Derecho administrativo

Introducción

En esta Unidad, se hablará de los antecedentes
históricos y evolución del Derecho Administrativo,
además de la conceptualización del Derecho como
Ciencia y como rama del Derecho Público así como de
las fuentes, a partir de las cuales emana este Derecho y la
relación que guarda con diversas ramas del
Derecho.

OBJETIVO

El alumno contara con elementos para:

• Conocer los antecedentes del Derecho
  Administrativo.

• Definir y clasificar al Derecho
  Administrativo.

• Conocer el objeto, características, funciones
  y las ramas del derecho administrativo.

• Distinguir las diversas fuentes del Derecho
  Administrativo.

• Conocer las relaciones que guarda el Derecho
  Administrativo con otras ramas del Derecho.

• Y conocer la codificación del derecho
  administrativo.

Etimología

Administración deriva del latín
ad? y ministratio que significa
"servir".

Adolfo Posada dice que administrar es la gestión
ordenada de negocios e intereses de una persona individual o
colectiva, para acomodarse a las exigencias de la
realidad.

CONCEPTO.-

Derecho administrativo es aquella rama del Derecho
público que se encarga de estudiar la organización
y funciones de las instituciones del Estado, en especial,
aquellas relativas al poder ejecutivo.

Tradicionalmente, se ha entendido que
Administración es una subsunción del Gobierno
encargada del buen funcionamiento de los servicios
públicos encargados de mantener el orden público y
la seguridad jurídica y de entregar a la población
diversas labores de diversa índole (económicas,
educativas, de bienestar, etc.).

En la forma más simple, se ha dicho que el
derecho administrativo es "el derecho relativo a la
administración", expresión esta que nos da un
concepto cabal de materia. Este concepto se desprende del hecho
de que la actividad administrativa (publica) engendra
necesariamente relaciones entre ellas y los administradores;
relaciones que requieren normas jurídicas para ser
ordenadas y eficaces. Estas normas constituyen lo que se llama
Derecho Administrativo.

Algunos autores lo definen asi:

Para "Rafael Bielsa" el Derecho Administrativo
es un complejo de principios y normas de Derecho público
interno que regula: la organización y comportamiento de la
administración pública, directa e indirectamente;
las relaciones de la administración pública con los
administrados; las relaciones de los distintos órganos
entre sí de la administración pública; a fin
de satisfacer y lograr las finalidades del interés
público hacia la que debe tender la
Administración.

Para "Villegas Basavilbaso" el Derecho
Administrativo es un complejo de normas y de principios de
Derecho Público interno que regulan las relaciones entre
los entes públicos y los particulares o entre
aquéllos entre sí, para la satisfacción
concreta, directa o inmediata de las necesidades colectivas, bajo
el orden jurídico estatal.

Para "Néstor Dario Rombolá" y "Lucio
Martin Reboiras" el Derecho Administrativo es aquel que
regula las relaciones de los órganos públicos,
entidades autárquicas o descentralizadas y empresas del
Estado, respecto los habitantes o administrados.

"Rafael I. Martínez Morales" expresa:
"El derecho Administrativo es el conjunto de reglas
jurídicas relativas a la acción administrativa del
Estado, la estructura de los entes del poder ejecutivo y sus
relaciones:"

"Jorge Fernández Ruiz", da la siguiente
definición: El Derecho Administrativo es el conjunto de
normas y principios del derecho público que rigen la
estructura, organización, y funcionamientos de las
diversas áreas de la administración pública
de las relaciones de éstas entre sí, así
como de sus relaciones con las demás instituciones del
Estado y con los particulares.

"Rafael de Pina" expresa: El Derecho
Administrativo es la totalidad de las normas positivas destinadas
a regular la actividad del Estado y de los demás
órganos públicos, en cuanto se refiere al
establecimiento y realización de los servicios de esta
naturaleza, así como a regir las relaciones entre la
administración y los particulares y de las entidades
administrativas entre sí.

Clases de
administración

• I. Administración
  pública:

La Administración Pública es aquella
función del Estado que consiste en una actividad concreta,
continua, práctica y espontánea de carácter
subordinado a los poderes del Estado y que tienen por objeto
satisfacer en forma directa e inmediata, las necesidades e
intereses colectivos y el logro de los fines del Estado dentro el
orden jurídico establecido y con arreglo a
este.

La Administración Pública se encuentra
conformada por:

• a) El Órgano Ejecutivo, que comprende la
  administración nacional, las administraciones
  departamentales, las entidades descentralizadas o
  desconcentradas.

