Introducción
El desarrollo económico de un país depende de la buena gerencia y administración que de las finanzas realicen los representantes del Estado. Estas Finanzas tienen como función contribuir al desarrollo económico de un país, por lo tanto, el Estado debe velar que exista una distribución equitativa de las riquezas, incentivar a los inversionistas y a la producción, crear un clima de confianza política, establecer una estabilidad legal, disminuir la tasa de inflación entre otras, ya que estas variables generan empleo e incentivan el crecimiento del aparato productivo. Por su parte, lo público hace referencia a aquello que es común a toda la sociedad o de conocimiento general.
Las Finanzas públicas se encargan de regir las necesidades que surjan ante el estado ya sea frente a los individuos como frente a sí mismo, esta rama de la economía se encarga de analizar la obtención, gestión y administración de fondos. Además, las finanzas públicas están relacionadas por las políticas que instrumentan el gasto público y los impuestos. De allí dependerá la estabilidad económica del país y su ingreso en déficit o superávit. El estado es el responsable de las finanzas públicas. El principal objetivo estatal a través de las finanzas públicas suele ser el fomento de la plena ocupación y el control de la demanda agregada.
La intervención del estado en las finanzas, por lo tanto, se da a través de la variación del gasto público y de los impuestos. El gasto público es la inversión que realiza el Estado en distintos proyectos de interés social. Para poder concretar las inversiones, es decir, mantener el gasto público, las autoridades deben asegurarse de recaudar impuestos, que son pagados por todos los ciudadanos y empresas de una nación. El gasto público, por otra parte, puede funcionar como estímulo del consumo. El Estado está en condiciones de generar puestos de empleo, lo que otorgará salarios a la gente y dinero para consumir. Los impuestos suelen estar vinculados a los ingresos de las personas: a mayores ingresos, mayores impuestos para pagar. Hay impuestos que son considerados recesivos, ya que afectan de la misma forma a la población con menores ingresos y a las clases altas.
Temas generales
- 1) FINANZAS PÚBLICAS
Las finanzas públicas son una especie de ciencia que atiende todo lo relacionado con la forma de satisfacer las necesidades que demande la comunidad de personas que integran un Estado, se inclinan a cubrir las exigencias del colectivo, donde predomina el interés general. Las mismas regirán las necesidades que se originen frente a las relaciones de Estado con los individuos o las del Estado frente a sus propias necesidades.
Actividad Financiera del estado
Las Finanzas públicas se encargan de regir las necesidades que surjan ante el estado ya sea frente a los individuos como frente a sí mismo. La actividad financiera del Estado inicia cuando este se apodera de las riquezas de las demás economías, y las transforma en ingresos que utiliza en gastos para la satisfacción de las necesidades públicas. Cabe destacar que el gobierno tiene que buscar estrategias de carácter económico que le permitan satisfacer las necesidades colectivas a través de servicios públicos.
Elementos que la Integran
Las estrategias que integran las finanzas públicas son los siguientes:
Las Necesidades Públicas
Se originan de la colectividad y se satisfacen mediante la actuación del estado quien será el que garantice las principales necesidades que se originen dentro de una colectividad, debido a que son de imposible cumplimiento por cada uno de los individuos que conforman la comunidad.
Gasto Público
Son las inversiones o erogaciones de riquezas que las entidades públicas hacen para la producción de los servicios necesarios para la satisfacción de las necesidades públicas.
Recursos Públicos
Son los medios a través de los cuales se logran sufragar los gastos públicos y constituyen todos los ingresos financieros a la tesorería del Estado, cualquiera sea su naturaleza económica o jurídica.
Renta Nacional
Es la sumatoria en términos monetarios de los bienes y servicios producidos, distribuidos y vendidos en un país
Las Funciones de las Finanzas en el Proceso del Desarrollo
Tienen como función contribuir al desarrollo económico de un país, el Estado debe velar que exista una distribución equitativa de las riquezas, incentivar a los inversionistas y a la producción, crear un clima de confianza política, establecer una estabilidad legal, disminuir la tasa de inflación entre otras. El desarrollo económico de un país depende de la buena gerencia y administración que de las finanzas realicen los representantes del Estado.
