Diseño, aplicación, análisis y publicación de resultados de encuesta sobre la administración de justicia (Colombia)

Introducción

Este documento corresponde al Informe final de la consultoría sobre el diseño, aplicación, análisis y publicación de resultados de la Cuarta Encuesta de Profundización, con representatividad por especialidad y distrito judicial sobre percepción del servicio de justicia, contratada por el Consejo Superior de la Judicatura con la Unión Temporal Econometría S.A. – SEI S.A.

La Cuarta Encuesta de Profundización conserva la estructura adoptada a partir de la Segunda Encuesta, en el sentido de enmarcarse en el contexto del Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial, en este caso el aprobado por el Consejo Superior de la Judicatura para el período 2007 – 2010. De esta manera, los objetivos de este Plan, especialmente aquellos asociados con la eficiencia y la eficacia, el acceso a la justicia, la calidad y la visibilidad y la transparencia, han orientado la elaboración de los instrumentos de medición cuantitativa y cualitativa utilizados.

En esta oportunidad, sin embargo, en relación con las encuestas anteriores hubo cambios importantes en el enfoque de la Encuesta, el número y tipo de preguntas y en la metodología usada, que hacen de esta Cuarta Encuesta una nueva línea de base de percepción de los usuarios de la función jurisdiccional del Estado en cabeza de la Rama Judicial y de cómo las políticas contenidas en el Plan Sectorial contribuyen a ello.

En estricto sentido, esta cuarta encuesta buscó obtener de los usuarios directos de los servicios del Consejo Superior de la Judicatura, Jueces y Magistrados, una percepción sobre la manera como el ente rector de la Rama Judicial viene desarrollando su tarea, y cómo ello impacta en la función judicial a través de una percepción de los usuarios indirectos del Consejo, esto es, abogados litigantes y partes procesales.

Para obtener esta percepción se realizó, por un lado, una encuesta a Jueces y Magistrados y, por el otro,unos grupos focales con jueces, abogados litigantes y partes procesales con el propósito de profundizar en algunos de los temasde manera cualitativa.

En cuanto a la encuesta, en total se visitaron 667 despachos ubicados en 150 municipios del país, utilizando para ello un diseño Probabilístico, estratificado, de conglomerados y bietápico (véase cuadro 1.1). De acuerdo con los objetivos de la investigación, la muestra garantiza representatividad nacional de los resultados con significancia del 95% y con error de muestreo alrededor del 6%.

Cuadro 1.1

MUESTRA DE DESPACHOS Y MUNICIPIOS POR DISTRITO JUDICIAL

Los distritos de Bogotá se cuenta en el distrito de las altas cortes, Bogotá y Cundinamarca, el municipio de Medellín se cuenta en los distritos Medellín y Antioquia.

Por otra parte, con el propósito de complementar el análisis cuantitativo, se desarrolló una metodología cualitativa de investigación, cuyo fin es ahondar en la comprensión del objeto de estudio desde el punto de vista de los actores involucrados[1]La técnica de recolección aplicada fue la de grupos focales – sesión grupal semiestructurada en la que se reúne a varias personas y se genera una discusión alrededor de unos temas previamente definidos. En este caso, se obtuvieron percepciones de abogados litigantes, ciudadanos usuarios del servicio de administración de justicia (partes procesales) y Jueces de la República sobre diferentes temas relevantes, aportando al estudio una gran riqueza testimonial. Si bien lo expuesto por los diferentes participantes no puede generalizarse, sí constituye un aporte importante en la comprensión de la situación actual del servicio de administración de justicia, la percepción que se tiene de él, de sus problemas, avances, retos y acciones de mejoramiento.

En total se realizaron 11 grupos focales: seis (6) con abogados litigantes en las principales ciudades del país (dos en Bogotá, y de a uno en Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga), tres (3) con partes procesales y dos (2) con Jueces de la República en Bogotá. En cada uno de estos grupos focales se abordaron diferentes aspectos asociados con el servicio de administración de justicia y el papel que el Consejo Superior de la Judicatura, CSJ, cumple como organismo rector del mismo.

El resultado del estudio es un panorama general que le permite al Consejo Superior de la Judicatura establecer el grado de receptividad de sus políticas por parte de sus distintos usuarios, tanto sus "clientes naturales" como son los Jueces y los Magistrados, como de sus usuarios principales, que no son otros que los ciudadanos que buscan proteger sus derechos y resolver sus conflictos entre ellos, y entre éstos y el Estado, bien sea directamente o a través de abogados, profesionales estos que se transforman en usuarios calificados de la función judicial.

El Consejo Superior de la Judicatura tiene varios mecanismos para establecer el grado de cumplimiento de las políticas, programas y proyectos contenidos en el Plan Sectorial, siendo uno de ellos el informe anual que debe entregar al Congreso de la Republica. Pero en desarrollo de sus funciones, la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, ley 270 de 1996, establece en su artículo 94 la necesidad de realizar estudios y encuestas donde se establezca entre otros temas la demanda por justicia no satisfecha, la carga laboral, los costos de atender la demanda por justicia, como insumos para la elaboración del siguiente Plan Sectorial que en este caso corresponde al período 2011 -2014.