• b) Los Gobiernos Autónomos Municipales
  en el marco de lo establecido en la Ley de Municipalidades y
  la Ley Marco De Autonomías Y
  Descentralización.

• c) Las Universidades Públicas en el
  marco de la Autonomía Universitaria.

• II. Administración
  privada:

La Administración Privada se ocupa del manejo de
todas las actividades que no están a cargo del Estado y
tiene el objeto de proveer bienes de capital, bienes de uso y
bienes de consumo, así como la prestación de
servicios de acuerdo a peculiares intereses.

Ambas utilizan los principios y técnicas de la
Ciencia de la Administración.

DIFERENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y PRIVADA:

• I. Administración
  pública.

• Tiene base social.

• Su fin es el servicio y la utilidad
  públicos.

• Le Pertenece al campo del Derecho
  Público.

• Las decisiones la toman un conjunto de
  personas.

• La estructura es compleja.

• Los programas destinados a los administrados tienen
  que cumplirse, aun coercitivamente.

• II. La administración
  privada

• Tiene base en el individualismo.

• Su fin es el lucro.

• Su régimen jurídico está en el
  Derecho Privado.

• Generalmente las decisiones lo toma una sola
  persona, el Gerente.

• Su estructura es más sencilla.

• Los programas diseñados pueden cumplirlo o
  no, los destinatarios.

• Existen incentivos y motivaciones monetarias o
  jerárquicas (ascensos)

Esencia del
Derecho Administrativo

La esencia del Derecho administrativo radica en la
defensa de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con
la Administración, y ésta a su vez la
racionalización del ejercicio del poder público en
beneficio de la colectividad.

La Administración, a diferencia de los
particulares, no tiene fines propios, sino que es una
institución cuya única razón de ser y cuya
fuente de legitimidad es actuar para satisfacer los intereses
generales o públicos.

El interés general, de acuerdo con los valores y
principios de la Constitución, se define por los
Parlamentos o Asambleas Legislativas a través de las
leyes, y por los Gobiernos al ejecutarlas y
desarrollarlas.

Para la gestión de los intereses generales, las
leyes atribuyen a la Administración Pública un
conjunto de prerrogativas, y en virtud de ellas puede adoptar
decisiones unilaterales con fuerza jurídica vinculante (de
obligado cumplimiento).

Las normas de Derecho administrativo confieren poderes a
la Administración que la sitúan en posición
de supremacía sobre los particulares. En este tipo de
relaciones los ciudadanos no se en encuentran respecto de la
Administración en la situación de igualdad
jurídica que es propia del Derecho privado, pues el
interés general no puede quedar sometido a los intereses
privados. Estamos en el ámbito del Derecho público
que constituye la esencia del Derecho administrativo.

La posición de supremacía tiene su
contrapartida, pues el Derecho administrativo impone
límites y condiciones estrictas para el ejercicio de las
potestades y prerrogativas de la Administración. No
sólo atribuye poderes a la Administración sino que
reconoce también derechos a los ciudadanos en sus
relaciones con la Administración. En un Estado de Derecho
la legislación administrativa es igualmente garante de los
derechos e intereses legítimos de los
ciudadanos.

El Derecho administrativo impone a la
Administración una vinculación más fuerte a
la ley. Los gobernantes y administradores públicos,
están obligados siempre a perseguir los intereses
generales, en los términos establecidos por la ley u el
resto de las normas jurídicas. Incluso cuando la ley
atribuye a la Administración una amplia capacidad de
decisión o de iniciativa para el cumplimiento de sus
fines, los gobernantes y administradores deben respetar
principios y reglas jurídicas generales (la objetividad o
imparcialidad, la igualdad de los ciudadanos, la proporcionalidad
de sus decisiones,…) De ahí que la
Constitución imponga la vinculación plena de la
Administración a la ley y al Derecho. (Art.
103.1)

La Administración no puede ejercer sus potestades
de cualquier manera, sino que ha de tramitar previamente un
procedimiento (salvo caso de emergencia) en el que se
recabarán informes, se comprobarán hechos, se
practicarán pruebas, se dará audiencia a los
interesados,…. El procedimiento administrativo es una
garantía imprescindible, aunque dilata y complica el
proceso de toma de decisiones.