Sector Público
La actividad económica del sector público abarca todas aquellas actividades que el Estado (administración local y central) y sus empresas (por ejemplo, las empresas privadas nacionalizadas) posee o controla. El papel y el volumen del sector público dependen en gran medida de lo que en cada momento se considera que constituye el interés público. Lo normal es que el sector público constituya un elevado porcentaje de la economía de un país e influya sobre la actividad económica global.
En Latinoamérica, las empresas del sector público tuvieron un papel estabilizador y regulador durante las décadas de posguerra e inclusive en la década de 1960. A partir de allí, y debido a varios factores internos y externos, las empresas públicas comenzaron a generar enormes pérdidas a lo que se sumó una galopante hiperinflación relacionada con la emisión descontrolada de moneda.
- 2) SISTEMA NACIONAL DE PLANEACION
El Departamento Nacional de Planeación es un departamento administrativo y, al igual que los ministerios, es uno de los organismos principales de la administración pública y este depende directamente de la Presidencia de la República y pertenece a la Rama Ejecutiva del poder público.
Misión
Su misión es diseñar, hacer viable y controlar las políticas de desarrollo económico, social y ambiental del país, en coordinación con los ministerios y los entes territoriales.
Origen
En 1936, se facultó al Estado para racionalizar la producción, distribución
y consumo de riquezas, así como para ofrecer al trabajador colombiano la protección adecuada de acuerdo con sus derechos adquiridos.
Luego en 1958, se creó el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación, así como el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, entidades que tuvieron funciones de estudio y recomendación de la política económica.
En 1968 se modificaron las estructuras del Consejo y las entidades anteriormente mencionadas se transformaron en el Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES– y en el Departamento Nacional de Planeación –DNP.
En la década de los cincuenta se comenzaron a elaborar planes y programas generales para el país con la colaboración de misiones técnicas internacionales.
Y en década de los setenta, se inició la elaboración de planes de desarrollo más estructurados, de tal forma que sus enfoques estaban dirigidos hacia el crecimiento económico del país, con énfasis en el proceso de planeación.
- 3) SISTEMA PRESUPUESTAL COLOMBIANO
El sistema presupuestal
El llamado Sistema Presupuestal esta constituido por un plan financiero, por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la Nación". Desde luego, el propósito de la innovación es plausible: se trata de armonizar el proceso presupuestal con el marco más amplio de los programas macroeconómicos del Gobierno, y asegurar así la compatibilidad de la Política Fiscal con la Política Monetaria, cambiaria y crediticia. Pero resulta que en la práctica el Gobierno ya venia elaborando el plan Financiero. Desde el programa de ajuste de 1985 las autoridades económicas habían preparando de hecho tal programa.
Consejo superior de la política fiscal
Se trata de un nuevo organismo (CONFIS), formado de la Ley Orgánica de Presupuesto, y que se encarga de coordinar el sistema presupuestal y de hacer un seguimiento permanente de la política fiscal.
La experiencia de la antigua Junta Monetaria sirvió para inspirar la organización de esta nueva entidad. En efecto, se pudo constatar que a pesar de que el Ministerio de Hacienda, Planeación y otras entidades se ocupaban de temas presupuéstales y de finanzas públicas, ninguna de ellas lo realizaba de manera sistemática, tal como lo hacia la Junta Monetaria para los asuntos relacionados con el crédito y la moneda.
Principios Presupuestales
Estos principios simbolizan los ideales hacia los cuales debe orientarse una buena política presupuestal.
Esta claro, por otra parte, que estos dogmas de fe se apoyaban, a su vez en otros más trascendentes, de orden político y económico; como son anualidad, unidad, universalidad, especialidad, publicidad, se ha considerado, durante toda la etapa mencionada, consustánciales con el liberalismo económico y con el liberalismo político. A través de tales principios ha tratado de alcanzarse:
Un control efectivo sobre el volumen del gasto público, con el ideal de su reducción al mínimo.
