Modelo e método de representação política durante o Estado Novo (página 2)

O regime político do Estado Novo, nascido da crítica às práticas oligárquicas e liberais e aos seus mecanismos representativos, cuidou de, tão logo quanto possível, edificar uma nova estrutura político-institucional com base numa ideologia antiliberal.

De acordo com a avaliação de Getúlio Vargas, o momento político da segunda metade da década de trinta ordenava "a adoção de medidas que afet[e]m os pressupostos e convenções do regime [constitucional vigente], os próprios quadros institucionais, os processos e métodos de governo". A extensão e a profundidade dessas medidas exigiriam uma autêntica "reforma política", o que implicava, em primeiro lugar, em restaurar a "autoridade nacional" através do "reforço do poder central" mediante a criação de uma série de "instrumentos de poder real e efetivo" [5]

O regime da Constituição de 1934, plasmado "nos moldes clássicos do liberalismo e do sistema representativo", havia, de acordo com a peculiar lógica oficial, comprometido a "eficiência" do Estado e denunciado a inoperância do poder legislativo – no fim das contas, um "aparelho inadequado e dispendioso", um verdadeiro "obstáculo" à "obra governamental".

O quadro sucessório em 1937, por sua vez, havia subvertido a natureza e "as verdadeiras funções dos partidos políticos", convertendo-os em agremiações sem "princípios doutrinários". Na verdade, segundo Vargas, simples veículos de "ambições pessoais" e interesses "localistas". A disputa pela Presidência nas eleições que se realizariam em 1938[6]havia denunciado também o papel dos "quadros políticos" (agentes do processo de "aliciamento eleitoral") e transformado o sufrágio universal num "instrumento dos mais audazes e máscara que mal dissimula[va] o conluio dos apetites pessoais".

Ora, a conseqüência dessa situação de "caos", segundo o Presidente Vargas e o Ministro Francisco Campos, era nada menos do que o risco da restauração das oligarquias derrotadas pela Revolução em 1930: "O caudilhismo regional, dissimulado sob aparências de organização partidária, armava-se para impor à Nação as suas decisões, constituindo-se, assim, em ameaça ostensiva à unidade nacional"[7]. Daí que o 10 de novembro de 1937 fosse, ou melhor, se justificasse, como a justa e exata continuação do 3 de outubro de 1930.

Embora essa seja uma das idéias-força do discurso ideológico dos intelectuais autoritários (Francisco Campos em primeiro lugar, mas também Oliveira Vianna, Azevedo Amaral, Monte Arrais etc.), que construíram toda uma mitologia política em torno da controvertida equação 1937 = 1930, é possível compreender a sua verdade num sentido menos apologético e mais preciso.

Luciano Martins igualmente sustentou que a Revolução de 1930 só se consumou politicamente com o Estado Novo porque foi tão somente sob esse regime ditatorial que se encontrou, no fim das contas, as soluções para três questões-chave que surgiram já na década de vinte e que estão na base do movimento de trinta: a questão da federação,a questão da representação ea questão da dominação. Esses problemas postos para as elites políticas e para as classes dominantes podem ser expressos assim:

(i) "como assegurar a integração dos subsistemas [políticos e econômicos] regionais no sistema nacional, de forma a assegurar a conservação de diferentes estruturas de dominação", tais como o coronelismo e o mandonismo, "e, simultaneamente, garantir a unidade nacional"?;

(ii) "como organizar a representação política das elites [...] de forma a fazer com que o processo de diferenciação natural de seus interesses fosse resolvido no âmbito do universo das [próprias] elites e, simultaneamente, não pusesse em xeque a coalizão básica existente entre elas [...]"?; e, enfim,

(iii) "como estruturar a dominação [nas] cidades, em face da emergência de um proletariado em início de expansão e em face das novas formas de estratificação das "camadas médias""? [8]

Para cada um desses problemas o Estado Novo deverá criar um conjunto de "órgãos apropriados"[9] , alterando completamente a estrutura herdada do "Estado oligárquico". Logo, é um erro assimilar o antiliberalismo que animou a ideologia oficial no período, e que na prática implicou na abolição da representação política pelas vias usuais, a uma disposição antiinstitucional.

A crítica da política liberal, para ser conseqüente ideologicamente e politicamente eficaz, não poderia se limitar a destruir os partidos, fechar os parlamentos e perseguir os políticos profissionais. Ela teria de criar instituições políticas adequadas ao espírito do tempo. Isso por uma razão trivial: a decantada capacidade de manipulação (das massas) e conciliação (das elites), traço característico da liderança populista de Vargas, não seria garantida, no caso das primeiras, graças apenas ao carisma. E, no caso das segundas, graças somente às lealdades pessoais devidas pelos Interventores Federais nos estados ao Presidente da República que os havia nomeado[10]. Da mesma maneira, o caráter personalista do novo regime, que transformou Getúlio no centro político do Estado Novo e projetou sua imagem como árbitro da Nação e salvador do Brasil[11]não seria o produto necessário da "falta de mediações organizatórias entre Vargas e o país, salvo a das Forças Armadas"[12], mas, ao contrário, o resultado de um conjunto de aparelhos e instituições e práticas específicas: ideológicas (o DIP e os DEIPs, por exemplo), econômicas (o CNPIC, a CME ou a CPE, por exemplo) e também políticas[13]As circunstâncias do Estado Novo, visto dessa perspectiva, ressaltam na verdade a organização de um novo sistema político (centralizado, hierarquizado e burocratizado), e não simplesmente o regime arbitrário do "ditador", como os paulistas se referiam ao chefe político nacional.

Tendo presente essa lembrança sobre a importância da estrutura institucional para a compreensão do período que se abre em 1937, vejamos como a questão da federação, a questão da representação e a questão da dominação foram equacionadas.

