, que os comitês visam os melhores resultados econômicos, sociais e ambientais parte-se de que a construção de que as novas regras ou instituições acontecem em um ambiente de interação social em que há conflitos, a construção de relações de confiança, consolidação de sistemas de supervisão mutua e de sanções (Ostrom,1990; Putnam, 1993)
É um ambiente de conflitos onde o papel do estado não deve ser nem equiparado ao dos outros integrantes do comitê e muito menos ser colocado em segundo plano.
A gestão dos recursos hídricos mudou no Brasil. Até meados dos anos 1980, a visão era fragmentada, setorial e voltada às ações corretivas, com pouca importância para os impactos e os conflitos de uso. As ações estavam restritas ao cumprimento de normas e o poder era centralizado. No entanto, como aumentaram os desequilíbrios ambientais, os custos de tratamento com a industrialização e a urbanização acelerada, a preocupação com os mananciais e as fontes de abastecimento, se consolidou.
A Constituição de 1988 e todo o aparato legal instituído para a gestão dos recursos hídricos significaram um grande avanço. A gestão muda para uma visão integrada de usos múltiplos, ao nível de bacia hidrográfica e com o objetivo de minimizar assim como evitar impactos, crises e conflitos. A mudança implica também em modificações profundas, pois, águas particulares passam para águas de domínio público e de uso comum, que somente poderão ser usadas mediante outorga de direito de uso.
Com isso, o paradigma alicerçado no aumento da produção a qualquer custo, mesmo com grandes passivos e desequilíbrios ambientais e sociais passa a mudar. Hoje, o debate não se restringe à polarização entre desenvolvimento sustentável e crescimento a qualquer custo (embora ainda exista a visão) e sim na regulamentação que permite a sustentabilidade dos recursos naturais no longo prazo.
A descentralização da gestão dos recursos hídricos pressupõe que as leis modelam novos comportamentos e que a sociedade pode se unir em torno de um objetivo comum que é a melhoria continua na gestão. No entanto, tal situação provoca confrontos locais que envolvem interesses diversos e provoca conflitos/reações com a situação anterior, pois, prioriza usos múltiplos e tem como princípio a participação dos usuários nos comitês de bacia, que estabelecerão os critérios de outorga e os preços a serem cobrados.
Por outro lado, o afastamento do governo federal e sua atuação nas políticas de regulação e planejamento implicam na perda de controle sobre o que ocorre com o recurso (que é público e de uso comum), o que gera a necessidade crescente de instrumentos de incentivos e coação para assegurar a implementação das novas funções em níveis local e estadual.
Na maior parte dos estados brasileiros, os direcionamentos das políticas hídricas ainda estão sob a competência de diversas secretarias e os mecanismos de coordenação integrada são incipientes ou inexistentes e mesmo desvinculadas dos comitês. Essa situação não é somente um entrave à gestão integrada, mas também uma duplicação de esforços, recursos públicos, coleta de informações, etc.
Para terminar faz-se a pergunta: o que leva o Homem a degradar mesmo sabendo dos seus impactos?
A legislação, de modo geral, está alicerçada na idéia de que o problema que a humanidade enfrentará será a crise da água, devido a sua "escassez". Como apresentado, a quantidade de água é a mesma no mundo e no tempo, portanto não se trata de "escassez". A questão está no acesso com qualidade e quantidade necessárias. Os problemas são decorrentes do desperdício, degradação crescente, má gestão e utilização intensiva do solo inclusive devido ao alto grau de dependência dos países e das atividades econômicas que alteram o ciclo hidrológico no espaço e no tempo.
A causa principal dos impactos tem sido pouco discutida. É possível apontar que a deterioração do meio ambiente é causada pelas práticas inadequadas, as relações de dependência internacionais que impulsionam a sobre-exploração dos recursos naturais, a exportação de água virtual e a pobreza, que, por sua vez, gerarão maior desequilíbrio ambiental e mais pobreza. Tem componentes nacionais: os governos priorizam infra-estrutura de saneamento que atingem os mais ricos e deixam de fora exatamente as parcelas de menor poder aquisitivo que se localizam predominantemente sobre os locais de risco, mananciais e lençóis freáticos e avança-se pouco nas energias alternativas.