Un control del parlamento sobre el Ejecutivo, en materia financiera, con el ideal de elevarlo al máximo.
Una depurada representación contable de los procesos de ingresos y de
gastos públicos.
De acuerdo con lo indicado en el artículo 4º de la Ley 179 de 1994 (que es una de las tres leyes que en la actualidad conforman el estatuto orgánico del presupuesto), uno de los principios del sistema presupuestal es:
Principio de unidad presupuestal
Es aquel según el cual los ingresos y los gastos de todos los servicios dependientes de una misma colectividad pública, principalmente del Estado, deben estar agrupados en un mismo documento y ser presentados simultáneamente para el voto de autoridad presupuestal.
Presupuesto de rentas y recursos de capital
El Presupuesto General de la Nación lo conforman dos grandes conceptos: el de los ingresos o rentas, y el de los gastos o apropiaciones.
El presupuesto de rentas lo conforman los siguientes conceptos:
a. Los ingresos corrientes de la nación
b. Las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto.
c. Los fondos especiales
d. Los recursos de capital
e. Los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
Descripción de los elementos conceptuales de cada una de estas rentas.
a. Ingresos corrientes
Se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros se subclasifican en impuestos directos e indirectos. Los no tributarios, se subclasifican en tasa, multas, rentas contractuales y transferencias del sector descentralizador de la nación.
b. Contribuciones parafiscales
Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utiliza para beneficio del propio sector. El manejo, la administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinaran solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones "parafiscales" son una figura raigambre francesa y se identifican con los impuestos de su obligatoriedad y en que a diferencia de las tasas, no constituye una retribución por un servicio recibido del Estado. Difiere de los impuestos en que no ingresan a las arcas comunes del Estado. Las contribuciones parafiscales se crean para alimentar y nutrir una entidad específica; por ejemplo, el seguro social.
Presupuestos de gastos o ley de apropiaciones
De acuerdo con el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, el presupuesto de gastos se discrimina en tres grandes rubros:
a. Gastos de funcionamiento
b. Servicio de la deuda
c. Gastos de inversión
Según el artículo 23; dispone que el presupuesto especifique las diversas ramas de la administración pública, y dentro de estas el organismo o entidad al cual se le autoriza el gasto. Se distinguirá pues entre la Rama Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional, el Ministerio Publico, la Contraloría General de la Republica y la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Rama Ejecutiva tendrá tantas secciones en el presupuesto de gastos "cuantos sean los Ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos públicos".
Preeminencia de la ley que adopta el plan de inversiones
Según el inciso 2° del artículo 346 estipula que; El Congreso podrá aumentar o disminuir las partidas en el plan cuatrienal de inversiones al momento de discutir el presupuesto anual, observando por supuesto los procedimientos que se señalan en la ley orgánica del presupuesto. De manera análoga a lo que está previsto para el presupuesto anual, si el congreso no aprobare el plan de inversiones dentro de los tres meses subsiguientes a su presentación el Gobierno podrá adoptarlo mediante decreto con fuerza de ley.
El plan de inversiones es un verdadero presupuesto, solo que plurianual, como lo define la Constitución. El Congreso puede modificarlo al momento de su discusión. Pero cualquier modificación que le haga debe conservar el equilibrio financiero, es decir, no puede aumentar el programa de inversiones más allá del aforo de recursos con que se cuenta para el cuatrienio. Y si incluye nuevas partidas de inversión sin que aumenten los ingresos esperados, debe disminuir al mismo tiempo otras partidas del gasto para que el equilibrio financiero se mantenga.