O primeiro problema – a questão da federação – encontrará sua solução na fórmula político-econômica adotada pelo regime. No curso da modernização da sociedade brasileira, a integração dos subsistemas (políticos e econômicos) regionais ao sistema nacional se fará mediante dois processos paralelos e simultâneos: através da centralização de funções e decisões administrativas no aparelho central do Estado e da concentração do poder político na Presidência da República (note bem: essa operação terá, de resto, uma relação direta com o fortalecimento do "poder pessoal" do Presidente Getulio Vargas, sendo na verdade o segundo conseqüência da primeira, e não o contrário). Em conjunto, isso implicará numa redefinição das autonomias dos estados (seja em termos políticos, seja em termos econômicos) e numa expropriação do poder das oligarquias regionais, em especial na diminuição da sua influência sobre a definição da política econômica. Ao lado da criação dos institutos do pinho, do mate, do açúcar etc., a nacionalização da política do café, através de um departamento específico (o Departamento Nacional do Café), é aqui o melhor exemplo do poder da burocracia federal face aos aparelhos regionais do Estado e aos seus antigos controladores.

A segunda questão – o problema da representação de interesses – encontrará sua solução na fórmula político-institucional assumida pelo Estado Novo: ao invés de um sistema pluralista de partidos, eleições e parlamentos, o governo irá criar uma rede de conselhos, comissões e institutos com formas "corporativistas" de participação direta das elites econômicas no processo decisório[14]. Tanto a representação de interesses quanto a competição serão monopolizadas pelo Estado e ocorrerão, a partir daí, no seu interior. O funcionamento do Conselho Federal de Comércio Exterior, um dos muitos aparelhos criados na década de trinta, é um exemplo eloqüente do processo oculto (em relação à sociedade), negociado (com a burocracia) e tutelado (pelo Estado) de formulação da política comercial[15].

A última questão – o problema clássico da dominação – encontrará sua solução na fórmula político-ideológica encarnada por Vargas: "serão os controles e as práticas populistas estabelecidos e desenvolvidos pelo Estado Novo"[16], que conjugaram repressão (a atividades políticas autônomas das massas populares urbanas) e concessão (de direitos sociais, sendo o caso da CLT o mais paradigmático a respeito), que irão estabelecer um novo padrão de relação entre o Estado, de um lado, e os trabalhadores urbanos e as baixas camadas médias, de outro.

Resultam daí os traços mais significativos assumidos pelo aparelho do Estado nesse período. Trata-se de uma instituição forte, centralizada e autônoma. Forte em função da sua capacidade de intervenção na vida social – pela via policial e ideológica – e do seu poder de regulamentação da vida econômica; centralizada em função da concentração das decisões político-administrativas no executivo federal; e autônoma em função da sua distância diante da sociedade. Se essa força decorre da centralização de funções, sua autonomia permite que esse "Estado forte" passe a agir não mais em nome exclusivamente dos interesses agro-exportadores, mas cada vez mais em nome dos interesses urbano-industriais.

Contudo, não se deve entender as transformações do aparelho do Estado – a criação de inúmeros conselhos e órgãos técnicos depois de 1937 – tão somente em função do processo de industrialização da economia e modernização da sociedade[17]desprezando-se com isso seja o jogo político intra-elites (que não desaparece), seja o novo marco institucional que regulará essas disputas, e que não está previsto na Carta Constitucional do Estado Novo.

Mais precisamente: as formas corporativistas de participação das elites econômicas nas decisões econômicas não poderiam, por si mesmas, resolver também a questão da representação dos interesses sociais no sistema político. Há um problema especificamente político que é o problema do poder residual das oligarquias estaduais, variável de estado para estado mas significativo em São Paulo, por exemplo. A campanha de 1932, ainda que derrotada, denunciou a urgência do combate às fontes de poder e de autonomia oligárquicos. E mesmo o sistema de interventorias, criado em 1930, ao lado do Conselho Consultivo do Estado, de 1931 (uma espécie de ensaio do Conselho Administrativo), mostrou-se pouco eficaz para o tamanho dessa tarefa.

Em suma, temos diante de nós uma equação política complexa: ao mesmo tempo em que o Interventor Federal nomeado pelo Presidente para cuidar da política nos estados deveria ser "burocraticamente" forte (para impor as decisões do governo central) e politicamente autônomo (em relação às elites regionais), ele deveria ser também em alguma medida fraco para não constituir um novo pólo de poder paralelo ou, no limite, contrário ao Executivo federal. Retomando a questão feita a propósito desse mesmo problema por Campello de Souza: "quem guardaria os guardas?"[18] . Resposta: os Conselhos Administrativos dos Estados (CAEs). Isto é: uma agência que garantisse a cooptação política das elites. Ela deveria tornar-se o mecanismo ideal para regular (isto é, filtrar e hierarquizar) a expressão dos interesses dos grupos políticos estaduais, controlar o Interventor Federal e garantir o papel de última instância do sistema decisório à Presidência da República, que arbitraria essa relação complicada entre elites e contra-elites. Ao menos em tese.

Daí cabe a pergunta: quais os poderes desse Conselho Administrativo? No caso da unidade mais problemática do País, quem deveria compor o Conselho Administrativo de São Paulo? Como ele funcionou? Qual a freqüência de suas reuniões? Qual a quantidade de decisões que produziu? É o que se verá a seguir.

"[...] Observa-se, em todos os países, uma indiferença crescente pelo que se passa nos parlamentos. Ninguém, hoje, tem dúvidas de que o meridiano político não passa mais pelas suas antecâmaras ou pelas suas salas de sessões. [...] Para as decisões políticas uma sala de Parlamento tem hoje a mesma importância que uma sala de museu"[19].

Francisco Campos

No primeiro semestre de 1939, Getúlio Vargas, ao que parece por sugestão de Francisco Campos, resolveu dotar os estados de uma instituição que ordenasse o processo decisório e regulasse a política regional.