Por último, el Derecho administrativo regula un
conjunto de garantías y controles sobre el ejercicio de
las funciones administrativas (por su carácter e
intensidad) de ámbito privado:

-Controles internos:

Intervención del gasto público, exigencia
de informes previos, interposición de recursos contra una
decisión ante el órgano superior jerárquico
que la adoptó,…

-Controles externos:

El control judicial de nuestro país, la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Origen y
evolución del Derecho Administrativo

Historicidad del Derecho
Administrativo

El Derecho administrativo español tiene
raíces comunes al de otros Estados del continente europeo.
Es un producto cultural, que se ha ido creando al ritmo de la
construcción del Estado de Derecho, desde sus
orígenes hace más de dos siglos, cuando se
consolida la división de poderes y la garantía de
los derechos de los ciudadanos ante los poderes públicos
en el marco del Estado Constitucional.

Una característica importante es su mutabilidad,
pues dada su íntima relación con el ejercicio del
poder político, que regula y ordena, experimenta de manera
directa e inmediata los cambios que se producen en la estructura,
el origen, los objetivos y las formas de manifestación del
poder. Entre el Derecho administrativo del Estado Liberal del S.
XIX y el del S. XX, propio de un Estado intervencionista,
democrático y social, hay profundas
diferencias.

También las instituciones, los conceptos, las
técnicas jurídicas del Derecho administrativo
varían más que los respectivos sistemas de Derecho
privado. Existe una relación directa entre el sistema de
Derecho administrativo y la Constitución de cada Estado,
de ahí que no en todos los Estados europeos exista una
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Por todo ello, las cualidades definitorias de nuestro
Derecho administrativo, sus rasgos esenciales, incluso la
razón por la que existe como rama diferenciada del
ordenamiento jurídico, debe buscarse en la historia
reciente.

Los precedentes

La presencia de una Administración, más o
menos extensa pero articulada como organización estable y
jerarquizada, encargada de la gestión cotidiana de los
asuntos públicos: la organización administrativa.
Durante la Edad Media la autoridad de la
Corona con su poder sobre señoríos feudales y
estamentos con apoyo de una nueva burocracia profesional. A
partir del Renacimiento y con
las Monarquías Absolutas, la nueva
organización burocrática y jerarquizada se
extendió por Europa, era una Administración central
compleja y repartida en un sistema de Consejos o un modelo
departamental con Secretarios de Estado. Desde un punto de vista
funcional, el Estado, fue sumando a sus funciones tradicionales
otras por fomentar la riqueza del país y el bienestar de
los súbditos, particularmente en el Despotismo
Ilustrado, quedando así una organización
centralizada y jerarquizada, todavía reducida en sus
efectivos, pero segura de su poder y en vías de
expansión.

El sometimiento de esa organización y
de quienes la dirigen a unas normas jurídicas de
funcionamiento y de relación que les imponga el deber de
respetar derechos de individuos y grupos sociales: Desde un punto
de vista jurídico, los juristas de la Corona dedujeron los
principios y reglas que legitimaban la extensión de los
poderes del Rey por encima de cualquier otro poder y sobre las
personas y bienes del reino, apelando a distintas fuentes de
legitimación: Derecho romano, canónico,…
Aunque no existía en el Antiguo Régimen una clara
distinción entre lo que corresponde al Rey por patrimonio
o por jurisdicción, como tampoco existe una total
separación entre Derecho público y
privado.

Precisamente la desvinculación progresiva de la
Monarquía de normas existentes contribuyó a
difundir la idea de un Derecho natural, universa y objetivo,
fundado en la razón, contrario tanto a la arbitrariedad
del poder absoluto como a los privilegios estamentales, surgiendo
el Estado de Derecho.

Un sistema de garantías que permita asegurar
la primacía de las normas y el respeto de los derechos
frente a eventuales extralimitaciones de las autoridades
públicas y sus agentes. La Monarquía
Absoluta redujo la efectividad del sistema de
garantías jurídicas, pues toda autoridad proviene
del Rey y este principio limita la posibilidad de un control
efectivo de las decisiones y actuaciones de los servidores
reales.

3.3. El Estado de Derecho Liberal y la
aparición de Derecho Administrativo

3.3.1. Principios y
realidades

La lucha entre la Monarquía y la aristocracia
del Antiguo Régimen desencadenó,
las revoluciones liberales que dieron paso a un nuevo modelo de
Estado. Del contraste entre el ideario liberal y las
conveniencias de quienes entonces comparten el poder, surge el
Derecho administrativo.