Pero más allá de esta función informadora para la elaboración del Plan Sectorial[2]y de una función evaluadora sobre la base de la percepción de los usuarios, esta Cuarta Encuesta se debe entender también como una herramienta de accountability o rendición de cuentas por cuanto su publicación y posterior discusión permitirá a los distintos actores interesados en los resultados de la función judicial a cargo de Rama Judicial hacerse a un juicio sobre el grado de cumplimiento y hasta cierto punto de impacto de las directrices trazadas en el Plan Sectorial.

El eje estructurante de la función jurisdiccional en los términos de la Constitución de 1991, y por ende del Plan Sectorial, es el derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia. Es decir, las funciones del Consejo Superior de la Judicatura, las de la Sala Administrativa y las de todos los funcionarios administrativos y judiciales que componen la Rama Judicial, deben estar orientadas a garantizar el acceso de los ciudadanos a la protección jurídica que ofrece el Estado a través de la función jurisdiccional. La eficiencia, la eficacia, la calidad, la visibilidad, la transparencia, la seguridad jurídica, no deben entenderse como fines en sí mismos sino como medios de alcanzar ese objetivo superior que es el acceso a la justicia que debe garantizarse en un contexto de autonomía e independencia de la administración de justicia. Esta lógica se verá reflejada a lo largo del estudio, en la medida en que los distintos temas terminan entrecruzándose e incidiendo sobre otros y en especial sobre el acceso a la justicia.

Las medidas de descongestión, el aumento de la productividad, la implementación del sistema oral, el fortalecimiento institucional, por sólo nombrar algunos de los objetivos del Plan Sectorial, tienen sentido en la medida en que contribuyan a una mejor provisión de una justicia oportuna, confiable, transparente y efectiva.

Durante los 19 años de vigencia de la Constitución de 1991 se han dado varios cambios en el contexto nacional y global que determinan transformaciones en la función judicial. No sólo se ha aumentado y especializado la demanda por justicia en consonancia con los cambios socio demográficos y una mayor conciencia de una cultura de derechos, sino que se ha consolidado en Colombia el valor institucional de la independencia y autonomía de la Rama Judicial como un activo importante para la democracia y la convivencia social. Los distintos planes sectoriales que se han aprobado durante esta época, así como las encuestas realizadas, tanto en el marco de la serie de las Encuestas de Profundización como las del capítulo de la Encuesta Nacional de Hogares que realiza el DANE, han ofrecido información para ajustar la oferta judicial en un escenario de escasa flexibilidad presupuestal y de mayor exigencia de resultados para los jueces en general.

Esta Cuarta Encuesta permite también dar insumos para hacer una evaluación del papel del Consejo Superior de la Judicatura durante estos 19 años, en especial en su rol de concretar con sus políticas y la gestión de los recursos asignados a sus competencias el anhelo de justicia en el contexto de un Estado Social de Derecho. Los lectores de este informe final podrán valorar por sí mismos el grado de cumplimiento de esa tarea visto desde la percepción de los distintos usuarios de la función jurisdiccional.

El presente texto de la Cuarta Encuesta está estructurado en ocho capítulos, siendo esta introducción el primero de ellos. El estilo general utilizado ha sido el de mostrar tanto los resultados cuantitativos como los cualitativos sobre cada aspecto tratado, de donde se van desprendiendo conclusiones y recomendaciones que luego se sintetizan de una manera estructurada y concreta en el último capítulo del informe. Así, el objetivo de eficacia y eficiencia se subdivide en tres aspectos tratados cada uno en un capítulo: en el Capítulo 2 se abordan las percepciones sobre la Gestión Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura; en el Capítulo 3, las percepciones sobre la Gestión Administrativa y en el Capítulo 4, las percepciones sobre la implementación de la oralidad en los procedimientos. Seguidamente, en el Capítulo 5, se examinan las percepciones sobre el acceso a la justicia. El Capítulo 6, por su parte, está dedicado al objetivo de calidad y contiene dos temas importantes, cuales son la capacitación e incentivos y la seguridad jurídica; y finalmente, los resultados sobre viabilidad y transparencia se presentan en el Capítulo 7.

Como se mencionó, las conclusiones y recomendaciones del estudio aparecen en el Capítulo 8 ordenadas también por objetivos del Plan de Desarrollo. Para su presentación se describen primero los hallazgos cuantitativos y cualitativos que soportan cada conjunto de conclusiones y recomendaciones sobre un tema específico; luego, de dichos hallazgos, que constituyen hechos objetivos, se desprenden las conclusiones, las cuales incorporan la interpretación lógica de esos hechos y normalmente identifican alguna problemática; y, por último, se construyen las recomendaciones acorde con lo concluido, por ejemplo, como la manera de afrontar la problemática mencionada.

