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Therefore, this dissertation presents a series of local development initiatives, concerning the studied area, able to contribute to the resolution of the identified problems.
Keywords: Brazil, São Paulo, ABCD, Local Development, Endogenous Development.
RESUMÉ
Le centre de la géographie économique du Brésil a change au cours des siècles, en fonction des différents cycles de production et d"exportation des produits primaires. C"est seulement au 19ème siècle qui São Paulo, grâce à l"importance de la culture du café, a commencé à gaigner la relevance économique et démographique qu"il avait aujord"hui au Brésil.
Toutefois, c"est seulement dans les années 30 et, surtout, les 50, qui São Paulo (et sa Région Métropolitaine) devient le principal centre industriel du Brésil. C"est precisement le "Plano de Metas" du Président Juscelino Kubitschek qui, dans les années 50, a conduit à l"introduction massif de l"industrie manufacturière, sourtout l"industrie automobile, dans la banlieue industrielle au sud-est de São Paulo, connue comme ABCD et qui correspondre á les communnes de Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires et Rio Grande da Serra.
São Paulo est la plus grande ville d"Amérique du Sud et une "Ville Globale", en particulier grace à ses infrastructures modernes, l´offre de services de niveau mondial et à la concentration des fonctions de commandement et de coordination associées avec les sociétés transnationales. Néanmoins, il s"agit également d"une "Metrópole das Desigualdades", avec une urbanisation chaotique, une grande partie des logements délabrés et avec des niveaux élevés de pauvreté et d"exclusion sociale.
Avec les crises pétrolières, qui ont lieu dans les années 70, commence à se dessiner dans l"ABCD un processus de restructuration produtive qui a obligié certaines industries à quitter la zone. Cependant ce procès peu conduire a une exploration plus efficace des "économies d"agglomération", on pense que ça peut créer des conditions pour l"apparition des stratégique de développement fonde en facteurs locaux et endogènes.
En effect, le plus récents teories et politiques de Développement Local et Régional previligient les mésures ont le pouvoir politique local/régional établisse des partenariat avec autres acteurs territoriales: Governement, entreprises, institutions financières, associations de entreprises, coopératives, organisations no gouvernementales et mouvements civiques.
En resume, cette thèse présente une série d"initiatives locales de développement, se référant à la zone d"étude, capables de contribuer à la résolution des problèmes identifiés.
Mots-clés: Brésil, São Paulo, ABCD, Développement Local, Développement Endogène.
RESUMEN
El centro de la geografía económica brasileña cambió de posición a largo de los vários siglos, en función de los distintos ciclos de produción-exportación de productos primarios. Fue sólo en el siglo XIX que São Paulo, gracias a la importancia del cultivo del café, empezó a tener la relevancia que tiene hoy al nivel económico y demográfico en Brasil.
Pero fue sólo en los años 30 y, especialmente, 50, que São Paulo (y su Región Metropolitana) se asume como el principal centro industrial de Brasil. Fue precisamente el "Plano de Metas" del Presidente Juscelino Kubitschek que, en la década de 50, llevó a la introducción masiva de las industrias manufactureras, con énfasis en la industria del automóvil, en la periferia industrial localizada en el sureste de São Paulo conocida como ABCD e al que corresponden los municipios de Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires y Rio Grande da Serra.
São Paulo es la mayor ciudad de América del Sur y una "Ciudad Global", sobre todo teniendo en cuenta su moderna infraestructura, la prestación de servicios de nivel mundial y la concentración de funciones de coordenación y comando asociadas a las empresas transnacionales. Sin embargo, también es la "Metrópole das Desigualdades", con un caótico proceso de urbanización, un parque de habitaciones mayoriariamente degradado y con altos niveles de pobreza y exclusión social.
Con la crisis del petróleo, que se produjo en la década de 70, comienza a surgir en el ABCD un proceso de reestructuración productiva que ha llevado algunas industrias a salir de la zona. Sin embargo, si el proceso de reconversión industrial permite una explotación más eficiente de las "economías de aglomeración", creemos que se cumplen las condiciones para la promoción de estrategias de desarrollo territorial basadas en factores locales y endógenos.
De hecho, las últimas teorías y las políticas de Desarrollo Regional y Local procuran privilegiar las medidas en que el poder político local/regional interactúa y establece parcerias com otros actores protagonistas en el territorio: Gobierno, empresas, instituciones financieras, asociaciones empresariales, cooperativas, organizaciones no-gubernamentales y movimientos cívicos.
Por lo tanto, esta tesis presenta una serie de iniciativas locales de desarrollo, en referencia al área en estudio, capables de contribuir a la resolución de los problemas detectados.
Palabras-Clave: Brasil, São Paulo, ABCD, Desarrollo local, Desarrollo endógeno.
SIGLAS E ACRÓNIMOS UTILIZADOS
ABCD: Santo André, São Bernando do Campo, São Caetano do Sul, Diadema (, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra)
ABIHPEC: Associação Brasileira da Indústria de Higiene Pessoal Perfumaria e Cosméticos
ACIAM: Associação Comercial, Industrial e Agrícola de Mauá
ACIARP: Associação Comercial, Industrial e Agrícola de Ribeirão Pires
ACISA: Associação Comercial e Industrial de Santo André
ACISCS: Associação Comercial e Industrial de São Caetano do Sul
ALCA: Área de Livre Comércio das Américas
APAS: Associação Paulista de Supermercados
APEX: Agência de Promoção às Exportações
APL: Arranjo Produtivo Local
APS: Projecto de Arranjo Produtivo Social
ASEAN: Association of the South East Asia Nations
BNDES: Banco Nacional de Desenvolvimento Económico e Social
CAGED: Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
CAT: Centro de Apoio ao Trabalho
CDISP: Comité para Democratização da Informática em São Paulo
CEETEPS: Centro Estadual de Educação Tecnológica Paula Souza
CEPAL: Comissão Económica para a América Latina e o Caribe
CETEMO-RS: Centro de Tecnologia do Mobiliário do RS
CID"s: Certificados de Incentivo ao Desenvolvimento
CIESP: Centro de Indústrias do Estado de São Paulo
CIT"s: Centrais de Informação Turística
COMDEMA: Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente
COMTUR: Conselho Municipal de Turismo
CPETR: Centro Público de Emprego, Trabalho e Renda
DADE: Departamento de Apoio ao Desenvolvimento das Estâncias
EDAP: Escola de Diadema de Administração Pública
EE: Eixos Estruturantes
EFAP Paulo Freire: Escola de Formação em Administração Pública Paulo Freire
EJA: Projecto Educação de Jovens e Adultos
ETE: Escola Técnica Estadual
ETN"s: Empresas Transnacionais
EUA: Estados Unidos da América
FAELT: Fundo Municipal de Apoio ao Esporte, Lazer e Turismo
FAMA: Faculdade de Mauá
FAPESP: Fundação de Amparo e Pesquisa do Estado de São Paulo
FATEC: Faculdade de Tecnologia de São Caetano do Sul
FEIRAMA: Feira de Artesanato de Mauá
FIESP: Federação das Indústrias do Estado de São Paulo
FINAME: Financiamento de Máquinas e Equipamentos
FINEP: Financiadora de Estudos e Projectos
FUNDETEC: Fundação para o Desenvolvimento da Tecnologia, Educação e Comunicação
FUTUR: Fundo Municipal de Turismo
GNV: Gás Natural Veicular
GREMI: Groupe de Recherches sur les Milieux lnnovateurs
IEPS: Incubadora Pública de Economia Popular e Solidária
IMES: Universidade Municipal de São Caetano do Sul
IMT: Instituto Mauá de Tecnologia
Inteccope: Incubadora Tecnológica de Cooperativas Populares
IPTU: Imposto Territorial Predial e Urbano
ISI: Industrialização por Substituição de Importações
ISS: Imposto Sobre Serviços
ISSQN: Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza
ITBI: Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis
ITE-SCS: Instituto de Tecnologia de São Caetano do Sul
MAEX: Mauá Apoio à Exportação
Mercosul: Mercado Comum do Sul
MOVA: Movimento Regional de Alfabetização de Jovens e Adultos
MUDES: Fundação Movimento Universitário de Desenvolvimento Económico e Social
OAB: Ordem dos Advogados do Brasil
OSCIP: Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
PAT"s: Postos de Atendimento ao Trabalhador
PEA: População Economicamente Activa
PED: Pesquisas de Emprego e Desemprego
PIB: Produto Interno Bruto
PIM: Parcelamento de Imposto Municipal
Planteq: Plano Territorial de Qualificação Profissional do Município de São Paulo
PLANTEQ–ABC: Plano Territorial de Qualificação do Grande ABC
Platum: Plano Municipal do Turismo
PME"s: Pequenas e Médias Empresas
PNMT: Programa Nacional de Municipalização do Turismo
PNQ: Plano Nacional de Qualificação
PNUD: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPA: Plano Plurianual
PPP"s: Parcerias Público-Privadas
Prismma: Projecto de Inclusão Social da Moradia do Município de Mauá
ProAlfa: Programa de Alfabetização de Adultos
PROMAC: Programa Municipal de Alfabetização e Cidadania
RMSP: Região Metropolitana de São Paulo
SABESP: Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
SAMA: Saneamento Básico do Município de Mauá
SARC: Sistema Administrativo de Recuperação de Crédito
SAX: Sistema de Apoio à Exportação
SEADE: Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados.
