Plan Prospectivo Estratégico contra la explotación y Trata de personas en Lima Metroplitana (página 2)
EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN LIMA METROPOLITANA
Actualmente, Lima está en un proceso de crecimiento económico, de expansión de la clase media y de reducción de la pobreza. Sin embargo, los beneficios aún continúan sin llegar a todos(as). Las áreas periféricas siguen siendo las más excluidas de este proceso y afrontan enormes carencias que limitan sus posibilidades de interacción, de accesibilidad a los servicios a los que tienen derecho – incluyendo a los de atención y protección a toda forma de violencia – y, básicamente, limita sus posibilidades de desarrollo.
En Lima Metropolitana se ha reducido mínimamente la pobreza en el periodo de 2007 al 2009 en 0.45 puntos, alcanzando en el 2009 el porcentaje de 17.50. En términos absolutos dicha cifra representa a 1 millón 416 mil 756 habitantes.
La inequidad social, la exclusión o falta de bienes materiales, la pobreza, el problema del ingreso (desempleo), están íntimamente relacionados, lo que genera carencias de elementos esenciales para la subsistencia y el desarrollo personal, e impulsa a una migración de las personas en búsqueda del mejoramiento de su calidad de vida, situación que suele ser aprovechada por los tratantes, quienes realizan tentadoras ofertas.
POBLACIÓN DE EDAD PARA TRABAJAR (PET)
Según el último Censo de Población y Vivienda (INEI, 2007), se tiene que, en Lima Metropolitana, la población en edad de trabajar (PET); es decir, aquellas personas que están potencialmente disponibles para desarrollar actividades productivas, ascendió a casi 6.4 millones de personas con respecto al año 1993.
Esto implica que 76 de cada 100 personas de la metrópoli tienen edad para desempeñar una actividad económica. A su vez, este indicador ha mantenido un leve ascenso desde el último censo, mostrando para el año 2012 un total de 6.9 millones de personas en edad de trabajar.
Cuadro N°05 – Población en Edad de Trabajar según Áreas Interdistritales de Lima Metropolitana
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e informática (INEI) – 2008
POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA (PEA) Y DESEMPLEO EN LIMA METROPOLITANA
Según el PDRC Lima 2025, la fuerza laboral metropolitana, aquella que se encuentra desempeñando alguna actividad económica (PEA Ocupada) o buscando activamente un empleo (PEA), creció a la tasa del 3.3% promedio anual, significando una variación porcentual del 58% respecto del censo de 1993. La evolución de la tasa de desempleo en la provincia de Lima presenta una tendencia a disminuir, en el periodo 2004-2012.
Cuadro N°06 – Población Económicamente Activa Desempleada, en Lima Metropolitana Periodo 2011-2012
Fuente: PRDC Lima 2025
Gráfico N°06 – Evolución de la Población Económicamente Activa Desempleada en Lima Metropolitana
Período 2004-2012
Fuente: PDRC Lima 2025
ENTORNO DE CRIMINALIDAD Y VIOLENCIA EN LIMA METROPOLITANA
En un entorno de elevado nivel de criminalidad de la sociedad, la seguridad ciudadana se entiende como la acción integrada que promueve y desarrolla el Estado juntamente con la población, no solo con la finalidad de asegurar la convivencia pacífica, erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, sino además, para prevenir la comisión de diversos delitos y faltas contra la integridad física, como todo tipo de violencia contra las mujeres. Por ello, es vital abordar integralmente la seguridad ciudadana ligada a las acciones preventivas contra la ESNNAT en abordaje multisectorial.
Según la Encuesta de Seguridad Ciudadana en Lima Metropolitana del Instituto de Opinión Pública (IOP) de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) de agosto de 2007, los delitos más frecuentes, y también los más temidos, están asociados a las calles. En efecto, los delitos que la ciudadanía más teme son el robo en las viviendas y la violencia sexual, señalada casi enteramente por mujeres, ocupando el primer lugar de sus temores.
En Lima Metropolitana, los distritos más prósperos – ubicados en la Lima moderna, a excepción de Los Olivos, el más próspero de Lima Norte – son los que encabezan el Ranking de Seguridad Ciudadana, mientras que en el extremo opuesto se ubican algunos distritos de la Lima antigua – como el Rímac, La Victoria y San Martín de Porres – así como distritos populares y periféricos como Carabayllo, Comas, Villa El Salvador, San Juan de Miraflores, El Agustino y Villa María del Triunfo.
Cuadro N°07 – Índices de Victimización de los Distritos de Lima Metropolitana
Fuente: PRDC – 2025 / Segunda encuesta metropolitana de victimización de la Ciudad Nuestra 2012
Estado del presente
La Propuesta de formulación del Plan contra ESNNAT de Lima Metropolitana, se basa en el Modelo de planificación Prospectivo-Estratégico, partiendo del análisis del escenario actual, para proyectar las tendencias posibles hacia el escenario deseado.
Luego de la identificación de factores que influyen sobre la problemática de la VHM, en los primeros talleres de involucrados y de Análisis Estructural, se han seleccionado factores claves o estratégicos.
A continuación se describen dichos factores clave, a partir de la revisión de la información secundaria, lo cual constituye, en la Práctica, el Diagnóstico o Estado del Presente del sistema problemático de la Explotación Sexual de Niñas, Niños y Adolescentes y Trata de Mujeres en Lima Metropolitana.
ACTORES Y FACTORES CLAVE QUE INFLUYEN EN EL SUB SISTEMA PREVENCIÓN
ACTORES CLAVE
De acuerdo con el Artículo 6º, del Reglamento de la Ley N° 28950 – Ley contra la trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, las entidades responsables de la prevención de los delitos de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, en el marco de sus competencias, son: Ministerio de Educación, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Ministerio de Salud, Ministerio del Interior, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Justicia, Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Ministerio Público, Poder Judicial; así como los Gobiernos Regionales y Locales.
Existen además, los organismos internacionales que vienen apoyando acciones preventivas. Son aquellos que están vinculados o apoyan las labores del Grupo de trabajo multisectorial permanente contra la trata de personas, presidido por el Ministerio del Interior, como se detalla más adelante.
En realidad hay un predominio de la presencia de entidades del sector no gubernamental, mayoritariamente ONG. Estas han aportado el mayor número de experiencias centradas en intervenciones promocionales y de prevención y atención directa a NNA y Mujeres afectadas por ESNNAT o en riesgo de serlo.
En lo que se refiere a los Gobiernos Regionales y Locales, como es el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima y las Municipalidades distritales de Lima Metropolitana, estos tienen el mandato legal, según el artículo 18 del referido reglamento de la Ley, para promover el desarrollo de estrategias para la prevención de los delitos de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes; así como la atención a las víctimas y sus familiares directo dependientes en los siguientes aspectos:
Promoción y constitución de redes regionales y locales de lucha contra la trata de personas, conforme al artículo 10º, numeral 2, de la Ley Nº 27867 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, referida a las competencias compartidas.
Coordinación y fortalecimiento de las redes regionales y locales de lucha contra la trata de personas.
Incorporación de las víctimas de los delitos de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes en los programas y servicios sociales regionales y locales como: seguridad ciudadana, Defensorías Municipales del Niño y el Adolescente, Oficina Municipal para la atención a las personas con Discapacidad, Programa de Apoyo Alimentario, Comités Municipales por los Derechos del Niño y otros.
Identificación de población vulnerable a los delitos de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes.
Orientación y derivación de casos. La derivación se efectuará a la dependencia policial de la jurisdicción o al Ministerio Público. f) Fortalecimiento de factores de protección.
FACTORES CLAVE
A continuación se describe la situación de los Factores Clave, relacionados con las acciones preventivo-promocionales en Lima Metropolitana.
PATRONES SOCIOCULTURALES ARRAIGADOS
Se refiere a los patrones culturales arraigados en la sociedad, y está referido a los factores culturales e ideológicos hegemónicos o predominantes en nuestras sociedades, los cuales influyen de manera determinante para impedir los cambios de actitud frente a estas problemáticas de las ESNNAT. Predominan en la sociedad enfoques autoritarios, patriarcales y machistas. No existe una cultura de derechos.