2. Percepciones sobre la gestión jurisdiccional

En desarrollo del objetivo de Eficiencia y Eficacia el órgano rector de la Rama Judicial en el Plan 2007-2010[3]se propuso metas de reducción de los tiempos procesales (en 60%), mejorar la productividad actual (en 40%) y eliminar el represamiento de acumulado de procesos (70% en lo contencioso administrativo y 50% en las otras jurisdicciones), temas todos éstos que tienen que ver con la problemática de descongestión de los despachos de la Rama Judicial. Congruente con estas metas, el Consejo Superior de la Judicatura estableció las políticas para lograr el objetivo de incentivar la reducción de los tiempos de respuesta de la administración de justicia, fortalecer los modelos de gestión en los despachos y consolidar las estrategias efectivas de descongestión de los mismos.

El fenómeno de la congestión judicial ha sido uno de los factores de mayor preocupación por parte de la Sala Administrativa, como quiera quetiene un alto impacto en el logro de la función judicial. Para entender algunas características de la evolución de este fenómeno en los últimos años, en la primera sección de este capítulo se examinan las percepciones de Jueces y Magistrados sobre la manera como su carga de trabajo ha variado, ysobre si están en condiciones de asumir la carga adicional de trabajo en el horario laboral ordinario. Así mismo, se analizan los factores que pueden estar explicando este fenómeno. En segundo lugar, se exponen las percepciones de los Jueces y Magistrados en relación con el cumplimiento de los términos procesales, asociados también a la eficiencia y eficacia de la administración de justicia. En tercer lugar, se da cuenta de las percepciones de Jueces y Magistrados en relación con las medidas de descongestión y los modelos de gestión para dar celeridad a los procesos.

2.1 CONGESTIÓN JUDICIAL

2.1.1 Aumento de la carga laboral

Como bien se sabe, la congestión judicial está asociada, por un lado, a incrementos inusitados en la demanda de justicia, es decir, al incremento de procesos que ingresan en un despacho en un tiempo dado, y, por el otro, a los niveles de productividad de los operadores judiciales[4]Una primera aproximación a esta congestión, desde el punto de vista de los Jueces y Magistrados, pasa por examinar las percepciones de los cambios en la carga laboralde los despachos, la cual hace referencia al inventario de procesos activos en un despacho más los procesos que ingresan al mismo en un período de tiempo determinado.

Así, el aumento de la carga laboral puede estar asociado o bien a un incremento en los procesos que ingresan al despacho, o bien al hecho de que el nivel de evacuación de procesos se reduzca. En este nivel de evacuación puede incidir, tanto la cantidad como la calidad de los recursos (humanos, tecnológicos, insumos, etc.) con los que el Juez cuenta para desempeñar su trabajo de manera eficiente.

En el período 1997-2009, la demanda de justicia a nivel nacional, es decir, el número de procesos judiciales que ingresaron al sistema de administración de justicia para ser tramitados, aumentó en 47%, pasando de 1.108.565 de procesos a 2.358.649 procesos[5]Este aumento, sin duda, ha implicado para el Consejo Superior de la Judicatura y los Jueces y Magistrados un esfuerzo significativo para poder responder a esa alta demanda, reflejado en el incremento de la capacidad de respuesta del sistema y los niveles de productividad.

Tomando en cuenta la excesiva demanda por justicia que ha experimentado el sistema judicial en la última década, no resulta nada extraño que buena parte de los Jueces y Magistrados del país[6]haya percibido, según indica la encuesta aplicada, un aumento de la carga laboral de sus despachos en los últimos años. El 47,8% así lo expresa, mientras que el 15,7% considera que la carga laboral se ha mantenido estable y el 12,1% considera que ha disminuido.

Si excluimos del análisis a aquellos Jueces y Magistrados que llevan menos de un año en el despacho actual (24,3%) y se examinan solamente las percepciones de aquellos que sí respondieron sobre su carga laboral (75,7%), resultaque, de éstos, el 63,6% de los Jueces y Magistrados percibe un aumento de esta carga, mientras que el 14,5% percibe una disminución y el 21,9% percibe que no ha variado (véase gráfica 2.1).

Gráfica 2.1

PERCEPCIÓN DE JUECES Y MAGISTRADOS CON MÁS DE UN AÑO EN EL DESPACHO ACTUAL SOBRE LA VARIACIÓN DE LA CARGA LABORAL EN LOS ÚLTIMOS AÑOS

Fuente: Encuesta a Jueces y Magistrados de la República realizada en este estudio. Cálculos de la U.T. Econometría-SEI.

Dentro del 63,6% de jueces que perciben que su carga laboral ha aumentado, casi tres cuartas partes (74,2%) considera que dicho aumento ha sido de más del 20% en relación con unos años atrás (gráfica 2.2). Con respecto al universo total, este 74,2% representa el 41% de los Jueces y Magistrados del país con más de un año en el despacho. Esto quiere decir que, cuatro de cada diez jueces siente que su despacho ha tenido un incremento significativo de trabajo; percepción que es acorde con el incremento general de la demanda por justicia.

Gráfica 2.2

PERCEPCIÓN DE JUECES Y MAGISTRADOS CON MÁS DE UN AÑO EN EL DESPACHO ACTUAL SOBRE EL PORCENTAJE DE AUMENTO DE LA CARGA LABORAL EN LOS ÚLTIMOS AÑOS

Fuente: Encuesta a Jueces y Magistrados de la República realizada en este estudio. Cálculos de la U.T. Econometría-SEI.

