Estatísticas da Pobreza (página 2)

A simplicidade aparente destes conceitos desaparece rapidamente quando eles são levados à prática. Primeiro, como medir a renda. A fonte usual para estas informações são as pesquisas domiciliares anuais, como a PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio), mas se se pretende descer ao nível de municípios ou distritos, a única fonte de informação disponível são os censos decenais, de periodicidade longa, e limitados a informações sucintas. Populações mais pobres muitas vezes possuem rendas não monetárias, produzem para o autoconsumo, ou têm acesso a transferências e doações familiares que não aparecem nas estatísticas usuais. Famílias de composição diferente têm gastos distintos. O custo de vida varia de uma região a outra no mesmo país. E, a rigor, há que decidir se a renda deve incluir ou não benefícios não monetários na área social como educação, saúde, habitação, transportes subsidiados, e outros. Depois, o conceito de "necessidade básica", ou "conjunto mínimo de bens" também é problemático, e sujeito a grandes variações culturais. Um critério utilizado tem sido a definição de um volume mínimo de calorias ingeridas pelas pessoas, considerado indispensável. Uma vez estabelecido este mínimo, deve-se ver o que as pessoas (ou as famílias) estão ingerindo, e converter em calorias por alguma tabela. Na impossibilidade de medir diretamente a ingestão de alimentos de cada família (isto só foi feito uma única vez no Brasil, nos anos 70, com a pesquisa ENDEF (Estudo Nacional da Despesa Familiar), de onde derivam as tabelas de conversão utilizadas até hoje), procura-se medir o custo de uma cesta básica de alimentos suficientes para este total de calorias, fazendo uso das pesquisas de índice de preços, e depois comparando os valores encontrados com as informações disponíveis sobre renda monetária, definindo, desta maneira, uma "linha de pobreza" para determinada região e momento.

Este é só um resumo dos procedimentos necessários para a mensuração da pobreza absoluta, mas é suficiente para mostrar o grande número de suposições e mesmo decisões arbitrárias que precisam ser adotadas a cada passo. Estas suposições e decisões não invalidam, necessariamente, os números obtidos ao final do processo, que precisam ser avaliados sobretudo em termos de sua consistência com outras informações relevantes, e por outros procedimentos estatísticos conhecidos. Mas elas levantam três tipos de questões, que merecem ser examinadas em mais profundidade.

Ainda que estas dificuldades sejam conhecidas, vários países têm adotado linhas de pobreza oficiais, que cumprem inúmeras finalidades. Quando aplicadas a indivíduos ou famílias, elas servem de critério para distribuição de auxílios e benefícios sociais de vários tipos; quando aplicadas a localidades geográficas ou regiões, elas podem servir de base para a definição de prioridades em políticas de investimentos públicos; quando aplicadas a populações específicas, elas podem ser utilizadas para políticas compensatórias; e podem servir de "benchmarks" para o acompanhamento de políticas nacionais de redução da pobreza. Existem, no entanto, vários inconvenientes, que fazem com que outros países prefiram não possuir uma linha de pobreza oficial. O primeiro é o caráter necessariamente arbitrário de qualquer linha de pobreza: diferentes suposições e decisões metodológicas podem conduzir a valores distintos, sem que existam critérios objetivos para optar entre eles. Segundo, uma vez definida uma linha de pobreza oficial, e utilizada para políticas distributivas, ela fica associada a um grande número de interesses, que passam a se opor ao aperfeiçoamento ou modificação dos critérios utilizados inicialmente, pela perda de benefícios ou aumento de gastos públicos que uma modificação destes números pode significar. Austrália e Estados Unidos são exemplos de países que adotam linhas de pobreza desde a década de 60, e têm encontrado dificuldades em reformulá-las, apesar de reconhecerem suas limitações.