O "Código Administrativo", como ficou conhecido o decreto-lei n. 1.202 publicado no Diário Oficial da União em 10 de abril de 1939, repartiu as funções governativas entre duas entidades: a Interventoria Federal, de um lado, e o Conselho Administrativo, de outro (art. 2º.). Os interventores teriam o poder de nomear os prefeitos municipais e administrar seus estados por decreto (artigos 5º. a 12); os membros do Conselho Administrativo seriam escolhidos diretamente pelo Presidente da República (art. 13) e deveriam examinar todos os projetos de decretos-lei baixados pelo Interventor ou pelos prefeitos, além dos projetos de orçamento e a execução orçamentária do estado e dos municípios (art. 17). Bastaria, de acordo com o Código Administrativo, que dois terços dos representantes do Conselho Administrativo (art. 22) se opusessem às medidas dos executivos municipais ou da Interventoria Federal para vetar suas decisões, cabendo, contudo, a deliberação final, caso houvesse recurso dos "interessados", ao próprio Presidente Vargas (art. 19), que seria informado dos possíveis processos pelo Ministro da Justiça, Francisco Campos (art. 20).

Na avaliação ambiciosa de um dos membros do Conselho de São Paulo, a instituição, nesse sentido,

"substitui[ria] a ação legislativa das Assembléias do Estado, do antigo Senado e da Câmara dos Deputados; substitui[ria] as Câmaras Municipais de todo o estado; substitui[ria] o Tribunal de Contas na missão que hoje lhe cabe de superintender a aplicação das verbas orçamentárias e a fiel execução da lei de meios. Realiza[ria] também o Conselho Administrativo a missão de um órgão de consulta, de um verdadeiro Conselho de Estado, quando esclarece e instrui os recursos cujo conhecimento final pertence ao Sr. Presidente da República, opinando antes dessa decisão final"[20] .

Os CAEs não podem, entretanto, ser tomados sem mais como substitutos das casas legislativas nos níveis federal, estadual e municipal. Isso porque não produzem leis, mas resoluções. Sua capacidade de iniciativa é, aliás, bastante limitada. Podem, no máximo, "propor, do ponto de vista da economia e eficiência", alterações burocráticas em órgãos da administração estadual ou municipal (art. 17, alínea "e)"). Nesse contexto institucional, os Conselhos eram mais instâncias de revisão do que de legislação. Assimilá-los aos legislativos é, no caso, aceitar a publicidade oficial do regime e a ideologia antiparlamentar da época. Adiante comentarei mais detidamente este ponto. Por ora vale sublinhar que essa recepção incompleta de papéis sugere que é em outra dimensão que se deve buscar sua importância: em sua composição. E sua composição indica uma coisa: tratava-se de uma agência para representação/expressão dos interesses políticos da elite política. Essa função, frise-se, não se realizava sob a forma "parlamentar", mas sob a forma burocrática. O que faz toda a diferença.

Se esse é o aspecto fundamental, quem são os integrantes dessa elite?

"A criação do Departamento Administrativo realça o governo de sua Excia. o sr. Presidente [Getulio Vargas], pois que substitui com vantagem, e relativo pequeno dispêndio, as Câmaras em que pacatos conservadores ou dispersivos livre-atiradores – sem maior exame e quase sempre sem discussão aproveitável – aprovavam a obra pessoal e imperativa dos chefes eventuais do Poder Executivo"[21] .

José Adriano Marrey Júnior.

O artigo 13 do Código Administrativo estipulou que os Conselhos Administrativos dos Estados seriam "constituído[s] de 4 a 10 membros", deveriam ser "brasileiros natos", e "maiores de 25 anos", sendo "nomeados pelo Presidente da República"[22] , e não pelo Interventor.

Na prática, o número de integrantes de cada Conselho variou bastante e nunca chegou a dez membros. Nos estados politicamente mais importantes foram indicados sete representantes: São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Nos estados não tão importantes assim (ou não mais tão importantes), cinco: Pernambuco, Rio de Janeiro, Bahia, Ceará e Pará. Nos demais, quatro.

O Conselho Administrativo do Estado de São Paulo formado de acordo com esses critérios por sete membros tinha um presidente e seis conselheiros, sendo um deles também o seu vice-presidente. Em 1939, no primeiro ano do seu funcionamento, todos os membros do CAESP eram "políticos profissionais", com ou sem experiência legislativa (para mais informações sobre seus integrantes, ver o Anexo com as biografias políticas resumidas). E essa seria a regra que iria vigorar nos oito anos seguintes (com uma única exceção: Braz Arruda, que passou pelo órgão em 1947).

O quadro 1 apresenta, ano a ano, a formação do Conselho paulista.

Quadro 1Membros do Conselho Administrativo do estado de São Paulo por ano(1939-1947)

OBS.: A composição refere-se a julho dos respectivos anos. Legenda: P = Presidente; VP = Vice-presidente

Olhada mais de perto, dessa simples relação de nomes podem-se extrair algumas conclusões.

Do ponto de vista da sua composição, o CAESP teve três fases: a fase da Interventoria de Adhemar de Barros, até meados de 1941; a fase da Interventoria de Fernando Costa, até o fim do regime do Estado Novo, quando o Decreto-Lei n. 8.219 extinguiu os Conselhos Administrativos do Estado; e a fase da Interventoria de Macedo Soares, após o Decreto-Lei n. 8.974 que restaurou os CAEs, no início de 1946. A cada uma delas correspondeu um perfil político bem determinado[23]. E as grandes modificações na formação do Conselho coincidiram justamente com as substituições dos Interventores Federais.

Em 1941, depois da demissão de Adhemar, metade dos conselheiros foi trocada. Entraram: Cesar Costa, Antonio Feliciano e Marrey Júnior, todos em 18 de junho, duas semanas depois da posse do novo nomeado, Fernando Costa. Quando o CAESP é recriado em 1946, tendo já na chefia do governo Macedo Soares, a formação é totalmente diferente em relação àquela que terminara em 1945 junto com o Estado Novo. Mas note que agora se todos eram antigos na política estadual, a maioria (exceto Marrey Júnior) era nova na casa.

Durante a Interventoria de Adhemar a única alteração que ocorre é resultado, na verdade, de uma promoção: Renato Paes de Barros foi nomeado na vaga de Mario Lins quando esse último tornou-se Secretário da Educação e Saúde Pública. Na Interventoria de Fernando Costa, descontadas as já citadas, as substituições também são motivadas por promoções: o perrepista Marcondes Filho, a convite de Vargas, assume o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e cede sua cadeira ao integralista Miguel Reale. Em 1944, Armando Prado é empossado no CAESP no lugar de Marrey Junior quando esse último torna-se Secretário da Justiça e Negócios Interiores. Somente em março de 1945 há uma substituição cuja motivação é resultado de um conflito ideológico: Miguel Reale rompe publicamente com o Estado Novo, renuncia ao posto e é substituído por João Carvalhal Filho. No fim do regime.