Por otro lado, llama la atención que de aquellos Jueces y Magistrados que dijeron percibir que su carga laboral ha disminuido en los últimos años (14,5%), el 59,8% considere que esta disminución ha estado por encima del 20% (véase gráfica 2.3). Porcentaje que representa el 9,9% del total de Jueces y Magistrados con más de un año en el despacho. De esta forma, tenemos, por un lado, una percepción de aumento significativo de la carga laboral de casi la mitad de los operarios judiciales y, por el otro, una minoría que considera que su carga laboral no sólo ha disminuido, sino que lo ha hecho ostensiblemente. Para comprender mejor estas percepciones, es necesario pasar del análisis general del total de Jueces y Magistrados a un análisis más específico, según ciertos criterios de desagregación.

Diseño, aplicación, análisis y publicación de resultados de la cuarta encuesta de profundización, con representatividad por especialidad y distrito judicial sobre percepción del servicio de administración de justicia

Fuente: Encuesta a Jueces y Magistrados de la República realizada en este estudio. Cálculos de la U.T. Econometría-SEI.

Uno de los criterios de desagregación más importantes es, sin duda, el de tamaño del municipio. No es un misterio para nadie que entre más grande sea el municipio donde está ubicado el Distrito Judicial existe una mayor demanda por justicia y, en este sentido, una mayor carga laboral. En efecto, cuando se observan en la encuesta los resultados de percepción de variación de carga laboral según este criterio, se advierte que es en las grandes ciudades (ciudades con más de 500.000 habitantes) y la ciudad de Bogotá donde se presenta la mayor percepción de aumento de la carga: 73,1% y 65,0%, respectivamente(véase gráfica 2.4), en tanto que en los municipios intermedios (entre 30.000 y 500.00 habitantes) y pequeños (menos de 30.000 habitantes), esta percepción la tienen el 61,1% y 57,8% de los jueces.

Al contrastar esta percepción de los Jueces y Magistrados con las cifras de carga laboral efectiva de 2009 (procesos activos en inventario + procesos que ingresan al despacho) de las que dispone la Sala Administrativa sobre cada uno de los despachos de la muestra, se evidencia que los despachos de Bogotá y las grandes ciudades tuvieron una carga laboral promedio muy superior a la de los despachos de ciudades intermedias pequeñas, tal y como lo ilustra la gráfica 2.5.

En todo caso, llama la atención que en las grandes ciudades exista una mayor percepción de aumento de la carga laboral que en Bogotá, a pesar de que en esta ciudad el ingreso de procesos efectivos para el 2009 fue mayor. Es posible que esto tenga que ver con el hecho de que en Bogotá los Jueces cuentan con mayores recursos disponibles para hacer frente a ese aumento de demanda de justicia, mientras que en las ciudades grandes, con un número promedio de ingresos igualmente importante, no están disponibles los mismos recursos , llevando a que, por lo tanto, los Jueces y Magistrados se sientan sobrecargados.

Gráfica 2.4

PERCEPCIÓN DE JUECES Y MAGISTRADOS CON MÁS DE UN AÑO EN EL DESPACHO ACTUAL DE LA VARIACIÓN DE CARGA LABORAL EN LOS ÚLTIMOS AÑOS SEGÚN TAMAÑO DE CIUDAD

Fuente: Encuesta a Jueces y Magistrados de la República realizada en este

estudio. Cálculos de la U.T. Econometría-SEI.

Gráfica 2.5

PROMEDIO DE LA CARGA LABORAL EN EL 2009 DE LOS DESPACHOS DE LA MUESTRA, SEGÚN TAMAÑO DE CIUDAD

Fuente: Unidad de Análisis Estadístico de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Cálculos de Econometría

Por otra parte, cuando se desagregan los resultados de percepción de carga laboral por jerarquía y especialidad se evidencia que en los Juzgados Administrativos hay una mayor percepción de aumento de la carga laboral (76,3%), seguidos de la Sala Disciplinaria (74,9%) y los Tribunales Superiores (71,2%) (Véase gráfica 2.6). Esto puede tener que ver con el hecho de que en estas jurisdicciones existe proporcionalmente un menor número de Jueces y Magistrados para el volumen de procesos que ingresan.

Gráfica 2.6

PERCEPCIÓN DE JUECES Y MAGISTRADOS CON MÁS DE UN AÑO EN EL DESPACHO ACTUAL DE LA VARIACIÓN DE CARGA LABORAL EN LOS ÚLTIMOS AÑOS SEGÚN JURISDICCIÓN Y JERARQUÍA

Fuente: Encuesta a Jueces y Magistrados de la República realizada en este estudio. Cálculos de la U.T. Econometría-SEI.

