O setor de transportes se alinha aos setores básicos da economia ao lado da saúde, energia e educação. Assim sendo, não é possível pensar em uma sociedade sem esse setor. E para que todos sejam beneficiados em suas necessidades de ir e vir, de locomoção, é essencial uma gestão planejada dos recursos que compõem sua administração. Várias abordagens relacionadas à área de planejamento e à tomada de decisão são consagradas pela comunidade científica.

Essas abordagens utilizam paradigmas que consideram a verticalidade e a transversalidade do conceito de planejamento como um processo contínuo e complexo envolvendo inúmeras variáveis, cada uma com seu escopo de aplicação, abrangência e limitações. Considerando esses paradigmas, o consenso é que o estudo sobre planejamento pode ser dividido no mínimo nos níveis estratégico, tático e operacional. Cada nível respondendo por uma série de características e nuances, requerendo métodos e técnicas diversas cuja adequação vai depender do tomador de decisões.

Portanto, considerando os transportes um setor essencial à vida, o seu planejamento deve seguir regras que transcendem seus próprios limites e considere o cidadão como ator principal e objetivo permanente.

The transportation sector has been aligned to the basic economy sectors aside with health care, energy and education. To do so, it is impossible to think one society without this sector. And for every body to get the benefits of to go and to come, it is essential a planned management of the resources that compose your administration.

Many approaches related to planning and decision make areas are accounted by scientific community. This approaches utilize paradigms that consider the verticality and the transversality of the planning concept as a continuum and complex process evolving many variables, each one with its application scope, amplitude and limitation. Considering these paradigms, the consensus is that the planning studies can be divided at least into operational, tactical and strategic levels.

Each level answering a series of characteristics and nuances, requiring different tools and methods in which its adequability will depend on of the decision maker. Therefore, considering the transportation as an essential sector to life, its planning must to follow rules that transcend its own limits and takes the citizens as the main actor and permanent objective.

1. Introdução

A palavra planejamento, no senso comum, faz parte do vocabulário de um grande numero de pessoas. Cada vez mais as pessoas recorrem a algum plano quando pretendem realizar seus desejos e necessidades. Naturalmente cada uma dessas pessoas, ou até mesmo as organizações, possuem uma idéia aproximada do que significa planejamento.

Traçam metas, projetam cronogramas, despendem recursos financeiros e executam aquelas tarefas que supostamente farão alcançar seus objetivos. A vida moderna, portanto, requer cada vez mais que se tenha uma atitude planejada para que todas as aspirações sejam satisfeitas.

É através da crença, algumas vezes nebulosa ora bem precisa, de que planejamento é antes pura e simplesmente uma técnica, que a maioria das iniciativas de projetos é levada a diante. Existem diferenças na abordagem do que seja planejamento, mas todas essas diferenças convergem para uma mesma crença: planejamento é uma técnica.

Ocorre que Planejamento é antes de tudo um estado de espírito. É claro que não é um estado de espírito contemplativo. Pelo contrário, a visão de planejamento como sendo essencialmente uma técnica é que se assemelha à contemplação: coloca-se no papel um conjunto de bons propósitos e de meios que, em tese, nos permitirão atingi-los; e daí está feito o planejamento. Tudo dentro de uma técnica pré-estabelecida e aprovada. Mas o ato de planejar requer um estado de espírito ativo. É uma reflexão que precede e comanda uma ação, uma forma de mediação entre o conhecimento e a ação, entre a ação e o conhecimento. Assim, diversos fatores podem influenciar a forma de planejar. Com certeza o conhecimento do planejador e suas crenças e valores são essenciais ao sucesso de um planejamento. É crucial a sua relação com a verdade, com o seu conhecimento sobre a situação e o que deseja alcançar, quais são os problemas envolvidos e como eles se explicam e se existe ou não interesse em resolvê-los.