En el Estado liberal la
soberanía se atribuye en principio a la Nación, de
la que emana la legitimidad de los poderes públicos. Hubo
que alcanzar un compromiso político que reconocía
una doble fuente de legitimidad, una soberanía compartida
(dinástica y nacional). Desde un punto de vista
jurídico, el dogma de la soberanía nacional
permitió articular el poder político en torno a un
ente abstracto e impersonal, el Estado, poniéndose
así las bases del Derecho público moderno. Ese
Estado liberal se asienta en la división de poderes, el
poder Ejecutivo debe quedar sometido y controlado, pues es aquel
cuya capacidad de acción y de intervención puede
poner en mayor peligro los derechos y libertades de los
ciudadanos. Pero en realidad, el Poder Ejecutivo heredó y
reconstruyó la organización burocrática que
ahora llamamos Administración Pública, pues los
Gobiernos constitucionales perfeccionaron y potenciaron la
maquinaria administrativa para defender el nuevo régimen
constitucional de sus enemigos, para responder a las demandas de
infraestructuras, de servicios básicos todavía no
generales,…

La Administración, dotada de autoridad, recursos
y funcionarios permanentes para ejercer sus funciones, es ya
entonces una organización jerarquizada y disciplinada en
continuo proceso de centralización. El Gobierno que la
dirige, es el que tiene en general, la iniciativa
política. En el sistema de la Monarquía
constitucional su responsabilidad ante el Parlamento era incluso
limitada, ya que la designación y el cese del Presidente
del Gobierno dependía del Rey.

La teoría liberal del Estado proclama
también la supremacía de la ley, la esencia
del Estado de Derecho, sin la que no existiría el Derecho
administrativo. La ley es, en la concepción rousseauniana,
la expresión de la voluntad general, aprobada por el
Parlamento. La ley es "la misma para todos", no sólo eso,
sino que en el Estado de Derecho la ley y la Constitución
reconoce a todos por igual un conjunto de derechos y libertades
que deben ser respetados por los poderes públicos y en
particular por la Administración.

Sentado el principio queda por determinar cuál es
el objeto propio de la ley. Sobre esto la historia del Derecho
administrativo no es lineal, todavía hoy es una de las
cuestiones clave. Por de pronto, la ley dejó de ser la
única norma escrita y de eficacia general. Junto a la ley,
la potestad reglamentaria del Gobierno se reconoció con
amplitud en todos los regímenes constitucionales. La ley
no puede regularlo todo, la propia Constitución limita el
poder legislativo del Parlamento a determinadas materias como
sucedía en algunas Monarquías constitucionales del
S. XIX. En consecuencia, la propia ley atribuye a la
Administración un poder de decisión propio o
condicionado, según los casos, que es lo que
llamamos discrecionalidad administrativa.

3.3.2. El modelo francés de Derecho
Administrativo y su difusión por
Europa

Tuvo su origen en Francia con la Revolución, pues
los dirigentes revolucionarios desconfiaban de un poder judicial
independiente. En consecuencia interpretaron la división
de poderes no como un sistema de equilibrios de poder y controles
recíprocos, como teorizó Montesquieu, sino como una
estricta separación de poderes.

Sin embargo, la necesidad de asegurar el cumplimiento de
la ley incluso por las autoridades y órganos
administrativos, en garantía de los derechos de los
ciudadanos y de la preciada seguridad jurídica, obligaba a
establecer algún remedio jurídico a favor de los
particulares y para combatir los abusos e ilegalidades.
Consistió en un recurso
jerárquico que el ciudadano podía
formular ante el superior del funcionario que había
adoptado la decisión de considerarse ilegal. La
Constitución del año VIII atribuyó
definitivamente la tramitación de los recursos al Consejo
de Estado, compuesto por altos funcionarios y que ejercía
también funciones consultivas del Gobierno. Así se
cumplía la máxima establecida desde el
período de la Revolución, según la cual
"juzgar a la Administración es también
administrar".

Por medio de su sección Contenciosa, esos
órganos resolvían los recursos dirigidos contra las
decisiones de la Administración activa. Al principio, sus
resoluciones no tenían por sí mismas fuerza
decisoria sino de propuestas no vinculantes a los órganos
de Gobierno (sistema de justicia retenida), una vez consolidado
el régimen democrático de la III República
(1872), el Consejo de Estado y demás órganos tienen
eficacia directa, semejante a la de una sentencia. Fue el Consejo
de Estado el que, a través de una jurisprudencia creativa
e innovadora, dedujo los principios, técnicas y conceptos
que han servido para construir todo un sistema de Derecho
administrativo. Un sistema que conjuga el reconocimiento de la
capacidad de la Administración para servir con eficacia
los intereses generales con la garantía de los derechos y
de los legítimos intereses individuales colectivos de los
ciudadanos y del respeto a la legalidad objetiva. No obstante, la
solución dada por Francia al problema del control
jurisdiccional de la Administración no fue admitida por
otros Estados europeos.