Ahora, al hacer el mismo tipo de análisis por jerarquía y especialidad se evidencia que la mayor percepción de aumento de carga laboral la tienen los Jueces Penales para Adolescentes del Circuito, los Jueces Civiles Municipales y los Jueces Laborales. Esta percepción obtenida en la encuesta refleja la situación de la carga laboral que efectivamente tuvieron estos tipos de despacho durante el 2009, según los datos de la Sala Administrativa. Por ejemplo, los Jueces Civiles Municipales tuvieron, en promedio, un inventario inicial activo de 867 procesos y unos ingresos de 1.317 procesos, cifras significativamente superiores al resto de los despachos, según se observa en la gráfica a continuación.

Gráfica 2.7

PROMEDIO DE LA CARGA LABORAL EFECTIVA EN EL 2009 DE LOS DESPACHOS DE LA MUESTRA, JERARQUÍA Y ESPECIALIDAD

Fuente: Unidad de Análisis Estadístico de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Cálculos de Econometría

2.1.2 Congestión

La congestión judicial tiene lugar cuando la capacidad instalada de un juzgado resulta insuficiente para evacuar los procesos que está manejando. Como se acaba de observar, una expresión de este fenómeno es la percepción de los Jueces y Magistrados de que su carga laboral ha venido aumentando. Sin embargo, puede haber casos en que esta percepción de aumento de carga laboral no implica necesariamente que haya congestión. Por ello, se hace necesario complementar la percepción de aumento de la carga laboral con la percepción del Juez o Magistrado sobre no poder llevar a cabo su carga de trabajo en el horario laboral ordinario, lo cual, independientemente de la variación de la carga, evidencia que hay una congestión en ese despacho. Es útil además contrastar esta percepción de congestión con las cifras con que cuenta la Sala Administrativa sobre inventario, ingreso y egreso de procesos.

Según la encuesta, el 56% de los Jueces y Magistrados del país afirma no poder asumir la carga de trabajo actual dentro del horario normal, lo cual puede indicar que están congestionados. Un porcentaje significativo que evidencia el nivel de trabajo que tiene represado el sistema de administración de justicia y, al mismo tiempo, el enorme esfuerzo que están haciendo los operarios judiciales para superar esta situación.

Llama la atención que el 22% de éstos respondió, en cuanto a la carga laboral, no percibir un aumento en los últimos años. De esta manera, una disminución o estabilización de la carga laboral no significa que un Juez no esté congestionado. Es decir, puede que un Juez no haya recibido en los últimos años un ingreso de procesos significativamente más alto al que suele tener, o incluso darse el caso que el número de procesos que recibe anualmente haya disminuido; sin embargo, dado un alto inventario activo que viene de años atrás, su carga de trabajo sigue siendo alta, lo cual se evidencia en el hecho de que tenga que laborar en un horario adicional al normal[7]Es importante, pues, captar tanto la percepción de aumento en la carga laboral como la percepción de no poder asumir la carga de trabajo en el horario laboral normal; ambos son expresiones que evidencian el fenómeno de la congestión judicial desde la perspectiva de los operarios judiciales.

Al desagregar la percepción de congestión por tamaño de ciudades, se observa que ésta asciende en Bogotá a 73,9%, a 69,3% en las ciudades grandes y a 65,0% en las ciudades intermedias. En los municipios pequeños, con menos de 30.000 habitantes en la cabecera, esta percepción se reduce significativamente, a 23,7%. Este resultado es consistente con la percepción de aumento de la carga laboral; la congestión, pues, y la percepción sobre ésta, tiende a aumentar en la medida en que aumenta el tamaño del municipio, tendencia para nada sorpresiva que refleja la mayor demanda por justicia en las grandes áreas urbanas.

En la gráfica a continuación se observa, efectivamente, que en las grandes ciudades hay una mayor percepción de congestión, justamente donde el Índice de Evacuación Total[8]en 2009 fue más bajo, lo cual evidencia que la percepción de congestión refleja el alto grado de procesos que en la práctica manejan estos despachos. Ahora, en estas ciudades el Índice de Evacuación Parcial es mayor, lo que quiere decir que, a pesar de su congestión o precisamente debido a ella, en estos despachos se evacúan más procesos de los que ingresan al sistema.

Gráfica 2.8

PORCENTAJE DE JUECES Y MAGISTRADOS CON PERCEPCIÓN DE CONGESTIÓN Y PROMEDIOS DE ÍNDICES DE EVACUACIÓN PARCIAL Y TOTAL DEL 2009 DE LOS DESPACHOS DE LA MUESTRA, SEGÚN EL TAMAÑO DEL MUNICIPIO

Fuente: Encuesta a Jueces y Magistrados de la República realizada en este estudio y Unidad de Análisis Estadístico de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Cálculos de Econometría

Análisis econométrico sobre el aumento de la carga laboral y la congestión

Para identificar qué tipo de despachos son los que presentan mayor o menor percepción de carga laboral y congestión, se construyeron unos modelos logit,[9] mediante los datos de la encuesta y la información sobre ingresos y egresos de la Sala Administrativa. El modelo logit o de regresión logística es un modelo de regresión para variables dicótomas, que es útil en estadística para modelar la probabilidad de un evento en función de otros factores.

