UE: El control de la aplicación del Derecho comunitario en el Mercado Único

Introducción

Parece obligado que toda reflexión sobre el
futuro de la Unión Europea se inicie haciendo referencia a
su pasado reciente y, más en concreto, a los
referendums celebrados en 2005 en Francia y los
Países Bajos[1]

En efecto, la Unión se encuentra en una
encrucijada: tras acoger a diez nuevos Estados miembros, se
prepara para integrar a Bulgaria y
Rumania[2]mientras el triunfo del no en
las citadas consultas y las presumibles dificultades en algunos
Estados miembros (como el Reino Unido, Suecia o Polonia) para
ratificar el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa[3]han supuesto un
duro golpe para el euro optimismo.

En este contexto, vale la pena recordar que, tras los
resultados negativos de los referendums francés y
holandés, «el Consejo Europeo adoptó una
declaración sobre la ratificación del Tratado por
el que se establece una Constitución para Europa, mediante
la cual los Jefes de Estado y de Gobierno pedían un
período de reflexión, durante el cual debía
tener lugar un amplio debate en cada país, en el que
tomarían parte los ciudadanos, la sociedad civil, los
interlocutores sociales, los Parlamentos nacionales y los
partidos políticos»[4].

Por otro lado, en octubre de 2005, la Comisión
presentó un "Plan D"[5] que no constituye
«… una operación de rescate de la
Constitución, ni está limitado en el tiempo al
período de reflexión: es un punto de partida para
un proceso de reforma democrática a largo
plazo»[6].

Entendemos pues que, teniendo en cuenta que la
intensidad del debate sobre el futuro de Europa ha variado
considerablemente de un Estado miembro a
otro[7]hemos de esforzarnos a todos los niveles
por aportar nuestro granito de arena a esta reflexión
generalizada. En este sentido, puesto que el mercado
único se considera uno de los dos logros más
positivos de la construcción europea[8]nos
parece oportuno dedicar el presente estudio a la
aplicación del Derecho comunitario por lo que se refiere a
la libre circulación de mercancías, uno de los
sectores más importantes del Mercado interior.

No cabe la menor duda de que si la
aplicación es un elemento crucial para que el
Derecho sea realmente eficaz y constituya un instrumento
útil para alcanzar los objetivos que se propone, ello es
especialmente cierto cuando nos referimos al Derecho
comunitario[9]que se aplica (¿superpone?)
en diversos ámbitos sectoriales y en Estados que disponen
de ordenamientos jurídicos muy heterogéneos y con
diferentes condicionantes
económico-sociales[10]

En este contexto, la Comisión Europea elabora
cada año un informe relativo al control de la
aplicación del Derecho comunitario en respuesta a las
solicitudes del Parlamento Europeo[11]y de los
Estados miembros[12]

El último de estos Informes es el
"Vigésimo tercer Informe anual de la Comisión sobre
el control de la aplicación del Derecho
comunitario"[13], que nos parece merecer un
detallado análisis (epígrafe n° 2).

No obstante, teniendo en cuenta que nuestro objetivo es
también examinar qué mejoras podrían
introducirse en relación con el control de la
aplicación de las disposiciones comunitarias que aseguran
la libre circulación de
mercancías[14]en el Mercado interior,
dedicaremos una atención especial a los instrumentos que
permiten un control a posteriori (epígrafe n°
4), sin olvidar tampoco los que hacen posible un control
preventivo (epígrafe n° 3), y, en su caso, nos
referiremos a las propuestas de la doctrina sobre su eventual
modificación o sustitución.

No nos ocuparemos, por el contrario, del tema que se
refiere a una posible enmienda de las disposiciones
relativas a la libre circulación de mercancías del
Tratado[15]puesto que parece que los Estados
miembros no desean, por el momento, una modificación del
Derecho primario en esta materia[16]

El
"Vigésimo tercer Informe anual de la Comisión sobre
el control de la aplicación del Derecho
comunitario"

2.1 Evaluación de los
resultados

En el XXIII Informe sobre la aplicación del
Derecho comunitario[17]se subraya que los
progresos realizados en el ámbito de la
comunicación de las medidas nacionales de
transposición de las normativas comunitarias mostraban en
enero de 2005 una media de 97,69% en los 25 Estados miembros. Se
señala también en dicho Informe que en marzo de ese
mismo año el porcentaje ascendía al 98,12%; en
mayo, al 98,69%; en julio, al 98,78%; en septiembre, al 98,88% y,
en noviembre, al 98,92%.

