Introducción
El Mercado interior de mercancías es
un elemento fundamental de la integración
europea.
En efecto, tal como se afirma en la
Comunicación de la Comisión, presentada el 14 de
febrero de 2007 con el título de "El mercado interior de
mercancías, pilar de la competitividad
europea"[1], «lo que empezó hace
cincuenta años como parte de una unión aduanera,
que suponía la eliminación de los derechos de
aduana en el interior de la Comunidad Europea a partir de 1968 y
el establecimiento de un arancel exterior común, se
convirtió con los años en uno de los principales
cimientos de la fortaleza y estabilidad de
Europa»[2]. En este marco, «pese a la
gran complejidad y a la envergadura de la tarea, la Comunidad ha
sido capaz de implantar con bastante rapidez un marco
jurídico que ha mejorado las vidas de los ciudadanos y las
empresas [y en la actualidad] el mercado interior de
mercancías y servicios no sólo es un importante
catalizador del crecimiento en la Comunidad, sino que
también ejerce una fuerte influencia en la capacidad
de la UE de competir a nivel
internacional[3]
Aunque no faltan las
críticas[4]hemos de reconocer, sin
excesivos triunfalismos, que el Mercado interior de
mercancías funciona satisfactoriamente: «… ha
ligado las economías europeas más estrechamente y
el comercio entre los Estados miembros se ha expandido
fuertemente»[5]. No en vano, el comercio
intracomunitario de la UE supone dos tercios del comercio total y
refleja la gran importancia del comercio entre los
veintisiete Estados miembros en comparación con el
comercio con el resto del mundo[6]
En este contexto, probablemente no le falta la
razón a la Comisión cuando, en el epígrafe
n° 2 de la citada Comunicación[7]afirma
que hoy en día sería difícil imaginar la
vida en la UE sin productos de otros países distintos del
propio: «en cada tienda de Europa actualmente hay una gama
mucho más amplia de productos de mayor calidad [y] los
productos corrientes no solamente están fabricados en el
propio país, sino que también proceden de toda
Europa». Por supuesto, el Mercado interior de
mercancías no beneficia sólo a los ciudadanos, sino
que gracias a él las empresas pueden trabajar mucho
más eficientemente al reducir los costes de conformidad y
aprovechar las economías de escala que permite la
armonización de las normativas técnicas
nacionales[8]Además, desde la
supresión de los controles en las fronteras internas el 1
de enero de 1993, la situación en el interior y en el
exterior de la UE ha cambiado significativamente.
De todos modos, la Comisión, tras
subrayar que el consumidor disfruta de los beneficios
del Mercado interior de mercancías gracias a la
eliminación de las barreras técnicas en la cadena
de suministro, así como que la innovación en
materia de productos se produce aceleradamente porque
están surgiendo nuevas tecnologías que permiten
introducir rápidamente nuevos productos y aumentar la
flexibilidad de los procesos de
producción[9]considera que «… no
hay ninguna razón para la
autocomplacencia»[10].
Efectivamente, pese a sus múltiples
éxitos, en realidad, «el mercado interior de
mercancías no está
completo»[11]. Para mantenerlo y
desarrollarlo será necesario tener en cuenta los
últimos progresos tecnológicos, el entorno mundial
y los cambios en la demanda. En definitiva, mejorar el
Mercado interior es un proceso permanentemente en curso, que
requiere el mantenimiento de un esfuerzo sostenido, así
como una vigilancia y una actualización
constantes.
Si nos atenemos a los resultados de la consulta
pública sobre el futuro del mercado interior
llevada a cabo por la Comisión a partir del mes de abril
de 2006[12]aunque la mayoría de las partes
interesadas está satisfecha con sus considerables logros,
se percibe la existencia de dos dificultades principales en
relación con el mercado interior de
mercancías: por un lado, las normativas
técnicas nacionales siguen constituyendo importantes
obstáculos al libre comercio en la UE y, además,
muchas de dichas normativas pueden considerarse incoherentes u
onerosas. Por otro, la situación se agrava porque van
surgiendo nuevos obstáculos para los ciudadanos, por
ejemplo en el ámbito de los vehículos de
motor.
Es obvio que es necesario mejorar la calidad de la
legislación comunitaria por lo que se refiere a la libre
circulación de mercancías y resulta inaplazable
prestar más atención a las necesidades e intereses
de los ciudadanos en el Mercado interior en ese
ámbito.
Teniendo en cuenta que es urgente buscar soluciones
eficaces para todos los problemas detectados, la Comisión
ha decidido presentar cuatro iniciativas distintas, a
saber:
– una "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y
del Consejo por el que se establecen procedimientos relativos a
la aplicación de determinadas normas técnicas
nacionales a los productos comercializados legalmente en otro
Estado miembro y se deroga la Decisión
3052/95/CE"[13], que será objeto de nuestro
estudio;
– una "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y
del Consejo por el que se establecen los requisitos de
acreditación y vigilancia del mercado relativos a la
comercialización de los productos"[14],
cuyo objetivo es organizar la acreditación a nivel
nacional y europeo, con independencia de los sectores de
actividad en los que se utilice;
– una "Propuesta de Decisión del Parlamento
Europeo y del Consejo sobre un marco común para la
comercialización de los productos"[15], que
prevé principios comunes y disposiciones de referencia
destinados a aplicarse a todos los sectores legislativos con el
fin de establecer una base coherente para la revisión o la
refundición de la legislación aplicable en cada
caso; y
– una "Comunicación interpretativa sobre los
procedimientos de matriculación de vehículos de
motor procedentes de otro Estado
miembro"[16].
