Breve reseña histórica de la Coparticipacion Federal de Impuestos (Argentina)

Antes del año 1934, no existía un
Régimen de Coparticipación definido, sino una
concurrencia de hecho de la fuente tributaria, donde La
Nación se encargaba exclusivamente de los impuestos al
comercio exterior y los impuestos directos, y las provincias
cobraban concurrentemente con el gobierno nacional los impuestos
indirectos.

Un año más tarde tuvo origen el
Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos,
que es un mecanismo de Federalismo Fiscal, de reparto no
condicionado y automático de recursos, para la
recuperación del orden estatal, debido a la ruptura
constitucional que fue ocasionado por la crisis en 1930,
provocando una brusca caída del comercio exterior, lo que
trajo aparejado una fuerte disminución en la
recaudación de los impuestos aduaneros y portuarios,
principal recurso de la república en esos
años.

El objetivo primordial del Sistema de
Coparticipación Federal de Impuestos reside en posibilitar
a cada jurisdicción ejercer sus competencias tributarias,
delegando al Gobierno Federal la recaudación tributaria y
determinando criterios objetivos de distribución de lo
recaudado entre las distintas jurisdicciones.

De esta forma, se ha intentado, por un lado, evitar las
asimetrías en la distribución de las
responsabilidades de gastos y de las facultades tributarias entre
los niveles de gobierno, y por otro lado, mitigar la
heterogeneidad existente entre las provincias en su capacidad de
captar recursos propios. (Barbeito et. At..)

En la década de los setenta, luego de que la
Nación recorriera un camino a través de leyes, es
en el año 1973 donde se produce un cambio cualitativo,
cuando se sanciona la ley 20.221 que estableció el primer
régimen global de Coparticipación Federal de
Impuestos entre la Nación y las Provincias, unificando
casi la totalidad de los recaudación en un solo sistema de
distribución único y excluyente con criterios
explícitos para la distribución a las
Provincias.

Pero la Ley tenía estipulada una vigencia de 10
años, es decir, que caía en el año 1983.
Pero el Gobierno militar la prorrogo cuatro años hasta
1984, para darle tiempo al Gobierno dentro de un nuevo contexto
democrático, buscar con las Provincias un nuevo acuerdo,
pero esto ocasiono múltiples conflictos y muchos
desacuerdos entre las mismas.

Finalmente, luego de una etapa de transición e
incertidumbre con respecto a un nuevo Régimen de
Coparticipación en los años 1986-1987, es
finalmente en diciembre de 1987 cuando el Congreso aprueba la Ley
23.548, la cual continua vigente a la espera de un nuevo
régimen que la reemplace.

Fueron diversas las modificaciones que tuvo la nueva
Ley, afectando en una mayor proporción a las Provincias, y
más aun en aquellas que tienen un mayor financiamiento de
sus gastos con los recursos coparticipables como es el caso de
Formosa.

En este trabajo lo que se intentará demostrar es
de qué manera es perjudicada la Provincia de Formosa con
las distintas detracciones que se fueron aplicando en los
últimos tiempos, qué porcentaje representan los
recursos provenientes de Nación a través de la
Coparticipación y cuanto corresponde a su
recaudación provincial, haciendo un análisis del
presupuesto del año 2011, pero antes se hará un
breve resumen de la Ley de Coparticipación 23.548 de 1988
y de las modificaciones que sufriera a través del tiempo,
y como influyó en los recursos transferidos a nuestra
Provincia.

La Ley
23.548

Este régimen transitorio de distribución
de recursos fiscales entre la Nación y las Provincias
establece que la masa de fondos está integrada por el
producido de la recaudación de todos los impuestos
nacionales, existentes o a crearse, deduciendo de la
recaudación total el monto de los gastos vinculados,
directa o indirectamente a su percepción (por Articulo 1
del decreto 559/92, cuya vigencia es del 1ro de Abril de
1992); con las siguientes excepciones;

• Derechos de importación y exportación
  establecidos por el Art. 4 de La Constitución
  Nacional.

• Aquellos cuya distribución esté
  prevista o se prevea en otro sistema o regímenes
  especiales de coparticipación.

• Los impuestos y contribuciones nacionales con
  afectación específica, a destinos determinados,
  que una vez cumplido su objeto de creación y si
  continuara en vigencia se incorporaran al sistema de
  distribución.

• Impuestos nacionales destinados a fines que se
  declaren de interés nacional por acuerdo entre La
  Nación y las Provincias, requiriéndose
  adhesión de las Legislaturas Provinciales.

La excepción 2 fue incluida para mantener el
esquema de reparto del impuesto a los combustibles que alimentaba
y aunque sufrió varias modificaciones, alimenta a una
serie de fondos con asignación especifica (infraestructura
eléctrica, obras públicas, obras viales, Fondo
Nacional de la Vivienda, FONAVI) que se reparten entre La
Nación y las Provincias según otros criterios que
los de la Ley 23.548.