Dichos patrones socioculturales en la población toleran, legitiman o exacerban la violencia contra las mujeres y niños/as. Es decir, esos patrones socioculturales discriminatorios, han propiciado una conducta con un alto grado de permisividad de la problemática en la sociedad y que impide el acceso a la justicia para las mujeres, niñas, niños y adolescentes víctimas.
Además, esos patrones socioculturales arraigados determinan una ausencia de sanción social, moral y legal a las personas que consumen o facilitan el comercio sexual con menores de edad. Una ciudadanía vigilante que no tolera esas conductas abusivas genera una barrera contra distintas formas de violación de los derechos de niños, niñas y adolescente y de las mujeres.
Los y las participantes en el taller de involucrados para la formulación de este Plan, perciben que en Lima Metropolitana hay una notoria la reproducción de modelos patriarcales, con desigualdad de género y machismo persistentes. Se validan situaciones en las que se cómo "normal" por ejemplo en el bar, donde niñas menores de edad atienden a los clientes no sólo para servirles el licor sino de comprar sus servicios sexuales.
La transformación de patrones socioculturales que legitiman, toleran y exacerban la ESNNAT y otras formas de violencia hacia la mujer; con la finalidad establecer nuevas formas de relaciones entre mujeres y hombres, es una tarea de largo aliento. Se requiere de un mayor compromiso y de las autoridades municipales y nacionales, operadores de justicia, sociedad civil, ONG, empresas privadas.
Actualmente hay menos tolerancia social, aunque persiste impunidad. Existen mecanismos formales que sancionan y visibilizan la violencia, se realizan campañas preventivo/promocionales contra la tolerancia e impunidad, existe una Normatividad que considera como delito y no falta a la violencia de género en sus diversas manifestaciones.
Hoy la sociedad reconoce las diversas manifestaciones de violencia de género y de ESNNAT.
DESARROLLO DE CAPACIDADES
La efectividad de los procesos preventivo-promocionales para enfrentar la ESNNAT depende en gran medida del desarrollo de capacidades de los funcionarios y operadores encargados de las acciones de prevención.
Los organismos internacionales que vienen apoyando acciones de capacitación en el Perú y particularmente en Lima Metropolitana, son aquellos que están vinculados o apoyan las labores del Grupo de trabajo multisectorial permanente contra la trata de personas, presidido por el Ministerio del Interior, como la Organización Internacional del Trabajo – OIT, la Organización Internacional para las Migraciones – OIM, la Oficina de Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito – UNODC, el Fondo de la Naciones Unidas para la Infancia – UNICEF, la Embajada de los Estados Unidos de Norteamérica, y últimamente el Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para eliminar la Violencia Contra la Mujer, apoyando los esfuerzos de la Municipalidad Metropolitana de Lima.
Es importante destacar los aportes y acciones las ONG para el desarrollo de capacidades, destacando la ONG Capital Humano y Social, CHS, el Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán, Acción por los niños ONG Nacional Niños, Movimiento El Pozo, Save the Children- Suecia, Asociación Femenina de Ejecutivas de Empresas Turísticas del Perú (AFEET), CESVI (organización italiana de cooperación) y el Grupo de Iniciativa de los derechos del niño (GIN).
Según sus roles y competencias que le asigna la Ley 28950, el Ministerio de Educación, a través de sus órganos competentes, en el periodo 2010-2012 puso de manifiesto que había centrado sus esfuerzos en acciones preventivas, a través de la realización de capacitaciones, campañas, charlas y talleres enfocado al desarrollo de capacidades de docentes y alumnos. Se desconoce si los resultados de estos procesos de información y sensibilización han sido medidos y verificados sus logros. Existe el Código de Conducta como herramienta favorable a la prevención del delito de Trata de Personas, habiéndose incorporado el tema en el Diseño Curricular Nacional de Educación Básica Regular. Sin embargo, entre junio 2012-abril 2013, la información sobre los presupuestos asignados por el Sector Educación, para la efectiva implementación y ejecución del Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas, son desalentadores.
El MININTER fundamentalmente ha realizado talleres de sensibilización a medios de comunicación, difusión de material impreso con normativas, directorios y planes a nivel nacional, junto a la puesta en marcha del Micro Informativo Radial "DERECHOS HUMANOS AL DÍA" a través de 26 emisoras radiales del Perú.
Los y las participantes en el taller de involucrados para la formulación de este Plan, perciben que en Lima Metropolitana los espacios y acciones de desarrollo de capacidades brindadas por las entidades estatales, la cooperación internacional, y las ONG, deben articularse mejor. No hay suficiente acompañamiento operativo y sistematización de lo aprendido.
Se indica hace falta que los y las promotoras que han recibido suficiente capacitación en temas básicos asciendan a un segundo nivel de conocimientos para lo operativo. Pero, aún persisten deficiencias en la capacitación temática en los agentes. Por ejemplo hace falta trabajar más el tema del ESNNA en la PNP, particularmente en lo que refiere a la Explotación Sexual.
Pese a los importantes avances, hace falta mejorar las capacidades de los agentes de prevención para el abordaje y acciones de prevención de la ESNNAT en Lima Metropolitana, asumiendo la capacitación y acompañamiento, como un proceso continuo de aprendizaje, que va cambiando en función al contexto. La institucionalización y sostenibilidad de los
procesos, logrados con el desarrollo de capacidades, no sólo significa contar con las herramientas técnicas y metodológicas sino que se consideren partidas presupuestales para que las mismas se ejecuten permanentemente.
ESTRATEGIA COMUNICACIONAL
Se refiere a la necesidad de visibilizar la problemática por los actores estatales y privados. Hay una estrecha relación entre sensibilización e incidencia política. El Objetivo de la incidencia Política es sensibilizar a los actores claves e incorporar el tema de la lucha contra la ESNNAT en la agenda regional y local y en los programas de desarrollo. Al sensibilizar al Gobierno Municipal de Lima Metropolitana y Gobiernos Locales, en la atención prioritaria de esta problemática, se esperan alcanzar los siguientes resultados:
Que el tema de la ESNNAT sea parte del debate público, su enriquecimiento y consistencia en las campañas electorales,
que el público tenga mayor conciencia sobre la ESNNAT y sus efectos en el futuro de Lima Metropolitana
que el Estado, en sus diferentes niveles, priorice la atención de la ESNNAT a través de la asignación de fondos para la elaboración y ejecución de programas y proyectos sociales;
que se adopte metodologías comprobadas;
que se apoye decididamente procesos de cooperación multisectorial para abordar este problema,
que los cooperantes prioricen recursos para disminuir la ESNNAT en Lima Metropolitana y que hagan incidencia ante los Gobiernos Locales para éstos haga lo mismo.
Es decir, se requiere de una Estrategia Comunicacional que incluya los componentes de:
Incidencia, que está dirigido a los tomadores de decisión a nivel político, económico y nivel local para lograr el apoyo a la estrategia de comunicación a través de acciones específicas.
Movilización Social, que considera la participación de la comunidad, grupos religiosos, instituciones, que ponen a disposición sus recursos para facilitar la participación a niveles masivos.
Publicidad, para transmitir mensajes informativos a nivel masivo que contribuyan a divulgar en la población el concepto de trata de personas, sus causas, consecuencias, características de los tratantes, modalidades e instituciones donde acudir a denunciar el delito.
Teniendo en cuenta que, el 53 por ciento de las denuncias tiene como víctimas a personas entre 13 y 17 años de edad, el 17.8 por ciento entre 18 y 24 años y 6 por ciento entre 0 a 12 años de edad, el diseño de la estrategia comunicacional debería considerar esto segmentos de la población objetivo.
La estrategia comunicacional debe también apuntar a incrementar el limitado conocimiento de la población respecto a los roles, competencias y capacidades de las entidades involucradas en la solución de la problemática de Trata de personas y ESNNA. Es decir, aún hay insuficiente información sobre las instituciones y los servicios que estas prestan en defensa de la mujer y demás población vulnerable.
La trata de personas como delito es relativamente nuevo en el imaginario colectivo (Protocolo de Palermo, 2000; Ley 28950, 2007). Así mismo debemos señalar que el término trata es aún confundido con otro concepto que alude a "trato" señalándose como mal trato o buen trato.