3.3.3. La variante inglesa

En el período de la revolución industrial,
la división de poderes, entendida esencialmente como el
equilibrio entre el Parlamente y la Corona, se había
consolidado y evolucionaba hacia un régimen parlamentario.
Considerado el Juez como único órgano del Derecho y
sometida la Administración a estricto control
parlamentario, la creación de un Derecho administrativo
autónomo y la atribución del poder de controlar a
la Administración a una jurisdicción especializada
e integrada por funcionarios públicos resultaban ajenas
por entero a la "constitución" inglesa.

Desde la perspectiva de un sistema económico y
social prototipo del liberalismo, la aparición de un
"régimen administrativo" que justificaba con
carácter general las prerrogativas de la
Administración y la dispensaba de un verdadero control
judicial, pudo concebirse como una amenaza a la libertad y a la
primacía del Derecho. Se trataba de un error de
perspectiva, pues aunque no se desarrolló una
jurisdicción administrativa especializada, ni se
formó un corpus doctrinal de Derecho administrativo
durante el S. XIX, de manera pragmática, el Derecho
británico estableció un sistema propio de controles
de la Administración, fundamentalmente basado en la
garantía de intervención de los interesados en los
procedimientos de adopción de las decisiones
administrativas, aplicando los principios de contradicción
y publicidad de los procesos, y en una red de órganos
administrativos de control interno a los que pueden apelar los
interesados en caso de controversia, todo ello sin perjuicio del
control definitivo de los órganos judiciales.

3.3.4. Formación y desarrollo del Derecho
Administrativo en España

En España tardó décadas en
incorporarse a la corriente del liberalismo. A partir de 1830, no
existió acuerdo sobre el modelo a seguir, particularmente
en lo relativo a las relaciones de la Administración con
la Justicia. Se sucedieron las reformas administrativas,
inspiradas en el modelo francés y se intentó poner
en pie una Administración centralizada, jerárquica
y profesional. La hegemonía del gobierno tuvo como
consecuencia la creación de un Consejo
Real con jurisdicción retenida y
unos Consejos Provinciales, a los que se
asignó el enjuiciamiento de los recursos y reclamaciones
contra la Administración.

En la Restauración se llegó a una
solución de compromiso, Ley de 1888 que puso fin al
régimen de justicia retenida y "judicializó" en
parte el control de la Administración, pues
atribuyó los asuntos contencioso-administrativos a unos
Tribunales Provinciales, integrados en la organización
judicial, compuestos por mitad de funcionarios y a una sala de
Justicia del Consejo de Estado.

En 1904 se transfirió a una Sala especializada
del Tribunal Supremo, pero el recurso contencioso-administrativo
se reguló con muchas limitaciones, no todos los asuntos
podían ser conocidos por esa Jurisdicción. Para
conseguir en España un régimen de control judicial
de la Administración más acabado habrá que
esperar hasta la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa de 1956, con graves limitaciones para
la protección de las libertades públicas, que se
superaron en 1978.

Aunque desde el S. XIX, en contacto con la doctrina
francesa en especial, se construyeron nuestras instituciones de
Derecho administrativo (expropiación, dominio
público, contratación pública,…) por
obra de la legislación y bajo el impulso doctrinal
más que por creación jurisprudencial.

3.4. Transformaciones del Derecho Administrativo en
el S. XX

3.4.1. El "Estado
Administrativo"

El Derecho administrativo experimento a lo largo del S.
XX una transformación espectacular al modificarse sus
bases políticas y constitucionales. La causa fundamental
de esta evolución reside en el cambio de las funciones
asumidas por el Estado y de sus relaciones con la sociedad. Desde
finales del S. XIX, por la presión de las clases
trabajadoras y de sus partidos y sindicatos y como instrumento de
los nacionalismos y también para asegurar la estabilidad y
el desarrollo económico, el Estado empezó a
intervenir cada vez más en múltiples sectores a
través de políticas sociales y económicas.
El Estado crea y va extendiendo a toda la población unos
servicios públicos básicos: la enseñanza, la
sanidad, la previsión o seguridad social,… que
directa o indirectamente, llega a asumir la responsabilidad de
garantizar a todo ciudadano una asistencia vital mínima,
desde que nace hasta que muere,
denominándose Estado Social o Estado del
Bienestar.