En este caso en particular, se ha considerado pertinente su uso para establecer, con un nivel de significancia alto, cuáles son los factores o variables que más pesan en la percepción de carga laboral y congestión. Dichas variables se determinan mediante un procedimiento estadístico que permite observar la relación existente entre el fenómeno que se quiere explicar – percepción de carga laboral o percepción de congestión – y las variables que pueden incidir en aquellas, tales como i) tamaño de ciudad, ii) jurisdicción, iii) jerarquía, iv) especialidad del despacho, v) e inventario activo e ingresos de procesos en el 2009.Las variables que al final del procedimiento terminan conformando el modelo son aquellas que presentan en la regresión el mayor aporte a la explicación del fenómeno. Cada una de éstas tiene un efecto marginalque expresa su peso en la varianza del fenómeno observado. Por otra parte, aquellas variables que por sí mismas no presentan una contribución significativa a la explicación del fenómeno, concentran su efecto en una sola variable, denominada la constante del modelo.

De esta manera, para el modelo sobre la variable de percepción de aumento de la carga laboral, se obtuvieron cinco variables explicativas. Como se observa en el cuadro a continuación, el hecho de ser un Juzgado Civil Municipal y, en menor medida, de estar en un municipio grande, es lo que más incide en que un despacho tenga percepción de aumento de la carga laboral. Por otra parte, el hecho de ser un Juzgado Menor del Circuito, un Juzgado Promiscuo Familia del Circuito o un Juzgado Penal Municipal incide negativamente en la percepción de aumento de carga laboral. Es decir, que en estos juzgados hay una mayor probabilidad en comparación con el resto de los juzgados de que el despacho no tenga una percepción de aumento de la carga laboral.

Cuadro 2.1

VARIABLES QUE DETERMINAN LA PROBABILIDAD DE UN DESPACHO DE TENER PERCEPCIÓN DE AUMENTO DE CARGA LABORAL

El resultado del modelo sobre percepción de congestión es que los Juzgados Administrativos son los que tienen mayor probabilidad de estar congestionados (33,2%) (Véase cuadro 2.2). El tamaño del municipio también resultó ser una variable explicativa importante: los despachos ubicados en Bogotá, en municipios grandes y en municipios intermedios tienen una mayor propensión a tener percepción de congestión. A su vez, el ingreso de procesos en el año 2009 incide en cierta medida en dicha percepción. En cambio, el hecho de ser un Juzgado de Control de Garantías Municipal incide negativamente en la percepción de congestión (-43,6%).

Cuadro 2.2

VARIABLES QUE DETERMINAN LA PROBABILIDAD DE UN DESPACHO DE TENER PERCEPCIÓN DE CONGESTIÓN

Finalmente, el otro modelo construido tuvo como fin determinar qué tipo de despachos tienen una mayor probabilidad de que su congestión se deba al aumento de los procesos de tutela. Según los resultados de este modelo (véase cuadro 2.3), los despachos que más propensión tienen a estar congestionados por tutela son los Civiles del Circuito, seguidos de los Tribunales Administrativos, los Juzgados Promiscuos Familia del Circuito y los Tribunales Superiores

Cuadro 2.3

VARIABLES QUE DETERMINAN LA PROBABILIDAD DE QUE LA CONGESTIÓN DE UN DESPACHO SE DEBA AL AUMENTO DE TUTELAS

2.1.3 Factores explicativos

Como se señalaba al inicio del capítulo, la congestión judicial es un fenómeno asociado tanto al incremento de los procesos que ingresan al sistema de justicia como a la disminución de la cantidad o calidad de los recursos (humanos, tecnológicos, administrativos, etc.) con que cuenta un despacho para evacuar los procesos que tienen a su cargo. De esta manera, resulta pertinente observar qué peso tiene cada uno de estos factores en la congestión, según la percepción de los Jueces y Magistrados. Para el 62,0% de los Jueces y Magistrados que dice estar congestionado[10]el factor que más incide en este fenómeno es el aumento de la cantidad de procesos que ingresan a su despacho. El 33,6% considera que ambos factores (ingreso de procesos y disminución de los recursos) han incidido con igual importancia, mientras que sólo el 4,4% considera que el factor más importante es el de la disminución de los recursos. Esta tendencia se mantiene por tamaño de ciudad y por jurisdicción y jerarquía. Es decir, en todos los casos, lo que más pesa en la percepción de congestión es el ingreso significativo de nuevos procesos a los despachos.

Gráfica 2.9

FACTORES QUE MÁS INCIDEN EN LA PERCEPCIÓN DE CONGESTIÓN DE LOS JUECES Y MAGISTRADOS, SEGÚN EL TAMAÑO DEL MUNICIPIO

Fuente: Encuesta a Jueces y Magistrados de la República realizada en este estudio y Unidad de Análisis Estadístico de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Cálculos de Econometría

Al indagar sobre los tipos de nuevos procesos que más pesan en esta congestión, se obtuvo que si bien los procesos de la naturaleza del despacho son los que más inciden (58,9%), los procesos de tutela tienen un impacto que también es significativo (36,6%) (véase gráfica a continuación).Puesto que las tutelas tienen prioridad debido al plazo corto y perentorio que implican, este aumento en tutelas tiene un alto impacto en la carga laboral de los despachos.