Los y las participantes en los talleres de involucrados en la formulación de este Plan indicaron que, no existe una estrategia única de comunicación en las municipalidades distritales de Lima Metropolitana. Esta se realiza desde cada institución de acuerdo a sus limitadas capacidades en recursos económicos y humanos, a través de medios como revistas, banner, trípticos y en las campañas informativas. Por ello las y los actores involucrados resaltaron la necesidad de trabajar sobre la base de planes y estrategias comunicacionales en cada uno de los distritos de Lima. El uso de medios adecuados a la realidad y pertinencia local (emisoras radiales y televisivas locales), y la promoción de la comunicación interpersonal, han demostrado ser muy eficaces.
En el marco de la responsabilidad social empresarial, se debe incrementar el nivel de involucramiento de las empresas en la prevención de la ESNNAT. Hay avances en cuanto a articulaciones y cooperación entre diversos actores tanto gubernamentales como privados; sin embargo al no haber mediciones sobre el impacto de las campañas no se cuenta con medios de verificación respecto a la efectividad de éstas para el logro de los propósitos de sensibilización y movilización social. Tampoco hay una sostenibilidad de campañas.
PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL ORGANIZADA
En la actualidad las mujeres organizadas se constituyen en actoras sociales y políticas importantes y han logrado legitimidad y reconocimiento en la población siendo convocadas a distintos eventos oficiales como interlocutoras. Hace falta aún más involucrarlas efectivamente en acciones preventivo promocionales en contra de la ESNNAT. Aunque las acciones de sensibilización han contribuido a dar mayor visibilidad a estas problemáticas, la falta de mayor participación de la sociedad en la vigilancia y el control social es una expresión de la aún débil influencia de este campo de acción preventiva.
Los y las participantes en los talleres de involucrados en la formulación de este Plan indicaron que hace falta incrementar la participación de las Juntas Vecinales y voluntariado, así como más apoyo de las instituciones privadas y ONG, en coordinación con las DEMUNA, la Comunidad educativa organizada, y en conjunto con las defensorías escolares.
ACTORES Y FACTORES CLAVE QUE INFLUYEN EN EL SUB SISTEMA PROTECCIÓN DE LAS VÍCTIMAS DE ESNNAT
ACTORES CLAVE
De acuerdo con el Artículo 26° del reglamento de la Ley 28950, las entidades competentes de la asistencia y protección a las víctimas de trata de personas, colaboradores, testigos, peritos y sus familiares directos dependientes son, principalmente, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones vulnerables, Ministerio de Salud, Ministerio del Interior, Ministerio de Educación, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Justicia, Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Ministerio Público y el Poder Judicial.
De acuerdo con el Artículo 35º del referido reglamento, los gobiernos regionales y locales, como es el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima, deberán promover la implementación de centro de atención a víctimas de trata de personas, en coordinación con el Ministerio de la Mujer y Poblaciones vulnerables, Ministerio de Salud y el Ministerio de Justicia.
En efecto, la Municipalidad Metropolitana de Lima, con recursos propios de contrapartida y con el apoyo del Proyecto "Articulación de Políticas y Acciones contra la Violencia hacia las mujeres desde la Municipalidad Metropolitana de Lima", financiado por Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas, a partir de noviembre del 2011, puso en marcha el funcionamiento del Centro de Atención contra la Violencia hacia las Mujeres y Niñas – WARMI WASI de la MML, con servicios integrales gratuitos en lo Legal, Psicología y Social. Ello constituye un referente importante de la implementación y operativización de políticas públicas municipales de atención a la violencia hacia Mujer de Lima Metropolitana, incluyendo la atención y protección de ESNNAT, conforme el marco normativo nacional e internacional.
Además la MML logró implementar lo que en la práctica podría constituirse en sistema de Protección temporal de víctimas de violencia, que permita administrar casas de protección temporal. Este sistema está constituido por el Hogar de refugio temporal para Niños y Niñas víctimas de Violencia Sexual Sinchi Roca; Hogar de refugio temporal para víctimas de Violación Sexual y embarazo precoz (Mujeres adolescentes) Virgen del Carmen; Hogar de refugio temporal para víctimas de VF y S (Mujeres adultas y sus hijos) CASA LIBERTAD; y el Hogar de refugio temporal para NNA víctimas de explotación sexual o trata, Señor de los Milagros. Es destacable además, que con el sistema SIS SOL haya logrado articular la atención de las mujeres víctimas de violencia con los hospitales de la solidaridad alrededor de una misma política de atención.
Se requiere dimensionar la cobertura de WARMI WASI y sus sistemas de protección indicados articulando acciones con otros sistemas nacionales y municipales de atención y protección, que operan en el ámbito geográfico de Lima Metropolitana.
FACTORES CLAVE
A continuación se describe la situación de los Factores Clave, relacionados con la Atención y Protección de víctimas de ESNNAT en Lima Metropolitana.
PROTOCOLO MULTISECTORIAL DE ATENCIÓN Y PROTECION A LAS VÍCTIMAS
El 19 de febrero de 2004, mediante el DS. Nº 002-2004-IN se constituyó el Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la trata de personas, con el propósito de articular la política del Estado peruano en la prevención y persecución del delito, y en la protección a las víctimas. Luego en julio del 2011 fue aprobado el Plan Nacional de Acción Contra la Trata de Personas en el Perú (PNAT 2011-2016).
Pese a los esfuerzos realizados, hasta el año 2009 aún no se tenían avances significativos en la implementación de un sistema integral de asistencia y protección a las víctimas, aun cuando la Ley 28950 establece la obligatoriedad de estas medidas. En la práctica, su ejecución era dispersa y estaba supeditada a la sensibilidad de los funcionarios.3
A su vez, en el año 2013, el MIMP señalaba en el Primer Informe Avances del Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2012-2021 (PNAIA 2021), que existe una ruta intersectorial para la Atención Integral de Víctimas de Trata de personas y de Explotación Sexual Infantil, aprobada por el sector MIMP4. Esto fue confirmado por los y las participantes del taller de involucrados para la formulación de este Plan, quienes han manifestado que el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables – MIMP, a través de la Dirección General de Niñas, Niños y Adolescentes, cuenta con un Protocolo Único de Atención a Víctimas de Explotación Sexual y Trata con fines de Explotación Sexual, el cual fue elaborado con la participación de instituciones públicas y privadas encargadas de la atención a víctimas de estas tres problemáticas, y que se encuentra listo para su aprobación mediante Decreto
Actualmente se reconoce que el Perú aún no cuenta con un protocolo multisectorial sectorial de asistencia a víctimas de trata de personas, y que está en una fase inicial, que consiste en evaluar los protocolos existentes y la idoneidad de los servicios en cuanto a los procedimientos utilizados.
Los y las participantes en la formulación de este Plan, han indicado que es necesario generar espacios de comunicación y coordinación entre el Centro de Atención WARMI WASSI de la MML, las fiscalías, las DEMUNA y los Centros Emergencia Mujer, para articular esfuerzos en la prevención y tratamiento de los casos de trata que afectan mayormente a las mujeres de Lima Metropolitana. Indicaron además que las instituciones operadoras responsables de la atención y protección, tienen debilidades organizacionales importantes para cumplir sus roles, más aún en forma aislada. La resistencia de algunas instituciones y poco compromiso de sus autoridades para involucrar al personal a su cargo en el trabajo sobre ESNNAT, determina que existan rutas de Atención desarticuladas.
3 Tolentino Nancy. CONGRESO DE LA REPUBLICA DEL PERÚ. Presidencia de la mesa de mujeres parlamentarias. Informe sobre las políticas públicas y medidas legislativas contra la explotación sexual, la trata de personas y el tráfico de mujeres, niños y niñas. Lima 2009.
4 El Resumen Ejecutivo, da cuenta de los principales avances del Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2012-2021(PNAIA 2021), instrumento marco de política pública sobre niñez y adolescencia más importante del país, reconocido a través de Decreto Supremo Decreto Supremo Nº01 2012-MIMP.
AGENTES DE ATENCIÓN Y PROTECCIÓN CAPACITADOS
Se refiere a la necesidad de desarrollar permanentemente las capacidades de los operadores de atención a las víctimas, a fin de que estén dotados de conocimientos y destrezas, para mejorar la atención de los servicios públicos en materia de ESNNAT.