La Propuesta de
un nuevo Reglamento[17]
2.1 Ámbito de aplicación
Aunque no tenemos nada que objetar a la
iniciativa tendente a sustituir la inoperante Decisión
3052/95/CE[18]por un nuevo Reglamento que prevea
la instauración en todos los Estados miembros de un mismo
procedimiento para llevar a cabo el examen del grado de
conformidad de los productos a los que se aplica el
principio del reconocimiento
mutuo[19](examen que comprende varias
etapas: recogida de la información
necesaria[20]verificación de la
equivalencia de los niveles de
protección[21]decisión relativa a
los resultados de la evaluación y su comunicación
al solicitante[22]nos parece que la Propuesta de
la Comisión objeto de nuestro estudio es bastante
insuficiente y plantea demasiadas dudas. Seguramente, el Consejo
y Parlamento tendrán que emplearse a fondo para subsanar
los fallos del texto en cuestión.
En este marco, subrayaremos que la
Comisión, más que desarrollar su propio proyecto
relativo al principio del reconocimiento
mutuo[23]se ha limitado a referirse, sin
mencionarla expresamente, a la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) sobre la libre
circulación de mercancías en general y a la
aplicación de los artículos 28 CE y 30
CE[24]en particular. Este enfoque tiene como
aspecto positivo la presumible incorporación de la
fórmula "Dassonville"[25] (la
«… prohibición [de las medidas que tengan un
efecto equivalente a las restricciones cuantitativas sobre las
importaciones] incluye cualquier medida nacional que pueda
obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el
comercio intracomunitario de
mercancías»[26]) como elemento
interpretativo que servirá para identificar el
ámbito de aplicación del futuro
Reglamento.
De todos modos, como ha subrayado la
doctrina[27]resulta por lo menos sorprendente que
la Comisión se refiera veladamente a uno de los
conflictivos fundamentos jurídicos la sentencia "Keck y
Mithouard"[28] en el segundo considerando del
texto que propone, al mencionar que, «en ausencia de
armonización de la legislación, las autoridades
nacionales pueden crear ilegalmente obstáculos para la
libre circulación de mercancías entre Estados
miembros cuando aplican, a las mercancías procedentes de
otros Estados miembros en los que son comercializadas legalmente,
normas técnicas que establecen requisitos que deben
ser cumplidos por tales mercancías, como los relativos a
la designación, la forma, el tamaño, el peso, la
composición, la presentación, el etiquetado y el
envase[29]En efecto, parece poco oportuno que
la Comisión haya copiado casi literalmente parte del
fundamento jurídico n° 15 de la sentencia "Keck y
Mithouard" sin referirse a las matizaciones que se encuentran en
otros fundamentos jurídicos de dicho fallo. Sería
lamentable que la definición del ámbito de
aplicación del nuevo Reglamento se viera afectada por la
referencia en cuestión, precisamente cuando la doctrina
más progresista aboga por el abandono definitivo de los
criterios formalistas de la jurisprudencia "Keck y Mithouard" y
la aplicación de un criterio más racional, basado
en la obstaculización del comercio
intracomunitario[30]
Si se mantiene la referencia a "Keck y
Mithouard" en el texto definitivo, el riesgo de que la
interpretación del ámbito de aplicación del
nuevo Reglamento resulte conflictiva es obvio, no
sólo por tan desacertado reenvío a una
orientación jurisprudencial imprecisa y
formalista[31]sino también debido a que la
Comisión ha propuesto un texto ambiguo y se ha utilizado,
en algunos casos, una terminología
equívoca[32]
2.2 Una terminología
equívoca
Los ejemplos de la falta de rigor en la
terminología utilizada son diversos. Entre ellos destacan
los que se encuentran en el artículo 1 del Reglamento
propuesto, que establece lo siguiente:
«El presente Reglamento fija las
normas y los procedimientos que deberán seguir las
autoridades nacionales cuando adopten o tengan la
intención de adoptar una
decisión[33]como se contempla en
el artículo 2, apartado 1, que
afecte[34]a la libre circulación
de un producto comercializado legalmente en otro Estado
miembro[35]
[…]»
En nuestra opinión, haber optado por
el término decisión para sustituir el de
medida, que es el que figura en el artículo 1 de
la Decisión 3052/95/CE, es un error. En realidad, lo que
importa en cada caso de negativa a aplicar el principio del
reconocimiento mutuo es la medida adoptada por las autoridades
competentes al respecto, no la decisión en
sí misma de adoptarla o la intención de
hacerlo[36][cuya ubicación
temporal y administrativa no será fácil (ni resulta
relevante)]. Por otro lado, la elección de la
expresión "que afecte a la libre circulación de un
producto…" no es acertada: una medida que suponga una
eliminación de un obstáculo afecta efectivamente a
la libre circulación… ¡pero de forma
positiva!
Además, resulta paradójico
que la Comisión declare que uno los principales
obstáculos para la aplicación del principio del
reconocimiento mutuo es la incertidumbre jurídica, debido
a que «… no está claro a qué
categorías de productos se aplica el reconocimiento
mutuo»[37], y, luego, se abstenga de definir
en su Propuesta el concepto de producto comercializado
legalmente en otro Estado
miembro[38]
Otra expresión cuyo empleo debe
criticarse es la de norma técnica, que se define
en la Propuesta de la Comisión del siguiente tenor:
«… una ley, un reglamento o una disposición
administrativa de un Estado miembro que no sea objeto de
armonización a nivel comunitario, cuyo cumplimiento sea
obligatorio para la comercialización o el uso de un
producto o de un tipo de producto en el territorio de un Estado
miembro, y que establezca:
a) bien las características exigidas
para ese producto o tipo de producto, como los niveles de
calidad, funcionamiento, seguridad o dimensiones, incluidos los
requisitos aplicables al producto o al tipo de producto respecto
a la denominación con la que se vende, la
terminología, los símbolos, los ensayos y los
métodos de ensayo, el embalaje, el marcado o el etiquetado
y los procedimientos de evaluación de la
conformidad;
b) o bien cualquier otro requisito que se
establezca sobre el producto o el tipo de producto para proteger
a los consumidores o al medio ambiente y que afecte al ciclo de
vida del producto una vez que éste se haya introducido en
el mercado, como sus condiciones de uso, reciclaje,
reutilización o eliminación, cuando dichas
condiciones puedan afectar significativamente a la
composición o naturaleza del producto o tipo de producto o
a su
comercialización»[39].