Por lo que se refiere a los procedimientos de
infracción instruidos por la Comisión, en el citado
Informe se recuerda que de 2.993 en 2004 disminuyeron a 2.653 en
2005. En efecto, al 31 de diciembre de 2005, estaban en curso
1.697 expedientes de los 2.653 registrados. No obstante, el
número de denuncias registradas por la Comisión
aumentó ligeramente con relación a 2004 (de 1.146 a
1.154). En este contexto, cabe señalar que las denuncias
representaron en total alrededor del 43,5% de todas las
infracciones detectadas en 2005 y que el número de
procedimientos incoados por la Comisión a los 25 Estados
miembros, sobre la base de sus propias investigaciones,
aumentó de 328 en 2004 a 433 en 2005.

Por otro lado, el número de procedimientos
contra los Estados miembros por no comunicación
de las medidas de transposición disminuyó en 2005
un 29% (de 1.519 a 1.079 expedientes) con relación al
año anterior[18]De todos modos,
según la Comisión, «esta disminución
se explica por el hecho de que las cifras de 2004 incluían
no sólo el control regular de las directivas cuyo plazo de
transposición por los 15 Estados miembros acababa de
finalizar, sino también el control de la
comunicación por los diez nuevos miembros de todo el
acervo comunitario de
preadhesión»[19].

Respecto a un tema muy sensible, a saber, el plazo de
tratamiento de los casos de infracción, la Comisión
informa de que en el período 1999-2002, dicho
plazo[20]fue, por término medio, de 24
meses. Además, en el XXIII Informe sobre la
aplicación del Derecho comunitario se indica que «si
nos limitamos a los casos de infracciones que tienen su origen en
una denuncia fundada y a los detectados de oficio por los
servicios de la Comisión, el plazo transcurrido es, por
término medio, de 35
meses»[21].

Como ha subrayado la doctrina, cabe destacar que los
servicios de la Comisión se esforzaron en acelerar el
análisis y el tratamiento de los casos de
infracción y se logró un mayor respeto del
código de buena conducta administrativa por lo que se
refiere a los contactos con los
denunciantes[22]Además, el principio
fundamental de la igualdad de trato a los Estados miembros ha
sido respetado, combinándolo al mismo tiempo con un amplio
abanico de medidas no legislativas destinadas a prever los
posibles problemas de aplicación.

2.2 La importancia de las infracciones vinculadas a
las peticiones presentadas ante el Parlamento
Europeo

Tras afirmar que las peticiones al Parlamento
representan una fuente muy valiosa de información para la
detección de las infracciones al Derecho comunitario, la
Comisión confirma que «las estadísticas
demuestran que entre un cuarto y un tercio de las peticiones
están vinculadas, o dan lugar, a procedimientos de
infracción»[23].

Vale la pena subrayar también que, en muchos
casos, las peticiones en cuestión coinciden con la
presentación simultánea de una denuncia ante la
Comisión. El número de peticiones varía
considerablemente por sector, entre 10 en el sector de la empresa
y la industria y 179 en el ámbito de la protección
del medio ambiente. Las peticiones se concentraron sobre todo en
los sectores del medio ambiente y el Mercado interior.

Precisamente, en los principales ámbitos del
Mercado interior, las peticiones plantearon un número
significativo y una amplia gama de problemas. Así,
por ejemplo, los servicios en general constituyeron un sector que
dio lugar a numerosas peticiones[24]

Como concluye la Comisión, «esta
información confirma el volumen, la variedad e importancia
de las cuestiones planteadas y confirma la naturaleza detallada
del trabajo que debe llevar a cabo la Comisión para
examinar, explicar y tratar las diversas cuestiones, tanto desde
el punto de vista de su propia autoridad para incoar
procedimientos de infracción, como de la necesidad de
mantener informados a los denunciantes y a la Comisión de
Peticiones»[25].

2.3 El control en el ámbito de la
legislación relativa al Mercado interior

Al sector de las empresas y de la industria (mercado
interior de los productos) correspondían, a 31 de
diciembre 2005, 504 directivas, así como la
aplicación del artículo 28 CE.