SEBRAE: Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
SECEX: Secretaria do Comércio Exterior do Governo Federal
SEJA: Serviço de Educação de Jovens e Adultos
SENAC: Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAI: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
SERT: Secretaria da Empresa e Relações do Trabalho
SESI: Serviço Social da Indústria
SIG: Sistema de Informação Geográfica
SISEM: Sistema de Informações Socioeconómicas
SPC: Serviço de Protecção ao Crédito
SPTuris: São Paulo Turismo
TIC"s: Tecnologias de Informação e Comunicação
UNESCO: Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
UNIFESP: Universidade Federal de São Paulo
Unitrabalho: Fundação Interuniversitária de Estudos e Pesquisas sobre o Trabalho
USD: Dólares norte-americanos
1.1. APRESENTAÇAO DO TEMA
O presente trabalho constitui a Dissertação de Mestrado em Gestão do Território, área de especialização em Território e Desenvolvimento, apresentada à Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa, sob a orientação da Professora Doutora Regina Salvador e intitulada: "Iniciativas Locais de Desenvolvimento: o caso dos Municípios de São Paulo e do ABCD".
A escolha de um tema de investigação é, forçosamente, influenciada pelos percursos pessoais em termos académicos.
Neste sentido, a opção por um estudo de caso noutro país e noutro continente, além de causar óbvias dificuldades ao nível da pesquisa e do trabalho de campo, pode também causar alguma estranheza. Contudo, o facto de se ter efectuado um trabalho final de licenciatura intitulado "Factores de Localização do Investimento Directo Estrangeiro Português no Brasil" e uma Pós-graduação/Especialização em "Estudos Avançados sobre a América Latina" na Universidade Complutense de Madrid, traduzem já alguns conhecimentos e alguma reflexão crítica acerca destas questões.
Por outro lado, num mundo crescentemente globalizado, o interesse por territórios longínquos tende a tornar-se um imperativo.
1.2. JUSTIFICAÇAO DO TEMA
O centro-motor da economia brasileira conheceu várias mudanças ao longo dos últimos 500 anos. Deste modo, nas primeiras etapas de afirmação de um núcleo produtivo autónomo, teve particular importância a região do Nordeste e o ciclo da cana-de-açúcar. Posteriormente, com o ganho de importância das produções de café e cacau, as regiões do Sudeste começaram a afirmar-se no contexto global da economia do País. De facto, foi apenas no século XIX que, graças ao café, São Paulo começou a ter a importância que actualmente tem a nível económico e demográfico no Brasil.
Não obstante teríamos que esperar até aos anos 30 e, principalmente, 50, para que São Paulo (e a sua Região Metropolitana) surgisse como o principal pólo industrial do Brasil. Foi precisamente na década de 50 que o "Plano de Metas" apresentado pelo Presidente Juscelino Kubitschek, permitiu o crescimento considerável da indústria, nomeadamente automóvel, na periferia industrial localizada a sudoeste de São Paulo conhecida como ABCD, que correspondente aos municípios de Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra.
Apesar de São Paulo ser uma das maiores cidades do mundo e a maior da América Latina, constituindo mesmo uma "Cidade Global" é também a, designada, "Metrópole das Desigualdades", com um processo de urbanização caótico, um parque habitacional inadequado e com elevados índices de pobreza e exclusão social.
Face às crises do petróleo, registadas nos anos 70, os processos de reestruturação produtiva ocorridos no ABCD têm levado à saída de algumas indústrias. Não obstante é nossa convicção que, se o processo de reconversão industrial permitir uma exploração mais eficaz das "economias de aglomeração", existe um forte potencial para a implementação de novas estratégias territoriais de Desenvolvimento, alicerçadas em factores locais e endógenos.
O "Estado da Arte" das Teorias e Políticas de Desenvolvimento Local e Regional e Local privilegia as acções em que as autarquias interagem e constituem parcerias com outros actores intervenientes no território, quer estes sejam o Governo, empresas privadas, bancos, associações empresariais, cooperativas, organizações não-governamentais ou movimentos de cidadania.
Considerando estes factores, o presente trabalho procura apresentar uma selecção de iniciativas locais de desenvolvimento, consideradas extremamente relevantes para a possível solução dos problemas detectados na área em análise.
1.3. OBJECTIVOS E METODOLOGIA
Este trabalho pretende, modestamente, lançar algumas luzes acerca das iniciativas locais de desenvolvimento que estão ser lançadas nos oitos municípios em análise, nomeadamente a sua relação com todo um conjunto de teorias que colocam o ênfase no desenvolvimento do potencial local, através de meios próprios (endógenos) e da cooperação e concertação entre os vários actores que interagem num determinado território.
A pesquisa e posterior selecção deste conjunto de projectos, acções e iniciativas foi feita exclusivamente através da Internet, com destaque para os sites dos órgãos político-administrativos dos oito municípios em análise e de organismos supra-municipais (Agência e Consórcio Intermunicipal do Grande ABC).
Em termos de estrutura esta obra está organizada em três capítulos principais:
II. Os Novos Paradigmas da Geografia Económica e do Desenvolvimento Regional e Local – neste capítulo procuraremos expor as principais teorias, os seus objectivos e as estratégias de actuação subjacentes. A evolução dos principais paradigmas de Desenvolvimento (Funcionalista, Territorialista, Inter-Territorialista) e a emergência de novas práticas relacionadas com o Empreendorismo Territorial e a Nova Gestão do Território;
III. Enquadramento Sócio-Económico-Territorial dos Municípios de São Paulo e do ABCD – apresentação do processo de industrialização no Brasil e da afirmação de São Paulo e do ABCD nesse contexto, o processo de metropolização de São Paulo e a sua evolução no sentido de constituir uma "Cidade Global", caracterização dos municípios em análise e identificação dos principais problemas, desafios e potencialidades existentes;
IV. Iniciativas Locais de Desenvolvimento nos Municípios de São Paulo e do ABCD – componente prática da dissertação que, partindo dos problemas e potencialidades detectados no capítulo II e das teorias e politicas de Desenvolvimento comentadas no capítulo I, apresenta um conjunto de medidas, iniciativas e projectos delineados na área em estudo e relevantes para o Desenvolvimento Local.
2.1. CIÊNCIA REGIONAL: ENTRE A GEOGRAFIA E A ECONOMIA
2.1.1. Introdução
Durante muito tempo Geografia e Economia percorreram percursos díspares, no entanto, a pouco e pouco, as suas evoluções respectivas têm vindo a aproximá-las. Assim, «(.) a Geografia, como nota Boudeville (1972), tem vindo a buscar na Economia fundamentos empíricos e justificações teóricas, como seja , por exemplo, a dos "efeitos de contiguidade" (economias externas). O pensamento geográfico tem igualmente caminhado no sentido de uma complexidade crescente, em especial quando o objecto de análise é a região. "O geógrafo limita-se frequentemente à análise do conteúdo do espaço; ele olha muito pouco além de fronteira políticas ou administrativas da região. (.) Para o economista, pelo contrário, a região seria tributária de outros espaços", afirma Bourdieu (1989, pg. 108-109). Mas, até por imposições de natureza política (regional e local), os geógrafos estão cada vez mais atentos à articulação entre o local e o global (.). Todo o corpo de pensamento geográfico ligado aos "meios inovadores", ao "planeamento estratégico", à "competitividade territorial", ao "marketing das cidades", à importância dos centros urbanos para garantir a massa crítica necessária (economias de escala) necessária ao arranque do processo de desenvolvimento resulta desta abertura ao paradigma da complexidade das ciências sociais, em geral e aos conceitos da Ciência Económica em particular.» (Salvador, 1999: 143)
A Economia foi a primeira ciência social a desenvolver modelos matemáticos capazes de explicar os fenómenos. Contudo, a excessiva modelização matemática conduziu a Economia a um desfasamento da realidade, onde as variáveis não-económicas, entre as quais as geográficas, eram negligenciadas por dificilmente poderem ser modeláveis. Esta situação levou ao que Walter Isard, fundador da Ciência Regional, classificou como "wonderland of no spatial dimensions", para se referir ao tipo de raciocínio seguido pela maioria dos economistas. (referido em: Salvador, 1997: 235 e 1999: 136; Benko, 1999: 28; Pontes e Salvador, 2002: 264; entre outros)
Neste mesmo sentido escreve William Coffey, «tout comme la géographie, l"économie doit être subdivisée en un nombre de sous-disciplines: (...) l"économie urbaine, l"économie régionale (parfois traitées ensemble sous la dénomination d"économie urbaine et régionale) et l"économie spatiale. A l"exception de ces trois dernières sous-disciplines, qui représentent une très petite fraction du vaste domaine de la science économique, l"analyse économique ignore complètement le rôle que peut jouer l"espace en influençant les comportements et le résultat des processus économiques. Si on se limite à des concepts spatiaux comme l"offre, la demande, les prix et les fonctions de production, la science économique classique traite le monde comme s"il était localisé sur la tête d"une épingle, c"est-à-dire comme si l"espace n"existait pas» (Coffey, 1992: 143)
Aliás, Paul Krugman (1995), um dos principais responsáveis pela inclusão da variável "espaço" nos modelos económicos e considerado como um dos fundadores da "Nova" Geografia Económica defende que a principal barreira que impediu a Economia de assumir plenamente a variável Espaço foi a dificuldade de modelação da mesma. Refere também que assim se justifica o "fracasso" da Geografia Económica e do Desenvolvimento Regional em integrar o main-stream da Ciência Económica, pois para esta o que não se consegue modelar, ignora-se.