En opinión de la
doctrina[40]norma en castellano
debería reservarse a las reglas de carácter
voluntario. Probablemente se trata sólo de un problema de
la versión española de la Propuesta [en la
versión inglesa se utiliza technical rule
(¡no standard!); en la francesa se emplea
règle technique], aunque probablemente
resultaría más lógico referirse a la
legislación nacional aplicable o, incluso, prever
un reenvío a la noción de especificación
técnica que figura en la Directiva
98/34/CE[41][véase el artículo 2.1
in fine del Reglamento propuesto en el documento
COM(2007) 36 final[42]
2.3 Excepciones por lo que se refiere al
ámbito de aplicación del futuro
Reglamento
El artículo 3.1 del Reglamento
propuesto por la Comisión prevé que éste
«… no se aplicará a las decisiones de
naturaleza judicial emitidas por los órganos
jurisdiccionales nacionales». De nuevo el lenguaje
utilizado no es muy preciso y plantea algunas dudas, en especial
en relación con la naturaleza judicial a la que
se refiere la Comisión.
La citada normativa comunitaria tampoco se
aplicará en el caso de las medidas adoptadas por las
autoridades nacionales de los Estados miembros de conformidad
con[43]
a) los artículos 8(d), 8(e) ó
8(f) de la Directiva 2001/95/CE[44]
b) el artículo 50.3(a) del
Reglamento n° 178/2002[45]
c) el artículo 54 del Reglamento
n° 882/2004[46]y
d) el artículo 14 de la Directiva
2004/49/CE[47]
Se ha previsto, además, que
«el presente Reglamento no se aplicará a los
sistemas y equipos que entren dentro del ámbito de
aplicación de la Directiva 96/48/CE[48]y de
la Directiva 2001/16/CE[49]
2.4 Aplicación del principio de
subsidiariedad…
En la "Exposición de motivos" del
Documento COM(2007) 36 final[50]se subraya que al
articular la nueva Propuesta se ha respetado religiosamente el
principio de subsidiariedad (que se aplica en la medida en que el
ámbito de la Propuesta no es competencia exclusiva de la
Comunidad).
Nada puede objetarse a la afirmación
relativa a que «la eliminación de los
obstáculos técnicos para la libre
circulación de mercancías entre Estados miembros no
puede ser alcanzada suficientemente por los Estados miembros y
puede lograrse mejor, debido a la dimensión de la
acción, a escala comunitaria»[51]. Es
necesario por lo tanto establecer procedimientos para minimizar
la posibilidad de que la legislación de los Estados
miembros cree obstáculos
ilegales[52]para la libre circulación
de mercancías entre Estados miembros. En este sentido, no
cabe la menor duda de que, como afirma la Comisión,
«la ausencia de tales procedimientos en los Estados
miembros origina obstáculos adicionales para la libre
circulación de mercancías, ya que disuade a las
empresas de vender sus productos, comercializados legalmente en
otro Estado miembro, en el territorio del Estado miembro que
establece normas técnicas»[53]. Es
cierto también que son pocos los Estados miembros que
disponen de los procedimientos en cuestión y, como afirma
con cierta ironía y pragmatismo la Comisión,
«habida cuenta de que estos obstáculos se refieren
en primer lugar a productos comercializados legalmente en otro
Estado miembro, los Estados miembros no tienen por qué
tener necesariamente interés en fijar tales
procedimientos»[54].
2.5 Y del principio de
proporcionalidad
Por lo que se refiere a la
aplicación del principio de proporcionalidad, la
argumentación es más light: el
ámbito de la Propuesta de la Comisión se limita a
los casos en los que pueden surgir y, de hecho, surgen
obstáculos técnicos, y no incluye los
ámbitos en los que la libre circulación ya funciona
bien y no existe ningún obstáculo causado por la
legislación nacional. Por consiguiente, dicha Propuesta se
limita a establecer las disposiciones más esenciales para
lograr su objetivo.
2.6 Elección del Reglamento como instrumento
legislativo más adecuado
La justificación de dicha
elección se comprende cuando se analizan las cuatro
opciones que existían, según la Comisión.
Las dos primeras (statu quo y un planteamiento no
regulador[55]fueron rechazadas y se propone lo que
nos parece una combinación de las opciones 3 y 4, que se
referían a la adopción de un Reglamento (puesto que
los requisitos de procedimiento que se prevén son tan
precisos que pueden transponerse inmediatamente al
Derecho nacional[56]
2.7 La joya de la corona: el procedimiento
que deberán seguir las autoridades nacionales cuando
prohíban, denieguen la introducción en el mercado,
exijan que se modifique o retiren productos legalmente
comercializados en otro Estado miembro
El procedimiento previsto puede resumirse
del siguiente modo:
1) Fase previa a la adopción de
una decisión, que consistirá en una
comunicación por escrito al agente económico,
especificando:
? la norma técnica en la que se
basará la decisión;
? las pruebas técnicas o
científicas suficientes para justificar la decisión
(artículo 30 CE u otras razones imperativas); y
? la necesidad y proporcionalidad de la
decisión.
2) Observaciones del agente
económico (20 días de plazo)
3) Adopción de la
decisión: el artículo 4.2 del Reglamento
propuesto prevé:
«Cualquier decisión conforme a
lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, será
notificada al agente económico en cuestión y
señalará las razones en las que se basa, incluidas
las razones para rechazar los argumentos del agente
económico.
También especificará las
vías de recurso de que dispone conforme a las
disposiciones vigentes en el Estado miembro en cuestión y
los plazos que se aplicarán a dichas vías de
recurso.»
Por lo que se refiere a los supuestos en
los que se decida no adoptar una decisión, se
propone lo siguiente:
«En caso de que, tras haberlo
notificado por escrito conforme al apartado 1 del presente
artículo, la autoridad nacional decida no adoptar una
decisión conforme a lo dispuesto en el artículo 2,
apartado 1, informará de ello al agente económico
en cuestión»[57].