Em 1947 há mais uma renovação considerável: entram dois novos membros (Moura Rezende e Braz Arruda), um retorna (João Carvalhal Filho) e Christiano Altenfelder torna-se o presidente do Conselho. Essas alterações não dizem respeito nem à conjuntura eleitoral, nem refletem a busca por parte dos conselheiros de uma carreira parlamentar de fato com a reabertura das assembléias legislativas e câmaras de vereadores. Synésio Rocha torna-se secretário de estado e Sebastião Nogueira de Lima e Campos Vergueiro transferem-se para o Tribunal de Contas de São Paulo.

Para além desse processo monótono de substituição e troca de nomes, é obrigatório enfatizar o que me parece o aspecto mais decisivo aqui: o tamanho desse grupo. Vinte e dois indivíduos (o total de membros que passaram pelo CAESP entre 1939 e 1947), sete de cada vez, deveriam concentrar, resumir e expressar toda a complexidade da cena partidária paulista das décadas de vinte e trinta. Eles haviam se tornado nada mais, nada menos que os herdeiros políticos de toda elite política estadual antes reunida e dividida nas siglas do PRP, PD, FUP, PC e AIB[24]Na verdade, essa é ao mesmo tempo a razão objetiva da sua força (ou do seu poder) enquanto indivíduos, e da sua relativa fraqueza, enquanto grupo.

Sua força individual como políticos (pois é disso que se trata, enfim), num regime que baniu o político "profissional" e estigmatizou a política como atividade menor, é a expressão do poder pessoal que reúnem em função do lugar que ocupam. Eles são os responsáveis por examinar, julgar e decidir todas as questões de governo, inclusive as da administração dos duzentos e setenta municípios do estado de São Paulo.

Sua fraqueza política, enquanto os únicos representantes do conjunto da elite, vêm da dificuldade de, a longo prazo, cumprir esse papel de representação tal como planejado. As numerosas relações de interdependência ou de subordinação entre facções de elite, as rivalidades e oposições, os interesses políticos de indivíduos ou grupos e, principalmente, os interesses sociais que estão na base dessa elite política e que nem sempre são conciliáveis, dificilmente poderiam encontrar uma solução adequada numa arena tão restrita. Em outros termos: há um limite para o "Estado de compromisso".

Por ora, vale sublinhar o primeiro aspecto: o poder desse pequeno grupo da elite. Para dimensioná-lo, veja-se o funcionamento concreto do Conselho Administrativo do estado de São Paulo.

"O certo é que o trabalho imenso e intenso nos absorvia, mas havia uma compensação: bem poucas vezes se legislou com tanto sentido de aderência à realidade [...]"[25]

Miguel Reale.

IV. 1 As sessões

O Conselho Administrativo foi, em São Paulo, muito atuante. Entre 14 de julho de 1939 e 8 de julho de 1947 realizou mais de duas mil e duzentas sessões (descontado o ano de 1945 para o qual não há dados). Considerando-se que nos anos de 1939 e 1947 o Conselho Administrativo só funcionou no segundo e primeiro semestres, respectivamente, temos o seguinte:

Gráfico 1Número absoluto de sessões ordinárias, extraordinárias e total do Conselho Administrativo do estado de São Paulo por ano (1939-1947)

Se a quantidade de vezes que o CAESP se reuniu para deliberar sobre os projetos de decreto-lei da Interventoria ou das prefeituras é indicativa de alguma coisa, então sua importância, tanto do ponto de vista administrativo, quanto do ponto de vista representativo é inegável.

Entre 1940 e 1946, excetuando-se 1945, houve uma média de 338 sessões por ano, praticamente uma por dia, todos os dias.

Há, como se nota, uma curva ascendente de 1939 a 1943, o que coincide com o esplendor do regime ditatorial. E mesmo a queda do número de sessões em 1944 em relação ao ano anterior não foi tão expressiva assim: 378 reuniões contra quase o mesmo número de 1942, 384. À primeira vista, por esses dados, vê-se que quando os Conselhos Administrativos são ressuscitados em 1946 não têm a mesma força de antes. Fora do contexto ditatorial o número de sessões cai significativamente para menos da metade em relação a 1943 e em 1947 diminuem ainda mais (apenas 138 reuniões).

A média de sessões por semana dá uma idéia mais nítida desses valores e dessa curva, que parece acompanhar mais o contexto político nacional que a dinâmica burocrática.

Grafico 2.Média de sessões por semana do Conselho Administrativo do estado de São Paulo ao ano (1939-1944 e 1946-1947)

Sobrepondo-se um gráfico a outro, a história que eles contam é quase a mesma. Com uma freqüência de encontros mais tímida em 1939 (2,4 por semana), mesmo considerando os poderes nos quais foi investido pelo Código Administrativo, até o máximo de 8,6 sessões por semana em 1943, o Conselho de São Paulo foi uma das várias instituições políticas que concretizou, ao lado do DASP[26]e do DIP, a aspiração da centralização/concentração do poder durante o Estado Novo.

IV. 2 As deliberações

Como qualquer organização, o Conselho tinha suas rotinas.

Uma reunião típica obedecia em geral à seguinte seqüência: após a chamada nominal para a verificação da presença dos conselheiros, havendo número legal, o Presidente declarava aberta a sessão.

De acordo com o regimento interno, iniciava-se então o "Expediente". O segundo secretário procedia à leitura da ata da reunião anterior que era debatida (muito raramente) e aprovada (freqüentemente), com retificações, caso fossem necessárias. O primeiro secretário procedia à leitura dos "ofícios" – isto é, as demandas dos prefeitos e do Interventor.