La exención 4 requiere del acuerdo expreso de las
legislaturas provinciales para quitar recaudación de la
"masa coparticipable". Este procedimiento es coherente con el
carácter de la "ley convenio" de la Ley de
Coparticipación, de otro modo se estaría
habilitando a un nivel de gobierno, el Nacional, a modificar
unilateralmente el régimen acordado que en un extremo
podría resultar completamente "vaciado": bastaría
con crear sucesivos sistemas especiales de distribución
que quitaran recaudación del régimen
general.

Reparto Primario

En lo que respecta a la distribución primaria,
según el artículo 3º de la Ley, entre
Nación y Provincias, se fijo que el total de los recursos
provenientes de los impuestos coparticipados se reparta de la
siguiente manera:

• 1. el 42,34% en forma automática a la
  Nación.

• 2. el 54,66% en forma automática a las
  Provincias adheridas;

• 3. el 2% se destina al recupero del nivel
  relativo de las siguientes provincias:

• Buenos Aires 1,5701%

• Chubut 0,1433%

• Neuquén 0,1433%

• Santa Cruz 0,1433%

• 4. el 1% es destinado a un Fondo de
  Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias, con la
  finalidad de atender situaciones de emergencia y
  desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales,
  siendo el Ministerio del Interior el encargado de la
  asignación.

Del total que es recibido por La Nación;
según Art. 8 de la presente Ley; debe transferir a
La Municipalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y
al territorio Nacional de Tierra del Fuego, una
participación compatible con los niveles histórico,
que por Art. 1, Decreto Nº 2.466/90, del boletín
oficial 29-11-1990, y según Art. 2 del Decreto 702/99
se fija una participación para La Provincia de Tierra del
Fuego del 0,7%. Y para La Ciudad Autónoma de Buenos Aires
se fija una participación de 1,4% según Decreto
705/03.

Se concede de esta manera una mayor participación
global a las provincias, en relación a la
distribución primaria de la Ley 20.221, en reconocimiento
de las transferencias de servicios (salud, educación,
aguas corrientes, energía) operadas entre 1978 y 1980 por
el gobierno militar sin que mediara una contraprestación
directa.

De la parte correspondiente a las provincias un 2 % se
destina al "recupero relativo" de las provincias de
Neuquén, Buenos Aires, Chubut y Santa Cruz, Provincias que
venían manifestando su disconformidad con la
distribución durante los años 1985-87, periodo en
que no hubo Ley de Coparticipación.

Esta "desagregación" de la parte correspondiente
a las Provincias no es más que una evidencia de las
dificultades que implico "consensuar" esta Ley en el Congreso, y
las múltiples presiones y arreglos que precedieron a su
sanción.

El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias
(Fondo ATN) es creado por esta Ley, previéndose que
será manejado por el Ministerio del Interior para atender
"situaciones de emergencias y desequilibrios financieros de los
gobiernos provinciales". El Ministerio del Interior
debería informar sobre su aplicación
trimestralmente. En los hechos el Fondo ATN es el dinero que se
maneja "políticamente desde el Ministerio del Interior y
resulta sumamente difícil acceder a información
sobre su destino.

Reparto Secundario

En lo que respecta a una segunda distribución, la
que resulte del monto por aplicación del Art. 3 inciso
b), es decir, del 54,66% se efectuara una distribución
entre las Provincias adheridas de acuerdo a una
determinación de porcentajes ya establecidos, según
Art. 4 de la Ley. Por lo que a la Provincia de Formosa le
corresponde una participación del 3,78% sobre el monto a
distribuir.

Teniendo en cuenta el porcentaje atribuible a Formosa,
que por el número no parece muy representativo a
comparación con otras provincias, se vio muy perjudicado
con las sucesivas modificaciones que se fueron dando a
través del tiempo hasta la actualidad.

A principios de la década de los 90 se
desnaturaliza totalmente la Ley de Coparticipación Federal
de Impuestos, al agregarse gran cantidad de
excepciones.

Aparecieron mecanismos de distribución previos de
algunos impuestos que forman parte de la masa coparticipable,
pasando a tener parte de su recaudación a una
asignación específica.

Impuestos Coparticipables y
Detracciones

En el Impuesto a las Ganancias, se realiza una
detracción de 580 MM al año de los cuales se
distribuye 120 MM ANSES, 20 MM ATN, 440 MM Provincias. Luego de
la detracción el 20% pasa a ANSES, el 10% hasta 650MM a
Provincia de Bs As Ex-Fondo Conurbano y el excedente a las
Provincias, 2% ATN, 4% a las provincias excepto Bs As y el 64% se
coparticipa entre Nación-Provincias, importe al que se
aplicaran las retenciones para la Caja Previsional de
Nación, por lo cual el monto que se transfiere es mucho
menos que el 64%.