Por otro lado, en el artículo 5 del
Reglamento propuesto por la Comisión, se establecen reglas
precisas en relación a quién deberá enviarse
el aviso por escrito en virtud del cual se inicia el
procedimiento: al productor (cuando su identidad y su
información de contacto figuren en el embalaje o en el
etiquetado del producto, o en los documentos adjuntos) y/o al
distribuidor (cuando su identidad y su información de
contacto figuren en el embalaje o el etiquetado del producto, o
en los documentos adjuntos). Además, se precisa (?) en
dicho artículo que «cuando la identidad y la
información de contacto del productor y el distribuidor no
figuren en el embalaje, ni en el etiquetado del producto, ni en
los documentos adjuntos, el aviso por escrito será enviado
a cualquier otro productor o distribuidor a tenor de lo dispuesto
en los párrafos primero y segundo».
Vale la pena subrayar, finalmente, que
«cualquier decisión conforme a lo dispuesto en el
artículo 2, apartado 1, podrá impugnarse ante los
tribunales nacionales»[58].
2.8 Los puntos de contacto de productos:
¡viva la burocracia!
Resulta poco convincente que se aluda a la
simplificación
administrativa[59]para justificar el
establecimiento de un nuevo sistema de puntos de
contacto cuyo objetivo será «… garantizar que
las empresas puedan acceder a la información de manera
transparente… ».
Opinamos que en el documento que nos
interesa se exagera el posible impacto del desconocimiento de la
legislación aplicable a los productos y que se pretende
matar una pulga con un cañón de gran calibre al
proponer el establecimiento de un sistema excesivamente
burocrático de puntos de contacto.
En efecto, el artículo 8
prevé lo siguiente:
«1. Los puntos de contacto de
productos[60]facilitarán, previa
solicitud, la información siguiente:
a) las normas técnicas aplicables a
un tipo específico de producto en el territorio
nacional;
b) la información de contacto de las
autoridades nacionales que permita establecer contacto directo
con las mismas, incluidos los datos de las autoridades encargadas
de supervisar la aplicación de las normas técnicas
concretas en el territorio nacional;
c) las vías de recurso disponibles
generalmente en el territorio nacional en caso de litigio entre
las autoridades competentes y un productor o un
distribuidor;
d) la información de contacto de
cualquier asociación u organización distinta de las
autoridades nacionales, de las que los productores o los
distribuidores pueden recibir ayuda práctica en el
territorio nacional.
2. Los puntos de contacto de productos
responderán, en un plazo máximo de veinte
días laborables a partir de la recepción de
cualquier solicitud de envío de la información
mencionada en el apartado 1.
3. El punto de contacto de los productos en
el Estado miembro en que el productor y el distribuidor en
cuestión hayan comercializado legalmente el producto de
que se trate será informado por escrito de los avisos y
las decisiones con arreglo al artículo 4, a menos que la
revelación de dicha información socave la
protección de los intereses comerciales del agente
económico, incluidos los derechos de propiedad
intelectual. Dicho punto de contacto de productos tendrá
derecho a presentar sus observaciones ante la autoridad nacional
correspondiente.»
Cabe preguntarse si no existen ya
organismos que puedan facilitar los servicios en
cuestión[61]y si es realmente necesario
crear más y más burocracia… Es cierto que el
artículo 9 se refiere a la creación de una red
telemática, pero nos parece absurdo que no se aprovechen
desde el primer momento las facilidades que ofrecen las fuentes
de información electrónica.
Por otro lado, los redactores de la
disposición relativa a los puntos de contacto no han
tenido en cuenta las dificultades inherentes a la
definición/identificación de los productos sobre
los que se necesitará información, ni que la falta
de legislación específica por lo que se refiere a
la mayoría de los productos conflictivos es (y
será) el principal problema al que se enfrentan los
empresarios antes de lanzar un producto a un determinado mercado.
En este sentido, resulta evidente que la información
legal (¡supuestamente de gran
calidad[62]facilitada por los puntos de contacto
dependerá en gran manera de la calidad de la
solicitud recibida y de la precisión con la que se
identifique el producto que se quiere importar.
La Propuesta objeto de nuestro estudio es
por lo tanto criticable, no sólo porque podría
haber previsto de forma más realista la
utilización de los servicios disponibles, sino
también porque no se han tratado en ella cuestiones tan
importantes como, por ejemplo, la responsabilidad en
caso de que no se suministre la información correcta. Es
verdad que sí se abordan otras de menor cuantía (la
formación del personal de los puntos de
contacto[63]la necesidad de no aumentar los
costes[64]etc.), pero, en nuestra opinión,
todas las disposiciones relativas a los citados puntos de
contacto necesitan una revisión a fondo por parte del
Consejo y del Parlamento Europeo.
Conclusiones
3.1 La derogación de la Decisión
3052/95/CE
Resulta evidente que la Decisión
3052/95/CE[65]un instrumento de control a
posteriori de la aplicación del principio del
reconocimiento mutuo cuya aplicación no ha dado lugar
a los resultados esperados[66]debe
derogarse[67]
En efecto, a pesar de que su objetivo es
garantizar que la Comisión y los demás Estados
miembros conozcan lo antes posible cualquier decisión de
las autoridades de un Estado miembro que restrinja la libre
circulación de productos comercializados legalmente en
otros Estados miembros, de manera que se puedan adoptar las
medidas adecuadas, el hecho de que en muchos casos se ignore su
aplicabilidad ha limitado significativamente su
eficacia. Por otro lado, dicha Decisión hubiera debido
servir para detectar los sectores en los que subsisten
obstáculos y en los que podría ser necesaria una
armonización a nivel comunitario: no obstante, tampoco en
este ámbito se han logrado los resultados
previstos.