Se requiere que el estado promueva la implementación de una adecuada capacitación en el tema de trata y tráfico de personas, enfatizando en la diferenciación de los términos así como en la diferenciación con otros tipos penales como es la prostitución. Es fundamental que las instituciones del estado, como la Policía Nacional, el Ministerio Público y el Poder Judicial, cuenten con personal capacitado en estos temas para que al momento de enfrentar una situación de trata esta sea abordada de manera adecuada desde su identificación.
En tal sentido, se realizan esfuerzos en desarrollo de capacidades de los agentes operadores de atención y protección a las víctimas de ESNNAT. Por ejemplo el Ministerio Púbico, en el marco del Proyecto de Fortaleciendo las capacidades para combatir el delito, especialmente el delito de Trata de Personas, ha capacitado a Fiscales, Policías, Jueces, Procuradores, defensores públicos y otros funcionarios competente, abordándose temas como: tipologías del delito de trata de personas y técnicas de investigación; las técnicas del interrogatorio de la víctima, de testigos e imputados, así como otras estrategias aplicables en la investigación por el delito de Trata de Personas.
Sin embargo, el desarrollo de capacidades a los operadores de atención y protección de víctimas de ASNNAT, sebe ser reforzado, desde una perspectiva de género, y enfoque de derechos. La inclusión de género aporta una mirada y una perspectiva de intervención clave para abordar la trata de mujeres con fines de explotación sexual, ya que las mujeres son identificadas mayoritariamente como "objetos" de los cuales pueden disponer otras personas para explotarlas sexualmente.
Se refiere al hecho que un niño maltratado es vulnerable de ser arrastrado a redes de explotación sexual5. Se considera que aproximadamente el 80% de los niños, niñas y adolescentes involucrados en explotación sexual, han sufrido o experimentado también alguna forma de agresión sexual por parte de algún familiar o conocido. Otros han caído en redes de prostitución creyendo que conseguirían ayuda y algo de afecto. Por eso podemos colegir, que un niño maltratado es vulnerable de ser arrastrado a redes de explotación sexual comercial, maltratos psicológicos o físicos dentro de su familia.
5 El abuso sexual infantil en nuestro país es una grave problemática. En el año 2011 los CENTROS EMERGENCIA MUJER (CEM-MIMP) reportaron 3,645 casos de niños, niñas y adolescentes atendidos por alguna forma de abuso sexual.
Las personas menores de 18 años que desempeñan una actividad laboral que afecta su desarrollo, que son sometidos a tareas riesgosas o que son obligados a realizar actividades
ilegales son víctimas de la explotación infantil. Un estudio realizado por la ONG CHS indica que la explotación sexual es frecuente o muy frecuente en la Lima, seis puntos por encima del promedio nacional (51%) y supera ampliamente a la laboral. 6
A pesar que existe una mayor sensibilidad en las personas para denunciar y buscar ayuda frente a situaciones de maltrato y abuso sexual, esto es todavía insuficiente para la magnitud que tiene este problema. Es por tanto necesario crear programas que informen a niños, niñas y adolescentes sobre su derecho a una vida sin violencia, y les orienten para el autocuidado y la búsqueda efectiva de ayuda.
DISCRIMINACIÓN SOCIAL Y DE GÉNERO
Aunque las relaciones entre la trata de personas y los prejuicios sociales no son evidentes a primera vista, son innegables.
"La trata… tiene (…) connotaciones de discriminación. En el caso de la trata con destino al mercado mundial del sexo, estamos hablando de hombres de países relativamente prósperos que pagan los servicios sexuales de mujeres y niñas (y a veces de hombres y niños) procedentes de países menos ricos". "Esto no es tan sólo una cuestión de derechos laborales o de desarrollo desigual. Es una cuestión básica de derechos humanos porque tiene que ver con una forma de discriminación muy extendida y muy destructiva". 78
Se habla de una feminización de la pobreza, consecuentemente se puede hablar de una feminización de la trata, porque la participación de las niñas no acompañadas, mujeres jóvenes solteras y mujeres con responsabilidades familiares en las corrientes migratorias en búsqueda de mejores ingresos está creciendo.
Ya en el año 2055, la organización Flora Tristán (2005) informaba que un número significativo de mujeres víctimas de trata de personas proviene de contextos de pobreza y de falta de oportunidades, por lo que aceptan migrar en "condiciones laborales abusivas"9. En tal sentido, dicha institución enfatiza con razón que cualquier programa referido a la erradicación de la trata de mujeres debe tener como punto prioritario la lucha contra la pobreza.
La mujer se enfrenta a la pobreza en una situación de desventaja frente al varón, debido en gran parte a la valoración diferenciada de los roles considerados masculinos y femeninos en cada cultura. Los problemas de las mujeres en condición de pobreza (la globalización, las migraciones y/o la prostitución) se explican por una construcción sociocultural de género y no por una correspondencia biológica. Por ello, se debe alentar políticas públicas que promuevan cambios estructurales a favor de la igualdad de género en todos sus ámbitos, estrategia conocida como perspectiva de género.
En tal sentido, las posibilidades de la explotación sexual ligada a la trata de personas, es mayor en mujeres que en hombres. Mientras ellos tradicionalmente son ocupados en los sectores de construcción y agricultura, los empleos para las mujeres se encuentran en sectores menos o no regulados, como trabajo doméstico, industria de diversión y sexo.
6 CHS: Percepción y realidad. ¿hay trata de personas en el Perú?) Resultados de la Primera Encuesta Nacional Urbana sobre Percepción de la Trata de Personas 2013, en relación a la acción del Estado y testimonios periodístico.
7 En palabras de la Sra. Mary Robinson, Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
8 En nuestro país, el Ministerio Público registra en el 2011, que el 79.6% de las víctimas de Trata de personas son mujeres, de las cuales el 53% tienen una edad entre 13 – 17 años, en tanto que un 6% son menores de 12 años.
9 El diagnóstico sobre Trata de mujeres, niños y niñas en ocho ciudades del Perú, incluyendo Lima, realizado por la CMP Flora Tristán con apoyo de la Agencia de Cooperación Técnica Alemana-GTZ, en el año 2005, indica que uno de los factores que alienta este negocio-delito es la pobreza. Muchas mujeres que son víctimas de trata viven en condiciones de pobreza y sufren la falta de oportunidades de desarrollo y ante esta situación aceptan migrar en condiciones laborales abusivas. Por esto, cualquier programa que trabaje en la erradicación de la trata de mujeres debe tener como punto prioritario la lucha contra la pobreza
Puesto que la gran mayoría de las víctimas de la trata de personas son niñas y mujeres10, normalmente se considera dicha práctica como parte de la problemática de género y resultado de la discriminación por razón de sexo, pero pocas veces se analiza desde el punto de vista de la discriminación racial. Sin embargo, cuando se empieza a examinar qué mujeres y niñas corren más riesgo de ser víctimas de la trata, queda claro que el riesgo es mayor cuanto mayor es la marginación racial y social. Además, la raza y la discriminación social pueden no sólo constituir un factor de riesgo, sino también determinar el trato al que son sometidas.
En consecuencia, se requiere diseñar estrategias de intervención orientadas al logro de la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres.
Las cifras de UNODC con las del Observatorio de la Criminalidad del Ministerio Público del Perú (años 2009 y 2010), coinciden en que el 80% de las víctimas son mujeres víctimas del delito de trata de personas a nivel nacional.
La mujer se enfrenta a la pobreza en una situación de desventaja frente al varón, debido en gran parte a la valoración diferenciada de los roles considerados masculinos y femeninos en cada cultura. Los problemas de las mujeres en condición de pobreza (la globalización, las migraciones y/o la prostitución) se explican por una construcción sociocultural de género y no por una correspondencia biológica. Por ello, se debe alentar políticas públicas que promuevan cambios estructurales a favor de la igualdad de género en todos sus ámbitos, estrategia conocida como mainstreaming de género.
.Muchas veces, las redes de trata de mujeres, especialmente aquellas dedicadas al turismo sexual, promueven la imagen de la mujer latina como exótica, voluptuosa, ardiente y dispuesta a complacer a todos los hombres, reforzando una visión sexista y discriminatoria de las mujeres.