Em antítese, a Geografia permaneceu uma ciência indutiva, virada para «o pequeno, o particular, o real, o visível, a minúcia, o pormenor, a monografia, a descrição – por oposição ao grande, ao geral, ao abstracto, à teoria, etc.» (Bourdieu, 1989: 104 apud Salvador, 1999: 135)
Segundo René Gendarme (1976 apud Benko, 1999: 13), «O geógrafo agarra-se porventura demasiado àquilo que se vê, ao passo que o economista tem de se agarrar àquilo que não vê.» Também o conhecido geógrafo francês, laureado com a Medalha Vautrin Lud, Paul Claval, refere que «o Espaço introduz nos mecanismos económicos uma viscosidade que os afasta das condições ideais definidas pela teoria». (Claval, 1987: 265)
Não obstante, «a década de cinquenta observou uma inversão de perspectivas: a passagem de uma Geografia retrospectiva para uma Geografia prospectiva corresponde a uma procura de respostas para os vários desafios (.) que, de um modo global, se enquadram nas questões associadas ao ordenamento das actividades.» (Lúcio, 1997: 13-14)
A convergência entre Geografia e Economia é recente e tem ainda um longo caminho a percorrer, «plusiers facteurs sous-tendent l"interaction grandissante entre géographie et économie dans la second moitié du vingtiéme siècle. En économie, les développements politiques après la deuxième guerre mondiale amènent à une préoccupation croissante pour le développement des pays et des régions, fondamentalement des entités spatiales. (.) Le champ de la géographie, lui aussi, connaít dés changements fondamentaux au cours de cette période, changements qui facilitent le rapprochament des deux disciplines. (.) Cette nouvelle ligne d"investigation prend de l"ampleur durant les annés 1960 grâce à la révolution théorique et quantitative qui, comme sous-produit, rend la géographie plus acceptable aux yeux de l"économie et d"autres disciplines. En plus de sa complexité croissante, la "nouvelle géographie" change l"approache des phénomènes spatiaux. Plutôt que de se concentrer sur des régions spécifiques comme objects d"analyse, la nouvelle géographie adopte ce qu"on allait appeler une "approache systématique"» (Coffey, 1992: 146-147).
Mas os economistas fazem Geografia Económica sem saber, como reconhece Paul Krugman «(...) I have spent my whole professional life as an international economist thinking and writing about economic geography, without being aware of it.» (1991: 1 apud Pontes e Salvador, idem)
De acordo com Pontes e Salvador (ibidem), a introdução das variáveis geográficas na análise económica pressupõe que a concorrência perfeita e os rendimentos constantes à escala deixem de ser considerados como fundamentos básicos da teoria económica.
Aliás, a concentração geográfica da actividade económica é uma evidência clara da presença de rendimentos crescentes à escala, ou economias de escala, situação que conduz necessariamente a mercados de concorrência imperfeita. «Esta concentração (...) é o caso mais evidente da geografia económica.» (Pontes e Salvador, 2002: 264). Ou recorrendo a um exemplo, «a la vuelta de la esquina de la Ópera Nacional de Inglaterra se encuentra St. Martin"s Court, una calle pequeña ocupada principalmente por vendedores de libros e grabados antiguos. (.) Entonces, ¿por qué han elegido los dueños de estas tiendas esta ubicación? Simplemente para estar próximos unos a otros. (.) los clientes potenciales van a St. Martin"s Court porque allí esperan encontrar una variedad de establecimientos en donde ver y hojear libros y grabados; y las tiendas están en ese lugar porque saben que es el sitio idóneo de clientes potenciales. El fenómeno que ilustra St. Martin"s Court a pequeña escala se encuentra en todas las economías. La aglomeración – la concentración de la actividad económica, originada y sostenida por una especie de lógica circular (...)» (Fujita, Krugman e Venables, 2000: 11)
Salvador (1997: 139) fala da "evolução" da Geografia Económica para a Geoeconomia. Segundo a autora, o enfraquecimento do poder do Estado-Nação, aliado à preponderância do poder económico das empresas transnacionais (ETN"s), das organizações económicas e financeiras internacionais (ex.: Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional) e dos blocos regionais de integração económica (ex.: União Europeia, Mercosul, ASEAN, ALCA, etc.), conduzirá ao «surgimento da «Economia-Mundo» [que] marcaria o início da contradição entre geopolítica e geoeconomia.»
Pontes e Salvador (2002: 266) referem três grandes motivos para a importância da Geografia Económica no mundo actual:
1) 1. o processo de globalização, aliado ao papel crescente das ETN"s e à crescente mobilidade da produção, conduz ao surgimento de uma estrutura renovada que marca a ruptura com a velha fórmula "Estado=Território=Riqueza", (re)assumindo a Geografia uma maior importância no conjunto das ciências sociais;
3) 2. a tradicional divisão entre economia internacional e economia regional tende a desaparecer em muitas zonas do mundo, fruto da proliferação de blocos regionais de integração económica, cujo exemplo mais importante e de maior sucesso é, sem dúvida, a União Europeia;
5) 3. o estudo da localização das actividades económicas continua a ser um ponto central da "Velha" (Cristaller, Lösch, Vön Thünen, Weber, etc.) e da "Nova" (Becattini, Benko, Castells, Fujita, Garofoli, Krugman, Lipietz, Markusen, Porter, Sassen, Venables, etc.) Geografia Económica.
De facto, esta crescente interligação entre Geografia e Economia constitue «(.) un área de intersecxcción e interés mutuo que há permitido en las últimas décadas el desarrollo de una economía espacial o regional y de una geografía económica cada vez más próximas e interrrelacionadas, hasta constitui uno de los ámbitos más dinámicos y prometedores en el contexto general de las ciencias sociales» (Méndez, 2004: 3)
De facto, desde os «(.) os anos cinquenta e sessenta [que] a grande preocupação dos "Geógrafos Quantitativos" foi a modelização dos comportamentos dos agentes económicos e o seu enquadramento em princípios gerais de explicação (leis) que atendiam a postulados de maximização do lucro e do acesso e compreensão perfeita da informação disponível.» (Lúcio, 1997: 21)
2.1.2. Os "percursores": de Cantillon a Isard
Segundo Simões Lopes (2002: 39), o estudo pioneiro que relacionou Espaço e Economia foi o de Richard Cantillon ("Essai sur la nature du commerce em général" de 1755), o qual atribuía às economias de tempo e de transporte uma clara definição na organização espacial da sociedade, bem como na interdependência económica, aspecto este visualizado por Cantillon ainda antes do trabalho de François Quesnay ("Tableau économique des physiocrates" de 1758).
Fica também subjacente ao modelo de Cantillon a importância das economias de aglomeração e até das economias de escala. Antes inclusive da obra clássica de Walter Christaller ("Die zentralen orte in süddeutschland" de 1933), já aparece no trabalho de Cantillon a ideia de uma organização espacial assente em aglomerados populacionais com funções de centros hierarquizados e com as respectivas áreas de influência.
A relação dos fluxos e das variações dos preços com a distância, que conduz a que só possam ser objectos de troca produtos cujos raios de venda ou alcance sejam suficientemente grandes para atingir mercados urbanos, é outro aspecto antecipado por Cantillon e que só muito depois, seria retomado pela teoria dos lugares centrais. Demonstrou ainda que os preços determinam a distribuição das culturas ao redor dos aglomerados populacionais, sob influência dos custos de transporte.
Outro trabalho pioneiro referido por Simões Lopes (2002: 40), é o de Sir James Stuart ("An inquiry into the principles of political economy" de 1767) que explica a distribuição espacial da população pela via do emprego, com base na disponibilidade de recursos e a sua localização, o que dá abertura ao surgimento de cidades de diferentes dimensões. Quando a procura externa adiciona à procura interna, outros factores podem influenciar na localização dos aglomerados populacionais, como os factores naturais ou de natureza geográfica. A obra de Sir James Stuart permite ainda discutir o tamanho dos aglomerados e as vantagens e desvantagens dos centros de grande dimensão, o que pode considerar-se como uma introdução às economias (e deseconomias) de aglomeração.
Por economias de aglomeração entende-se os «(.) ganhos de produtividade que são atribuíveis à aglomeração geográfica das populações ou das actividades económicas. Como a fonte dos ganhos de produtividade se situa no exterior das empresas, no meio que as rodeia, fala-se de economias externas ou externalidades» (Polèse, 1998: 77).