A través de la Ley 23.966 del 15/08/1991 se
sustrajo el 11% de la recaudación del Impuesto al Valor
Agregado, que se destina al Sistema de Seguridad de Salud el
93,73%, y el otro 6,27% se reparte entre la previsión
social provincial.

Esta Ley además crea el Impuesto a los Bienes
Personales no incorporado al proceso económico, cuya
recaudación no ingresa al Sistema de
Coparticipación; del total recaudado el 6.27% es destinado
a la Previsión Social Provincial, y del restante se
distribuyen entre la Nación y las Provincias en 41.64% y
57.36%, respectivamente.

Del Impuesto al Débito y Crédito de
las cuentas bancarias; es decir impuesto al cheque; se
coparticipa el 30%, mientras que el resto de la
recaudación va a parar directamente a
Nación.

Los otros impuestos que componen la masa coparticipable
bruta y que se integran el 100% son los Impuestos Internos,
según ley: 24.674; los Impuestos a la Transferencia de
inmuebles de personas físicas; Impuesto a la Ganancia
Minima Presunta, según ley: 25.063.

Además del 80.645% de las recaudaciones de los
impuestos a los Juegos de Azar.

Por último debemos agregar los Impuestos sobre
el Capital de las Cooperativas; que se da por la
aplicación de la alícuota del 2%, y de ese
producido el 50% integra la coparticipación
bruta.

Antes de la distribución primaria, de la masa
coparticipable bruta, el Estado Nacional pasó a retener un
15%, que fueron destinados a las arcas de Previsión de la
Seguridad Social Nacional y a otros gastos que se consideren
necesarios; además de ello se fija una suma fija de
$45.8Millones mensuales los cuales serán distribuidos
entre las provincias con el objeto de cubrir desequilibrios
fiscales.

A cambio de esto las Provincias obtienen una cierta
modificación de la distribución secundaria, la
garantía de un mínimo mensual en concepto de
coparticipación y la transferencia automática de
ciertos fondos con destinos específicos.

Aplicación Práctica

Después de hablar detalladamente de los impuestos
que conforman el monto de la Coparticipación Bruta,
podemos señalar, que a lo largo de las modificaciones que
se fueron dando a través del tiempo, de una necesidad de
centralización de recursos de coparticipación a
favor de la Nación, logrando así un desequilibrio
financiero entre las Provincias y la Nación.

Para determinar en qué magnitud resulta
perjudicada la Provincia de Formosa, a nivel cuantitativo,
tomaremos como referencia la recaudación total del
año 2011 y para ello es preciso analizar los datos de los
informes de recaudación de los distintos Impuestos
Nacionales, para hacer una comparación de cómo se
distribuye y como se debería distribuir sin tener en
cuenta los Pactos Fiscales.

Partiendo del siguiente cuadro:

Fuente. Elaboración propia sobre datos del
Informe de recaudación de AFIP de 2011

• En el Impuesto a las Ganancias, para obtener la masa
  que se coparticipa, aplicando las detracciones, según
  lo explicado anteriormente, tomamos como importe bruto a
  distribuir en Nación-Provincias solo el $ 69.131,52
  millones.

• El Impuesto al Valor Agregado tenemos el 89% como
  importe bruto antes de retención del ANSES, y solo
  quedaría $ 137.270,93 millones para
  distribuir.

• El Impuesto a los Débitos y Créditos
  solo el $ 10.853,70 millones.

• Los otros Impuestos se coparticipan en su
  totalidad.

Entonces, la distribución bruta entre
Nación y Provincias quedaría:

Fuente. Elaboración propia sobre datos del
Informe de recaudación de AFIP

Recordemos que de este total nos quedaría
hacer:

• la retención del 15% para la ANSES
  y;

• la detracción del 45,8 millones mensuales por
  lo que sumaría al año un importe de $ 549,6
  millones.

Por lo tanto, el importe que se somete al reparto
primario del art. 3 de la Ley de Coparticipación es de
$190.876,34 millones estimativamente, de los cuales
corresponde:

• 1. Nación $ 80.817,04
  M

• 2. Provincias $ 104.333,00 M

• 3. ATN $1.908,63

• 4. Recupero del Nivel Relativo $
  3.817,52

Como reparto secundario entre las Provincias
según el art. 4 de la Ley le correspondería a la
Provincia de Formosa el 3,78 % del monto al conjunto de las
provincias adheridas, por lo que sería del $ 3.943,78
M estimativamente para el año 2011.