Según informa la Comisión, los 333
procedimientos de infracción incoados en 2005 en el marco
de esta legislación (194 en virtud de las directivas y 141
relativos al artículo 28 CE) constituyeron el 9,4% del
total de procedimientos iniciados por la Comisión en 2005.
Ello representa un aumento del número de procedimientos a
cargo de la Dirección General de Empresa e Industria con
respecto a 2004 y 2003 (249 y 218 procedimientos en curso,
respectivamente).

Por lo que se refiere a las directivas gestionadas por
dicha Dirección General, al igual que en años
anteriores, la mayor parte de los procedimientos en curso eran
procedimientos por incumplimiento por no comunicación de
las medidas nacionales de transposición (129, de los que
101 se incoaron en 2005).

Por otro lado, en 2005 se abrieron 15 nuevos expedientes
por no conformidad y 10 por aplicación incorrecta (frente
a 53 y 6 por no conformidad y 10 y 3 por aplicación
incorrecta en 2003 y 2004, respectivamente).

Como sucedió en años anteriores, la
Directiva 98/34/CE[26]desempeñó un
papel muy importante para prevenir los obstáculos al
funcionamiento del Mercado interior y permitir el intercambio de
información con y entre los Estados miembros. Debido, en
particular, a la ampliación (los nuevos Estados
miembros fueron responsables de cerca de un tercio de las
notificaciones recibidas) el número de notificaciones
aumentó en más de un 30% en 2005.

En relación con las competencias de la
Dirección General del Mercado Interior y Servicios, vale
la pena destacar que, en el marco del seguimiento de la
Recomendación de 12 de julio de 2004 sobre las buenas
prácticas en materia de
transposición[27]como resultado de una
carta dirigida el 3 de mayo de 2005 por el Comisario
McCreevy a todos los Estados miembros, dicha
Dirección General pudo recoger información sobre la
forma en que la citada Recomendación se había
utilizado en el plano nacional. La investigación en
cuestión puso de manifiesto que una gran parte de las
recomendaciones formuladas por la Comisión se
habían traducido en acciones concretas.

En materia de control de las medidas de
transposición, la Dirección General del Mercado
Interior y Servicios examinó en 2005 la mayor
parte de las aproximadamente 1.300 medidas nacionales de
transposición notificadas por los nuevos Estados miembros,
que cubrían el acervo en vigor a 1 de mayo de 2004. Este
trabajo considerable dio lugar al inicio de 259 procedimientos de
infracción, de los que sólo seguían abiertos
85 cuando se elaboró el XXIII Informe.

Cabe subrayar que la citada Dirección General
«… inició también en 2005 una
reflexión sobre el modo en que podría optimizar el
impacto, tanto jurídico como económico, de los
procedimientos de infracción de los que es
responsable»[28].

En el sector de la sociedad de la información, el
marco regulador comunitario de 2002 de las comunicaciones
electrónicas persigue tres objetivos generales de la
estrategia de Lisboa: crear normas reglamentarias estables y
fiables, fomentar la innovación y estimular las nuevas
inversiones en redes y servicios de comunicaciones. Como todos
los Estados miembros menos uno (Grecia) habían concluido
la transposición de dicho marco regulador, los servicios
de la Comisión se centraron en la supervisión de la
aplicación de las medidas adoptadas. Los procedimientos de
infracción se concentraron principalmente en el
régimen transitorio, la independencia y la amplia gama de
competencias de las autoridades nacionales de regulación,
los retrasos en el examen de los mercados de referencia, la
designación de un prestatario del servicio universal y en
problemas que afectan a los consumidores, tales como la
portabilidad del número, los servicios de las
guías, el número único de emergencia europeo
(112) y la protección contra el correo basura.

Como se recuerda en el XXIII Informe, el objetivo
principal de la Directiva sobre la Televisión sin
Fronteras[29]consiste en crear las condiciones
necesarias para la libre circulación de los programas de
televisión en la Unión. Para poder determinar si
los Estados miembros aplican correctamente las disposiciones de
la citada Directiva sobre la publicidad televisada, la
Comisión recurre, en particular, a una vigilancia
efectuada por un asesor independiente seleccionado tras una
oferta de contrato público.