Deste modo, o conceito de externalidade está directamente vinculado à noção de espaço geográfico. Existem, em qualquer local, externalidades positivas e externalidades negativas. Quando a externalidade é positiva surge como uma fonte de economia externa, também chamada de efeito de vizinhança (neighbourhood). Quando a externalidade é negativa, torna-se uma fonte de deseconomia externa, normalmente relacionada com aspectos ambientais ou com acessibilidades.
Do mesmo modo que as economias de escala, de natureza interna às empresas, as economias externas possibilitam ganhos de produtividade, associados a uma determinada localização, ou seja, menores custos de produção; há ainda a vantagem de que a empresa não assume a totalidade dos custos (pode assumir uma parcela) em que o sistema económico incorre para gerar tais economias externas, as externalidades positivas.
Segundo Mário Polèse, as economias de aglomeração podem assumir duas formas principais: "economias de localização" ou de justaposição e "economias de urbanização". (Polèse, 1998: 86)
As "economias de localização" ou de justaposição representam ganhos de produtividade específicos de uma indústria, ou de um conjunto de empresas relacionadas com origem na sua localização. Para Polése, «as economias de localização ou de justaposição são internalizadas ao nível da indústria, embora sejam externalidades para as empresas que delas beneficiam. (.) Para designar os conjuntos geográficos de estabelecimentos conexos deste tipo usa-se, por vezes, a expressão complexos industriais (onde frequentemente os outputs de uma empresa são os inputs de uma outra). As economias de localização a realizar neste caso não assentam apenas na partilha dos custos fixos mas também na redução dos custos de interacção espacial e na multiplicação das possibilidades de troca. Por outras palavras, a aglomeração geográfica torna possível a maximização dos ganhos da especialização resultantes da valorização das vantagens comparativas» (Polèse, 1998: 86- 89).
Em qualquer indústria, a natureza das "economias de localização" dependerá, antes de mais, do nível de desenvolvimento tecnológico, mas também dos factores que possam modificar as vantagens competitivas de diversas localizações.
A diferença entre economias de localização e de urbanização, reside em que as primeiras respeitam aos efeitos sobre uma indústria, enquanto as segundas se referem aos ganhos de produtividade decorrentes da aglomeração de indústrias em áreas urbanas. As "economias de urbanização" correspondem às externalidades positivas que as indústrias propiciam, pelo simples facto de se localizarem em uma determinada cidade. Elas são internas à região urbana, mas externas às empresas ou indústrias que delas beneficiam.
Os ganhos de produtividade decorrentes da produção de bens públicos constituem um elemento fundamental das economias de urbanização: «por bens públicos entende-se os equipamentos ou os serviços cuja produção dificilmente pode ser assegurada de modo privado, devido ao peso das externalidades ou à importância das indivisibilidades ou outros custos fixos. Do lado dos grandes equipamentos, pode-se pensar nos portos de mar, estradas, aquedutos, aeroportos, esgotos e redes de electricidade. Do lado dos serviços, pode-se mencionar a administração pública, a educação, a saúde, a justiça e a ordem pública» (Polèse, 1998: 95).
Outro precursor da Economia Regional foi Joahann Heinrich Von Thünen ("Der isolierte staat in beziehung auf landwirtschaft und nationalokonomie" de 1826), que desenvolveu uma série de estudos teóricos sobre a formação e a estruturação do espaço agrícola. «Para muitos, Thünen, é antes do mais, o fundador da análise económica espacial pela sua teoria (.) que constitui um poderoso paradigma da modelização espacial, inspiradora de inúmeros estudos sobre a localização das actividades no espaço urbano desenvolvidos a partir dos anos 1960» (Albergaria, 2002: 61)
Outro autor pioneiro e de importância central na análise da localização das industrias foi Albert Weber ("Uber den standort des industrien" de 1909), que defendeu existirem três factores determinantes na localização industrial: o custo de transporte, os custos do trabalho e as vantagens associadas à aglomeração (economias de aglomeração).
Outro investigador destas temáticas, já referido anteriormente, foi Walter Christaller ("Die zentralen orte in süddeutschland" de 1933), que veiculou a ideia de que as actividades económicas e as populações se distribuem no espaço de forma ordenada, dando origem a hierarquias, redes ou sistemas urbanos.
Uma empresa procura, normalmente, localizar-se no centro geográfico do seu mercado, dado o princípio da centralidade geográfica. Empresas que concorram para fornecer as mesmas populações, mesmo que com produtos diferentes, têm interesse em se agrupar. Desse modo, empresas que tenham áreas de mercado comparáveis, irão agrupar-se, formando um lugar central. Quanto maior for a população a ser abastecida e de mais longe vierem os clientes, maior importância terá o lugar central.
No caso, por exemplo, do comércio a retalho é, em geral, o consumidor que assume ou internaliza os custos de transporte envolvidos nos deslocamentos que realiza para se abastecer, o que determina e fixa um limite muito bem definido para as possíveis áreas de mercado. O custo real dos deslocamentos, incluindo o custo de oportunidade, será influenciado pela frequência do consumo e pela importância da despesa correspondente no orçamento do consumidor. O consumidor percorrerá distâncias maiores para adquirir determinados produtos e serviços que outros. Decorre daí, que nem todos os produtos e serviços têm a mesma importância, sendo então possível, estabelecer-se uma hierarquia entre eles.
Christaller considera que os bens e serviços podem ser hierarquizados de acordo com a sua importância. Quanto menor for a velocidade ou o ritmo de consumo de um produto mais elevado ele se situará na hierarquia, e vice-versa. No caso do consumo ser frequente, os produtores tendem a localizar-se próximo dos consumidores, formando regiões complementares aos lugares centrais, de reduzida dimensão. No caso do consumo ser de carácter ocasional, os produtores localizar-se-ão a uma maior distância média dos consumidores e entre si. Neste caso, definir-se-ão regiões complementares, que se apresentarão com uma maior dimensão.
Christaller refere igualmente que, quando a produção de produtos e serviços é realizada em lugares centrais, a importância dos lugares será tão maior quanto maior for a importância dos produtos e serviços situados em posição hierárquica elevada e que sejam fornecidos a partir desses lugares centrais. Há, portanto, uma relação directa entre a relevância dos lugares centrais e a importância dos produtos e serviços por eles disponibilizados. (Alves, 2002: 127-128)
Outro estudioso da localização das actividades económicas foi August Lösch ("The economics of location" de 1967, edição original em alemão de 1939). A sua teoria dedica especial atenção à definição das áreas de mercado, em que o determinante da escolha da localização é a maximização do lucro dos produtores. Diverge neste ponto de Christaller, para quem o determinante é a minimização dos custos de transporte dos consumidores. Lösch entende que existem economias de aglomeração que tendem a agrupar as empresas que produzem bens para diferentes mercados, o mesmo sucedendo com os custos de transporte, por efeito da redução das distâncias a percorrer. «O primeiro [Lösch] privilegiou a análise dos sistemas de produção industrial; o segundo [Christaller] os sistemas de distribuição; no entanto e relativamente ao problema colocado, o ponto de vista de cada um é coincidente» (Alves, 2002: 127)
Outro nome de destaque entre os "percursores" da Ciência Regional é o de Walter Isard ("Location and space-economy" de 1956), que teve o mérito de integrar os contributos da escola alemã com a análise microeconómica da minimização de custos ou da maximização do lucro. «Motivado por sua inconformidade com a economia neoclássica auto-confinada à "wonderland of no spacial dimensions", Isard criou a Ciência Regional (Regional Science), uma construção de carácter interdisciplinar que obteve uma considerável importância prática no âmbito do planeamento regional» (Moncayo Jiménez, 2001: 14).
Após esta breve síntese da relação entre Geografia e Economia na formação conceptual da Economia Regional (ou Ciência Regional, na perspectiva de Isard) e da apresentação dos autores e teorias pioneiras nestes campos de análise, passaremos a apresentar os diferentes paradigmas do Desenvolvimento Regional e Local que têm surgido desde os anos 50 do século XX.
Ainda que o presente capítulo não procure realizar uma análise exaustiva dos diferentes paradigmas do Desenvolvimento Regional, a verdade é que o surgimento de vários paradigmas e teorias associadas, confere ao Desenvolvimento Regional, ou se preferirmos, à Ciência Regional, uma complexidade teórica e semântica assinalável que, se por um lado demonstra a "pujança" intelectual desta área do saber, por outro lado revela um enquadramento no campo das ciências ainda pouco consolidado. «The disciplines of physics, French and economics change over time but at the end of the day (or decade), they are still physics, French or economics. Regional science is unique in that it is continuously reinterpreted. Most regional scientist enter this multidisciplinary field after having received advanced training in a traditional discipline such as economics or geography. (...) The appeal of regional science arises in part form its emphasis on spatial approaches to problem solving and from the expectation that regional scientists will stretch beyond their own tradicional disciplines (...) » (Baily e Gibson, 2004: 128)
2.2. A EVOLUÇAO DOS PARADIGMAS ESPACIAIS DO DESENVOLVIMENTO
2.2.1. Introdução
A evolução dos paradigmas subjacentes ao Desenvolvimento Regional e Local e à Geografia Económica nos últimos cinquenta anos, pode, de uma forma simplificada, ser sintetizada no quadro seguinte, que expõe as teorias dominantes, seus objectivos e estratégias de actuação. A análise dos paradigmas espaciais do Desenvolvimento e das teorias subjacentes, efectuada ao longo do texto, estará longe de ser exaustiva devido ao carácter exploratório subjacente a uma dissertação de Mestrado, conforme referido anteriormente.