Portanto, é essencial antes resolver questões nos campos do desejo, da vontade e, sobretudo, do poder político. Questões que envolvem a definição dos objetivos, os recursos necessários para atingi-los e a vontade de fazer. Em termos de poder político, encontramos os óbices do princípio dos interesses conflitantes, o qual está relacionado, tanto aos recursos materiais, financeiros, humanos, de conhecimento tecnológico e organizacional como àqueles inerentes à própria atividade política. O exercício dessa atividade se resume em procurar conhecer quais são as forças concorrentes e seus interesses subjacentes, quais são os oponentes e as alianças que existem e como usá-las e finalmente quais são os cenários preponderantes ou hegemônicos que se apresentam.

A vontade é aquilo que transforma a reflexão em ação e esta novamente em reflexão. A vontade é a vida do planejamento. E se essa vontade não for abstrata e sim concreta, o ator que planeja - o tomador de decisão - tratará antes de tudo de criar uma forma de auto-organização que lhe permita tornar essa reflexão em uma sistemática sobre sua ação, a partir da própria ação.

O tomador de decisão deve ter a compreensão correta do significado de planejamento para então poder pensar em uma técnica, ou melhor, em um método que lhe permita articular num todo coerente a sua reflexão sobre todas as questões envolvidas no seu contexto de preocupação. Um método e algumas técnicas que permitam em termos de planejamento a construção de um ator proativo, um tomador de decisões que planeja segundo um objetivo, dotado de capacidade de reflexão e assim usar esta reflexão para orientar as suas ações.

Esse texto pretende abordar alguns aspectos referentes ao planejamento no setor de transportes. A sistematização desse setor é largamente considerada na literatura sendo alguns trabalhos citados na bibliografia.

Embora existam conceitos sobre planejamento que são de aplicação geral, o setor de transportes por sua complexidade, carece de mais pesquisas, não somente de campo, mas em termos das tecnologias de gestão e de decisão gerencial (NTU/ANTP, 2000).

Várias atividades influem na efetividade do planejamento de transportes (Ettema at al, 1997), dentre as quais:

1. a coleta de dados e sua criterização;
2. o armazenamento de informações e sua disseminação;
3. os modelos existentes e aqueles ainda por serem criados;
4. os paradigmas utilizados para a escolha de cenários e os diversos contextos de aplicação; e,
5. o estudo da sociedade no qual o setor está inserido.

Essas considerações colocam as pesquisas sobre planejamento de transportes no nível de complexidade da interdisciplinaridade, onde vários campos do conhecimento científico são aplicados.

2. Planejamento como um processo

A maioria dos autores entende planejamento como um processo (Hall, 1994). Um mecanismo projetado para resolver um problema e que para isso deve ser dinâmico, adaptativo, com o funcionamento movido por forças internas e reações a ações externas, e deve ser constantemente acompanhado por algum esquema de monitoração. Não uma atividade estática e acabada, mas algo que continua, cujos resultados são alcançados ao longo do tempo e não termina quando o objetivo do planejamento é atingido. Muito pelo contrário, é o projeto elaborado a partir das premissas levantadas no planejamento que possui tempo determinado e deve ser terminado (PMBOK Guide, 2000).

Diversas sistematizações sobre planejamento foram propostas, cada uma com compromissos bem definidos, mas de aplicação dentro de suas áreas específicas. Assim, temos, planejamento na área da medicina ou da saúde pública, planejamento financeiro da área meio da construção civil ou planejamento de uma obra, planejamento de capacidade quando da instalação de uma planta de energia elétrica, planejamento da instalação de sistemas computacionais e, planejamento na área de transportes. O planejamento da área de transportes é dos mais complexos, visto que essa área é dinâmica, está em constante transformação, e trata-se de um setor vital que tem como principal ator o cidadão. Esse dinamismo e transformação são oriundos da demanda por mobilidade que constantemente requer melhorias e novos requisitos nos sistemas de transportes ofertados. Requisitos esses que vão de aspectos psicológicos até os aspectos físicos do meio em que se realiza o transporte (NTU/ANTP, 2000).

Em termos de planejamento de transportes o consenso é que existem ofertas e demandas nem sempre coexistindo em uma simetria de funcionamento. Ao considerar as duas demandas a serem satisfeitas, o transporte de cargas e o transporte de passageiros, é indissociável a satisfação também das necessidades oriundas dos atores que ofertam para essas duas demandas. Porém, o transporte de cargas obedece a uma ordem de reflexão que segue a lógica do produtor, ou fornecedor de um produto, que passa por problemas com diferentes características de solução.