Esses documentos eram em geral provenientes:

• -do Ministério da Justiça, comunicando as decisões do Presidente da República nas matérias que dependiam de sua aprovação direta[27]

• -da Secretaria de Governo, encaminhando os projetos de decreto-lei do Interventor Federal;

• -das Secretarias estaduais, com pedidos específicos ao Conselho Administrativo ou dando conta das informações requisitadas para melhor informar os processos em andamento;

• -do Departamento das Municipalidades, encaminhando projetos de decreto-lei das Prefeituras Municipais;

• -das próprias Prefeituras Municipais, com prestações (ou pedidos) de informações;

• -de outras autoridades governamentais; e por fim

• -de cidadãos solicitando providências em relação ao descumprimento das decisões do CAESP por parte dos prefeitos municipais (aposentadorias, pensões, promoções, revisões de ordenados etc.).

Os projetos de decretos-lei encaminhados ao Conselho Administrativo versavam sobre os mais diferentes assuntos, indo da fixação do horário de funcionamento do comércio de um município qualquer, até a abertura de crédito especial para a realização de obras públicas pela Interventoria Federal; da mudança da denominação de um nome de rua ou praça pública, até a reorganização do quadro de funcionários e a fixação dos respectivos vencimentos; da aquisição de imóveis e da desapropriação de terrenos, à fixação de novas taxas e impostos municipais.

Todos os ofícios eram então despachados à Secretaria do Conselho para informação ou anexados aos respectivos processos.

Passava-se daí à "Ordem do Dia", em que eram discutidos, debatidos, votados e aprovados, com emendas ou não, ou rejeitados os projetos de resolução. A discussão desses últimos se fazia com base nos "pareceres" elaborados pelos conselheiros, publicados todos no Diário Oficial do Estado de São Paulo. Nesses documentos, de especial interesse, cada conselheiro oferecia suas razões (em geral sob a forma de "conclusões") para a aprovação, aprovação com emendas, ou não aprovação dos projetos de decreto-lei das Prefeituras Municipais ou da Interventoria Federal.

Podia ocorrer que, tomando conhecimento dos pareceres, os interessados contatassem o conselheiro-relator a fim de tentar convencê-los de suas questões. O conselheiro submetia então ao Presidente do Conselho Administrativo um requerimento pedindo vista do processo e o adiamento da discussão e votação do projeto de resolução. Uma vez tomada a decisão, publicava-se a resolução final do Conselho Administrativo no Diário Oficial do Estado.

O gráfico 3 ilustra o número de pareceres produzidos por sessão ao ano (exceto 1945).

Gráfico 3Média de pareceres emitidos por sessão no Conselho Administrativo do estado de São Paulo ao ano (1939-1944 e 1946-1947)

Olhando para a produtividade do conselho paulista o que se constata é o seguinte: mesmo em 1939, no início da sua atividade, ou em 1946-1947, sob o regime liberal da Carta de 1946, quando houve menos sessões (ver Gráfico 2), ele foi, ou melhor, continuou sendo, a fonte de um volume impressionante de decisões de Estado.

Graças à centralização decisória que o Estado Novo promoveu, ao transferir para instâncias superiores da administração pública as mais triviais decisões, o Conselho Administrativo tornou-se, ao lado da Interventoria Federal, o ponto central de todo o sistema decisório estadual.

O regime do Estado Novo procurou, tão rápido quanto possível, criar duas instituições que pudessem concretizar, na ponta do sistema político, o projeto de centralização das decisões do Estado. Essa foi uma das muitas vias, aliás, que permitiu a concentração do poder no Executivo federal. Ao lado das Interventorias, os Conselhos Administrativos tornaram-se, penso eu, o modelo burocrático mais curioso encontrado para compensar o peso da Presidência da República diante de elites políticas regionais ainda relativamente influentes e importantes sem, contudo, rebaixar de uma vez por todas sua influência e importância.

Por isso há certos aspectos que decorrem da simples existência do Conselho Administrativo no organograma estadual e que ultrapassam a questão de saber se suas decisões eram importantes de fato para a vida político-administrativa do estado ou não. Esses aspectos ajudam a compor um perfil mais nítido do regime ditatorial, relativizando o decantado "poder pessoal" do Presidente ou a influência política do Interventor, permitem entender a complicada morfologia do sistema estatal no período e evidenciam uma das várias modalidades que a liderança de Getúlio Vargas assumiu nos estados. Mesmo em São Paulo. Por mais arbitrário que tenha sido o governo, havia método nisso tudo.

A complexidade do problema da representação dos interesses das elites no sistema decisório (sejam as elites econômicas, sejam as políticas, sejam as ascendentes, sejam as decadentes de ambos os tipos) exigiria, como se viu, uma solução menos eventual e mais institucional. Note que se o corporativismo econômico resolveu o embaraço com as primeiras, a resposta automática do Executivo federal às segundas foi reeditar o esquema das Interventorias, tal como tentado entre 1930 e 1934. Todavia, quando a partir de 1938 ele se revelou demasiado estreito para conciliar tantos e tão diferentes interesses, o Conselho Administrativo apareceu, em 1939, como uma saída peculiar para garantir algum grau de "pluralismo" ao regime e flexibilidade ao sistema como um todo. Daí que ainda que o Conselho Administrativo do Estado de São Paulo não tenha sido a maneira mais eficaz de expressão política da elite política paulista, ele foi, num contexto antiliberal, a única possível. E como o golpe de Estado em 1937 havia suprimido todos os canais para a participação política, mesmo os antigos mecanismos que tinham garantido a presença dessa elite nas "decisões de Estado", a integração de líderes tradicionais ao governo odiado na véspera não foi um sacrifício tão insuportável assim.

Que essa função política – a representação de interesses – tenha assumido uma forma burocrática é uma razão adicional da importância dos Conselhos Administrativos para a história política brasileira. Pelo menos por duas razões.