- 4) PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
Según el artículo 1° de la Ley 225 de 1995 (Art. 11 Dcto. 111 de 1996) el presupuesto de rentas lo conforman los siguientes conceptos:
a. Los ingresos corrientes de la nación
b. Las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto
c. Los fondos especiales
d. Los recursos de capital
e. Los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
A continuación vamos a analizar los elementos conceptuales de cada una de estas rentas.
a. Ingresos corrientes: Se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros se subclasifican en impuestos directos e indirectos. Los segundos es decir, los no tributarios- se subclasifican en tasas, multas, rentas contractuales y transferencias del sector descentralizador a la nación.
b. Contribuciones parafiscales: Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. "Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración".
c. Fondos especiales: El artículo 3° del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Dcto. ni de 1996) indica que los fondos especiales son "los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador".
d. Recursos de capital: Según la enumeración que contiene el artículo 31 del Decreto 111 de 1996 los llamados, "recursos de capital" son los siguientes:
1. Los recursos del balance del tesoro
La ejecución anual del presupuesto arroja un superávit o un déficit, al concluir cada ejercicio. Ese resultado, positivo o negativo, proveniente del año anterior, se denomina balance del tesoro, e ingresa como recurso de capital al presupuesto del año siguiente.
2. Los recursos de crédito interno y externo
Debe anotarse que los recursos han de tener vencimientos mayores a un año para que contra ellos puedan abrirse apropiaciones. Si un recurso de crédito tiene un plazo menor de un año se considera un recurso de tesorería, y no es apto para financiar nuevo gasto público.
3. Los rendimientos de operaciones financieras
Cuando, a diferencia de las operaciones de crédito, el fisco actúa no como deudor sino como acreedor, los rendimientos que obtenga (intereses, etc.) se consideran como recursos de capital.
4. El mayor valor en pesos originado por las diferencias de Cambio
En los desembolsos en moneda extranjera, o por la colocación de títulos del Gobierno Nacional en el Banco de la República. Por razones asociadas a la devaluación del peso sucede que entre el momento en que el Gobierno reintegra un empréstito externo y el momento en que efectivamente lo convierte a pesos, al retirarlo del Banco de la República, es decir al monetizarlo, la diferencia en la tasa de cambio entre las dos fechas le genera una cantidad adicional de pesos que se consideran, para efectos presupuéstales, como un recurso de capital.
5. Las donaciones
El artículo 31 del Decreto 111 de 1996 dispone lo siguiente: "Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsable hacen parte del presupuesto de rentas del Presupuesto General de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones de capital mediante decreto del Gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor.
6. El excedente financiero de los establecimientos públicos
Los llamados "excedentes financieros", tanto de los establecimientos públicos como de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de la nación, razón por la cual aparecen clasificados como recursos de capital del presupuesto nacional. La definición según la cual los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado pertenecen a la nación y no a ellas mismas constituye uno de los enunciados más controvertidos del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
7. Las utilidades del banco de la república
Descontadas las reservas de estabilización cambiaría y monetaria.
e. Ingresos de los establecimientos públicos: En el presupuesto de rentas y recursos de capital deben figurar no solamente los ingresos del Gobierno Central, sino también los de los establecimientos públicos, distinguiendo en éstos sus rentas propias de las transferencias y aportes que reciban del Gobierno Central, con el fin de evitar dobles contabilizaciones en el presupuesto. A partir del último Estatuto Orgánico, los establecimientos públicos de carácter nacional hacen parte integral del Presupuesto General de la Nación.
- 5) PRESUPUESTOS DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES
El gasto publico social
Los estudios modernos de finanzas públicas coinciden en afirmar que el gasto público debe orientarse prioritariamente hacia el gasto social, es decir, hacia la atención de las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad en materia de gasto público la Constitución, por primera vez, hace juicios de valor, pues considera unos tipos de gastos más importantes que otros, y en el caso del gasto público social lo considera prioritario.
El artículo 4° del Decreto 111 de 1996 define lo que debe entenderse por gasto público social. Según esta norma se entiende por tal aquel "cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programadas tanto en funcionamiento como en inversión".
Los diversos tipos de apropiaciones
El artículo 38 del Decreto 111 de 1996 dispone: "En el presupuesto de gastos sólo se podrá incluir apropiaciones que correspondan:
A créditos judicialmente reconocidos
A gastos decretados conforme a la ley
Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política
A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública".