Pero la discriminación no sólo refuerza la trata sino que también impide la lucha contra ella pues perteneciendo estas mujeres migrantes a las minorías en los países receptores, gran cantidad de la población mantiene prejuicios racistas hacia ellas, lo que se convierte en una doble victimización: no sólo sufren por ser coaccionadas a realizar trabajos sexuales también sufren el rechazo de la sociedad que les cierra las puertas y las discrimina por ser prostitutas e ilegales.
10 El Informe mundial de la UNODC-2009, recoge las siguientes cifras globales: En los 61 países en los que se especificó el sexo y la edad de la víctima, dos terceras partes de las víctimas identificadas eran mujeres y el 13% niñas.
ACTORES Y FACTORES CLAVE QUE INFLUYEN EN EL SUB SISTEMA PERSECUCIÓN
ACTORES CLAVE
De acuerdo con el Decreto Supremo N° 007-2008, el Reglamento de la ley N° 28950 – Ley contra la trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, la Identificación, investigación, derivación y registro de casos, se realiza a través de la Policía Nacional del Perú, específicamente de la Dirección de investigación Criminal y Apoyo a la Justicia de la PNP, que ingresa la información al Sistema de Registro y Estadística del delito de Trata de Personas y Afines (RETA).
El Ministerio Público y el Poder Judicial implementarán registros institucionales de los procesos por la comisión de los delitos de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes los cuales deberán contener, como mínimo, el estado del proceso, la identidad de las víctimas y procesados, su situación jurídica, así como el distrito judicial de procedencia.
FACTORES CLAVE
ARTICULACIÓN INTERINSTITUCIONAL
La trata es un fenómeno altamente complejo por lo cual no es posible realizar una intervención en forma aislada desde un enfoque disciplinario único o desde la visión de una sola institución.
Muchos y diversos actores pueden estar implicados en el proceso, incluyendo reclutadores, intermediarios, falsificadores, transportadores, patronos, dueños de burdeles, e incluso amigos y miembros de la familia. Las redes suelen involucrar actores con cierto grado de acceso al poder público a los efectos de lograr la falsificación de documentos, sortear inspecciones, obtener autorizaciones o habilitaciones, silenciar a quienes conocen el hecho, entre otros, por lo que la corrupción, como ya se dijo, suele ser un factor importante para que persista la trata.
Como se ha indicado, Las entidades responsables de un involucramiento activo en la persecución y enjuiciamiento del delito de trata de personas son especialmente la Policía Nacional del Perú y sus direcciones y divisiones especializadas en el tema, el Ministerio Público y el Poder Judicial, según lo establece el Decreto Supremo Nº 007-2008-IN, Reglamento de la Ley Nº 28950-Ley contra la Trata de Personas y Tráfico ilícito de Migrantes.
Existe el Comité Inter-Sectorial de Lima Metropolitana contra la Explotación Sexual de Niñas, Niños y Adolescentes y la Trata de Personas. Su conformación se dio el 4 de diciembre de 2013, contó 54 participantes en representación de 32 instituciones, siendo 16 municipalidades distritales, 2 entidades del sistema de justicia, 5 ministerios, 7 organizaciones de la sociedad civil y 2 organismos inter-gubernamentales.
Se firmó un acta de compromiso para promover acciones contra la explotación sexual, y formalizar el Comité Inter-Sectorial, desde el interior de cada una de las siguientes instituciones: Municipalidades de Barranco, Breña, Comas, Independencia, Lima Cercado, Lurín, Pueblo Libre, San Bartolo, San Borja, San Juan de Lurigancho, San Miguel, Santa Anita, Surco, Surquillo, Villa El Salvador y Villa María del Triunfo. Además, el Ministerio Público y el Poder Judicial, en Lima y Ministerios del Interior, Mujer, Salud, Relaciones Exteriores, e Inclusión Social. También las Organizaciones: Asociación Teatro vivo, Fundación CESVI, Asociación Vía Libre, Centro Amar, Centro Flora Tristán, Asociación Nacional de Centros y Red Peruana de Migración y Desarrollo – PEMIDE; así como Organismos internacionales Organización Internacional para las Migraciones – OIM, y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia – UNICEF.
Asimismo, a nivel de Lima Metropolitana se cuenta con CORESEC LM y los CODISEC Distritales, con competencias sobre el tema de trata como problema de seguridad ciudadana.
Sin embargo hace falta una mayor articulación entre esos actores involucrados en los operativos de persecución y rescate. No se cuenta con la articulación y operación oportuna, para informar número de víctimas rescatadas, número de lugares intervenidos y número de presuntos responsables identificado.
TIPIFICACIÓN ADECUADA DEL DELITO
El delito de la trata de personas es nuevo en el imaginario colectivo. Las propias víctimas no tienen conciencia de serlo. La Ley Nº 28950 contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes introduce un tipo penal que evoluciona el concepto, la trata de personas no tiene ya como única finalidad la explotación sexual sino que esta se amplía a otras.
Las causas o factores que contribuyen a tener una inadecuada respuesta sobre este delito, son las deficiencias normativas de la Ley que lo regula, la existencia de diversas corrientes doctrinarias que lo definen de distinta manera y los vacíos de interpretación del último Acuerdo Plenario N° 3-2011/CJ-116 del 06 de diciembre de 2011 que generan respuestas disimiles por parte de los operadores de justicia.
Los temas a dilucidar están referidos a los siguientes aspectos:
El bien jurídico protegido.
El valor del consentimiento de la víctima adulta.
La diferencia de este delito de sus delitos afines.
Los delitos afines a la Trata son: los delitos sexuales – como son el Proxenetismo, Rufianismo, Explotación sexual comercial infantil – el delito de Tráfico Ilícito de Migrantes y la Coacción laboral.
Un común denominador de estos delitos es la explotación, es decir el aprovechamiento económico, que obtiene el autor; por lo que para diferenciar la Trata de Personas de estos delitos, se debe tener claro ante qué tipo de explotación nos encontramos. La doctrina señala que para referirse a un caso de Trata de Personas debemos situarnos ante lo que se denomina "explotación en sentido fuerte", es decir aquella en la que existe una relación de subordinación entre la víctima y el explotador, quien no se beneficia de la actividad que realiza, sino de la víctima propiamente dicha, degradándola a la calidad de objeto o mercancía.
En resumen, si bien el tipo penal se fundamenta en el Protocolo de Palermo, que fija los parámetros de protección frente a este delito, es necesario una modificación legislativa que incluya en la descripción del tipo penal la definición del elemento "explotación" para distinguir un caso de Trata de un delito afín, se establezca con claridad el bien jurídico que se protege y el desvalor del consentimiento de la víctima adulta propiciado por el engaño.
Deben difundirse las normas legales que protegen a las mujeres y niñas que son víctimas de trata con fines de prostitución forzada y trabajo doméstico en condiciones de esclavitud, ambas graves modalidades que se presentan en nuestro país. Aquí podemos mencionar la legislación penal, que sanciona este tipo de delito, y la Ley de Trabajadoras del Hogar que otorgan un marco legal que puede ser usado en beneficio de las víctimas de trata con fines de explotación laboral.
El Estado Peruano dispone de una tipificación y formulación legal adecuadas del delito de trata de personas, siguiendo las prescripciones del Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente mujeres y niños que complementa a la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Transnacional (Protocolo de Palermo).
La tipificación recoge los elementos básicos que definen este delito: su acción, medios y fines, abarcando no solo la trata transnacional, sino también la interna. Más aún, incorpora dos nuevos fines de la TdPs: la venta de niños y la mendicidad.
Un estudio de la UDODC, indica que la tipificación del delito, es adecuada en relación al Protocolo de Palermo, al implementar los elementos básicos de su definición. Sin embargo, a la fecha existe confusión en la terminología de los conceptos y normas legales respectivas entre los responsables de su aplicación, lo que dificulta las acciones necesarias. Más del 50% de los entrevistados considera regular la eficacia y eficiencia del Marco Legal de la TdPs que actualmente está vigente a nivel nacional.