Por otra parte, la Directiva sobre la
reutilización de la información del sector
público[30](ISP) persigue tres objetivos
principales: en primer lugar, facilitar la creación a
escala comunitaria de servicios basados en la ISP, en segundo
lugar, fomentar la reutilización transfronteriza efectiva
de la ISP para crear servicios de valor añadido y,
finalmente, limitar las distorsiones de la competencia en el
mercado comunitario. En este ámbito, la Comisión
informa de que se incoaron con carácter prioritario
procedimientos de infracción contra los Estados miembros
que no habían notificado a tiempo las medidas nacionales
de transposición.

2.4 Otros sectores

Entre los sectores en los que la libre
circulación de mercancías constituye un elemento
esencial cabe referirse especialmente al agrícola. En
efecto, en dicho ámbito el control de la aplicación
del Derecho comunitario se desarrolla con arreglo a dos
coordenadas, una destinada precisamente a eliminar los
obstáculos a la libre circulación de los productos
agrícolas, y otra cuyo objetivo es llevar a cabo una
aplicación efectiva y correcta de los mecanismos
más específicos de las normativas
agrícolas.

En 2005, por lo que se refiere a la libre
circulación de los productos agrícolas, se
confirmó la clara tendencia a la disminución de los
obstáculos clásicos detectados.

Respecto al control de la aplicación de las
normativas específicas de la Política
Agrícola Común, en el XXIII Informe se recuerda que
la Comisión veló, en particular, por que la
protección de ciertas denominaciones geográficas,
que se inscriben en el marco de la política de calidad de
los productos agrícolas, no se viera debilitada por
actitudes o interpretaciones contrarias al Derecho comunitario,
tal como se pudo comprobar en Alemania con respecto al
"Parmigiano Reggiano".

La Comisión persiguió también el
objetivo de recordar a los Estados miembros su
obligación de remitir los informes anuales sobre todos los
regímenes de ayudas estatales existentes en el sector
agrícola.

Por otro lado, vale la pena referirnos también a
la información sobre las actividades de control de la
Dirección General Sanidad y Protección de los
Consumidores que figura en el XXIII Informe, en el que se
mencionan las actividades generales de dicha Dirección
General y de la Oficina Alimentaria y Veterinaria, y se
concluye:

«La Comisión, para quien la salud
constituye una prioridad esencial, se esfuerza en mejorar la
salud pública en la Unión Europea, en prevenir las
enfermedades y las afecciones humanas así como las causas
de peligro para la salud humana. El plazo de la mayoría de
las directivas que regulan este sector expiraba en 2005. La
acción de la Comisión se concentró
esencialmente en el control de la aprobación de las
medidas de
transposición.»[31]

El control
previo: la Directiva
98/34/CE[32]

Como ya hemos señalado (apartado 2.3), la
Directiva 98/34/CE constituye un instrumento muy útil y
eficaz para prevenir los obstáculos al funcionamiento del
Mercado interior y permitir el intercambio de información
con y entre los Estados miembros[33]

En efecto, desde 1984, la Directiva
83/189/CEE[34]que tras su codificación se
convirtió en la Directiva 98/34/CE, ha establecido un
mecanismo de prevención, cuyo campo de aplicación
se ha ido ampliando progresivamente.

En la actualidad, los Estados miembros de la
Unión Europea tienen la obligación de notificar a
la Comisión y a los demás Estados miembros todos
los proyectos de reglamentos técnicos relativos a
productos y servicios de la sociedad de la información
antes de adoptarlos en sus ordenamientos
jurídicos.

El intercambio de información se lleva a cabo
según un doble procedimiento que divide la Directiva
98/34/CE en dos partes distintas pero complementarias.

La primera parte se refiere al procedimiento de
información previsto para nuevas iniciativas nacionales
que deberían conducir a la formulación de normas
nacionales entre los organismos nacionales de
normalización, los organismos europeos de
normalización, en concreto el CEN (Comité Europeo
de Normalización), el CENELEC (Comité Europeo de
Normalización Electrotécnica) y el ETSI (Instituto
Europeo de Normas de Telecomunicaciones), y la Comisión
Europea. La Comisión ha confiado a los organismos de
normalización europeos la responsabilidad de poner en
práctica este procedimiento, mediante un contrato
anual.

La segunda parte de la Directiva está dirigida a
los Estados miembros, que de esta forma han aceptado integrarse
en un sistema recíproco de transparencia y control en
materia reglamentaria.