Quadro 1 – Evolução das Teorias de Desenvolvimento Regional
Fonte: Cuadrado-Roura (1995: 27) apud Julião (2001: 34)
No ponto de vista de Rafael Barbosa e Beatriz Mioto, também o conceito de Desenvolvimento pode ter acessões diferentes, consoante a escala de análise e a interacção com o território:
1. Desenvolvimento Territorial: é a acepção mais ampla do desenvolvimento. Dentro das três possíveis características de complexidade – território natural; território intervindo e território organizado – apenas o terceiro tipo é passível de intervenções promotoras do Desenvolvimento. O território organizado possui actividades mais complexas, tem uma comunidade que se reconhece a partir dele, apresenta um tecido político, administrativo e institucional. Deste modo, surge a ideia de que o território contém e não a de que ele está contido. É uma parte dele que interessa quando olhamos o Desenvolvimento, apenas a parte organizada.
2. Desenvolvimento Regional: a complexidade desse tipo de Desenvolvimento está na combinação das dimensões espacial, social e individual. O Desenvolvimento de uma região deve-se então, à transformação do território num sujeito colectivo, um processo de fortalecimento da sociedade civil, entendida como comunidade, indivíduos e região.
3. Desenvolvimento Local: a noção de local é colocada quando olhamos de cima. Por exemplo, no caso do Brasil, um Estado pode ser olhado como local se visto desde a perspectiva nacional, ou um Município é local se perspectivado desde um Estado. Nesse caso, ao invés de a localidade conter, – como ocorre com o território – ela está contida. Há várias dúvidas sobre o conceito, a sua noção pode muitas vezes passar mais pelo intuitivo do que pela definição em si. A confusão sobre esse termo não se esgota aqui. Há mais dois motivos pelos quais o conceito de Desenvolvimento Local é confuso: por ser uma "prática sem teoria", pois o termo já é usado na prática, sem antes ser um substantivo teórico propriamente dito; pelo conceito abarcar três matrizes de origem distintas:
a. Da lógica de regulação horizontal: onde o território tem como origem um sistema fechado, que encontra em si mesmo fontes para a sua reprodução.
b. Da resposta à crise macroeconómica e ao ajuste: que causou a reestruturação industrial e as deslocalizações da produção. Esse problema está ligado à esfera institucional, pois o Estado nacional debilita-se com problemas macroeconómicos e de ajuste estrutural e a esfera local passa a assumir as responsabilidades referentes ao Desenvolvimento.
c. Do processo de globalização estimulado pela dialéctica global/local: pois o Desenvolvimento Local está inscrito na racionalidade globalizante do mercado, onde as capacidades locais procuram estruturar-se e mobilizar-se para esse mercado.
4. Desenvolvimento Endógeno: tem como ideia-chave a convergência e a interacção. É um processo onde o território – no sentido amplo do termo – actua activamente na formação de estratégias que influenciam a sua dinâmica económica. Por exemplo, ele não é apenas um receptor passivo das vontades das grandes empresas. A interacção entre os actores públicos e privados é fundamental para gerar a sinergia necessária para o processo de Desenvolvimento. Juntamente com isso, o papel dos actores locais e as formas de capital intangível também têm importância relevante. É um projecto colectivo de Desenvolvimento, que se articula dentro de um território, daí a ideia de "Desenvolvimento Endógeno". (conforme Barbosa e Mioto, 2007)
A evolução das teorias de Desenvolvimento Regional e Local radica em duas perspectivas diferenciadas do território: a perspectiva funcionalista e a perspectiva territorialista.
Na perspectiva funcionalista, que segue uma abordagem de "cima para baixo" (top-down approach), o território é visto como "apenas" o suporte físico para a implementação da estratégia de desenvolvimento. Havendo uma "diferenciação" excludente dos territórios em função da sua especialização produtiva – lógica subjacente aos "Pólos de Crescimento" de François Perroux, em que a área de localização do pólo exerce uma acção centrípeta sobre a periferia envolvente, impedindo ou limitando o seu desenvolvimento. Tendo em consideração estas premissas pode apresentar-se o caso do ABCD paulista como uma situação que reflecte, pelo menos em parte, os resultados subjacentes à aplicação do paradigma funcionalista no Brasil.
Mais recentemente, a partir dos anos 70, surgiu a perspectiva territorialista, com uma abordagem de "baixo para cima" (bottom-up approach), onde a articulação entre os diversos factores locais é condição sine qua non para a promoção do Desenvolvimento. Neste sentido, o Desenvolvimento tem origem na (inter)acção dos agentes locais e regionais, situação que está subjacente à emergência de conceitos como "Sistema Produtivo Local" e "Cluster", os quais iremos desenvolver mais adiante.
Já na década de 90, surge um novo paradigma ou uma evolução do paradigma territorialista, o paradigma inter-territorialista. Este propõe uma abordagem mais flexível e ajustada à realidade actual, privilegiando os aspectos da inter-relação entre diferentes territórios e da organização de estruturas em rede adaptadas ao actual contexto de globalização, conforme definido por Manuel Castells (2003)
Nos próximos pontos abordar-se-ão algumas das teorias de Desenvolvimento Regional subjacentes aos paradigmas enunciados, sempre no pressuposto de que este texto assume um carácter exploratório.
2.2.2 Paradigma Funcionalista
O Paradigma Funcionalista pode ser associado à primeira geração de políticas de Desenvolvimento Regional e tem por pressuposto a ideia de que o crescimento económico é a base de todo o desenvolvimento. Nesta perspectiva é o crescimento centrado nos sectores e territórios mais competitivos que possibilitará, numa fase posterior e através de mecanismos de redistribuição, a promoção do desenvolvimento, «durante décadas manteve-se que o desenvolvimento era sinónimo de industrialização e de urbanização. O modelo prevalecente de crescimento e mudança estrutural caracterizava-se pela produção em massa, em grandes áreas urbanas, que podiam beneficiar das economias internas de escala e das economias de aglomeração. A grande empresa organizava as suas actividades e as suas funções de forma hierárquica, condicionava e determinava a gestão do mercado de trabalho e integrava fontes estratégicas de investigação e desenvolvimento.» (Cabugueira, 2000: 117)
Estas políticas de Desenvolvimento surgiram numa época de elevado crescimento económico (período compreendido entre a II Guerra Mundial e a crise petrolífera da década de 70, conhecido como os "gloriosos trinta"), que facilitava a implementação de políticas de redistribuição. Conforme explica Georges Benko, «o crescimento do pós-guerra é essencialmente imputável a dois factores excepcionais. De um lado a intervenção do Estado (Estado-empresário, Estado-providência), sob a influência dos princípios Keynesianos, em domínios específicos (P&D, sector nuclear, espaço), sustentou as actividades económicas; de outro, a liberação das trocas internacionais facilitou a expansão da área de difusão da inovação, aumentando assim as possibilidades de crescimento de progresso técnico. O contexto internacional favoreceu igualmente a explosão ao estabelecer uma regulação geral (instituições, regras monetárias, etc.)» (Benko, 1995: 27)
Neste sentido, as políticas económicas, inspiradas pelo Neo-Keynesianismo, fomentaram a intervenção estatal na economia através de:
1 Apoios e subvenções aos sectores menos competitivos;
2 Investimentos públicos no tecido produtivo, através da criação de empresas públicas e/ou participação no capital de empresas privadas;
3 Captação de investimento exteriores às regiões, sobretudo através de investimentos públicos em infra-estruturas, transportes e energia.
O Estado procurou também intervir de forma directa na promoção do desenvolvimento das regiões menos favorecidas, nomeadamente através da transferência de capitais. Perroux elaborou a Teoria da Unidade Económica Dominante que, após alguns anos e aprofundamentos, passou a ser conhecida como Teoria dos Pólos de Crescimento. Surgem assim os "Pólos de Crescimento", de que François Perroux (1971) foi o autor mais destacado. Os pólos teriam um efeito de propagação, dinamizando as áreas periféricas e menos desenvolvidas. «[O Pólo de Crescimento] surge devido ao aparecimento de uma indústria motriz, considerando como tal aquela indústria que, antes das demais, realiza a separação dos factores da produção, provoca a concentração de capitais sob um mesmo poder e decompõe tecnicamente as tarefas e a mecanização» (Andrade, 1987: 58).