De todos modos, opinamos que no debe
sustituirse el procedimiento de notificación previsto en
la Decisión 3052/95/CE[68]por otro que
resulte tan o más difícil de aplicar en la
práctica por las autoridades competentes de los Estados
miembros… Y eso es lo que ocurriría, probablemente,
si se adoptara el Reglamento propuesto por la Comisión sin
una notable mejora de su articulado.
3.2 Una Propuesta mejorable
La Decisión 3052/95/CE no se refiere
a una materia que, como ha subrayado la doctrina, es sin embargo
de gran importancia e interés: el examen del grado de
conformidad de un producto legalmente fabricado y/o
comercializado en otro Estado miembro que pueden llevar a cabo
las autoridades competentes del Estado miembro en el que se
invoque el principio del reconocimiento mutuo en el ámbito
de la libre circulación de
mercancías[69]En efecto, «la libertad
fundamental que constituye la libre circulación de
mercancías no es una libertad
absoluta[70]el reconocimiento mutuo
está condicionado por el derecho de control que puede
ejercer el Estado miembro de destino sobre la equivalencia del
grado de protección que ofrece el producto que está
examinando en relación con el que establece en sus propias
normas nacionales»[71].
Por el contrario, el texto propuesto por la
Comisión se basa fundamentalmente en la idea de que es
necesario que en todos los Estados miembros se disponga de un
procedimiento para el examen del grado de conformidad de
los productos a los que se aplica el principio del reconocimiento
mutuo. Su objetivo es, además, «… definir los
derechos y las obligaciones de, por una parte, las autoridades
nacionales y, por otra, de las empresas que desean vender en un
Estado miembro productos comercializados legalmente en otro
Estado miembro, cuando las autoridades competentes pretendan
adoptar medidas restrictivas sobre el producto de conformidad con
las normas técnicas
nacionales»[72].
Sin embargo, el documento en
cuestión ha sido redactado con bastante
imprecisión, adolece de algunos defectos que ya hemos
señalado y pierde fuerza al no centrarse en la
regulación del citado examen del grado de
conformidad de los productos legalmente comercializados en
otro Estado miembro y derivar hacia cuestiones de menor
importancia, aportando soluciones equívocas, como, por
ejemplo, en relación con «… la carga de la
prueba al establecer los requisitos de procedimiento para denegar
el reconocimiento mutuo»[73].
3.3 Una cláusula de salvaguardia
horizontal: ¿una alternativa menos
burocrática y más eficaz?
Nos parece que, ante las dificultades de
aplicación previsibles para el sistema propuesto por la
Comisión, podría explorarse una alternativa:
adoptar un Reglamento general confirmando la obligatoriedad de
aplicar el principio del reconocimiento mutuo por parte de los
Estados miembros, tal como ha sido formulado reiteradamente el
TJCE (y por la Comisión). Entendemos que, a fin de
permitir la aceptación de excepciones a la
aplicación de dicho principio general cuando los Estados
miembros detectaran en su ámbito territorial productos que
ofrecen un nivel de protección que no resultara
equivalente al previsto en la legislación nacional,
podría introducirse en dicha normativa un mecanismo
inspirado en las cláusulas de salvaguardia que
privilegiara una solución rápida a nivel
comunitario[74]
¿Utopía o solución
eficaz y poco burocrática?
[la primera versión de este
artículo se publicó en: Gaceta de la UE,
n° 249 (2007) 49-58]
© Luis María Gonzalez
Vaque
Autor:
Luis María Gonzalez
Vaque
Dra. Leticia A.
Bourges[75]
[1] Documento COM(2007) 35 final, que puede
consultarse en la siguiente página de Internet:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2007/com2007_0035es01.pdf
.
[2] Véase el epígrafe n° 1
(“Introducción”) del documento COM(2007) 35
final citado en la nota anterior.
[3] La cursiva es nuestra.
[4] Véase también el
epígrafe n° 1 del documento COM(2007) 35 final
citado en la nota 2.
[5] Véase, por ejemplo:
Fernández Sopeira, “La aplicación del
reconocimiento mutuo en la libre circulación de
productos alimenticios": ¿avance o retroceso?”,
Revista de Derecho Alimentario, n° 20, 2007,
pág. 16.
[6] Véase el epígrafe n° 2
(“El Mercado interior de mercancías funciona
bien…”) del documento COM(2007) 35 final citado en
la nota 2.
[7] Ibidem.
[8] Documento COM(2007) 35 final citado en la
nota 2.
[9] Véase también el
epígrafe n° 2 del documento COM(2007) 35 final
citado en la nota 2. En dicho epígrafe se subraya que,
por lo que se refiere al Mercado interior de mercancías,
se han cumplido casi todas las promesas realizadas en el Libro
Blanco sobre la realización del mercado interior de 1985
[documento COM(85) 310 final de 14 de julio de 1985.
Así, por ejemplo, «mediante la aplicación
de los artículos 28 a 30 del Tratado CE, y mediante el
Derecho comunitario derivado, se eliminaron casi todas las
barreras técnicas al comercio intracomunitario de
mercancías, en particular, los obstáculos en la
cadena de suministro» (ibidem). Por otro lado, cabe
destacar que los obstáculos más importantes que
aún existen para el comercio intracomunitario de
mercancías se hallan en el ámbito no armonizado o
en otros ámbitos igualmente importantes, como la
propiedad intelectual y la fiscalidad (en la que el nivel de
armonización no basta para eliminar eficazmente todas
las barreras y las distorsiones derivadas de la fiscalidad en
el Mercado único).