A grande heterogeneidade dos problemas sugere que os exercícios de mensuração global da pobreza, e a eventual opção por uma linha de pobreza qualquer, devem estar associados à identificação dos diferentes tipos de pobreza existentes em um país, que requerem políticas sociais diferenciadas. De alguma forma, o estudo mais aprofundado das diferentes condições de pobreza implicam em uma volta aos antigos dilemas sobre as causas individuais ou estruturais da pobreza. É necessário poder distinguir aquelas situações que resultam do contexto maior de que os grupos mais desfavorecidos participam, daquelas situações em que os problemas da pobreza devem ser tratados no nível dos próprios grupos afetados. Em um extremo, existem situações em que o mercado de trabalho não paga baixos salários, ou não abre possibilidades de emprego, por exemplo, por problemas de competitividade; em outro extremo, os salários baixos estão associados a baixos níveis educacionais nos trabalhadores, o que requer uma ação específica sobre o sistema educacional. Estes dois extremos não são excludentes, já que uma mudança na oferta global de pessoas bem treinadas deve afetar tanto a competitividade da economia quanto a remuneração recebida pelos diferentes grupos sociais.

Em muitos casos as situações de pobreza estão associadas a um conjunto complexo que os antropólogos costumam denominar de "cultura", e que os médicos denominam de "síndrome". A idéia, em ambos os casos, é que não se tratam de problemas de causação simples e tratamento também simples, através da manipulação de uma ou duas variáveis, mas de situações muito mais complicadas. Existe toda uma tradição de estudos antropológicos sobre a pobreza que trabalham com o conceito de cultura, seja em populações marginalizadas na América Latina (como os famosos estudos de Oscar Lewis sobre a família Sánchez no México, dos anos 60), seja em relação à população dos "ghettos" urbanos nos Estados Unidos, ou imigrantes na Europa. Uma contribuição importante destes estudos é que eles permitem entender as estratégias de sobrevivência das populações pobres; outra contribuição é o entendimento sobre como os recursos públicos e privados orientados para a solução dos problemas de pobreza chegam efetivamente aos setores interessados, e sobre as eventuais dificuldades de adoção de políticas que poderiam mudar as condições de vida destas populações - pela educação, por exemplo - e que muitas vezes não conseguem obter os resultados esperados, ou têm resultados negativos, mesmo quando existem recursos disponíveis.

Um problema comum a estes estudos mais qualitativos é risco de que os problemas da pobreza terminem sendo vistos como insolúveis, ou até mesmo como preferências "culturais" de determinados grupos, que deveriam ser deixados à sua própria sorte. Daí a importância crescente dos estudos que tratam de entender os síndromes de pobreza e os elementos culturais a elas associados não como uma característica intrínseca dos grupos afetados, mas como o resultado de um processo mais complexo de interação entre estes grupos e a sociedade mais ampla, através do qual as identidades, percepções e pre-conceitos são construídos e reforçados.

A conclusão é simples, mas nem por isto menos importante. Os estudos globais sobre situações de pobreza, realizados a partir de estatísticas de grande representatividade e cobertura, precisam estar acompanhados de estudos em profundidade sobre grupos e situações específicas, sem os quais políticas adequadas de redução da pobreza se tornam muito difíceis de ser implementadas e avaliadas. As formas destes estudos variam, e incluem desde surveys detalhados como a Pesquisa de Padrão de Vida, realizada em 1996-7 pelo IBGE, como trabalhos mais qualitativos, realizados por pesquisadores acadêmicos ou associados a instituições públicas e privadas que atuam na área da redução dos problemas da pobreza. Neste espectro amplo de trabalho, cabe aos órgãos nacionais de estatística, como o IBGE, proporcionar os parâmetros quantitativos mais gerais do conjunto, e ajudar a viabilizar estudos em profundidade dentro de um leque bastante amplo de metodologias.

* Publicado pela Revista Brasileira de Estatística, vol. 58, n. 209, Jan/ junho de 1997, pp. 7-18

1. O "expert group" é uma modalidade de trabalho da Comissão de Estatística das Nações Unidas, que consiste em um conjunto de representantes de diferentes países que se associam para aprofundar um determinado tema. O expert group sobre estatísticas da pobreza é presidido pelo IBGE/Brasil.