Podemos considerar que «os trabalhos iniciados por Perroux, Hirschman e Myrdal, continuados nas décadas seguintes por diversos autores e desenvolvidos em várias versões, completam um ciclo que conciliou numa "ciência regional" a teoria económica espacial, a teoria do crescimento económico e um quadro normativo para a intervenção das autoridades públicas na promoção do desenvolvimento regional.» (Cabugueira, 2000: 108)
De destacar ainda a teoria do "centro-periferia" enunciada por John Friedmann e que apresenta um modelo que se enquadra num processo em que a economia, evoluindo para a industrialização, regista transformações espaciais profundas; estas vêm agravar os desequilíbrios, porque a tendência para a industrialização conduz à concentração do investimento em número reduzido de áreas, originando e incrementando uma estrutura do tipo dualista. A um centro com crescimento intensivo e rápido opõe-se uma periferia cuja economia se encontra em estagnação ou mesmo em declínio, ainda que relativos. (Cabugueira, 2000: 113)
Considerava-se que uma determinada empresa ou indústria se destacaria das restantes pelas suas capacidades de criação e expansão e que, posteriormente, influenciaria outras empresas (e outras regiões) conseguindo um efeito catalisador do crescimento económico.
As inovações, no sentido de Joseph Alois Schumpeter ("The theory of economic development" de 1934), desempenham relevante papel na Teoria dos "Pólos de Crescimento" pois, segundo Perroux, a influência desestabilizante das indústrias motrizes gera ondas de inovações. Conforme refere Tolosa (1972: 199), «(...) as indústrias motrizes são comumente indústrias novas (industries nouvelles), porém nada impede que mudanças tecnológicas ou de demanda causem a aceleração do crescimento de setores já implantados, de modo a torná-los motrizes (...)».
Mas, o conceito de inovação adoptado por Perroux (1978), na sua análise sobre a formação dos complexos industriais, assume algumas diferenças em relação a Schumpeter. «Este último [Schumpeter] fixou unilateralmente a sua atenção sobre o papel dos empresários privados e especialmente dos grandes empresários privados; mas os poderes públicos e as suas iniciativas, assim como as pequenas inovações de adaptação, não podem ser esquecidas. (.) J. Schumpeter elabora a sua teoria para um regime de concorrência perfeita (ou aproximada); a presente análise engloba as numerosas formas de concorrência monopolística no mais alto sentido do termo (monopólios, oligopólios e combinações de monopólios e oligopólios)» (Perroux, 1978: 105).
Perroux aceita a distinção clássica entre os conceitos de Crescimento e de Desenvolvimento. Para ele Desenvolvimento é a combinação de mudanças sociais e mentais de uma população que a tornam apta a fazer crescer, cumulativamente e de forma durável, o seu produto global. Assim, na sua formulação teórica, "Pólo de Crescimento" não se identifica, necessariamente, com Pólo de Desenvolvimento.
O "Pólo de Crescimento" é sempre um ponto ou uma área que influencia uma determinada região. Para que esta influência seja realmente exercida em toda a sua dimensão, o pólo precisa de canais que o liguem à região. As estradas, os meios de transporte ou de comunicação, desempenham esta função, possibilitando o crescimento dos pólos principais, pela formação do que Perroux chama de "nós de tráfego" e de "zonas de desenvolvimento".
Em termos espaciais, estes fenómenos seriam concentrados nos referidos "Pólos de Crescimento" que teriam um efeito difusor na economia. Os "Pólos de Crescimento" seriam então áreas de actividade económica concentrada e altamente interdependente que exerciam uma influência decisiva no ritmo de desenvolvimento dos sistemas produtivos, verdadeiros centros para a criação e difusão espacial das inovações e do Desenvolvimento.
A dinâmica de Desenvolvimento Regional seria então liderada por um "Pólo de Crescimento", indústria ou sector industrial localizado, por iniciativa estatal, numa região menos desenvolvida. A existência do referido pólo ou unidade industrial ou sector industrial promoveria o desenvolvimento de uma série de efeitos polarizadores e indutores do Desenvolvimento Regional.
A teoria dos "Pólos de Crescimento" afirmava que seria ineficiente e ineficaz tentar pulverizar os investimentos sobre todo o território nacional. Ao contrário, deviam ser seleccionados centros urbanos chave (preferencialmente aqueles que ajudassem a perfazer uma hierarquia urbana "racional") para concentrar os programas de investimento que beneficiariam de economias de escala e de economias externas de aglomeração. (conforme Hansen, 1981: 32).
Contudo, na prática, os "Pólos de Crescimento" tiveram precisamente um efeito contrário, um efeito centrípeto, "esvaziando", economica e demograficamente, os territórios envolventes menos desenvolvidos: «a política de pólos de desenvolvimento ficou aquém do esperado na dinamização das periferias, gerando mesmo, frequentemente, efeitos perversos, dado que os efeitos negativos induzidos (polarization effects ou backwash effects) se sobrepuseram aos efeitos positivos (trickling down effects ou spread effects)» (Santos, 2002b: 219).
Conforme referido anteriormente, esta linha de pensamento funcionalista surgiu numa época de pleno crescimento da economia mundial, onde a concepção dominante era a de que o Estado deveria intervir no sentido de corrigir as assimetrias regionais internas. Contudo, este modelo de desenvolvimento funcionalista-keynesiano-fordista deixou de ser economicamente (e até ambientalmente) sustentável, sofrendo um "rude golpe" nos anos 70 com as "crises do petróleo". Para Georges Benko «dans le domaine industriel, cette crise apparaít comme celle d"un modèle de production et d"organisation basé sur l"extension progressive du fordisme. (...) Cette situation a amené les acteurs économiques vers un nouveau modèle de développement, qui a des effets importants sur le mode de spatialisation du système productif. Les producteurs profitent de cette période transitoire et réorganisent leurs méthodes de travail, ils saissent aussi les nouvelles opportunités géographiques et technologiques qui leur sont offertes» (Benko, 1990: 12).
2.2.3. Paradigma Territorialista
Conforme temos vindo a referir ao longo do texto, a crise económica motivada pelas crises petrolíferas de 1973 e 1979 provocou um conjunto de efeitos e desequilíbrios de carácter económico e social ao nível dos vários países e regiões. De facto considerando que «o desenvolvimento polarizado justificara a intervenção centralizada na época das reconstruções nacionais do pós-guerra e estivera associado ao crescimento espectacular das regiões centrais, sem que os efeitos de difusão fossem maciços. De igual forma impunha-se agora uma reflexão sobre a promoção do desenvolvimento regional para os tempos de crise e para os espaços "restantes" nos países centrais, aos quais se juntava o "espaço restante", a nível mundial, em que habitava a maior parte da população.» (Cabugueira, 2000: 109)
Na Europa, estes desequilíbrios tiveram reflexos ao nível da reconversão de alguns sectores industriais tradicionais, como o carvão e o aço, provocando importantes crises nas regiões em que estes sectores eram dominantes (regiões siderúrgicas e mineiras da Inglaterra e Alemanha, por exemplo). De facto esta reconversão passou quer pelas imprescindíveis mudanças tecnológicas, quer por reestruturações do quadro de pessoal das empresas e deslocalizações que aumentaram a taxa de desemprego nestas regiões.
Neste contexto aumentou a importância dos serviços no sector produtivo e surgiram novas tendências de localização e funcionamento das empresas industriais.
Face à escassez dos recursos financeiros, as Políticas de Desenvolvimento Regional até aí preconizadas tiveram de ser abandonadas ou restringidas. As condições macroeconómicas adversas impunham políticas de contenção orçamental e ajuste conduzindo à crise e falência de vários projectos desenvolvidos à luz de políticas regionais baseadas no paradigma funcionalista cessante.
Stöhr e Todtling (1977) apud Santos (2002b), chamavam a atenção para o facto de que as disparidades espaciais nos níveis de vida, num elevado número de países desenvolvidos, ao invés de diminuírem, por via da aplicação de políticas regionais, aumentaram ou, pelo menos, estagnaram.
Com a crise dos modelos redistributivos de inspiração Keynesiana no contexto de crise económica das décadas de 70 e 80, o Espaço passa a ser considerado numa acepção de "Território", assumindo-se que, para além da sua componente física, são sobretudo, os indivíduos, as colectividades locais e a sua interacção com o meio que poderão potenciar o Desenvolvimento. Na óptica de Benko, «ao longo dos anos 70 e 80, os Estados viram agravar os seus deficits públicos, facto que os incitou a conduzir políticas de descentralização. A gestão de inúmeros bens colectivos locais, tais como a educação, a formação, as infraestruturas de transportes, as ajudas sociais foram, a partir de então e com frequência, regionalizados. Foi a ocasião de descobrir que a densidade das relações entre os actores locais (empresas, universidades, colectividades territoriais, sindicatos, etc.) pode exercer um papel determinante na competitividade das actividades económicas» (2001: 8)
Face à nova realidade económica «os teóricos das teorias alternativas à Teoria da Polarização que se distanciou da perspectiva difusionista e cuja classificação tem assente essencialmente em três designações: "territorialista" (c.f. Friedmann e Weaver, 1979; Pecqueur, 1987; Henriques, 1990); "endógena" (Greffe et. al., 1986); "a partir da base" (Stöhr e Taylor, 1981).» (Cabugueira, 2000: 104)
Com a crescente dificuldade em distribuir espacialmente o crescimento, dada a sua inexistência ou insuficiência, «a questão fundamental para o desenvolvimento regional deixou de ser a capacidade da região para atrair novos projectos, para ser a das capacidades das regiões para gerar internamente as condições de transformação das suas estruturas produtivas» (Baptista, 1985 apud Santos, 2002b: 220).