Os problemas de quem faz a oferta do serviço de transportes, as empresas de um modo geral, possuem variáveis e eventos cuja mensuração e tratamento é mais evidente. É a objetividade do empreendimento e da atividade empresarial que força soluções viáveis para satisfazer as demandas.

Por outro lado, o transporte de passageiros, foco desse texto, requer uma outra lógica para sua abordagem, uma vez que considera fatores em uma escala mais abrangente e mais complexa oriundos do conjunto das variáveis que compõem a vida do cidadão e dos diversos aspectos que envolvem a atividade empresarial do ofertante do serviço de transporte.

Nas duas dimensões abordadas, o transporte de cargas e o transporte de passageiros, algumas regras gerais, ou "Leis Aceitáveis", foram sendo descobertas na medida em que as pesquisas para resolverem os problemas, tanto de ordem pontual como mais global, estavam sendo realizadas. Essas pesquisas foram se ampliando para áreas conexas como Ciência da Computação, Ciência de Materiais, dentre outras. Assim é que, para resolver problemas de acessibilidade e mobilidade, alguns modelos, métodos e técnicas considerados e suas soluções são reutilizados, adaptados e constantemente re-estudados. Tais recursos levam em conta:

1. a espacialidade, conceito que envolve a disposição geográfica de uma área;
2. a distribuição física dos equipamentos urbanos e construções comerciais e residenciais;
3. o meio ambiente e os impactos que em maior ou menor grau inevitavelmente ocorrem;
4. a micro e macro economias como parâmetros para o estudo das tomadas de decisões; e,
5. a sociologia das regiões estudadas, simultaneamente sob o ponto de vista endógeno das relações sociais locais e quanto ao aspecto exógeno de integração e interação entre as várias regiões do entorno.

A acessibilidade, qualidade de dar acesso, é um dos problemas mais complexos do planejamento de transportes. O outro é a mobilidade, ou seja, a qualidade de se movimentar. O primeiro diz respeito às formas pelas quais algo poderá ser deslocado, de que forma poderá haver movimentação entre dois pontos. Constitui-se em um conjunto de oportunidades de acesso a determinadas atividades oriundas das necessidades dos vários grupos sociais. O segundo é sobre como algo será transferido de um ponto ao outro. Esses dois conceitos induzem o planejamento, coloca o tomador de decisão mais próximo das questões cruciais e o faz procurar por soluções que nem sempre passam pela sofisticação tecnológica.

A acessibilidade e a mobilidade são dois termos que permeiam o planejamento urbano. Na verdade, o planejamento urbano gira em torno desses dois eixos centrais sem os quais itens importantes tais como moradia, saneamento básico, saúde, logística comercial e regramento do uso do solo, dentre outros não poderiam ser implementados.

Segundo Hall, o planejamento regional e urbano por sua complexidade deve ter uma abordagem cibernética. Essa abordagem pressupõe a interação dinâmica entre as partes de um sistema ou, entre os sistemas que compõem um organismo. Assim, em linhas gerais, deve se compor de etapas convergentes e paralelas, com metas e objetivos claros, podendo estes ser mais de um; de mecanismos de previsão e controle; de modelos estáticos ou dinâmicos incorporando a maioria das variáveis levantadas; e, por fim, de um plano de projeto e um esquema de avaliação de planos (Hall, 1994).

Em resumo, três conceitos de processo de planejamento consagrados, o de Alan Wilson, George Chadwick e o de Brian McLoughlin são mostrados na figura 1.

Esse modelo de Alan Wilson deve ser lido de baixo para cima, mas também acontecem constantes interações entre os oito níveis.

Esse modelo utiliza uma forma de demonstrar a interação dinâmica entre os níveis que compõem o processo de planejamento. O modelo de Mcloughlin é o mais sintético dos três, mas adota também o paradigma do ciclo.