Por otro lado, la Administración provee
también a los ciudadanos de una red de servicios o
prestaciones de contenido económico, pero igualmente
necesarias para la vida, más numerosas y complejas a
medida que avanza el proceso de urbanización de la
sociedad (energía, transportes y comunicación,
abastecimiento de aguas,…). En unas décadas la
Administración se dedica a este tipo de tareas más
que a las tradicionales de control y regulación de
actividades privadas. Se mantendrá entonces que el
atributo esencial del Estado no es la soberanía o el poder
sino el servicio público.

El Estado asume también la cualidad de empresario
productor de bienes y servicios destinados al mercado, ya sea por
razones estratégicas, para salvar y reflotar empresas en
crisis, o para suplir las carencias de la iniciativa privada. Mas
allá, la Administración adopta una función
directiva, de impulso y regulación de los procesos
económicos, fomentando ciertas actividades y
desincentivando otras, asegurando la estabilidad de los mercados
y del sistema monetario y financiero, estableciendo ciertos
límites y controles de las actividades privadas por
razones de protección social o, más tarde,
ambiental, planificando el desarrollo en conjunción con
los agentes económicos y las organizaciones sociales. Esta
evolución ha elevado el gasto público de muchos
países alrededor del 50 % de su PIB.

Interesan las trascendentales consecuencias sobre la
Administración y el Derecho administrativo como la
centralidad del Poder Ejecutivo y el conjunto de poderes
públicos que la Administración ha asumido. Un papel
tan central que lo denomina Estado administrativo, pues la
Administración ha pasado a desempeñar a lo largo
del S. XX una pluralidad de tareas de enorme importancia y
diversidad, adquiriendo un volumen extraordinario. De ahí
los cambios en su estructura, en sus poderes y formas de
actuación, sus relaciones con los particulares y
demás poderes públicos.

3.4.2. Descentralización y
diversificación de estructuras

La Administración moderna es un complejo
organizativo tan extenso como diversificado. La imposibilidad de
gestionar actividades y servicios administrativos desde un solo
centro ha propiciado la descentralización administrativa
incluso en aquellos Estados tradicionalmente estructurados de
forma más centralizada. La descentralización no es
sólo administrativa sino política y que tiene
también otras causas (distribución interna del
poder en el Estado, facilitar la participación en el mismo
de los dirigentes regionales y locales). Lo cierto es que en
todos los grandes Estados desarrollados coexisten distintos
niveles territoriales de Administración, bajo la
dirección de Gobiernos autónomos
democráticamente elegidos.
Esta descentralización
político-administrativa requiera a su vez un esfuerzo
de coordinación y una cooperación permanente entre
todas las Administraciones con competencia sobre un mismo
territorio, sin la que no es posible ofrecer a los ciudadanos con
eficacia y a un coste razonable las prestaciones que demandan los
poderes públicos en su conjunto.

Por otro lado, la organización administrativa en
cada nivel de gobierno territorial no se funda ya en un
patrón uniforme, burocrático y jerarquizado. Por
motivos de eficacia, sectores de la organización se han
separado del tronco común de la Administración
general para adquirir personalidad jurídica propia y ser
dotadas de cierta autonomía de decisión para la
gestión de los servicios y de los recursos que se ponen a
su disposición de muy distinto tipo: órganos
administrativos, entes de regulación y gestión de
servicios, autoridades independientes, agencias,….
Además, es frecuente la utilización instrumental de
formas jurídico-privadas de organización
(sociedades y fundaciones).

Junto a la descentralización territorial ha
tenido lugar un proceso de descentralización funcional.
Esta situación plantea problemas específicos, pues
en el entramado de entes, organismos y sociedades, las
responsabilidades políticas y los sitemas de control
pueden perder eficacia.

3.4.3. Democracia y Estado de
Derecho

El tránsito del Estado liberal (que limitaba la
participación política a las clases acomodadas) al
Estado democrático (con soberanía popular, sufragio
universal y difusión del parlamentarismo se produce
durante el S. XX. En el Estado democrático la
relación entre los poderes constitucionales se modifica.
Ahora el Poder Ejecutivo queda sometido por principio a la ley en
toda su actuación, pues la ley es el producto de la
decisión del Parlamente que representa a toda la sociedad.
El moderno Estado democrático es u Estado de partidos y en
él la disciplina de los grupos parlamentarios tiene como
efecto restringir la efectiva división entre uno y otro
poder, entendiéndose la distinción de funciones
entre ellos. La mayoría de las leyes se aprueban sobre la
base de los proyectos remitidos por el Gobierno, totalmente
articulados.