Distinción entre gastos de funcionamiento y gastos de Inversión
La distinción entre gastos de funcionamiento y gastos de inversión viene últimamente cuestionada por la conveniencia de esta distinción. Las razones de estas críticas son las siguientes:
1. Existen gastos de inversión eficientes y gastos ineficientes, así como hay gastos de funcionamiento útiles y gastos inútiles. La conveniencia de unos y otros no debe juzgarse por la definición del tipo de gasto sino por la eficiencia intrínseca de cada gasto específicamente analizado
2. Los llamados gastos de inversión en materia presupuestal no responden a la misma definición que en las cuentas nacionales, para las cuales el concepto de inversión se asimila a la llamada formación interna bruta de capital, es decir, al incremento del acervo de bienes físicos productivos.
3. A menudo los llamados gastos de inversión en el presupuesto envuelven, encubiertos, múltiples gastos de funcionamiento. La inversión física arrastra siempre un incremento en los gastos de funcionamiento. La construcción de un hospital, por ejemplo, arrastra el incremento en los gastos de funcionamiento que implica su operación
4. Esta dicotomía entre los gastos de inversión y de funcionamiento ha llevado a que el proceso de presupuestación se fraccione en Colombia: todo lo que concierne a la inversión ha sido centralizado en el Departamento Nacional de Planeación, mientras que lo relacionado con el funcionamiento, en el Ministerio de Hacienda.
5. Sería deseable que si se mantiene la distinción en la nomenclatura presupuestal se procure acercar la definición de inversión de las Cuentas Nacionales a la del presupuesto con el fin de que económicamente, cuando se hable de inversión, se haga relación a un concepto único que tenga un sentido claro.
- 6) GASTO PUBLICO
La orientación y las prioridades del gasto público habían sido dejadas hasta ahora al cuidado del presupuesto anual, del Plan de Desarrollo, y de la orientación del Gobierno de turno. Ahora la nueva Carta ha entrado a trazar un rumbo y unas prioridades. Es éste, por tanto, uno de los aspectos más novedosos de la nueva Constitución colombiana
El artículo 4° del Decreto 111 de 1996 define lo que debe entenderse por gasto público social. Según esta norma se entiende por tal aquel "cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programadas tanto en funcionamiento como en inversión".
Conceptos sobre gasto público
Gasto Público: Egreso no recuperable, con o sin contraprestación, para fines corrientes o de capital, efectuados por una persona de derecho público.
Gasto Público Corriente: Egresos en remuneraciones, prestaciones sociales, servicios y bienes de consumo que contribuyen al normal funcionamiento y cometidos de las administraciones públicas.
Gasto Público de Capital: Egresos para la adquisición de activos fijos e intangibles, incluyendo tierras y edificios, con excepción de aquellos destinados a fines militares. Estos gastos representan un incremento directo del patrimonio público.
Gasto de Inversión: (Concepto utilizado en el Plan de Inversiones). Se considera como inversión real todo gasto para la producción, adquisición, reposición o ampliación de activos cuya vida útil exceda el ejercicio anual, destinados a la elaboración de bienes y prestación de servicios.
Deuda Pública: Es el saldo de las obligaciones de la Administración Pública con residentes y no residentes, que se originan por la obtención de préstamos o la emisión de valores públicos.
Deuda pública Externa: Es el saldo de las obligaciones asumidas por la Administración Pública con no residentes. Incluye deudas con Gobiernos Extranjeros, Organismos Multinacionales, Instituciones Financieras extranjeras y el circulante de valores públicos en moneda extranjera emitidos por el Gobierno, con excepción de la tenencia de los mismos por Bancos de Depósito.
Gasto Privado: Gasto total que realizan los agentes económicos privados en bienes de consumo y en bienes de capital, por unidad de tiempo.
¿Qué es un gasto de inversión?