Según diferentes operadores de justicia ligados al eje de persecución de la TdPs, al tipificarse el delito con varios verbos rectores, al no diferenciarse con claridad la participación de sus autores y al "encasillarlo" solo como ilícito contra la libertad personal, la interpretación del tipo penal de la TdPs se presta a confusiones que dificultan su persecución. Así eficacia y eficiencia del marco legal de la TdPs en el Perú es solamente "regular".
Las Condenas y sentencias siguen constituyendo un número muy pequeño. La necesidad de evaluar los alcances, la eficiencia y eficacia de la tipificación Penal vigente de nuestra legislación, es importante para que los Jueces, Fiscales y efectivos de la PNP puedan aplicar con todo el rigor a la actividad delictiva de la Trata de Personas que afecta los derechos y la dignidad humana, fue una de las primeras conclusiones a las que se llegó en el Conversatorio "Avances y Retos en la lucha contra la Trata de Personas", realizada el martes 26 de febrero 2013".
Entre 2002 y 2013 se han dado las siguientes etapas: a) tipificación incorrecta; b) establecimiento de prácticas erróneas; c) tipificación correcta; d) persistencia de prácticas de prácticas erróneas por los fiscales, jueces, policía y funcionarios. Esto se traduce en un incumplimiento de las responsabilidades que tiene el Estado y afecta directamente los derechos de las víctimas
ENFOQUE DE SEGURIDAD CIUDADANA
La seguridad ciudadana se entiende como la acción integrada que promueve y desarrolla el Estado juntamente con la población, no solo con la finalidad de asegurar la convivencia pacífica, erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, sino además, para prevenir la comisión de diversos delitos y faltas contra la integridad física.
Se cuenta con un Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2011 que contiene los lineamientos generales en la materia, dirigido a estructurar y guiar las acciones de distintas instancias involucradas en la Seguridad Nacional que integran el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana – CONASEC. En este marco Lima Metropolitana cuenta con el CORESEC LM y los CODISEC Distritales, con competencias sobre el tema de trata como problema de seguridad ciudadana.
En el referido Plan, y concretamente en el tema de prevención de la trata de personas, se plantea la realización de capacitaciones en unidades educativas. Según el cronograma de actividades, la meta anual es llevar a cabo dos procesos de capacitación bajo responsabilidad del Ministerio de Justicia (MINJUS), el Ministerio de Educación (MINEDU) y la Policía Nacional del Perú (PNP). Sin embargo hace falta una mayor articulación entre esos actores involucrados en los operativos de persecución y rescate. No se cuenta con la articulación y operación oportuna, para informar número de víctimas rescatadas, número de lugares intervenidos y número de presuntos responsables identificado.
Pese a su alta relevancia estratégica para entender y combatir la ESNNAT, la corrupción no suele ser un factor considerado en las políticas de lucha contra esta problemática. No se percibe como factor importante. Sin embargo, lamentablemente, la corrupción ya está "institucionalizada".
Se perciben diversos actos de corrupción y de conducta funcional indebida, hechos sin duda, que generan re-victimización a las víctimas de todo tipo de violencia y perjudican la imagen que la institución de la Policía Nacional ostenta. Como por ejemplo:
Generar denuncias falsas.
Inducir a las víctimas a firmar declaraciones policiales exculpatorias de los denunciados.
Realizar operativos sin la debida presencia fiscal.
Petición de cantidades económicas para la realización de operativos o diligencias policiales.
Un estudio de la ONU (UNODC) referido a la Trata de personas a nivel internacional, incluyendo al Perú, indica que existen oportunidades para la corrupción en la cadena de actividades de la trata, la cadena de la justicia penal y la cadena de protección a la víctima.
Los y las participantes en los talleres de involucrados en la formulación de este Plan manifestaron que se requiere que la lucha contra la corrupción incluya la interacción entre las mujeres y los hombres, especialmente los más pobres, y las autoridades públicas; suprimir los pagos ilícitos en los servicios públicos que son importantes para las mujeres, incluyendo la salud, la educación, la policía y el poder judicial, y en el registro de la propiedad y las empresas.
Ratificar que la extorsión de servicios sexuales es una forma de corrupción y abuso que afecta particularmente a las mujeres y debe combatirse.
FACTORES CLAVE QUE INFLUYEN EN LA ADOPCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICA PÚBLICAS CONTRA LA ESNNAT
ARTICULACION INTER INSTITUCIONAL
El 19 de febrero de 2004, mediante el DS. Nº 002-2004-IN se constituyó el Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la trata de personas, con el propósito de articular la política del Estado peruano en la prevención y persecución del delito, y en la protección a las víctimas.
Lo preside la Secretaría Permanente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y lo integran representantes de los Ministerios de la Mujer y Desarrollo Social, Salud, Justicia, Educación, Trabajo y Promoción del Empleo, Relaciones Exteriores, Comercio Exterior y Turismo, Instituto Nacional de Estadística e Informática; representantes del Poder Judicial y del Ministerio Público; la sociedad civil está representado por: Capital Humano y Social Alternativo (CHS Alternativo), Acción por los niños, OPCIÓN y el Instituto de Estudios por la Infancia y la Familia (IDEIF). Participan en calidad de invitados la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD).
Las instituciones principales que lideran las acciones formulación e implementación de políticas públicas contra la ESNNAT en el Perú, son los Ministerios del Interior, Ministerio de Justicia, las cuales coordinan y colaboran con otras instituciones estatales y gobiernos locales. En lo que se refiere a los Gobiernos Regionales y Locales, como es el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima y las Municipalidades distritales de Lima Metropolitana, estos tienen el mandato legal, según el artículo 18 del reglamento de la Ley 28950 contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, en a) Promoción y constitución de redes regionales y locales de lucha contra la trata de personas, conforme al artículo 10º, numeral 2, de la Ley Nº 27867 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, referida a las competencias compartidas. b) Coordinación y fortalecimiento de las redes regionales y locales de lucha contra la trata de personas.
Además, el PNAT establece acciones de coordinación e iniciativas en el país a fin de evitar duplicar esfuerzos innecesarios en un entorno de limitados recursos. En este marco, existe el Comité Inter-Sectorial de Lima Metropolitana contra la Explotación Sexual de Niñas, Niños y Adolescentes y la Trata de Personas. Su conformación se dio el 4 de diciembre de 2013, contó 54 participantes en representación de 32 instituciones, siendo 16 municipalidades distritales, 2 entidades del sistema de justicia, 5 ministerios, 7 organizaciones de la sociedad civil y 2 organismos inter-gubernamentales.
Asimismo, a nivel de Lima Metropolitana se cuenta con CORESEC LM y los CODISEC Distritales, con competencias sobre el tema de trata como problema de seguridad ciudadana.
Sin embargo, los y las participantes en la formulación de este Plan, indicaron que pese a los esfuerzos últimamente realizados, aún prevalece una limitada articulación de las intervenciones públicas a nivel nacional, regional y local. Este es un factor que merma la capacidad del Estado para una efectiva Prevención, Atención y Protección y persecución de la ESNNAT en el Perú, y particularmente en Lima Metropolitana.11
El trabajo interinstitucional articulado supone una capacidad de articular las miradas diversas que confluyen en una situación particular. Lograr establecer caminos y puentes entre las instituciones que nos conduzcan a establecer abordajes desde la perspectiva de un trabajo articulado, necesariamente implica transitar algunos recorridos, como son:
Conocer los recursos existentes para el abordaje del problema.
Desarrollar modos de comunicación e intercambio fluidos que permitan una articulación ágil y dinámica.
Construir un lenguaje común y de relaciones de confianza personales, institucionales y profesionales, que permitan habilitar la intervención de los otros, así como sentirse respaldados y respaldar la acción de los demás.
Construir marcos conceptuales comunes (que incluyan principios, directrices, prioridades) y de estrategias de intervención en forma articulada y sinérgica.
CAPACITACIÓN
Hace falta desarrollo de capacidades para la formulación e implementación de políticas públicas contra la ESNNAT. Los y las participantes en el Taller de involucrados han destacado la necesidad de diseñar y desarrollar un plan de fortalecimiento de capacidades para las instituciones públicas, particularmente en las municipalidades y la sociedad civil, que permita:
Conocimiento de roles, Cooperación organizacional para un trabajo articulado frente a la ESNNAT.