Figura 1 – Três modelos de processo de planejamento

Essas três visões metodológicas sintetizam a preocupação de pesquisadores e profissionais acerca de uma definição mais precisa dos processos que envolvem a atividade de planejamento, não somente o planejamento urbano.

É natural que existam várias abordagens cada qual focada em sua área de atuação. No setor de transportes o planejamento envolve a interação dinâmica dos agentes econômicos, da sociedade civil e dos fatores naturais do meio ambiente. Assim é que ao colocar em prática um modelo de transportes para uma dada região ou de qualquer abrangência, fatores como uso do solo, geologia e geografia da região, características da fauna e flora, bem como aspectos culturais e sócio-econômicos devem ser considerados.

Além disso, devem estar bem caracterizadas a relação oferta-demanda, os vários modos de transportes e as matrizes origem-destino de cada pólo gerador de viagens ou agregação populacional (Ettema, 1997) (NTU/ANTP, 2000) (Vasconcellos, 1998) (Simões, 2001).

De todo o modo, e considerando as abordagens acima descritas, o processo de planejamento envolve uma lógica de comportamento do planejador segundo a qual, independentemente da sua experiência profissional e formação, parece convergir para algumas etapas padronizadas que utilizam fatores tais como o tempo, o custo, o pessoal envolvido e a tecnologia disponível.

Esses fatores determinam o porte do planejamento e a partir daí todas as etapas decorrentes até o mínimo detalhe da implementação. Em linhas gerais, costuma-se organizar esse porte dividindo o processo de planejamento em três partes, estratégico, tático e operacional, sem, contudo, subordiná-las rigidamente. Embora existam alguns autores que propõem outras formas de dividir essa organização, na essência procura-se responder as seguintes questões: onde chegar, o que fazer e como fazer.

As empresas procuram se adequar à dinâmica das transformações sócio-econômicas que a atividade empreendedora exige. Convivem em um ambiente onde o diferencial competitivo é marcado pelo conhecimento armazenado de casos de sucesso e insucessos, e dependem de quem está à frente das tomadas de decisões. Em síntese, "onde chegar" significa apontar para um norte, uma meta a ser alcançada e algumas vezes denominada de missão. A missão não possui comprometimento com o que será produzido e como, mas com a necessidade de sobrevivência organizacional, com a perenidade da organização.

Por outro lado, a questão de "o que fazer" conduz aos métodos e processos de controle que auxiliarão as ações administrativas a atingirem os objetivos definidos na missão. Trata-se de utilizar em lato sensu a história, a sociologia e a economia, em uma engenharia de construção de meios eficazes para dar suporte, na atividade de tomada de decisão, às áreas da alta administração e da atividade produtiva na tentativa de maximizar os recursos empregados e minimizar os custos, ou seja, obter maiores e melhores resultados econômico-financeiros.

Da mesma forma, porém com nuances distintas, o "como fazer" refere-se ao modus operandi, à operação propriamente dita, ao domínio das técnicas de tornar produto o que foi planejado. É o emprego da tecnologia para produzir com qualidade e mínimo impacto ao meio ambiente o que foi projetado.

Essas três dimensões reúnem a totalidade do pensamento empresarial e tornou-se consensual pensar nas atividades administrativas a partir dessa divisão.

Dependendo do tamanho da empresa, do empreendimento ou da iniciativa conforme o caso, se de origem estatal ou privada, o processo de planejamento se desdobra em várias fases cada qual sendo gerenciada de uma forma. Assim, podemos ter, por exemplo, a modelagem de um planejamento para estruturar e implantar um sistema de transportes em alguma região, onde este se desdobra em planos, um dos quais é o diretor, se subdividindo em projetos que por sua vez se submete a fases e/ou etapas e cronogramas físico-financeiros, depois é detalhado em programas e estes por sua vez poderão ser compostos de algoritmos ou heurísticas que resolvem problemas específicos até por fim chegar à implantação, depois de testes, simulações e reconsiderações sobre os modelos confeccionados.