[10] Véase el epígrafe n° 3
del documento COM(2007) 35 final citado en la nota 2, en el que
se que se subraya que las empresas tratan de adaptarse
ágilmente a los nuevos desafíos, en bastantes
casos importantes, algunos de ellos endógenos
(desarrollo tecnológico cada vez más
rápido, déficit de competencias) y otros
exógenos (expectativas de la sociedad en cuanto a la
protección de los consumidores, del medio ambiente y de
la salud). Cabe añadir que, al mismo tiempo, a escala
planetaria se ha implantado un nuevo sistema económico,
caracterizado por una gran movilidad. Debido a esta
globalización, «las empresas de la UE se enfrentan
a un aumento de la internacionalización de la
economía mundial, estimulada por la mejora de las redes
de transporte, la reducción del coste de las
comunicaciones, la disminución de los obstáculos
al comercio y a la inversión, así como por la
intensificación de la competencia con la
aparición de nuevos competidores mundiales»
(ibidem).
[11] Véase el título del
epígrafe n° 4 del documento COM(2007) 35 final
citado en la nota 2.
[12] Véase el epígrafe n° 4
del documento COM(2007) 35 final citado en la nota 2.
[13] Véase el documento SEC(2006)
1215/2 de 30 de octubre de 2006, titulado "Commission Staff
Working Document: Public Consultation on a Future Single Market
Policy – Summary of Responses".
[14] Documento COM(2007) 36 final de 14 de
febrero de 2007.
[15] Documento COM(2007) 37 final de 14 de
febrero de 2007.
[16] Documento COM(2007) 53 final de 14 de
febrero de 2007.
[17] DO n° C 68 de 24 de marzo de 2007,
pág. 15.
[18] Incluida en el documento COM(2007) 36
final citado en la nota 15.
[19] Decisión del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 13 de diciembre de 1995, por la que se
establece un procedimiento de información mutua sobre
las medidas nacionales de excepción al principio de
libre circulación de mercancías en la Comunidad
(DO n° L 321 de 30 de diciembre de 1995, pág. 1).
Véanse, sobre esta Decisión: Arhel,
"Marché intérieur: la procédure
d'information mutuelle sur les entraves techniques", Petites
affiches, n° 95, 1996, 32-35; Gardeñes
Santiago, “La aplicación de la regla de
reconocimiento mutuo y su incidencia en el comercio de
mercancías y servicios en el ámbito comunitario e
internacional”, Eurolex, Madrid, 1999, 308-309; Gippini
Fournier y La Pergola, "La nouvelle procédure
d'information mutuelle sur les mesures nationales
dérogeant au principe de libre circulation des
marchandises à l'intérieur de la
Communauté", Revue du Marché Unique
Européen, n° 4, 1996, 145-180; González
Vaqué y Romero Melchor, "El principio de la
transparencia en el mercado interior: la Decisión
3052/95/CE sobre las medidas que constituyen excepciones a la
libre circulación de mercancías", Gaceta
Jurídica de la CE, n° B-114, 5-14; y Pierens,
"La Décision 3052/95/CE: un nouveau mécanisme de
transparence des exceptions au principe de libre circulation
des marchandises", L'Observateur de Bruxelles, n° 17,
1996, 26-27.
[20] Véase: González
Vaqué, "De Roma a Niza: medio siglo de libre
circulación de mercancías en la Comunidad
Europea", Unión Europea Aranzadi, n° 3, 2007,
pág. 12.
[21] Véase el apartado 4.1 de la
Comunicación interpretativa de la Comisión
"Simplificación del acceso de producto al mercado de
otro Estado miembro: aplicación práctica del
reconocimiento mutuo" (DO n° C 265 de 4 de noviembre de
2003, pág. 2).
[22] Ibidem, apartado 4.2.
[23] Ibidem, apartado 4.3.
[24] Que, partiendo de la
“Communication de la Commission sur les suites de
l’arrêt rendu par la Cour de Justice des
Communautés européennes, le 20 février
1979, dans l’affaire 120-78 (Cassis de Dijon)” (DO
n° C 256 de 3 de octubre de 1980, pág. 2),
constituye una de sus principales aportaciones al desarrollo
del Mercado interior (véanse sobre la
Comunicación en cuestión: Gardeñes
Santiago, obra citada en la nota 20, 59-60; y Mattera, "El
Mercado Único Europeo: sus reglas, su funcionamiento",
Civitas, Madrid, 1991, 309-311).
[25] Que se citan en el segundo considerando
del Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final
citado en la nota 15.
[26] Consagrada en el fundamento
jurídico n° 5 de la sentencia
“Dassonville” de 11 de julio de 1974, asunto 8/74,
RJTJ pág. 837 (véanse: Alemanno, "Trade in Food –
Regulatory and Judicial Approaches to Food Risks in the EC and
the WTO", Cameron May, Londres, 2006, 38-39; Davies,
“Consumer Protection as an Obstacle to the Free Movement
of Goods”, ERA-Forum – scripta iuris europaei, n° 3,
2003, 55-56; Del Río y Olesti Rayo, “Las
libertades comunitarias I” en Abellán Honrubia y
Vilà Costa, “Lecciones de Derecho Comunitario
Europeo”, Ariel, Barcelona, 1994, pág. 192;
González Vaqué, obra citada en la nota 21,
pág. 7; Sanz, “El asunto Pfeiffer c. Löwa:
¿El principio del fin del Keck?”, Gaceta
Jurídica de la UE, n° 205, 2000, 41-42; y Stoffel
Vallotton, “La prohibición de restricciones a la
libre circulación de mercancías en la Comunidad
Europea”, Dykinson, Madrid, 2000, 367-371).
[27] Véase el primer considerando del
Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final citado
en la nota 15.
[28] Véase, por ejemplo: Pardo Leal,
“La aplicación del reconocimiento mutuo en el
ámbito de la libre circulación de
mercancías: la Comisión propone la
derogación de la Decisión 3052/95/CE (sistema de
información mutua)”, Revista de Derecho
Alimentario, n° 22, 2007, 25-26.