El fortalecimiento de las capacidades de los líderes.
La mejora de la calidad de servicios públicos. Aprender y practicar una cultura de mejor servicio a la sociedad frente a la ESNNAT.
La actualización en nuevas normas.
El desarrollo de módulos o guías para los agentes de prevención, líderes comunitarios y organizaciones de mujeres para enfrentar la ESNNAT.
11 En el propio PNAT se reconoce que es preciso consolidar el Grupo de trabajo multisectorial permanente contra la trata de personas, presidido por el Ministerio del Interior (MININTER), permitiendo el fortalecimiento de sus capacidades y ampliación de recursos para el desarrollo de una acción más eficaz y efectiva.
Un diagnóstico de consultoría realizado en el año 2012 por la Universidad Cayetano Heredia, da cuenta de las necesidades de capacitación de los municipios e instituciones afiliadas los recursos, programas, servicios y experiencias sobre la atención y/o prevención de la violencia contra la mujer y ESNNAT, en los distritos focalizados por el Proyecto "Articulación de Políticas y Acciones Contra la Violencia hacia las Mujeres desde la Municipalidad Metropolitana de Lima". Las cinco áreas o temas en las cuales los participantes desean recibir capacitación fueron:
Diseño, implementación, monitoreo, y evaluación de programas de atención integral y actividades preventivas.
Obligaciones estatales/municipales sobre la prevención, atención y protección.
Marco legislativo nacional e internacional sobre la ESNNAT.
Gestión para la creación de alianzas, estrategias y redes de colaboración para actividades de prevención y manejo de la violencia contra la mujer y ESNNAT.
Diseño de políticas.
NORMATIVIDAD
Un estudio de UNODC indica que la eficacia y eficiencia del Marco Legal y normativo contra la trata de personas, fue una de las variables medidas en un cuestionario aplicado a 104 representantes de los distintos actores principales en la lucha contra la Trata de personas. El 55% lo consideró como regular la eficiencia y eficacia del Marco legal; el 24% lo consideró mínimo; el 2% lo consideró nulo y sólo el 12% lo consideró elevada. Además, el proceso de pérdida de dominio no se está aplicando a la Trata de personas.
A continuación se presenta el marco normativo internacional y nacional contenido en el Plan Nacional de Acción Contra la Trata de Personas en el Perú (PNAT 2011-2016).
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
Declaración Universal de los Derechos Humanos
Adoptada y proclamada por el Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 217 (III), 10 diciembre 1948. En el Perú, fue aprobado mediante Resolución Legislativa Nº 13282 del 9 de diciembre de 1959.
Convención relativa a la Esclavitud, 1926
Firmada en Ginebra el 25 septiembre 1926 y el Protocolo que enmienda la Convención relativa a la esclavitud de 1953.
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José)
Suscrita en la Conferencia Especializada Interamericana sobre los Derechos Humanos, en San José el 7 noviembre de 1969, en vigor en 1978. Los Art. 5 y 6 establecen que "nadie será sometido a esclavitud o servidumbre involuntaria, prácticas prohibidas en cualquiera de sus formas, así como la trata y el tráfico de mujeres".
Convención internacional para la supresión de la trata de mujeres y niños, 24 1921
Firmada en Ginebra el 30 de septiembre de 1921. El Perú se adhirió, ad-referéndum, el 15 de septiembre de 1924.
Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajena, 1949
Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 317 (IV), de 2 de diciembre de 1949. Entrada en vigor: 25 de julio de 1951, de conformidad con el artículo
24. El Perú se adhirió en octubre de 1983.
Convención Interamericana sobre tráfico Internacional de Menores, (1994)
Define al tráfico como la "sustracción, traslado o la retención; o la tentativa de sustracción, traslado o la retención de un menor con propósitos ilícitos o medios ilícitos". Adoptada por el Estado peruano el 18 de marzo de 1994 y ratificada el 4 de mayo de ese mismo año.
Convenio 29 de la OIT relativo al trabajo forzoso u obligatorio, 1930
Firmado en Ginebra el 28 de junio de 1930, aprobado mediante Resolución Legislativa N° 13284 del 12 de septiembre de 1959, vigente para el Perú a partir del 2 de enero de 1961.
Convenio 105 Convenio relativo a la abolición del trabajo forzoso, (1957)
Firmado en Ginebra el 25 de junio de 1957, aprobado mediante Resolución Legislativa Nº 13467 del 18 de noviembre de 1960, vigente para el Perú a partir del 3 de diciembre de 1961.
Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, (1979)
Adoptada y abierta a la firma y ratificación por la Asamblea General, en su resolución 34/180, de 18 de diciembre de 1979. Entró en vigor el 3 de septiembre de 1981, de conformidad con el artículo 27 (1). Fue ratificado por el Estado peruano el 3 de septiembre de 1982.
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra la mujer "Convención de Belem Do Para" (1994)
Adoptada y abierta a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, en su vigésimo cuarto periodo ordinario de sesiones, del 9 de junio de 1994, en Belem do Para, Brasil, aprobada mediante Resolución Legislativa Nº 26583 de fecha 22 de marzo de 1996, vigente para el Perú desde el 04 de julio de 1996.
Convención de los Derechos del Niño (1989)
Presenta los lineamientos de protección y ayuda para la infancia en el ámbito internacional. Fue ratificado por el Estado peruano mediante Resolución Legislativa No 25278, del 3 de agosto de 1990, y tiene como fecha de adhesión el 5 de setiembre del mismo año.
Convenio 182 de la OIT sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación (1999)
Aprobado mediante Resolución Legislativa Nº 27549. Entre las peores formas de trabajo infantil se incluyen todas las formas de esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, como la trata de niños.
Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución Infantil y la utilización de los niños en la pornografía (2000)
Dicho Protocolo se refiere al "tráfico de niños, niñas y adolescentes" como venta de niños y lo define como "todo acto o transacción en virtud del cual un niño es transferido por una persona o grupo de personas a otra a cambio de remuneración o de cualquier otra retribución". El Estado peruano ratificó este Protocolo el 9 de mayo de 2002.
Estatuto de Roma
Aprobado el 17 de julio de 1998 por la Conferencia Diplomática de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas sobre el establecimiento de una Corte Penal Internacional. En sus Art. 7
(1) (C) (2) (C) establece que la esclavitud y la trata son delitos de lesa humanidad y en su Art. 8 (2) se contempla como crimen de Guerra. El Estado peruano ratificó el Estatuto de Roma el 10 de noviembre 2001.
MARCO JURÍDICO NACIONAL
La Constitución Política del Perú, en su artículo 2º25 prescribe de manera expresa la trata de seres humanos en cualquiera de sus formas, al referir que:
"Toda persona tiene derecho: (…) a la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia: (…) b) No se permite forma alguna de restricción de la libertad personal, salvo en los casos previstos por la ley. Están prohibidas la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos en cualquiera de sus formas".
Precedentes del delito de trata de personas en el Código Penal Peruano
Antes de la promulgación de la Ley Nº 28950, el Código Penal en el Art.182 solo sancionaba la trata de personas con fines de explotación sexual.
Este articulado fue modificado mediante la Ley 28251 que amplió su ámbito a otras formas de explotación sexual: "El que promueve o facilita la captación de personas para la salida o entrada del país o el traslado dentro del territorio de la República de una persona para que ejerza la prostitución, someterla a esclavitud sexual, pornografía u otras formas de explotación sexual". Esta visión sin embargo era limitada, pues no acogía el espíritu del Protocolo de Palermo dejando fuera las otras modalidades de trata.
Asimismo, existen delitos afines a la trata de personas en el Código Penal concordantes con el marco establecido en el Protocolo de Palermo, como el artículo 128º, que contempla situaciones de Exposición a Peligro de Persona Dependiente, Título I Delitos contra la Vida, el Cuerpo y la Salud.