Las funciones de la Administración son tan
extensas que es difícil que la ley pueda regularlas con
detalle y en profundidad, por ello se remiten ampliamente a
reglamentos gubernativos o a planes y normas. A estos efectos las
leyes reconocen a la Administración facultades
discrecionales de actuación y en algunos campos una
capacidad de iniciativa propia para la prestación de
servicios. Desde luego, la Administración se halla
subordinada a la ley, no puede intervenir por su propia
decisión limitando los derechos individuales sin previa
autorización de la ley, pues existe una reserva de
ley. Pero eso no excluye que las propias leyes confieran a
Gobiernos y Administraciones amplios poderes sobre la base de
principios generales o de límites legales abstractos y
reducidos. El margen de libertad es en muchos casos muy
extenso.

Las limitaciones reales de la ley para conformar y
ordenar la actividad administrativa tienen una doble
consecuencia. Por un lado se afirma la subordinación de la
Administración no sólo a la ley sino también
al Derecho (incorpora un conjunto de principios generales que,
incluso en ausencia de norma escrita, deben ser respetados por la
Administración en toda su actuación). Por otro
lado, las limitaciones prácticas del legislador
acentúan la preocupación por establecer reglas
democráticas de funcionamiento interno de la propia
Administración. Por ello adquiere mayor importancia la
forma o procedimiento en que la Administración elabora sus
decisiones.

3.4.4. Administración y
sociedad

El intervencionismo público ha diversificado en
las relaciones jurídicas entre la Administración y
la sociedad en el S. XX, una sociedad que también ha
cambiado notablemente.

En el marco del Derecho administrativo clásico,
el esquema de relaciones jurídicas era bastante sencillo y
se ordenaba sobre el acto administrativo unilateral de la
Administración (órdenes, autorizaciones,
licencias,…). Con posterioridad, junto a esas formas de
relación jurídica tradicionales que se mantienen
han aparecido otras bilaterales, mediante las que tiene lugar
entre unas y otras Administraciones públicas.

La situación jurídica del ciudadano frente
a la Administración se ha vuelto más compleja.
Además, tiene un conjunto de situaciones activas, que
consisten en derechos a recibir prestaciones públicas, a
exigir de la Administración una determinada conducta
activa, a oponerse a su inactividad en su caso.

La Administración no sólo debe respetar
los derechos subjetivos e individuales de los ciudadanos
reconocidos por las leyes, sino tener en cuenta también
sus intereses legítimos, ya sean individuales o
colectivos. Derechos fundamentales de los ciudadanos reconocidos
en los textos constitucionales (derechos económicos,
sociales, ambientales, políticos y civiles). La
Administración debe, ya no sólo respetar el
ejercicio individual de tales derechos, sino desarrollar
funciones activas de garantía y protección frente a
las vulneraciones y amenazas que provienen de la actuación
de terceros.

3.4.5. La justicia
administrativa

En el sistema de control de las Administraciones
públicas, la piedra angular sigue siendo el Juez
Contencioso-Administrativo. Su función ha adquirido nuevos
matices, pues, ante los cambios en la relación entre la
ley y la Administración, el desarrollo cuantitativo de la
legislación escrita, legal y reglamentaria y la
ampliación del margen de discrecionalidad de la
Administración, se demanda con mayor insistencia una mayor
justicia material con principios generales sustantivos.
Así, los Tribunales encargados del control de la
Administración asumen un mayor protagonismo en la
creación del Derecho.

La Justicia Administrativa se ha convertido en una
justicia de masas, ya que las relaciones de los ciudadanos con la
Administración son múltiples y constantes, como
consecuencia hay un incremento exponencial y extraordinario del
número de recursos contencioso-administrativos (más
de 200.000 cada año), por ello se han creado nuevas
instancias judiciales, se ha restringido el acceso al desbordado
Tribunal Supremo, y se concede más importancia a las
medidas cautelares que garanticen la situación provisional
más adecuada a los intereses durante la larga
tramitación de los procesos.

Por esta razón y por que el control judicial de
la Administración es estrictamente jurídico, no
resulta suficiente para garantizar su buen funcionamiento ni para
resolver todos los conflictos, han aparecido instituciones
vinculadas al Parlamento, como el Defensor del Pueblo; otras de
carácter interno (auditorias), y se han empezado a
desarrollar también medios alternativos de
resolución de mediación, la conciliación o
el arbitraje.