2. Sobre as estatísticas da pobreza na Inglaterra, veja E. P. Hennock, "The measurement of urban poverty: from the metropolis to the nation, 1880-1920", Economic History Review, 2^nd ser., XL, 2 (1987), pp. 208-227. Veja também "Les Pauvres: comment les décrire, qu'en faire?", in Alain Desrosières, La Politique des Grands Nombres, Paris, Éditions de la Découverte, 1993, pp.271-276.

3. Veja a respeito Robert Castel, Le métamorphoses de la question sociale - une chronique du salariat, Paris, Fayard, 1995.

4. Veja, sobre a introdução das estatísticas sobre desemprego nos Estados Unidos, "Chômage et inegalités: comment bâtir des objets nouveaux", in A. Desrosières, op cit, pp. 244-245.

5. Veja entre outros Acedo Mendoza, Carlos, América Latina, Marginalidad y subdesarrollo, Caracas: Fondo Editorial Común, 1974; Germani, Gino, El concepto de marginalidad: significado, raíces históricas y cuestiones teóricas, con particular referencia a la marginalidad urbana, Buenos Aires: Ediciones Nueva Visión, c1973; DESAL, Marginalidad en América Latina; un ensayo de diagnóstico. Santiago, DESAL, 1969 [c1967]; Margulis, Mario, Migración y marginalidad en la sociedad argentina, Buenos Aires, Paidós, 1968; Mattelart, Armand. [y] Manuel A. Garretón, Integración nacional y marginalidad: un ensayo de regionalización social de Chile, Santiago de Chile, Editorial del Pacifico, 1965; Nún, José, Miguel Murmis [y] Juan Carlos Marín, La marginalidad en América Latina; informe preliminar, Buenos Aires: Instituto Torcuato di Tella, Centro de Investigaciones Sociales, 1968; Quijano, Aníbal, Imperialismo y "marginalidad" en América Latina, Lima: Mosca Azul Editores, 1977; United Nations. Economic Commission for Latin América, Bibliografía sobre marginalidad social, Santiago de Chile, La Biblioteca, 1973; Vekemans, Roger, Ismael Silva [y] Jorge Giusti, La marginalidad en América Latina: un ensayo de conceptualización, Santiago de Chile, Centro para el Desarrollo Económico y Social de América latina (DESAL), 1970.

6. A pobreza urbana, no entanto, sempre existiu nas grandes cidades latino-americanas, que se formaram sobretudo como centros administrativos dos impérios coloniais espanhol e português, que sempre atraíram e mantiveram multidões de pessoas vivendo das sobras do poder político - as "classes dangereuses" estudadas por muitos historiadores no Brasil e em outros países.

7. Os principais autores associados a estas teorias sobre modernização eram Lucian Pye, David Lerner e Alex Inkeles.

8. Ao longo dos anos 60 e 70, as teorias da marginalidade foram substituídas, na América Latina, pelas da "dependência", que procuravam buscar explicações e eventuais soluções para a pobreza no plano das relações internacionais.

9. Veja, para um exame detalhado destas diferentes metodologias, "Poverty measurement: present status of concepts and methods", documento preparado por Luis Beccaria para a CEPAL para o "Seminar on Poverty Statistics", Santiago, Maio de 1997. Veja também Juan Carlos Feres, "Notas sobre la Medición de la pobreza segundo el método del ingreso", Revista de la CEPAL, 61, Abril, 1997, 119-134; e Sônia Rocha, "On statistical mapping of poverty: social reality, concepts and measurement", documento de trabalho preparado para a reunião do Expert Group on Poverty Statistics, Santiago, Maio de 1997.

10. É uma abordagem semelhante à utilizada pela revista The Economist, de utilizar o preço do Big Mac em dólares para comparar os valores relativos das moedas dos diferentes países. Este critério é também utilizado no "Relatório de Desenvolvimento Humano" publicado periodicamente pelo PNUD.

11. Estimativas sobre o número de "pobres" no Brasil tem variado, conforme as diferentes metodologias, de 24 s 42 milhões de pessoas. O número de "indigentes" tem também variado em escala semelhante.

12. CEPAL, Panorama Social de América Latina, 1996. Santiago de Chile, CEPAL, 1997.