Se penaliza a aquel "que expone a un peligro la vida o salud de una persona colocada bajo su autoridad, dependencia, tutela, curatela o vigilancia, sea privándola de alimentos o cuidados indispensables, sea sometiéndola a trabajos excesivos, inadecuados, sea abusando de los medios de corrección o disciplina, sea obligándola o induciéndola a mendigar en lugares públicos". En este sentido, también cabe mencionar el artículo 168º, Título IV, delitos contra la Libertad, del Código Penal que establece entre los delitos contra la libertad de trabajo el uso de la "Coacción Laboral" como aquella situación en la que: "se obliga a otro, mediante violencia o amenaza, a realizar cualquiera de los actos siguientes: 1.- Integrar o no un sindicato; 2.- Prestar trabajo personal sin la correspondiente retribución; 3.- Trabajar sin las condiciones de seguridad e higiene industriales determinadas por la autoridad".
Finalmente, y recordando la complejidad del delito de trata de personas y la posibilidad de un concurso de múltiple de delitos, puede mencionarse el artículo 318°-A- Delito de intermediación onerosa de órganos y tejidos humanos que establece que el victimario
"será reprimido con pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de seis años el que, por lucro y sin observar la ley de la materia, compra, vende, importa, exporta, almacena o transporta órganos o tejidos humanos de personas vivas o de cadáveres, concurriendo las circunstancias siguientes: a) si utiliza los medios de prensa escritos o audiovisuales o base de datos o sistemas o red de computadoras; b) constituye o integra una organización ilícita para dichos fines".
Los tipos mencionados tienen que ver con la afectación de los bienes jurídicos de la vida, el cuerpo y la salud así como de la libertad individual.
Sin embargo, no recogen la esencia de la trata de personas que busca la captación de seres humanos con el fin de explotarlos para obtener un beneficio en un contexto de expansión de redes criminales organizadas.
Normas relacionadas a la trata de personas
El Código Penal no es el único referente normativo sobre el que descansa la trata de personas en el Estado Peruano. La regulación del combate al delito tiene que ver también con otros instrumentos jurídicos presentes:
Decretos Legislativos Nº 982, 986, 988 y 989 de Julio de 2007 que recogen la figura delictiva de apología a la trata de personas y sancionan el encubrimiento personal, encubrimiento real, obstrucción de la justicia, entre otros.
Ley 28190, del 18 de marzo de 2004, y su Reglamento (Decreto Supremo Nº001-2005- MIMDES del 19 de enero de 2005) que tiene como finalidad proteger a las niñas, niños y adolescentes que practiquen la mendicidad, "ya sea porque se encuentren en estado de necesidad material o moral o por ser obligados o inducidos por sus padres, tutores, curadores u otros terceros responsables de su cuidado y protección".
Ley 28189, Ley General de donación y trasplantes de órganos y tejidos humanos y su Reglamento, Decreto Supremo Nº 014-2005-SA.
Decreto Supremo Nº 014-2006-MIMDES, del 29 de noviembre de 2006 que eleva de rango a la Resolución Ministerial Nº 624- 2005-MIMDES, del 22 de setiembre de 2005, que aprueba los "Lineamientos del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social en su condición de Ente Rector del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y al Adolescente para la Intervención en Focos de Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes".
Resolución Directoral Nro. 277-2008-DIRGEN/EMG de la Policía Nacional del Perú, de fecha 28 de marzo de 2008 mediante la cual se eleva el Departamento de Trata de Personas de la División de Secuestros de la Policía Nacional al rango de División de Investigación de Trata de Personas de la Dirección de Investigación Criminal de la PNP. Ello significó un importante incremento de personal, equipo y presupuesto como división especializada, contribuyendo también a aumentar la actividad persecutoria.
Decreto Supremo Nro. 013-2009-JUS, de septiembre de 2009, mediante el cual se crea el Reglamento de la Ley del Servicio de Defensa Pública, en el que se incluye el ejercicio de la defensa legal en los casos de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes (DS 013-2009- JUS).
Resolución Nro. 1558-2008-MP-FN de la Fiscalía de la Nación de noviembre 2008, mediante la cual aprobó el reglamento del programa de asistencia de víctimas y testigos.
Reglamento de la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N 019-2006-TR del 29 de octubre de 2006, en la que se incluye en el Artículo 25 como infracción muy grave en materia de relaciones laborales, inciso 25.18 "El trabajo forzoso, sea o no retribuido, y la trata o captación de personas con dicho fin".
Reglamento de la Ley Nº 28868, "Ley que faculta al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo a tipificar infracciones por vía reglamentaria en materia de prestación de servicios turísticos y la calificación de establecimientos de hospedaje y establece las sanciones aplicables" aprobado mediante – Decreto Supremo Nº 007-2007-MINCETUR, que sanciona a aquel que promueve y/o permite la explotación sexual de niñas, niños y adolescentes, en su o sus establecimientos (13.17; 14.11; 15.12; 16.15; 17.4 y 18.17).
El Reglamento de Transportes, aprobado por Decreto Supremo Nº 017-2009-MTC, que incluye como una condición específica de operación que deben cumplir para prestar servicios de transporte público (Art. 42.1.22), la no expedición de pasajes a menores de edad si no están identificados con su documento nacional de identidad o partida de nacimiento y permiso de viaje si fuera el caso. También establece como derechos de los usuarios del servicio, la exigencia de estos requisitos al transportista (Art.76.2.9).
Ordenanza Regional Nº 012-2009-GRL-CR del 15 de julio de 2009, mediante la cual conforma una Comisión Multisectorial Regional que entre otros temas aborda la trata de personas.
INSTITUCIONALIDAD Y FORTALECIMIENTO ORGANIZACIONAL
Considerando que las mujeres víctimas de ESNNAT transitan por múltiples rutas e itinerarios antes de encontrar una solución definitiva en su entorno social e institucional, resulta ineludible dar especial atención a cuestiones organizacionales e institucionales. Las instituciones operadoras de los servicios de Prevención y Protección las mujeres víctimas ESNNAT observan debilidades en sus sistemas organizacionales internos y en relación con su entorno.
Como se ha indicado, en los actuales escenarios y tendencias globales, es necesario poner énfasis en nuevos arreglos organizacionales, enfatizando el desarrollo de una cultura organizacional la gestión de arreglos de cooperación intra e inter organizacional (alianzas, redes, sistemas articulados, etc.). Se puede afirmar que el bienestar de la población objetivo depende de la calidad de las decisiones y de sus relaciones inter organizacionales de entidades involucradas.
Hace falta discutir y analizar su desarrollo organizacional. Los y las participantes en los talleres de involucrados en el proceso de formulación de este Plan han considerado como un factor negativo importante las debilidades organizacionales de las instituciones involucradas en la lucha contra la ESNNAT en Lima Metropolitana. Hace falta comprender la dinámica y definir permanentemente roles y competencias organizacionales de entidades involucradas, en la implementación del presente Plan. Se observa una constante rotación del personal, resistencia al cambio y falta de identificación institucional. Se requiere una mejor Gestión y desarrollo de RRHH (Recursos Humanos), para mejorar clima laboral, prevención y manejo de conflictos organizacionales.
VOLUNTAD POLÍTICA
La operatividad de las políticas y acciones contra la ESNANT requiere de respuestas multisectoriales, interdisciplinarias y en diferentes niveles, desde el regional hasta el distrital. Es fundamental el papel del Estado central y de la Municipalidad Metropolitana de Lima, como instancia regional, en el impulso, la orientación y el apoyo financiero de una política contra ESNNAT, para dar cobertura y sustento al papel que deben cumplir las entidades oficiales, en el ámbito municipal distrital.
Los y las participantes en el taller de involucrados consideran como Factor negativo importante el cambio de políticas, cuando cambian los Gobiernos. Cada gobierno nacional regional y local tiene sus propios lineamientos, olvidándose de las políticas de Estado al mediano y largo plazo.
En resumen la situación es:
Existe una política – acompañada por instrumentos y recursos insuficientes o ausentes – resultando una implementación deficiente.
Existe un contexto en el cual Estado, Sociedad Civil y Cooperación Internacional son activos – pero sin una coordinación multi-disciplinar e institucionalizada – resultando en una implementación deficiente.
Hace falta establecer mecanismos de monitoreo y evaluación de las políticas públicas independientes, con el objetivo de vigilar y valorar el avance de las políticas formuladas, evaluar su impacto y hacer ajustes y correcciones si es necesario.
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