Esta iniciativa puede considerarse original en
varios aspectos:

– el sistema tiene un carácter preventivo:
la información se facilita cuando las reglamentaciones
técnicas en materia de productos o reglas relativas a los
servicios de la sociedad de la información se encuentran
todavía en fase de proyecto y pueden ser modificadas con
el fin de conformarse a los principios del Mercado
interior;

– la Comisión no es la única que
puede examinar y controlar los textos mediante la
aplicación de los períodos de statu quo,
sino que también pueden hacerlo los Estados miembros,
quienes han reconocido las ventajas de un procedimiento que
permite una influencia recíproca en sus procesos
legislativos; y

– el sistema también permite que los
proyectos de legislación nacionales se congelen durante un
período determinado para facilitar la discusión a
nivel comunitario sobre la cuestión a la luz de las
iniciativas de armonización. Además, mediante este
observatorio legislativo, se pueden identificar más
fácilmente las necesidades reales de
armonización.

El control a
posteriori

4.1 La Decisión 3052/95/CE

La Decisión 3052/95/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 13 de diciembre de 1995, por la que se establece
un procedimiento de información mutua sobre las medidas
nacionales de excepción al principio de libre
circulación de mercancías en la
Comunidad[35]constituye un instrumento de control
a posteriori en el ámbito que nos interesa. Sin
embargo, hemos de reconocer que la aplicación de dicha
Decisión no ha dado lugar a los resultados
esperados[36]

Aunque su objetivo es garantizar que la Comisión
y los demás Estados miembros conozcan lo antes posible
cualquier decisión de las autoridades de un Estado miembro
que restrinja la libre circulación de productos
comercializados legalmente en otros Estados
miembros[37]de manera que éstos puedan
adoptar las medidas adecuadas, el hecho de que en muchos casos se
ignore su aplicabilidad ha limitado significativamente
su eficacia. Del mismo modo, la Decisión 3052/95/CE
hubiera debido servir para detectar los sectores en los que
subsisten obstáculos y en los que podría ser
necesaria una armonización a nivel comunitario, pero hasta
la fecha tampoco se ha logrado tal objetivo.

Cabe recordar que el legislador comunitario había
previsto que la Decisión 3052/95/CE constituyera un
elemento esencial de la gestión eficaz del Mercado
interior porque[38]

– garantiza que cualquier decisión de un Estado
miembro que tenga como efecto restringir la libre
circulación de los productos sea notificable y
transparente[39]y

– el objetivo de transparencia buscado por la
Decisión 3052/95/CE constituye el corolario de la
gestión voluntariamente descentralizada por las
autoridades de los Estados miembros del Mercado interior y, por
ello, la adopción por un Estado miembro de medidas que
tengan como efecto restringir la circulación de un
producto procedente de otro Estado miembro debe comunicarse a los
demás Estados miembros y a la Comisión, con el fin
de que pueda encontrarse una solución rápida y
adecuada, a escala comunitaria, de los problemas que puedan poner
en peligro la libre circulación de las mercancías o
los intereses legítimos de los consumidores.

El procedimiento de notificación previsto en la
Decisión 3052/95/CE puede resumirse señalando que
los Estados miembros están obligados a notificar a la
Comisión cualquier medida que constituya un
obstáculo para la libre circulación o
comercialización de un determinado modelo o tipo de
producto legalmente fabricado y comercializado en otro Estado
miembro, cuando esta medida tenga como efecto directo o indirecto
una prohibición general, la negativa a autorizar su
comercialización, la modificación del modelo o del
tipo de producto en cuestión (para su
comercialización o su mantenimiento en el mercado), o una
retirada del mercado[40]

La Decisión 3052/95/CE establece asimismo una
serie de excepciones a la obligación de
notificación. En particular, no deben notificarse las
decisiones judiciales, las medidas adoptadas únicamente en
aplicación de disposiciones comunitarias de
armonización, las medidas notificadas a la Comisión
en virtud de disposiciones específicas, las medidas
notificadas en la fase de proyecto o las medidas que se refieren
exclusivamente a la protección de la moralidad
pública o del orden público. Puesto que la
Decisión 3052/95/CE es aplicable en ausencia de cualquier
otra obligación específica de notificación,
puede ser considerada como la disposición de mayor
alcance o como una red de seguridad que garantiza
la transparencia de la gestión del Mercado
interior[41]

Por último, recordaremos que, de conformidad con
el artículo 9 de la Decisión 3052/95/CE, la
Comisión hace llegar a los Estados miembros
información sobre las medidas nacionales notificadas en
virtud de este procedimiento. La Comisión debe velar en
especial por el respeto del principio de confidencialidad de la
información que, por su naturaleza, esté amparada
por el secreto profesional, establecido en el artículo 6
de la Decisión. Asimismo, debe difundir, sin perjuicio de
los casos no resueltos, información sobre las medidas de
seguimiento que se hayan tomado.