[29] De 24 de noviembre de 1993, asuntos
acumulados C-267/91 y C-268/91, RJTJ pág. I-6097
(véanse, sobre la orientación jurisprudencial
consagrada en dicho fallo: Alemanno, obra citada en la nota 27,
42-43; Ezquerra Ubero, "La jurisprudencia Cassis-Keck y la
libre circulación de mercancías", Marcial Pons,
Madrid, 2006, 423 págs.; Gardeñes Santiago,
"Acerca de los límites de la noción de medida de
efecto equivalente: a propósito de la sentencia Keck del
TJCE, de 24 de noviembre de 1993", Gaceta Jurídica de la
CE, n° 140, 1994, 5-11; González Vaqué,
“La jurisprudencia relativa al artículo 28 CE
(antiguo 30 TCE) sobre la libre circulación de
mercancías después de Keck y Mithouard”,
Gaceta Jurídica de la UE, n° 206, 2000, 24-25;
Joliet, “La libre circulación de
mercancías: la sentencia Keck y Mithouard y las nuevas
orientaciones de la jurisprudencia”, Gaceta
Jurídica de la CE, n° D-23, 1995, 24-38; y Mellado
Pascua, "La sentencia Keck y Mithouard: el Tribunal de Justicia
precisa su jurisprudencia sobre el alcance del
artículo 30", Comunidad Europea Aranzadi, n°
12, 1993, 985-990).
[30] La cursiva es nuestra.
[31] Véase, por ejemplo:
González Vaqué, “La sentencia Alfa Vita
Vassilopoulos de 14 de septiembre de 2006: ¿qué
nos queda de Keck y Mithouard?”, Gaceta Jurídica
de la UE, n° 245, 2006, 29-30. Cabe subrayar que el TJCE
parece haberse olvidado últimamente de la jurisprudencia
en cuestión, incluso en fallos que se referían a
la publicidad de los medicamentos, supuestamente una modalidad
de venta [tal es el caso, por ejemplo, de la sentencia
“Ludwigs-Apotheke” de 8 de noviembre de 2007,
asunto C-143/06, pendiente de publicación (véase,
sobre este fallo: Fernández Marilgera, "Crónica
de una muerte anunciada: la jurisprudencia Keck y Mithouard",
Gaceta del InDeAl, Vol. 9, n° 13, 2007, 13-17)].
[32] Véase: González
Vaqué, obra citada en la nota anterior, 22-24.
[33] Véase: Pardo Leal, obra citada en
la nota 29, pág. 26.
[34] La cursiva es nuestra.
[35] Idem.
[36] Idem.
[37] Véase también: Pardo Leal,
obra citada en la nota 29, 25-26.
[38] Véase el epígrafe n° 1
de la "Exposición de motivos" del documento COM(2007) 36
final citado en la nota 15.
[39] Cabe añadir que no le falta la
razón a Segura Roda cuando critica a la Comisión,
que insistió hasta la saciedad en el concepto
políticamente incorrecto (y jurídicamente dudoso)
de producto EEE/Turquía (productos fabricados legalmente
o comercializados en otro Estado miembro de la Unión
Europea o Turquía, o fabricados legalmente en otro
Estado miembro de la AELC, parte contratante del Acuerdo sobre
el EEE) en la Comunicación interpretativa citada en la
nota 22, y ahora no precisa el alcance de la (¿nueva?)
noción de producto comercializado legalmente en otro
Estado miembro (véase, de dicha autora: “UE: La
derogación de la Decisión 3052/95/CE y los nuevos
procedimientos relativos a la libre circulación de los
productos legalmente comercializados en un Estado
miembro”, Gaceta del InDeAl, Vol. 9, n° 5, 2007,
5-6).
[40] Véase el artículo 2.2 del
Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final citado
en la nota 15.
[41] Véase también: Pardo Leal,
obra citada en la nota 29, 26-28.
[42] Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo de 22 de junio de 1998 por la que se establece un
procedimiento de información en materia de las normas y
reglamentaciones técnicas (DO n° L 204 de 21 de
julio de 1998, pág. 37). Por lo que se refiere a los
procedimientos comunitarios de información en materia de
normas y reglamentaciones técnicas nacionales previsto
en esta Directiva [y en la normativa comunitaria que deroga y
sustituye: la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo
de 1983, por la que se establece un procedimiento de
información en materia de las normas y reglamentaciones
técnicas (DO n° L 109 de 26 de abril de 1983,
pág. 8)], véanse: "Directiva 98/34/CE: un
instrumento de cooperación entre instituciones y
empresas para asegurar el buen funcionamiento del mercado
interior", EUR-OP, Luxemburgo, 2005, 96 págs.; Casella y
Fronia, "La procédure de contrôle des
réglementations techniques prévue par la nouvelle
directive 83/189/CEE", Revue du Marché Unique
européen, n° 2, 1995, 37-85; González
Vaqué, "Objetivo mercado único: la Directiva
83/189/CEE sobre un procedimiento de información en
materia de reglamentaciones técnicas y su
aplicación a los productos alimenticios (Directiva
88/182/CEE)", Alimentalex, n° 1, 1989, 119-135; Lecrenier,
"El control de los reglamentos técnicos de los Estados y
la salvaguardia de los derechos de los particulares", Gaceta
Jurídica de la CE, n° D-28, 1997, 95-136; Munoz,
“Le contrôle de l'application du droit
communautaire nécessite d’améliorer les
outils actuels et obligation d’en proposer de
nouveaux”, Institut d’Etudes Juridiques
Européennes, Lieja, 7-10; y Porchia, “L'efficacia
della direttiva No. 83/189 in materia di regole tecniche: un
raffronto con l'art. 93.3 del Trattato”, Diritto
comunitario e degli Scambi internazionali, n° 3, 1996,
545-571.
[43] Citado en la nota 15.
[44] Véase el artículo 3.2 del
Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final citado
en la nota 15.
[45] Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 3 de diciembre de 2001, relativa a la seguridad
general de los productos (DO n° L 11 de 15 de enero de
2002, pág. 4). Véase, sobre esta Directiva: Pire,
"La directive 2001/95/CE du Parlement européen et du
Conseil du 3 décembre 2001 relative à la
sécurité générale des produits",
Revue européenne de droit de la consommation, n° 3,
2001, 245-267.