Gráfica 2.10

TIPOS DE PROCESO QUE INCIDEN EN LA PERCEPCIÓN DE CONGESTIÓN DE LOS JUECES Y MAGISTRADOS

Fuente: Encuesta a Jueces y Magistrados de la República realizada en este estudio y Unidad de Análisis Estadístico de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Cálculos de Econometría

Respecto del impacto de las tutelas, una Jueza observó en los grupos focales que los Jueces tienen que asumir tareas adicionales como las tutelas, que tienen unos tiempos perentorios, que los obliga a dejar de lado los procesos ordinarios, en detrimento del cumplimiento de los términos de estos últimos.

Por otra parte, aquellos Jueces y Magistrados que consideran que lo que más ha incidido en la congestión es la disminución en la cantidad o calidad de recursos perciben, invariablemente, que el recurso más crítico es el recurso humano (76,3%) (Gráfica 2.11).

Gráfica 2.11

PERCEPCIÓN DE JUECES Y MAGISTRADOS SOBRE TIPO DE RECURSO QUE MÁS HA INCIDIDOLA PERCEPCIÓN DE CONGESTIÓN

Fuente: Encuesta a Jueces y Magistrados de la República realizada en este estudio. Cálculos de la U.T. Econometría-SEI.

2.2 CUMPLIMIENTO DE LOS TÉRMINOS PROCESALES

Un aspecto básico para lograr la descongestión de los despachos judiciales es el cumplimiento de los términos procesales. Si estos se cumpliesen cabalmente, evitando dilaciones innecesarias, las necesidades de recursos humanos, físicos y tecnológicos se podrían estimar más fácilmente para mantener todo el sistema al día. Puesto de otra manera, el mayor tiempo que toma la resolución de los procesos hace que éstos se acumulen hasta el punto en que los recursos llegan a ser insuficientes para atender los nuevos ingresos más esa carga acumulada, generándose una bola de nieve, pues el grado de congestión que se genera conlleva un incremento en los tiempos promedios en que se evacúan los procesos. Esto último a su vez es lo que el usuario de justicia termina percibiendo directamente y por ello se vuelve tan importante.

Las mejoras en el cumplimiento de los tiempos procesales en un sistema congestionado, son un indicador de que las cosas pueden mejorar a futuro. Se indagó en la encuesta por la percepción de Jueces y Magistrados sobre la evolución en el cumplimiento de los tiempos procesales y sobre el número de procesos que cumplen dichos tiempos. Sobre ambos aspectos es significativamente mayor el porcentaje de quienes consideran que la situación ha mejorado que el de quienes consideran que ha empeorado en los últimos dos años. Este es un resultado bien importante, porque evidencia que las medidas que están siendo aplicadas por el Consejo Superior de la Judicatura sí están generando un impacto, y que este impacto está siendo reconocido por Jueces y Magistrados como positivo.

Ahora, la percepción de mejoramiento es mayor sobre el cumplimiento de los tiempos procesales (54,5%) que sobre el aumento del número de procesos que los cumplen (40,8%), lo cual significa que el mejoramiento en los tiempos procesales de cada proceso va produciendo, de manera agregada, un aumento del número de procesos que cumplen estos tiempos y ambos aspectos,a su vez, deben repercutir en una reducción de los tiempos de los procesos o un aumento del número de procesos que evacúan los despachos en un período de tiempo.

Esta percepción de los Jueces y Magistrados coincide con las cifras que maneja la Sala Administrativa: de 2008 a 2009 hubo un aumento de 28% en los egresos de procesos y el índice de evacuación subió en 2009 a 107% (mayores los egresos que los ingresos); hubo también una reducción del inventario de 5,2%[11].

Como se ilustra en la siguiente gráfica, la percepción de mejoramiento en el número de procesos que cumplen, y en general en el cumplimiento de los tiempos procesales, es mayor en los ciudades grandes e intermedias que en los municipios pequeños; en estos últimos se destaca la proporción de Jueces que considera que la situación sigue igual.

Gráfica 2.12

PERCEPCIÓN SOBRE LA VARIACIÓN EN EL NÚMERO DE PROCESOS QUE CUMPLEN CON LOS TIEMPOS PROCESASES Y DEL CUMPLIMIENTO ACTUAL DE DICHOS TIEMPOS RESPECTO DE HACE DOS AÑOS, SEGÚN EL TAMAÑO DEL MUNICIPIO

Fuente: Encuesta a Jueces y Magistrados de la República realizada en este estudio. Cálculos de la U.T. Econometría-SEI.