O fato da intensa atividade do Conselho paulista aparecer aos olhos dos próprios membros do CAESP, e da literatura especializada, como uma função meramente "administrativa"[28] é o índice por excelência da (altíssima) eficácia ideológica do regime do Estado Novo sobre todos os observadores e protagonistas, e não a constatação da superioridade do julgamento técnico e imparcial sobre a política interesseira e miúda. Ao tomar a forma pela função – ou o nome ("Conselho Administrativo") pela coisa em si mesma – o que se perde de vista é justamente que essa forma burocratizada, sinuosa, mediada por um papelório sem fim e por incontáveis reuniões com todos os ritos que a burocracia teria direito encobria uma ação que era, no fim das contas, política. O processo decisório do Conselho Administrativo exprimia uma teia bastante complexa de relações... políticas: dos conselheiros com a sua clientela preferencial (os prefeitos), do Conselho com a Interventoria Federal, do Interventor com a Presidência, do Presidente com o Ministério da Justiça, do Ministro com o Conselho Administrativo e deste com o Departamento das Municipalidades.

Contudo, reconhecer esse fato político não autoriza a ver no Conselho Administrativo o substituto funcional da Assembléia Legislativa dos estados. Esse é um segundo erro que tem sua origem na ideologia antiparlamentar difundida pelo Estado Novo, já que assimila, agora em sentido inverso, a função (supervisionar o Executivo estadual) à forma (uma câmara de representantes "da sociedade"). Como se recorda, a composição do Conselho Administrativo não era burocrática, mas política; sua ação não era administrativa, mas política; e sua função não era técnica, mas política. Entretanto tudo isso num sentido bem preciso. Tratava-se efetivamente de um canal privilegiado de ligação das elites políticas estaduais, através de uns poucos políticos, ao Executivo federal, e vice-versa, e não de uma casa de elaboração de leis. Esta, só viria com a redemocratização.

Alexandre Marcondes Filho (31 ago. 1892 -16 out. 1974) Marcondes Filho nasceu em São Paulo (SP). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1914. Secretário particular de Bernardino Campos (1914). Vereador em São Paulo (1926-1928) pelo Partido Republicano Paulista (PRP). Líder da bancada situacionista na Câmara dos Vereadores de São Paulo (1926). Deputado federal (1927-1929; 1930). Ministro do Trabalho, Indústria e Comércio (1941-1945). Ministro da Justiça e Negócios Interiores (1943-1945). Senador à Assembléia Constituinte (1946). Senador (1946-1950; 1951-1954). Vice-presidente do Senado Federal (1951-1954). Presidente do Senado Federal (1954). Ministro da Justiça e Negócios Interiores (1955). Faleceu em São Paulo em 16 de outubro de 1974. Marcondes Filho foi vice-presidente do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo entre 1939 e 1941.

Antonio Ezequiel Feliciano da Silva (22 abr. 1899 -22 jul. 1986) Antonio Feliciano nasceu em Paraibuna (SP). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1919. Vereador em Santos (1926-1928; 1936-1937). Deputado estadual (1928-1930). Deputado constituinte (1946). Deputado federal (1946-1950; 1951-1953; 1959-1962; 1963-1966; 1967-1970). Prefeito de Santos (SP) (1953-1957). Vice-líder do Partido Social Democrático na Câmara dos Deputados (1952; 1962). Ministro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (1958). Faleceu em Santos (SP) em 22 de julho de 1986. Antonio Feliciano participou do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo de 1941 a 1945.

Antonio Gontijo de Carvalho (29 jul. 1898-4 ago. 1973) Antonio Gontijo nasceu em Uberaba (MG). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1923. Funcionário da Secretaria de Agricultura de São Paulo (1927-1930). Secretário-geral do Departamento Nacional do Café (1936). Funcionário do Ministério da Agricultura (1938). Chefe da Casa Civil do governo do Estado de São Paulo (1939). Membro da Comissão de Negócios de São Paulo (1941-1944). Presidente da Subcomissão de Organização e Finanças (1943-1944). Deputado federal suplente (1946-1950) pelo PSD. Faleceu em São Paulo, em 4 de agosto de 1973. Antonio Gontijo foi conselheiro do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo de 1939 a 1941.

Armando da Silva Prado (11 mar. 1880-4 dez. 1956) Armando Prado nasceu em São Paulo (SP). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1902. Vereador em São Paulo (1911-1913; 1914-1916; 1917-1919; 1920-1922) pela sigla do PRP. Deputado estadual (1922-1924; 1925-1927; 1928-1930). Deputado federal (1930). Procurador da Justiça Eleitoral (1935). Procurador-geral interino em São Paulo (1938). Presidente do Tribunal Federal de Recursos (1949-1956). Faleceu em São Paulo em 4 de dezembro de 1956. Armando Prado foi membro do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo entre 1943 e 1945.

Arthur Pequeroby de Aguiar Whitaker (4 out. 1881 -20 abr. 1947) Arthur de Aguiar Whitaker nasceu em Araras (SP). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em1907. Promotor Público (1908). Advogado em Jaboticabal e em São Paulo. Deputado estadual (1916-1918; 1919-1921; 1922-1924; 1925-1927 e 1928-1930). Segundo Suplente de Secretário da Mesa da Câmara Estadual (1916-1918). Segundo Secretário da Mesa da Câmara Estadual (1919-1924). Primeiro Secretário da Mesa da Câmara Estadual (1925-1927). Prefeito Municipal de Jaboticabal (SP) (1926). Presidente da Câmara Estadual (1928-1930). Membro da Comissão Executiva do Partido Republicano Paulista (1928-1930). Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (1928-1930). Secretário de Estado da Justiça e Negócios Interiores (1946). Fundador e membro da Comissão Executiva do Partido Social Democrático. Faleceu em São Paulo em 20 de abril de 1947. Arthur de Aguiar Whitaker foi membro do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo entre 1939 e 1941 e seu vice-presidente de 1941 a 1945.

Braz de Souza Arruda (3 fev. 1895 -24 jun. 1963) Braz Arruda nasceu em Campinas (SP). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1916. Diretor da Faculdade de Direito de São Paulo (1949-1955). Faleceu em 24 de junho de 1963. Braz Arruda foi membro do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo em 1947.