Estes são alguns dos grandes conflitos e desafios.
Conseqüentemente, esclarece-se que apesar de se dar atenção aos instrumentos legais, ele é uma das condições e não a única para superar os conflitos existentes.
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Autor:
Amalia Maria Goldberg Godoy
Uem, Maringa, Pr, Brasil.
[1] -São consideradas águas superficiais os rios, lagos, mares, oceanos e geleiras.
[2] -As águas subterrâneas são os lençóis freáticos e poços semi-artesianos e artesianos.
[3] As quantidades estocadas nos diferentes reservatórios da Terra, variam substancialmente segundo a metodologia utilizada (Godoy, 2006).
[4] O ciclo hidrológico opera em função da energia solar que produz evaporação dos oceanos e dos efeitos dos ventos, que transportam vapor d'água acumulado para os continentes. Por diversos fatores o Homem tem alterado tanto o local onde ocorre o ciclo hidrológico quanto a qualidade da água.
[5] -Antes disso, houve criação/incorporação de órgão públicos voltados aos recursos hídricos: em 1939, criação do Comitê Nacional de Águas e Energia Elétrica-CNAEE; em 1968, criação do Ministério de Minas e Energia que incorporou o CNAEE; em 1969, a Divisão de Águas do Departamento Nacional de Política Minerária transforma-se em Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica; em 1996, o DNAEE é extinto e cria-se a ANEEL.
[6] -Na constituição anterior, no capítulo III, o artigo 8 afirmava: "são particulares as nascentes e todas as águas situadas em terrenos que, também, o sejam, quando as mesmas não estiverem classificadas entre as águas comuns de todos, águas públicas ou águas comuns".
[7] -A partir de 1976, começou a se implantar sistemas de gestão em bacias hidrográficas, particularmente em São Paulo. é o caso do Comitê de Acordo entre o Ministério de Minas e Energia e o Governo do Estado de São Paulo que atuaram no Alto Tietê e Baixada Santista; Comitês Executivos de Estudos Integrados da Bacia de rios federais; Comissão Especial de Estudos Integrados da Bacia Hidrográfica do Paraíba do Sul, no qual participaam SP, RJ e MG (DEL PRETTE, 2000, p. 59).
[8] -Estes princípios foram consagrados na Conferência Internacional sobre Água e Meio Ambiente de Dublin, em 1992, na qual foram estabelecidos: a água doce como recurso finito e vulnerável; a participação de usuários, consumidores e setor publico nas decisões e planejamento; a água tem valor econômico em todos os níveis e deve ser reconhecida como bem econômico.
[9] Os usuários da água são indivíduos, grupos, entidades públicas e privadas que, em nome próprio ou no de terceiros, utilizam os recursos hídricos como: a) insumo em processo produtivo; b) receptor de resíduos; c) meio de suporte de atividades de produção ou consumo. Portanto, pode englobar o pequeno empresário ou produtor e o grande industrial ou fazendeiro. Conseqüentemente, os usuários das águas são atores sociais distintos, com poderes econômicos e sociais e força de argumentação e conhecimentos diferentes.
[10] -"Much social life revolves around a non-economic focus. Therefore, when economic and non-economic activity are intermixed, non-economic activity affects the costs and the available techniques for economic activity. This mixing of activities is what I have called "social embeddedness" of the economy -the extent to which economic action is linked to or depends on action or institutions that are non-economic in content, goals or processes". (Granovetter, 1985, p.3).
[11] -As instituições são as regras que definem as relações sociais, ajudam a definir quem ou quais grupos ocupam que posição nos relacionamentos e guiam as interações dando aos atores um conjunto de conhecimentos cognitivos para interpretar o comportamento dos outros. São os procedimentos (formais e informais) que permitem guiar a aprendizagem e assegurar a dinâmica coletiva da organização (Fligstein, 2001a, p.5). Sua principal função é reduzir as incertezas e fornecer uma estrutura estável para o cotidiano.
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