Respecto del cumplimiento de los tiempos procesales, en los grupos focales se alegó por parte de los abogados una desigualdad en su exigencia, entre los Jueces y ellos, como quiera que expresaron que el grado de exigencia de ese cumplimiento es mucho mayor para ellos que para los Jueces. Los Jueces por su lado invocaron que no les pueden exigir imposibles dado el grado de congestión que existe en los despachos, consideración que algunos abogados también pusieron de presente. Se encontraron puntos de acuerdo, en el hecho de que los recursos son insuficientes y que las tutelas y ciertos tipos de procesos contribuyen en gran manera a esta situación

En uno de los grupos focales con abogados se señaló que los Jueces no cumplen con los términos, no porque no quieran sino porque tienen una carga de procesos demasiado alta, percepción similar a la que mencionó una Jueza en Bogotá quien aceptó que se incumplen los términos procesales pero debido a la imposibilidad de satisfacerlos. Así mismo, se reconoció que una de las razones fundamentales del incumplimiento de los términos procesales por parte de los funcionarios judiciales radica en que éstos no cuentan con los recursos necesarios a pesar de los avances que se han hecho en la materia.

Por otra parte, se expuso también que otra de las razones que incide en el incumplimiento de los términos son los procesos urgentes que los Jueces deben asumir, dejando de lado los procesos ordinarios. Una Jueza hizo la observación sobre las muchas "distracciones" para cumplir con los términos de los procesos ordinarios que tienen los Jueces.

En Bogotá, los abogados del grupo focal de penalistas, señalan que definitivamente hay que nombrar más investigadores, más fiscales y más jueces para cumplir con los términos. Más allá de esto, uno de ellos sugirió asignarle a cada Juez menos casos al mismo tiempo para que pueda realmente concentrarse en ellos.

2.3 PERCEPCION SOBRE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA.

Consciente de los problemas que persisten en la eficiencia del servicio de administración de justicia, en los últimos años el Consejo Superior de la Judicatura ha venido implementando diferentes medidas orientadas a reducir la carga laboral de los despachos, disminuir los niveles de congestión, optimizar el uso de los recursos y mejorar los modelos de gestión. A través de la encuesta se obtuvieron importantes percepciones de los Jueces y Magistrados sobre estas medidas. De igual forma, en los grupos focales se captaron opiniones relevantes de parte de Jueces y litigantes al respecto.

2.3.1 Percepciones sobre medidas para reducir carga laboral y congestión

El Consejo Superior de la Judicatura ha venido formulando y ejecutando planes anuales de descongestión, sustentados en diagnósticos en los que se establecen cuáles son los despachos que más requieren este tipo de medidas. Sin duda, éstas han tenido un impacto positivo en el aumento de los niveles de evacuación de los procesos y la disminución del inventario final[12]Veamos.

El 37,2% de los despachos ha sido objeto de medidas de descongestión, concentrándose en estos despachos en las ciudades grandes e intermedias (véase gráfica 2.13). De estos despachos, el 81,3% dice estar congestionado. Según esto, ha habido una buena focalización de las medidas de descongestión por parte del Consejo Superior de la Judicatura, pues éstas han sido aplicadas en despachos en que se percibe congestión.

Gráfica 2.13

DISTRIBUCIÓN DE JUECES Y MAGISTRADOS QUE HAN SIDO OBJETO DE MEDIDAS DE DESCONGESTIÓN, SEGÚN TAMAÑO DE MUNICIPIO

Fuente: Encuesta a Jueces y Magistrados de la República realizada en este estudio. Cálculos de la U.T. Econometría-SEI.

Sobre la percepción de las medidas que podrían tener mayor impacto, aquellos despachos que señalaron haber sido objeto de medidas de descongestión (37%), respondieron que lo más importante es darle continuidad a las mismas (52%). Un porcentaje importante (25,8%), señaló de todas maneras que es fundamental que las medidas de descongestión consulten las necesidades del despacho, de tal forma que éstas sean más efectivas.

Gráfica 2.14

PERCEPCIÓN DE JUECES Y MAGISTRADOS QUE DICEN ESTAR CONGESTIONADOS Y HAN SIDO OBJETO DE MEDIDAS DE DESCONGESTIÓN SOBRE LAS MEDIDAS QUE MÁS CONTRIBUIRÍAN A REDUCIR CARGA LABORAL

Fuente: Encuesta a Jueces y Magistrados de la República realizada en este estudio. Cálculos de la U.T. Econometría-SEI.

Los Jueces y Magistrados cuyos despachos aún no han sido objeto de medidas de descongestión, opinaron, en un 47,5%, que el factor que contribuiría más a su reducción sería las medidas de descongestión, lo cual significa que hay una percepción de parte de los operarios judiciales sobre que este tipo de medidas son efectivas y tienen un impacto importante en las labores del despacho. Por otra parte, el 16% de los Jueces y Magistrados considera que el incremento del uso de mecanismos alternativos de solución de conflictos aportaría a la reducción de la carga laboral, Adicionalmente, el 10,2% considera que la existencia de servicios que apoyan funciones administrativas incidiría positivamente en la reducción de la carga laboral.

Gráfica 2.15

PERCEPCIÓN DE JUECES Y MAGISTRADOS SOBRE FACTORES QUE MÁS CONTRIBUIRÍAN HA DISMINUIR LA CARGA LABORAL

Fuente: Encuesta a Jueces y Magistrados de la República realizada en este estudio. Cálculos de la U.T. Econometría-SEI.