Es aquel que agrupa todos aquellos que en cumplimiento de programas de desarrollo económico se hagan con el fin de adquirir bienes de capital o de adicionar y mejorar los ya existentes.
Inversión Directa: cuando es ejecutada por los organismos centrales del estado
Inversión indirecta: Cuando es ejecutada por otras entidades que pueden ser nacionales o extranjeras.
¿Que es el gasto publico social?
Es aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas e insatisfechas de la comunidad como son, educación, saneamiento ambiental, vivienda, salud, y todas aquellas que propugnen para la calidad de vida de la comunidad.
PREPARACION, PRESENTACION, APROBACION, EJECUCION Y CONTROL DEL PRESUPUESTO
Preparación de presupuesto
Según el artículo 346 de la Carta, corresponde al gobierno preparar anualmente el proyecto de presupuesto de rentas y apropiaciones que habrá de ser presentado al Congreso. De conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto, concierne al gobierno preparar anualmente el proyecto de Presupuesto General de la Nación, que debe ser sometido a consideración del Congreso.
Dice, en efecto, el artículo 47 del Decreto 111 de 1996: "Corresponde al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto General de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este Presupuesto. El Gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuéstales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de Presupuesto".
Cálculos de los ingresos
El presupuesto se prepara en el primer semestre del año anterior a aquel en que tendrá aplicación. Es ésta, en consecuencia, una labor delicada y difícil. Delicada, pues si se sobreestiman los ingresos potenciales, y con base en ello se sobredimensionan las apropiaciones correspondientes, inexorablemente al final del ejercicio va a liquidarse un cuantioso déficit. Y difícil, pues la correcta proyección de los ingresos futuros depende de múltiples factores, entre los cuales pueden mencionarse el comportamiento que hayan tenido las diversas rentas en los años precedentes, las favorables o desfavorables perspectivas de la actividad económica, los cambios que hayan sobrevenido en la legislación sustantiva o procedimental en materia impositiva, etc.
No le está permitido entonces al Gobierno estimar el monto de los ingresos de cualquier manera. Siempre se han señalado metodología más o menos precisas a las cuales debe acogerse obligatoriamente el Gobierno al aforar las rentas presupuéstales. Algunas de estas metodologías son las siguientes:
a. Método automático: Consiste simplemente en promediar el rendimiento de cada una de las rentas durante los tres años anteriores, y tal debe ser el estimativo a incorporar en el proyecto de presupuesto. Este es un método que ya hoy no se aplica, pero que tuvo alguna aplicación en épocas de gran estabilidad económica y de baja o inexistente inflación
b. Método del año penúltimo: Se basa en los productos de cada renglón de ingresos durante el año inmediatamente anterior a la preparación del proyecto. Además, el Gobierno puede aumentar o rebajar los cómputos de cada renglón, en un determinado porcentaje, de acuerdo con las perspectivas económicas del país".
c. Método del recaudo: Es el que acoge el estatuto orgánico actual. La guía que se le impone al Gobierno no es la de los promedios de los recaudos de cada renta en el año o años anteriores, sino el comportamiento efectivo que vayan mostrando los recaudos de la respectiva renta en el período más reciente. Como en su oportunidad anotamos, éste es un rasgo de presupuestación de caja, por oposición a la presupuestación de competencia (o estimación de las rentas con base en reconocimientos) que comienza a exhibir la legislación sobre la materia.
¿Quién prepara el presupuesto?
La ley orgánica no sólo dispone quién y cómo se prepara el proyecto de presupuesto, sino también quién prepara el plan financiero. Este es tarea del Ministerio de Hacienda en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación; y será aprobado por el CONPES, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal. El Departamento Nacional de Planeación -con base en los estimativos o posibilidades monetarias y cambiarías que aparezcan en el plan financiero, elabora el plan operativo anual de inversiones que, como se recordará, es otro de los elementos constitutivos del sistema presupuestal; este plan operativo anual de inversiones, una vez aprobado por el CONPES, es presentado a la Dirección General del Presupuesto para su inclusión en el Presupuesto General de la Nación.