O caminho até a implantação pode ser longo ou curto, porém cada macro subdivisão do processo de planejamento requer uma visão de prazos e custos equilibrados com os objetivos e metas alcançáveis. Dessa forma, costuma-se abordar o processo de planejamento de maneira integrada, com requisitos próprios em cada divisão, conforme a figura 1:

Figura 1 – Pirâmide Organizacional

Embora a demanda por serviços de transportes de passageiros seja o principal vetor que induz a oferta empresarial desses serviços, envolvendo ações governamentais de controle e monitoração, um aspecto relevante que acompanha essa oferta é a oportunidade de planejar de forma mais abrangente a geração do desenvolvimento sócio-econômico regional. Esse planejamento deve contemplar as necessidades regionais por energia, educação, saúde, moradia, saneamento básico, estrutura viária, políticas de preservação ambiental, segurança e controle populacional das áreas, atividades comerciais e industriais, além do fomento do setor de serviços (Ettema, 1997) (Hall, 1994) (Vasconcellos, 1998)

Cada necessidade levantada requer um tratamento integrado das ações de Governo e iniciativa privada de modo a não impactar drasticamente a dinâmica da sociedade local. Assim, a cadeia produtiva é preservada em sua lógica de funcionamento, e a cadeia do comportamento social fluirá em obediência aos estatutos jurídicos e às normas de convivência harmônica dos interesses individuais conflitantes.

Para que tudo isso aconteça o planejamento de transportes, em qualquer modo e mesmo para sistemas com pequenas matrizes de tráfego, deve considerar as interfaces com outras necessidades populacionais.

Por exemplo, ao planejar uma rota em um sistema rodoviário deve-se levar em conta se os pontos de parada são estações construídas especificamente para tal, se existe iluminação pública que permite o seu acesso, se existe calçamento o que exige uma estrutura viária construída, se tem comércio próximo ou mesmo locais de atendimento à saúde. Isso pode levar ou não à implantação de equipamentos urbanos que facilitem a criação de novas oportunidades de negócios, por exemplo, praças, parques ou espaços dedicados para eventos culturais, dentre outros. O desdobramento dessas ações pode viabilizar a abertura de novas vias e acessos, a criação de novas rotas e a inclusão de novos operadores no sistema.

Assim, obtém-se como resultado imediato a ampliação das opções de mobilidade para a população, melhorando a sua qualidade de vida e movimentando a atividade empresarial local. A abordagem do modelo de quatro etapas é complementada com a busca de soluções multidisciplinares para a satisfação das necessidades.

Os marcos regulatórios instituídos pelo Governo subordinam a exploração econômica do setor privado de transportes às demandas constantes da sociedade por mobilidade e acessibilidade. Além disso, inúmeros problemas referentes à geração e distribuição de viagens, integração e repartição das modalidades e a alocação de tráfego ainda esperam por alguma solução que contemple horizontes de tempo mais longos, muito embora a demanda por transportes seja sempre crescente.

Existem estudos sobre funções de variáveis aleatórias, probabilidade geométrica, teoria das filas para múltiplos canais de atendimento, teoria da localização espacial, análise de redes, teoria dos grafos, métodos de simulação, bem como sobre as dificuldades da aplicação prática dos métodos. Entretanto, a pesquisa de um processo robusto de planejamento de transportes no Brasil requer mais dados, mais informações armazenadas para se consolidar.

Planejar é muito mais do que simplesmente projetar soluções utilizando paradigmas, ferramentas matemáticas e metodológicas ou mesmo tecnologia da informação (Correia, 2004). Embora tenham sido descobertas soluções para diversos problemas cotidianos, a escassez de recursos e a incerteza estão sempre presentes. Isso leva à necessidade de uma disposição mental para a reflexão; para um posicionamento lúcido e esclarecido acerca do problema a ser resolvido, do fator humano presente e que determina a mudança de rumos, mesmo quando uma solução viável sob qualquer ponto de vista se apresenta.

Correia, Diógenes E. R, Yamashita, Yaeko (2004). Metodologia para identificação da

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Vasconcellos, E. A. (1998). Transporte Urbano, Espaço e Equidade: análise das

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Acesso em: 20 de abril de 2005.

COPPE/UFRJ – Programa de Engenharia de Transportes

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