Carlos Cyrillo Júnior (25 dez. 1886 -31 maio 1965) Cyrillo Júnior nasceu em Curitiba (PR). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1908. Deputado estadual (1925-1927; 1928-1930; 1935-1937). Líder da oposição na Assembléia Constituinte de São Paulo (1935-1937). Deputado federal (1930). Secretário-geral do Partido Social Democrático de São Paulo (1945). Deputado constituinte (1946). Deputado federal (1946-1950); Líder da bancada do Partido Social Democrático de São Paulo (1946). Presidente da Câmara dos Deputados (1949-1950). Presidente do Partido Social Democrático (1949-1951). Ministro da Justiça e Negócios Interiores (1958-1959). Embaixador do Brasil na Bélgica (1960-1963). Faleceu em São Paulo em 31 de maio de 1965. Cyrillo Júnior foi membro do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo de 1939 a 1945.

Christiano Altenfelder Silva (15 fev. 1899 -8 jul. 1985) Christiano Altenfelder nasceu em São Carlos (SP). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1920. Promotor Público (1922-1924). Cônsul do Brasil na Venezuela (1933). Secretário de Educação e Saúde Pública (1933-1934). Chefe de Polícia (1934). Secretário de Justiça (1934-1935). Deputado estadual classista (1935-1937). Vice-presidente da Assembléia Legislativa (1936). Membro da Comissão de Finanças da Assembléia Legislativa. Secretário da Agricultura, Indústria e Comércio (1945-1946). Faleceu em São Paulo em 8 de julho de 1985. Christiano Altenfelder foi vice-presidente do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo em 1946 e seu presidente em 1947.

Goffredo Teixeira da Silva Telles (17 abr. 1888 -30 jul. 1980) Goffredo da Silva Telles nasceu no Rio de Janeiro (DF). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1910. Vereador do PRP em São Paulo (1926-1928; 1929-1930). Prefeito de São Paulo (1932). Faleceu em São Paulo em 30 de julho de 1980. Goffredo da Silva Telles foi presidente do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo de 1939 até 1945.

Innocencio Seraphico de Assis Carvalho (14 dez. 1887-1952) Innocencio Seraphico nasceu em Pernambuco. Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1921. Vereador em São Paulo (1926-1928; 1929-1930). Deputado estadual (1935-1937). Membro do diretório metropolitano do Partido Social Democrático de São Paulo. Faleceu em 1952. Innocencio Seraphico foi membro do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo em 1946 e seu vice-presidente em 1947.

João Galeão Carvalhal Filho (1884 -9 set. 1955) João Carvalhal Filho nasceu em Santos (SP). Graduou-se na Faculdade de Ciências Jurídicas e Sociais do Rio de Janeiro em 1904. Deputado estadual (1925-1927) pelo PRP. Secretário do Interior do Estado de São Paulo (1927). Deputado federal (1930). Faleceu em São Paulo em 9 de setembro de 1955. João Carvalhal Filho participou do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo em 1945 e em 1947.

José Adriano Marrey Júnior (7 ago. 1885 -14 mar. 1965) Marrey Júnior nasceu em Itamarandiba (MG). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1906. Vereador em São Paulo (1914-1916; 1917-1919; 1936-1937; 1948-1951). Deputado estadual (1919-1921; 1922-1924; 1925-1927). Membro da Comissão Executiva do Partido Democrático (1926-1927 e 1930-1931). Deputado federal (1927-1929). Secretário da Justiça e Negócios Interiores do Estado de São Paulo (1943-1945). Presidente da Câmara Municipal de São Paulo (1948 e 1950). Deputado federal (1951-1953). Secretário de Negócios Internos e Jurídicos da Prefeitura de São Paulo (1953). Presidente do Conselho do Tribunal de Contas de São Paulo. Presidente do Tribunal de Alçada (1958). Faleceu em São Paulo em 14 de março de 1965. Marrey Júnior foi membro do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo em duas ocasiões: entre 1941 e 1943 e entre 1946 e 1947.

José Cesar de Oliveira Costa (8 mar. 1891 -6 maio 1951) Cesar Costa nasceu em Taubaté (SP). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1912. Prefeito de Taubaté (1917-1921; 1928-1930). Deputado estadual (1922-1924; 1925-1927) do PRP. Deputado constituinte (1946). Deputado federal (1946-1950). Membro do Conselho Superior da Caixa Econômica Federal (1946). Faleceu em São Paulo em 6 de maio de 1951. Cesar Costa foi membro do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo de 1941 até 1945.

José de Moura Rezende (26 out. 1896 -20 dez. 1965) Moura Rezende nasceu em Caçapava (SP). Graduou-se na Faculdade de Ciências Jurídicas e Sociais do Rio de Janeiro em 1919. Vereador em Caçapava (1923-1925; 1926). Prefeito de Caçapava (1926-1930). Deputado estadual (1935-1937). Vice-líder e líder da minoria na Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo (1935-1937). Diretor do Departamento Estadual do Trabalho (1938). Chefe da Casa Civil (1938-1939). Secretário da Justiça e Negócios Interiores do Estado de São Paulo (1939-1941). Interventor Federal substituto em São Paulo (10 nov. 1939 -26 nov. 1939). Secretário da Educação (1950; 1953-1954). Deputado federal (1951-1953). Líder da bancada do Partido Social Progressista na Câmara dos Deputados (1953). Ministro do Tribunal de Contas de São Paulo (1954). Presidente do Tribunal de Contas de São Paulo (1959-1960). Faleceu em São Paulo em 20 de dezembro de 1965. Moura Rezende integrou o Conselho Administrativo do Estado de São Paulo em 1947.

Lincoln Feliciano da Silva (20 jun. 1893 -19 ago. 1971) Lincoln Feliciano nasceu em Paraibuna (SP). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1915. Prefeito de Palmas (SP). Prefeito de Santos (SP) (1935-1937). Prefeito nomeado de Santos (1945). Deputado estadual (1947-1951; 1951-1955; 1959-1963) pelo PSD. Presidente da Comissão de Constituição e Justiça da Assembléia Legislativa (1947). Presidente da Assembléia Legislativa de São Paulo (1948-1949). Secretário da Justiça (1955-1957). Secretário da Agricultura (1957-1959). Deputado federal (1955-1958). Membro da Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados. Interventor em São Vicente (SP) (1966). Faleceu em 19 de agosto de 1971. Lincoln Feliciano participou do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo em 1946 e 1947.