Todo proyecto de inversión antes de que se le pueda incorporar al presupuesto debe pasar por el tamiz de la evaluación del Departamento Nacional de Planeación, el cual lo radica en el llamado "Banco de proyectos" que, según el artículo 9° del Decreto 111 de 1996, "Es un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica y económicamente, y registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación.
Finalmente deben prepararse, luego de haber estructurado el proyecto de presupuesto en lo que se relaciona con los aforos de rentas y con el proyecto de ley de apropiaciones, las llamadas "disposiciones generales" del presupuesto, las cuales son elaboradas por el Ministerio de Hacienda. Estas disposiciones generales son de carácter procedimental, y buscan la adecuada ejecución del presupuestoso
Presentación del presupuesto.
Siguiendo el mandato del artículo 346 de la Constitución, el Gobierno debe presentar el proyecto de presupuesto a consideración del Congreso dentro de los primeros diez días de las sesiones ordinarias de las cámaras, que se inician el 20 de julio de cada año. Junto con el proyecto de Presupuesto General de la Nación, el presidente de la República enviará un mensaje describiendo el contexto macroeconómico dentro del cual se enmarca el correspondiente presupuesto.
Estudio del presupuesto en el congreso
1. El trámite del presupuesto en el Congreso está reglamentado en las leyes y decretos reglamentarios con relativo detalle. "Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones", dice el inciso 3° del artículo 346 de la Constitución. La deliberación conjunta ordenada por la Constitución obedece naturalmente al propósito implícito en todo el trámite parlamentario del presupuesto, el cual está diseñado de tal manera que se puede adelantar de forma expedita y ágil con el fin de que el presupuesto pueda estar aprobado antes del 20 de octubre de cada año.
2. El artículo 56 del Decreto m de 1996 contempla la posibilidad de que las comisiones económicas, al deliberar conjuntamente, si encontraren que el proyecto de presupuesto no se ajusta a las disposiciones del Estatuto Orgánico, podrán devolverlo al ministro de Hacienda, quien tendrá plazo hasta el 30 de agosto para remitirlo de nuevo a las cámaras con las correspondientes enmiendas.
3. Como ya se ha dicho, las normas procedimentales en materia presupuestal apuntan todas a asegurar una decisión oportuna, antes del 20 de octubre de cada año. Se considera grave que terminen las sesiones parlamentarias sin que se haya tomado una determinación en materia presupuestal.
4. El artículo 6 del Decreto m de 1996; el director general del presupuesto asesorará al Congreso en el estudio del proyecto de presupuesto y podrá llevar en las comisiones presupuéstales la vocería del ministro de Hacienda, agrega el artículo 61 del mismo decreto. Estas disposiciones confirman la preeminencia que en los sistemas presidenciales suele tener el ministro de Hacienda en todos los asuntos relacionados con el presupuesto.
5. Cuando la Constitución se refiere a "las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras" que deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto, debe entenderse que alude a la reunión de las comisiones tercera y cuarta de cada cámara, y no solamente a las comisiones cuartas, como impropiamente lo había señalado la Ley 179 de 1994.
Liquidación del presupuesto
El presupuesto contiene millares de cifras que pueden sufrir alteraciones a lo largo de los debates parlamentarios. Al concluir el debate en el Congreso es necesario entonces, por decirlo así, volver a sacar en limpio el presupuesto, de tal manera que, respetando la verdad aritmética de todas las modificaciones que se le hubieren introducido durante las discusiones, el presupuesto quede ordenado y presentado de tal manera que pueda ejecutarse en forma adecuada.
El artículo 67 del Decreto 111 de 1996 dispone que el Gobierno Nacional dictará el decreto de liquidación del presupuesto dentro de las siguientes pautas:
1. Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso.
2. Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso
3. Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo.