A diferencia de lo que realmente le hubiera
correspondido si no se hubiesen establecidos los Pactos Fiscales
que fueron modificando la naturaleza de la Ley, el monto a
distribuir seria:

• 1. $315.743 M Coparticipable reparto
  primario;

• 2. las Provincias la suma de $172.585,12
  M como reparto secundario,

• 3. y lo que realmente por ley le corresponde a
  Formosa es de $ 6.523,72 M.

Presupuesto
proyectado del año 2011

A modo informativo y comparativo, mostramos como
referencia el presupuesto proyectado para los ingresos corrientes
en el año 2011 según información oficial
extraída de la página oficial del Gobierno de la
Provincia de Formosa, donde se habría estimado una
recaudación que si la comparamos con los datos oficiales
del informe de la AFIP, es menor y vemos claramente que el
importe coparticipable a la Provincia está muy por debajo
de lo que le correspondería aplicando la Ley sin las
detracciones que se fueron sucediendo.

Cuenta Ahorro, Inversión y
Financiamiento

Vemos claramente la magnitud de los ingresos Nacionales,
que si lo pasamos a valores porcentuales tenemos, que del total
de ingresos para la Provincia es:

Elaboración propia sobre datos del Presupuesto
Proyectado 2011

Los ingresos provenientes de Nación representan
un 94% de los cuales el total está compuesto por la
coparticipación y la parte que le corresponde a las
provincias por leyes especiales que son enumerados en el
presupuesto, siendo el restante 6% perteneciente por la
recaudación Provincial, siendo el impuesto a los ingresos
brutos el recurso que más ingreso genera.

Si tomamos el importe coparticipable, tendríamos
un déficit para afrontar los gastos corrientes, claramente
reflejado en el presupuesto, de manera tal que logra el
equilibrio económico y genera un ahorro para ese
año con los ingresos de las leyes especiales y de los
aportes del tesoro.

Conclusión

Si bien claramente la Provincia de Formosa es
perjudicada, en principio, por las variadas detracciones que
fueron modificando la naturaleza de la Ley 23.548, ya que el
importe por coparticipación no es suficiente para
financiar los gastos corrientes pero, por otro lado la Provincia
es beneficiada, logrando el equilibrio mediante los ingresos
provenientes por Leyes Especiales, y de los Aportes del Tesoro
Nacional, ya que estas tienen un criterio de reparto subjetivo,
es decir, que se maneja políticamente a través del
Ministerio del Interior siguiendo las filosofías de los
lineamiento y las fases del movimiento Nacional y
Popular.

En los últimos años, fueron estos
porcentajes de ingresos (94% Nación y 6% Provincia) los
que predominaron, de modo tal, que nuestra Provincia, si bien
tuvo un crecimiento económico, en infraestructura, en la
generación de empleo, no ha podido disminuir esta brecha,
que lo hace totalmente dependiente de lo que proviene por la
Coparticipación, Leyes Especiales y ATN.

El cambio histórico en la Provincia, se produce a
partir del Acta de Reparación Histórica firmada en
el año 2003 con la presidencia de Néstor Kirchner,
que establecía una mejora en la calidad de vida de los
formoseños, mediante inversiones en infraestructura como
instalaciones de redes de agua, cloacas, eléctricas,
rutas, etc., también mejorar la salud a través de
nuevos hospitales, centros de salud tanto en capital como en el
interior. Con la ayuda de la urbanización lo que se
fomento fue la industria, el agro, la
producción.

En el largo plazo, lo que se tendría que apuntar
con este proyecto formoseño, es aumentar la actividad
económica privada, lo que implica atraer nuevas
inversiones, logrando nuevos puestos de trabajo, y no depender
tanto de conseguir un empleo estatal, ya que con una buena
actividad comercial, las empresas logran más ingresos,
para cuando se busque aplicar nuevas políticas tributarias
como ser un aumento en la alícuota, los empresarios no
tuvieran inconvenientes o mejor dicho no se tornen reacios para
afrontar sus obligaciones.

Con esto se lograría mejorar la
recaudación impositiva provincial, para lograr reducir esa
brecha de ingresos Nacionales y Provinciales, que hace mucho
tiempo es el mismo.

Bibliografía y sitios en
internet

• Ley de Coparticipación de Recursos Fiscales
  N°23.548 y sus modificatorias.

• El Sistema de Coparticipación Federal de
  Impuestos en la Actualidad. TP 5. Centro de
  Investigación y Formación de la
  República Argentina (CIFRA 2010).

• Barbeito, A; Goldberg, L y Lo Vuolo, R (2004) "Notas
  sobre el régimen de coparticipación federal de
  impuesto"

• Informe de Recaudación de Impuestos 2011 de
  la Administración Federal de Ingresos Brutos
  (AFIP)

• Página Oficial de la Provincia de Formosa.
  Ministerio de Economía, Hacienda y Finanzas.
  Dirección de Presupuestos

Autor:

Carlos Rossetti