Luiz Pereira de Campos Vergueiro (19 ago. 1882 -5 abr. 1953) Campos Vergueiro nasceu em Viena (Áustria). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1904. Vereador em Sorocaba (SP) pelo PRP. Presidente da Câmara Municipal de Sorocaba. Prefeito de Sorocaba (1926-1927). Deputado estadual (1910-1912; 1913-1915; 1916-1918; 1919-1921; 1922-1924; 1925-1927) pelo PRP. Segundo Secretário da Câmara Estadual de São Paulo. Primeiro Secretário da Câmara Estadual (1925-1927). Senador estadual (1926-1927). Deputado constituinte (1935-1937). Procurador-chefe da Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Serviços Públicos de São Paulo (1938). Diretor-geral do Departamento Estadual do Trabalho (1941-1944). Diretor-geral do Departamento das Municipalidades (1945-1946). Ministro do Tribunal de Contas de São Paulo (1947-1950). Presidente do Tribunal de Contas de São Paulo (1949-1950). Faleceu em São Paulo em 5 de abril de 1953. Campos Vergueiro foi membro do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo em 1946.

Mario Guimarães Barros Lins (17 de set. 1894 -20 de ago. 1959) Mario Lins nasceu em Recife (PE). Graduou-se na Faculdade de Medicina do Rio de Janeiro em 1916. Membro do Diretório Central do PRP. Prefeito eleito de Jardinópolis (SP) pelo PRP de 15 de janeiro de 1929 a 25 de outubro de 1930. Prefeito nomeado de Jardinópolis (1931-1933). Prefeito nomeado de Jardinópolis (1933-1934). Prefeito eleito de Jardinópolis (1936-1939). Secretário da Educação e Saúde Pública do estado de São Paulo (1940-1941). Diretor da Cia. Mogiana das Estradas de Ferro (1951-1955). Vereador em Jardinópolis (1955-1958). Presidente da Câmara Municipal. Faleceu em Ribeirão Preto (SP) em 20 de agosto de 1959. Mario Lins foi membro do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo de 1939 a janeiro de 1940.

Miguel Reale (6 nov. 1910) Miguel Reale nasceu em São Bento do Sapucaí (SP). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1934. Secretário Nacional de Doutrina da Ação Integralista Brasileira (1936). Secretário de Justiça e Negócios Interiores de São Paulo (1947). Presidente do Instituto Brasileiro de Filosofia (1949). Reitor da Universidade de São Paulo (1949-1950; 1969-1973). Vice-Presidente do Partido Social Progressista. Secretário de Justiça de São Paulo (1963-1964). Membro da Academia Brasileira de Letras (1975). É advogado em São Paulo. Miguel Reale integrou o Conselho Administrativo do Estado de São Paulo entre 1942 e 1945.

Plinio Rodrigues de Moraes (30 abr. 1896 -14 jul. 1941) Plinio de Morais nasceu em Tietê (SP). Graduou-se na Escola de Farmácia de São Paulo em 1918. Membro do diretório do Partido Republicano Paulista (1927-1930). Suplente de deputado federal (1934-1935). Vereador em Tietê (SP) (1936-1937). Prefeito de Tietê (1938-1941). Faleceu em São Paulo em julho de 1941. Plinio de Morais foi conselheiro do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo entre 1939 e 1941.

Renato Paes de Barros (1885 -18 set. 1951) Renato Paes de Barros nasceu em Itu (SP). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1906. Delegado de Polícia (1902-1912). Procurador-Geral do Estado de São Paulo (1938-1941). Membro do Conselho Técnico de Economia e Finanças do Estado. Administrador da Caixa de Previdência Social dos Ferroviários da Estrada de Ferro Sorocabana. Faleceu em Roma (Itália) em 18 de setembro de 1951. Renato Paes de Barros integrou o Conselho Administrativo do Estado de São Paulo em 1940 e 1941.

Sebastião Nogueira de Lima (3 nov. 1880 -2 ago. 1964) Sebastião Nogueira de Lima nasceu em Casa Branca (SP). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1904. Vereador em Piracicaba (SP) (1920-1922; 1923-1925) pelo PRP. Presidente da Câmara Municipal de Piracicaba. Reitor da Universidade Popular de Piracicaba. Curador de Acidentes do Trabalho. Curador de Menores. Procurador-geral do Estado (1943). Secretário da Educação e da Saúde Pública (1943). Secretário de Justiça e Negócios Interiores (1945). Interventor Federal em São Paulo (1945). Ministro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Presidente do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (1947-1948). Faleceu em São Paulo em 2 de agosto de 1964. Sebastião Nogueira de Lima foi presidente do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo em 1946.

Synésio Rocha (5 jun. 1893 -15 jul. 1957) Synésio Rocha nasceu em São Paulo (SP). Graduou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1919. Vereador em São Paulo (1926-1928; 1929-1930; 1936-1937) pelo PRP. Procurador-geral do Estado (1942-1945). Secretário do Trabalho, Indústria e Comércio (1946). Secretário do Estado de Negócios Internos e Jurídicos (1948-1949). Secretário da Justiça (1950-1951). Ministro do Tribunal de Contas de São Paulo (1952). Faleceu em São Paulo em 15 de julho de 1957. Synésio Rocha foi membro do Conselho Administrativo do Estado de São Paulo em 1946.

As informações aqui utilizadas foram compiladas a partir da pesquisa documental realizada na biblioteca particular do Dr. Goffredo da Silva Telles Jr., ao qual agradeço a amável acolhida, e na Divisão de Acervo Histórico da Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo. Registro igualmente o apoio dado a essa pesquisa pelos funcionários do Acervo Histórico, Solange e Olívia Gurjão, e por seu diretor, Dainis Karepovs. Julio Cesar Gouvêa merece o crédito pelos gráficos e pela compilação das informações do anexo biográfico.

Autor:

Adriano Nervo Codato

adriano[arroba]ufpr.br

acodato[arroba]terra.com.br

Professor de Ciência Política na Universidade Federal do Paraná (UFPR) e coordenador do Núcleo de Pesquisa em Sociologia Política Brasileira.