El presupuesto tiene la particularidad, respecto a las demás leyes, de que los legisladores no superponen sus modificaciones sobre el proyecto original del Gobierno," el cual, aunque proyecto, tiene cierto valor prenatal como presupuesto. Por el sistema especialísimo de los contra créditos, en pliego separado, se eliminan o disminuyen las partidas presentadas por el Gobierno para utilizarlas luego total o parcialmente, mediante la apertura de créditos en pliego separado también.
Ejecución del presupuesto
El presupuesto es un proceso complejo, que incorpora diversas fases del proceso presupuestal, dentro de las cuales podemos mencionar la siguiente:
El programa de caja: Se trata de un programa presentado a nivel mensual, que comprende la totalidad de los ingresos y gastos autorizados por la ley de presupuesto a las diversas entidades. Lo elaboran el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación con base en proyectos que envían las diversas entidades. Es aprobado por el Consejo Superior de la Política Fiscal.
El control presupuestal
Según la clasificación que presenta la ley orgánica del presupuesto, el control presupuestal tiene tres facetas: 1. Control político, 2. Control financiero y económico, 3. Control fiscal.
A. Control político: Este control, como es obvio, lo ejerce el Congreso Nacional en desarrollo de las funciones que en materia presupuestal le encomiendan la Carta Política y las leyes. En rigor, el control político del Congreso comienza desde cuando recibe el proyecto de presupuesto en los diez primeros días de cada legislatura y se extiende hasta cuando la Cámara de Representantes aprueba el fenecimiento definitivo de la cuenta general del presupuesto y del tesoro de cada año.
B. Control financiero y económico: Lo ejerce la Dirección General del Presupuesto, al paso que el Departamento Nacional de Planeación debe adelantar "la evaluación de resultados conforme a las orientaciones que señale el Presidente de la República, sin perjuicio de las actividades de control numérico legal que le corresponde ejercer a la Contraloría General de la República". La Dirección de Presupuesto y Planeación Nacional integrarán equipos conjuntos de funcionarios para calificar los resultados alcanzados, medir la productividad y eficacia de la gestión presupuestal.
C. Control fiscal: El control fiscal -dice el artículo 267 de la Constitución, es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la nación.
Concepto general de déficit
El déficit fiscal se puede describir como aquella situación en la cual los ingresos corrientes del fisco son inferiores a los gastos. Con la gran depresión de los años treinta el concepto de déficit fiscal comenzó a modificarse. En este proceso tuvo la teoría keynesiana un papel de señalada importancia.
La teoría keynesiana consistió en que, a diferencia de lo que preconizaba la Hacienda Pública clásica, se constató que el déficit fiscal no sólo era adecuado en épocas de guerra o de gran emergencia nacional sino que también era un instrumento útil para amortiguar los ciclos de la economía y atenuar, junto con otros instrumentos de política económica, situaciones recesivas o inflacionarias.
Cuando el déficit se convierte en factor perturbador de la vida económica y social las fuentes no inflacionarias del financiamiento del déficit se convierten en fuentes insuficientes y se recurre a la emisión de los bancos centrales para financiarlo un déficit grande tiende a ser más propenso a financiarse con emisión que un déficit de tamaño reducido.
Déficit presupuestal: Es este un concepto de déficit asociado con la metodología llamada de causación que se utiliza en la contabilidad presupuestal colombiana. Registra un ingreso cuando el Gobierno adquiere y reconoce en forma clara y precisa el derecho a exigirlo, aun cuando no lo haya recibido todavía; y supone que se ha hecho un gasto cuando la obligación es clara y precisa de gastarlo, aunque no se haya hecho aún el desembolso correspondiente.
- 7) PRESUPUESTO MUNICIPAL
En todos los países, sean ellos federalistas o no, uno de los debates centrales en materia de Finanzas Públicas, es precisamente ¿Cuál debe ser el nivel de transferencias de recursos y de responsabilidades en la ejecución del gasto público que se transfiere del centro hacia las entidades territoriales?
La Constitución de 1991 reordeno completamente el tema en torno a tres instituciones a saber:
El situado fiscal.
La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación y
La participación de los municipios y departamentos en las regalías provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables
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