A partir dos anos 80 constata-se que algumas das regiões "resistiram" melhor à crise, grande parte das regiões mais bem sucedidas da Europa e EUA apresentavam um padrão de crescimento económico semelhante: domínio das Pequenas e Médias Empresas (PME"s); baixos níveis de desemprego e concentração geográfica das actividades. A análise efectuada demonstrou igualmente a presença de uma liderança apoiada em actores de base marcadamente territorial (por exemplo, as Autarquias Locais), como garante dos interesses regionais e locais e o envolvimento activo dos principais actores com influência na dinâmica sócio-económica destes territórios, como condição para a mobilização integral dos seus recursos e capacidades de iniciativa. Neste sentido ganhou relevância o surgimento do conceito de "Governância" ou "Governança" (Governance em inglês), como «(.)uma leitura mais ampla do conceito de governo (enquanto estrutura política formal e institucionalizada de base territorial), muito embora se constate uma considerável diversidade de definições que lhe conferem ainda alguma instabilidade nos planos teórico e prático.» (Fermisson, 2005: 46). Este termo surgiu na sequência da expansão do liberalismo ocorrido na década de 80, que se caracterizou pela crescente privatização e desregulamentação de serviços públicos. Deste modo «(.) a crescente relutância dos governos em atacar assuntos mais problemáticos e a permanente escassez de recursos públicos (.) tem vindo a favorecer a participação de múltiplos actores. (.) As novas formas de governância pressupõem, assim, a inclusão de múltiplos actores, recursos e acções independentes, objectivos comuns e fronteiras difusas entre público e privado, formal e informal, estado e sociedade civil. No entanto, a sua eficácia depende da coordenação e da capacidade de negociação e construção de consensos, funções que cabem aos actores públicos, únicos representantes legítimos do interesse público.» (Branco, 2006: 136)
Pelo que a "Governância Territorial" procura «"não só, o mero governo do território, mas todo o sistema de relações entre instituições, organizações e indivíduos, que assegura as escolhas colectivas e a sua concretização»" Assumimos, neste contexto, que a governância requer a "capacidade de ampliação dos recursos em conhecimento disponíveis e de geração de contextos de aprendizagem colectiva onde possam ser desenvolvidas, partilhadas e vertidas em visões estratégicas as novas formas de entendimento das dinâmicas espaciais"». (Fermisson, 2005: 50)
Não obstante a existência desse potencial devemos considerar que «creating new jobs and developing human capacity are not easy tasks. Local institutions have little authority and few resources (.). Clearly, subnational policy makers have little capacity to intervene in a new, globally based economic structure. But they can work to align human and natural resources of their community to match both global and regional markets, and they can strive to create new jobs that fit both the people and the place.» (Blakely e Bradshaw, 2002: 24)
De entre as regiões "ganhadoras", o caso mais famoso foi sem dúvida o da Terceira Itália, aquela região que nem era o Norte industrial nem o Sul agrícola (Mezzogiorno) e subsidio-dependente. Ora, precisamente a região "mais esquecida" pelo poder central surgia como a região mais rica e com maior taxa de crescimento na Europa Comunitária. Conforme observou Paul Claval, «les aires industrielles dynamiques se développent souvent dans des régions qui ont connu un développement pré-industriel notable: elles sont les héritières de zones où les ateliers se dispersaient dans le plat pays, autour de centres dont les "fabricants" organisaient le travail, achetaient les matières pemières et commercialisaient les articles manufacturés (...) La théorie des districts industrieles permet d"intégrer, comme l"a fort bien montré Allen Scott, une partie des résultats apportés par les analyses empiriques des géographes et des historiens, ainsi que les apports des sociologues que fascine l"épanouissement d"activités industrielles dynamiques dans des régions apparemment demeuréss très rurales» (1990: 42, 46)
O surgimento dos "Distritos Industriais Marshallianos" (ou "Sistemas Produtivos Locais" ou "Clusters") da Terceira Itália remonta aos anos 50. No seu ponto de partida caracterizavam-se pela abundância de PME"s e pela ausência de grandes unidades industriais. Aproveitando as vantagens da concentração geográfica ("economias de vizinhança" ou "economias de aglomeração"), apostaram em sectores tradicionais: tecidos (Veneza e Florença), produtos alimentares (Parma) ou produtos metálicos (Bolonha).
Brusco (1982) aponta três factores explicativos para o sucesso da "Terceira Itália": combinação entre concorrência e cooperação, por parte das empresas; combinação entre conflito e participação; combinação entre conhecimento local ou prático e conhecimento científico. Estes factores apontam a necessidade da emergência de instituições e políticas favoráveis (associações empresariais; acção concertada entre entidades públicas e privadas; encomendas das empresas às Universidades) e afirmam que o desenvolvimento depende do factor catalisador dos actores locais.
Outras regiões noutros países (Baden-Wurttemberg na Alemanha; Catalunha e Valência em Espanha; Rhone-Alpes e Provence-Alpes-Côte d"Azur, em França; Silicon Valley, Route 128 de Boston e "Sun Belt" nos EUA) assinalam também modelos semelhantes, baseados nas "economias de proximidade".
Estas regiões demonstraram possuir um dinamismo próprio e não dependerem dos efeitos da redistribuição. Esta constatação foi um dos fundamentos para a adjectivação do desenvolvimento como endógeno. Constata-se que a natureza do processo de desenvolvimento é específica de cada território e de origem local. Neste sentido Becattini (1994) define "Distrito Industrial" como uma «entidade socio-económica de uma comunidade de pessoas e de um conjunto de empresas que se concentram num dado espaço geográfico e histórico» (1994: 36).
Segundo o géografo Georges Benko, estes novos desenvolvimentos teóricos «(.) – sur le rôle des coûts de transaction, des économies d"échelles, dês avantages à l"intégration verticale, du renouveaux du "district industriel", etc. – sont considérés comme les éléments clés dans la recomposition de la carte du développement économique régional: le succès relatif de ces différentes économies régionales dépendait de leur réussite en tant que centres de ces nouveaux secteurs de croissance, et de leur organisation économique et sociale sur laquelle reposait leur vitesse d"ajustement aux tendances du marché». (Benko, 1990: 26)
Segundo Santos (2002c), Becattini permite perspectivar alguns elementos estruturantes do conceito, principalmente na sua vertente produtiva: a pequena escala empresarial, a especialização por fases da cadeia produtiva, a existência de reduzidas barreiras de entrada e o papel dinamizador dos serviços de apoio à produção. «(...) o distrito industrial marshalliano é constituído por uma população de pequenas e médias empresas independentes assentes num sector de especialização e num processo de divisão do trabalho industrial à escala local, apoiando-se numa miríade de unidades fornecedoras de serviços à produção e de trabalhadores ao domicílio, orientada, através do mercado de encomendas, por um grupo aberto de empresários puros (os impannatori)» (Becattini, 1989, apud Santos, 2002c: 288).
Nos "distritos industriais" as empresas são partes integrantes do território. Esta perspectiva marshalliana expressa a ideia de "embeddedness" para explicar o funcionamento dos "distritos industriais": um enraizamento na matriz sócio-cultural local que constitui a base de gestação e sustentação de "economias de aglomeração" propiciadoras de vantagens empresariais. Neste sentido, «(.) scholars emphasise the relationship between firm clustering and new business formation. Because needed assets, skills, inputs and staff are often readily available at a location, they can be assembled more easily for a new enterprise» (Oerlemans et al., 2001: 339).
Nesta perspectiva, um "distrito industrial" constitui uma grande concentração de pequenas e médias empresas, autónomas, integradas horizontalmente, altamente especializadas, actuando numa dada fase do processo produtivo e desenvolvendo vastas redes de subcontratação, com elevada capacidade dinâmica de adaptação às modificações da procura.
Na mesma linha de raciocínio, José Reis argumenta que: «para além de um indicador pertinente de identificação (a sua especialização) e de uma certa relevância quantitativa (uma rede industrial e uma quota apreciável de produção ou das exportações do sector de especialização), um sistema produtivo local [conceito semelhante ao de distrito industrial] supõe um processo longo de consolidação técnica – uma história industrial durante a qual se formou uma cultura produtiva local – e uma [organização] produtiva de base local criadora de sinergias: um sistema de interdependências industriais» (Reis, 1992, apud Santos, 2002c: 288).
A peculiaridade da organização produtiva dos "Distritos Industriais", portanto, advém do progressivo enraizamento de actividades económicas num determinado território, e não da indução de fenómenos de polarização por empresas de grande porte.