[46] Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen
los principios y los requisitos generales de la
legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de
Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la
seguridad alimentaria (DO n° L 31 de 1 de febrero de 2000,
pág. 1). Véanse, sobre este Reglamento:
“New food law principles apply from farm to fork”,
Consumer Voice, n° 3, 2002, 1-2; Alemanno, obra citada en
la nota 27, 73-160; González Vaqué, "Objetivo: la
seguridad alimentaria en la Unión Europea [el Reglamento
(CE) n° 178/2002]", Gaceta Jurídica de la UE, n°
223, 2003, 59-71; Hagenmeyer, "Modern food safety requirements:
according to EC Regulation no. 178/2002", Zeitschrift für
das gesamte Lebensmittelrecht, Vol. 29, n° 4, 2002,
443-459; y Pardo Leal, “El Reglamento general sobre los
alimentos: ¿el último recurso para recuperar la
confianza de los consumidores?”, Gaceta Jurídica
de la UE, n° 212, 2001, 100-112.
[47] Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles
oficiales efectuados para garantizar la verificación del
cumplimiento de la legislación en materia de piensos y
alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los
animales (DO n° L 165 de 30 de abril de 2004, pág.
1).
[48] Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la seguridad de los
ferrocarriles comunitarios y por la que se modifican la
Directiva 95/18/CE del Consejo sobre concesión de
licencias a las empresas ferroviarias y la Directiva 2001/14/CE
relativa a la adjudicación de la capacidad de
infraestructura ferroviaria, aplicación de
cánones por su utilización y certificación
de la seguridad (DO n° L 164 de 30 de abril de 2004,
pág. 44).
[49] Directiva Consejo de 23 de julio de 1996
relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario
transeuropeo de alta velocidad (DO n° L 235 de 17 de
septiembre de 1996, pág. 6).
[50] Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 19 de marzo de 2001, relativa a la
interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo
convencional (DO n° L 110 de 20 de abril de 2001,
pág. 1).
[51] Citado en la nota 15.
[52] Véase el epígrafe n° 3
de la "Exposición de motivos" del documento COM(2007) 36
final citado en la nota 15.
[53] Sic en el epígrafe n° 3 de la
"Exposición de motivos" del documento COM(2007) 36 final
citado en la nota 15.
[54] Véase también el
epígrafe n° 3 de la "Exposición de motivos"
del documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15.
[55] Ibidem.
[56] Este planteamiento no regulador se
basaría en la creación de un sitio web
específico con una lista de productos a los que se
aplica el reconocimiento mutuo, un estudio general por parte de
la Comisión y los Estados miembros de todas las
disposiciones técnicas nacionales relativas a una
categoría específica de productos y la
identificación de las autoridades nacionales
responsables de dichas medidas, la inclusión
sistemática del texto final de todas las normas
técnicas notificadas conforme a la Directiva 98/34/CE en
una base de datos, conferencias y seminarios organizados en los
Estados miembros, etc. [véase el epígrafe n°
2 de la "Exposición de motivos" del documento COM(2007)
36 final citado en la nota 15].
[57] Como se afirma sorprendentemente en el
epígrafe n° 3 de la "Exposición de motivos"
del documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15:
¿desde cuándo es preciso transponer los
Reglamentos comunitarios?
[58] Véase el artículo 4.3 del
Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final citado
en la nota 15.
[59] Ibidem, artículo 6.
[60] Ibidem, considerando n° 18.
[61] La cursiva es nuestra.
[62] Véase en este sentido el
considerando n° 20 del Reglamento propuesto en el documento
COM(2007) 36 final citado en la nota 15.
[63] Ibidem, considerando n° 19.
[64] Ibidem, considerando n° 22.
[65] Ibidem, considerando n° 20.
[66] Véase la nota 20.
[67] Véase el 4°
capítulo del Informe de la Comisión al Consejo,
al Parlamento Europeo y al Comité Económico y
Social sobre la aplicación de la Decisión
3052/95/CE en 1997 y 1998 [documento COM(2000) 194 final de 7
de abril de 2000] (véase también: González
Vaqué, obra citada en la nota 21, pág. 11).
[68] Véase: González
Vaqué, “El control de la aplicación del
Derecho comunitario en materia de libre circulación de
mercancías: ¿es necesaria una reforma?”,
ReDeco, n° 15, 2007, 22-23 (este artículo puede
consultarse en la siguiente página de Internet:
http://aibadaredeco.googlepages.com/seviaiba.pdf ).
[69] Que puede resumirse señalando que
los Estados miembros están obligados a notificar a la
Comisión cualquier medida que constituya un
obstáculo para la libre circulación o
comercialización de un determinado modelo o tipo de
producto legalmente fabricado y comercializado en otro Estado
miembro, cuando esta medida tenga como efecto directo o
indirecto una prohibición general, la negativa a
autorizar su comercialización, la modificación
del modelo o del tipo de producto en cuestión (para su
comercialización o su mantenimiento en el mercado), o
una retirada del mercado (véase el primer
capítulo del documento COM(2000) 194 final citado en la
nota anterior).
[70] Véase: González
Vaqué, obra citada en la nota 21, 11-12.
[71] La cursiva es nuestra.
[72] Véase el epígrafe n° 4
de la Comunicación interpretativa citada en la nota 22
[cabe subrayar que Weatherill se ha referido acertadamente al
principio del reconocimiento mutuo calificándolo como
the principle of non-absolute mutual recognition (véase,
de dicho autor: “EC Consumer Law and Policy”,
Edward Elgar, Cheltenham, 2005, pág. 60)].
[73] Véase el epígrafe n° 1
de la "Exposición de motivos" del documento COM(2007) 36
final citado en la nota 15.
[74] Ibidem (véase también:
Segura Roda, obra citada en la nota 40, pág.7)
[75] Método que Segura Roda (en la
obra citada en la nota 40, pág.6) califica de
cláusula de salvaguardia general, pero que preferimos
considerar horizontal…