3.5.- En Bolivia.-

Durante la colonia, el territorio de hoy en Bolivia
estaba Administrada por la Audiencia de Charcas que
dependía directamente del rey de España, aconsejaba
a los virreyes y podría reemplazarlos en caso de ausencia
o muerte; trazaba sus planes de gobierno y administraba justicia,
siendo representada por los gobernadores en los diferentes
distritos, a quienes asesoraba un cuerpo colegiado denominado
Cabildo El gobierno Local se ejercía por los corregidos.El
cabildo era un órgano similar al Ayuntamiento
Español de la Edad Media y está integrada por un
alcalde, regidores y otro funcionarios, cuyo número
fluctuaba entre 6 y 24, según la importancia de la ciudad.
Se ocupaba de administración, impuestos, salubridad y era
así mismo tribunal de primera instancia.Los primeros
estudios sobre la materia se iniciaron en nuestro país a
mediados del siglo XIX. El Estatuto Orgánico de las
Universidades, promulgado por el presidente José Ballivian
y por el ministro de Instrucción Pública. Don Tomas
Frías, disponía que "los que quieran obtener el
grado de doctor harán un año más de estudio
de derecho público y Civil en sus relaciones con la
Administración del Estado". La reimpresión de la
obra del mexicano Teodosio Lares "Lecciones de Derecho
Administrativo". Hecha en Sucre, en la imprenta López, en
1857,para que sirviera de texto de estudio en la Facultad de
Leyes de la Universidad de San Francisco Xavier, fue la primera
publicación hecha en Bolivia en esta materia. En 1862, en
la misma ciudad, apareció el folleto "Breves apuntes dl
Derecho Administrativo de Bolivia". Basada en la obra del
profesor español Manuel Colmeiro Don José Santos
Quintero público en 1874. Hasta entonces formaba parte del
estudio del Derecho Público, y con posterioridad a ese
año fue unidad al Derecho Constitucional, como
ocurría en la Facultad de Derecho de Cochabamba hasta el
1948, año en que comenzó su enseñanza como
materia independiente.

Ramas del Derecho
Administrativo

• a. Derecho administrativo
  orgánico: Encargado del estudio sobre las formas y
  principios de organización administrativa.

• b. Derecho administrativo funcional:
  Encargado del estudio sobre la disfunción
  administrativa.

• c. Derecho procesal administrativo:
  Normas sobre control administrativo y jurisdicción en
  la materia.

• d. Responsabilidad del Estado: Estudia
  las causales y procedencia del deber de la
  Administración de reparar los males causados por
  ella.

• e. Derecho municipal o local: Estudio
  sobre el régimen legal de las municipalidades o
  corporaciones similares.

• f. Derecho ambiental: Encargado de las
  normas sobre protección del medio ambiente.

• g. Derecho urbanístico: Encargado
  sobre las normas de construcción y
  planificación urbana.

• h. Derecho vial: Encargado sobre las
  normas de tránsito y caminos.

• i. Derecho aduanero: Encargado sobre las
  aduanas.

• j. Derecho migratorio: Encargado sobre
  el control migratorio.

4. EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO

El Derecho administrativo es la parte más extensa
del Derecho público que atribuye a la
Administración determinadas prerrogativas y poderes que la
sitúan en posición de supremacía sobre los
sujetos privados para que pueda cumplir su misión de
servicio a los intereses generales, pero sometiéndola en
contrapartida a una vinculación más estricta a la
ley y al Derecho que la que se impone a los sujetos privados, a
mayores límites y responsabilidades y a un régimen
de controles igualmente más estricto.

El Derecho administrativo se aplica como regla general
en nuestro ordenamiento a las relaciones jurídicas en que
interviene al menos una de ellas. La aplicabilidad del Derecho
administrativo no se ajusta a un riguroso patrón
dogmático sino que una parte de la organización y
de la actividad materialmente administrativa se rige
instrumentalmente por normas de Derecho privado.

4.1. Aplicación del Derecho administrativo a
determinadas actividades de órganos constitucionales que
no forman parte de la Administración
pública.

Los órganos que constituyen el Poder Legislativo
son las Cortes Generales y las

Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas, órganos dependientes (Defensor del
Pueblo, Tribunal de Cuentas,…), Tribunal Constitucional,
Consejo General del Poder Judicial y los órganos de
gobierno de los Juzgados y Tribunales.