Também o papel dos pactos territoriais reafirmou dois princípios básicos da nova modalidade de política de desenvolvimento descentralizada: o local como unidade básica do desenvolvimento sócio-económico e a opção por uma estratégia concertada de tipo bottom-up, que mobiliza o conjunto de actores sociais pertencentes ao território. «Com isso as células subnacionais – municípios, passaram a ser o foco do desenvolvimento local, com a interação entre os agentes da sociedade civil organizada, empresas e poder público municipal, formado assim, uma nova cultura empreendedora.» (Lopes e Silva, s.d: 1). De facto, no referido caso da "Terceira Itália" foi o entendimento entre as Autarquias governadas pelo Partido Comunista Italiano, as Associações Empresariais e, em parte, a Igreja Católica, que permitiu consolidar os "Sistemas Produtivos Locais".
Nesse contexto, a produção de consensos seria uma estratégia vital, «vista como do tipo win-win capaz de reduzir as incertezas e de assegurar um acordo mínimo sobre os grandes temas da agenda do desenvolvimento. Particularmente, as experiências de concertação descentralizada ou de pactos territoriais correspondem a processos de institutional building fortemente ancorados na ação concertada, envolvendo uma pluralidade de atores sociais, públicos e privados. Esses atores coletivos têm sido responsáveis pela construção simultânea de instituições e de policies.» (Tapia, 2005: 135)
Neste sentido as iniciativas empresariais locais devem seguir os seguintes passos:
«1º - Acordo tácito ou expresso dos agentes públicos ou privados que têm interesses no território sobre a conveniência de empreender acções no sentido de melhorar a competitividade do sistema produtivo.
2º - Diagnóstico da economia local (identificação dos problemas e potencialidades/oportunidades).
3º - Fixação de objectivos e metas.
4º - Definição das acções.» (Vásquez Barquero, 1993: 230 apud Cabugueira, 2000: 127)
Pelo que os actores locais podem ser chamados a intervir:
1 «no diagnóstico dos problemas que os afectam ou que afectam a colectividade;
2 no processo de decisão relativo às prioridades e aos objectivos do desenvolvimento local;
3 no lançamento de iniciativas, projectos e programas a nível local;
4 na concertação, coordenação e integração dessas iniciativas e projectos;
5 na avaliação dos resultados obtidos e do impacto das acções locais sobre o bem-estar e o futuro da colectividade». (Cabugueira, 2000: 133)
Figura 1 – Os Cinco Níveis de Participação dos Actores Locais no Desenvolvimento
Fonte: Nóvoa et al. (1992) apud Cabugueira (2000: 134)
De facto, é importante destacar que é condição fundamental para o Desenvolvimento, que as colectividades locais manifestem a vontade de assumir o seu próprio rumo. «Estas práticas devem traduzir-se em novas formas de coordenação entre os actores locais, conduzindo, a médio prazo, a hábitos de partenariado, capazes de facilitar a ultrapassagem da lógica vertical e centralizadora das instituições. Por partenariado queremos significar a cooperação contratual entre os múltiplos parceiros locais em torno de projectos comuns ou convergentes.» (Cabugueira, 2000: 130)
Para Courlet e Dimou (1995) apud Santos (2002c), os "Distritos Industriais" resultam de um amplo conjunto de iniciativas, de relações de cooperação e de redes locais, que lhes propiciam vantagens específicas através do surgimento de vários tipos de economias externas de aglomeração, a saber: "economias de especialização", ligadas ao aprofundamento da divisão do trabalho; "economias do trabalho", resultantes da formação e acumulação de know-how específico; e "economias de informação" e comunicação, provenientes da capacidade de inovação e de sua difusão. De facto, «the competitive advantage of firms in the new economy is greater specialization. However, this results in more interdependency with other firms, organizations, and suppliers. Business is no longer conducted by companies working alone. When leading-edge firms need specialized skills, they outsource to another organization in a related field or even in the same field. Many companies hire partner companies and form "virtual corporation" that combine for one product, then recombine with entirely different sets of collaborators for another product.» (Blakely e Bradshaw, 2002: 7)
Essas vantagens, em conjunto, exercem um efeito centrípeto e aglutinador da pequena e média empresa, num contexto marcado pela socialização de processos industriais comuns e pelo aprofundamento da integração entre economia e sociedade. Assim, «o território regional pode ser caracterizado, em primeiro lugar, como um espaço de comunicações para a integração de know-how e produção cultural. Ele se constitui, notadamente, a partir da inserção dos actores locais em redes de inovação e externalidades que associam diferentes papéis de excelência da região (.). O território regional é também um quadro de vida partilhado e uma vivência colectiva das vantagens da amenidade específica oferecida pela região (.)» (Benko, 1995: 79)
Nos "distritos industriais" a inovação procede da mobilização territorial dos agentes que interagem sistematicamente. O seu desenvolvimento não se baseia na procura de saltos tecnológicos – adopção de tecnologias radicalmente diferentes dos conhecimentos técnico-profissionais acumulados ao nível local – e sim no saber e no "saber-fazer" tácito que caracteriza a região. A análise da inovação nos "distritos industriais" está, portanto, distante da abordagem neo-schumpeteriana que associa a dinâmica capitalista ao impacto de um conjunto de inovações radicais e revoluções tecnológicas, «donde los nuevos desarrollos de la teoria del crecimiento han dado un importante paso adelante es en su intento de endogeneizar el progreso técnico y superar las limitaciones que provocaba la interpretación del resíduo de la ecuuación de Solow» (Vázquez Barquero, 2002: 94)
De acordo com Ricardo Méndez e Inmaculada Caravaca, «(.) un número cada vez mayor de firmas se vem impulsadas, por voluntad o necesidad, a adentrarse en una senda de innovación que suele verse potenciada o limitada en función de determinadas condiciones internas (recursos disponibles, cultura empresarial, motivaciones.) y externas (entorno competitivo, política de apoyo a la innovación...), y que puede revestir diversas formas, resumidas en tres tipos esenciales según su objecto o destino. (.) a) Innovaciones de proceso (...) b) Innovaciones de producto (...) c) Innovaciones gerenciales (gestión y estructura empresarial)» (Méndez e Caravaca, 1999: 163-164)
Segundo Belussi (1996) apud Santos (2002c), a abordagem dos "distritos industrias", na perspectiva marshalliana, estabelece uma análise económica territorializada que se consolida nas externalidades associadas à proximidade e que depende do potencial de competências locais do qual as empresas extraem os seus recursos produtivos – a proximidade espacial das empresas e o "caldo cultural" comum aumentam as probabilidades de difusão de informação e de aprendizagem, o que lhes possibilita defender sua posição competitiva recorrendo à inovação contínua e incremental.
Na década de 70 um novo conceito de Desenvolvimento ganhou destaque, assente em duas ideias fundamentais: local e endógeno. Nos anos 80, o Desenvolvimento Local ganhou um novo fôlego, em especial devido ao aparecimento de iniciativas locais de auto-emprego que tinham como objectivo reduzir as taxas de desemprego das economias locais. Pelo que os processos de reestruturação produtiva ocorridos nos anos 80 e 90 levaram a adopção de estratégias de Desenvolvimento em que as iniciativas locais instrumentalizavam-se através de novas organizações, como são, por exemplo, as Agências de Desenvolvimento. De facto, as experiências europeias mostram que as Estratégias de Desenvolvimento Local ganham em efectividade se forem realizadas através de Agências Lociais/Regionais de Desenvolvimento, que gozem de autonomia operativa e de flexibilidade na gestão. (Cabugueira, 2000: 116, 132).
Os objectivos finais são o aperfeiçoamento e a reestruturação do sistema produtivo, o aumento do emprego local e a melhoria do nível de vida da população. A nova política de Desenvolvimento Territorial pretende separar os desequilíbrios através da promoção do Desenvolvimento de todos os territórios com potencial competitivo. Baseia-se numa teoria que propõe que o crescimento não tem que ser necessariamente polarizado, mas que pode ser difuso e propõe-se desenvolver um território, utilizando o potencial existente nele próprio.
Vázquez Barquero (1993) apud Cabugueira (2000: 126) apresenta cinco vértices indispensáveis para a concretização das iniciativas de Desenvolvimento Local:
«O Hardware do desenvolvimento local é formado por todas as infra-estruturas que servem de base aos processos de mudança estrutural e que são instrumentos indispensáveis para o funcionamento do sistema produtivo (transportes, comunicações, hospitais, escolas);
o software do desenvolvimento local é formado por factores qualitativos que são necessários para o crescimento e que têm um carácter imaterial (o "know-how" tecnológico e inovador, a capacidade empreendedora);
o orgware do desenvolvimento é a capacidade de organização que existe na região e que permite dar uma resposta eficaz aos desafios que apresenta a competitividade;
o finware do desenvolvimento local é formado pelo conjunto de instrumentos financeiros que se utilizam para o desenvolvimento estratégico de um território;
o ecoware do desenvolvimento local consiste no conjunto de instrumentos que organizam o uso adequado dos recursos naturais existentes (as acções dirigidas para deter a deterioração do meio-ambiente e proteger a qualidade dos recursos naturais – água, ar e solo – têm adquirido, progressivamente, um valor estratégico no desenvolvimento local).»
Figura 2 – Acções para melhorar a resposta local
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