4.2 ¿Es necesario modificar o
sustituir la Decisión 3052/95/CE?

En el 4° capítulo de la Comunicación
interpretativa "Simplificación del acceso de productos al
mercado de otro Estado miembro: aplicación práctica
del reconocimiento mutuo"[42], la Comisión
se ocupó de un tema que, en nuestra opinión, es de
gran importancia e interés: el examen del grado de
conformidad de un producto legalmente fabricado y/o
comercializado en otro Estado miembro que pueden llevar a cabo
las autoridades competentes del Estado miembro en el que se
invoque el principio del reconocimiento mutuo en el ámbito
de la libre circulación de mercancías.

En efecto, «la libertad fundamental que constituye
la libre circulación de mercancías no es una
libertad absoluta[43]el reconocimiento
mutuo está condicionado por el derecho de control que
puede ejercer el Estado miembro de destino sobre la equivalencia
del grado de protección que ofrece el producto que
está examinando en relación con el que establece en
sus propias normas
nacionales»[44].

Si tenemos en cuenta que la Decisión 3052/95/CE
sólo impone la obligación de notificar a
posteriori la adopción de una medida que restrinja o
limite la libre circulación en cuestión y que, para
un correcto funcionamiento del principio del reconocimiento
mutuo, resulta imprescindible que cada Estado miembro
disponga de reglas precisas[45]sobre el
procedimiento para llevar a cabo, en el marco de las actividades
de control e inspección del mercado nacional, el
examen del grado de conformidad de los productos a los
que se aplica el citado principio, cabe plantearse la
cuestión de si no resulta necesario completar la
Decisión en cuestión con disposiciones ad
hoc.

Probablemente, la alternativa más eficaz
consistiría en derogar la mencionada Decisión y
adoptar nueva normativa
comunitaria[46](preferiblemente un Reglamento) que
impusiera en todos los Estados miembros la obligación de
establecer un procedimiento para el examen del grado de
conformidad de los productos a los que se aplica el
principio del reconocimiento mutuo (examen que comprende
varias etapas: recogida de la información
necesaria[47]verificación de la
equivalencia de los niveles de
protección[48]decisión relativa a
los resultados de la evaluación y su comunicación
al solicitante[49]Dicho procedimiento sería
de obligatorio cumplimiento cuando las autoridades competentes
detectaran productos que no son conformes a lo dispuesto en la
legislación nacional pero han sido legalmente producidos
y/o comercializados en otro Estado miembro.

El procedimiento en cuestión podría prever
el envío sistemático al agente económico
interesado de una comunicación escrita especificando en
cada caso la normativa nacional que se pretende aplicar,
así como la justificación [basada en el
artículo 30 CE o en las exigencias imperativas
identificadas por el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas (TJCE)] de la correspondiente excepción al
reconocimiento mutuo. También debería preverse un
plazo razonable para contestar dicha
notificación.

Este sistema armonizado podría completarse con el
establecimiento de una red de puntos de contacto
nacionales para el seguimiento del citado procedimiento, que
servirían igualmente para informar a los interesados sobre
la legislación aplicable a las mercancías
importadas de otros Estados miembros, métodos de arbitraje
disponibles, etc.

4.3 El Reglamento n°
2679/98[50]

4.3.1 La jurisprudencia consagrada en la sentencia
"Fresas"

Aunque la propuesta de la
Comisión[51]que culminó con la
adopción del Reglamento n° 2679/98 es anterior a la
sentencia "Fresas"[52], resulta evidente que el
objetivo fundamental del Reglamento n° 2679/98 es evitar
situaciones como las que se produjeron en Francia de modo
regular durante más de diez
años[53]y que fueron objeto del citado
fallo: actos de violencia contra frutas y hortalizas procedentes
de otros Estados miembros, que consistían en la
interceptación de camiones, con agresiones a los
conductores y destrucción de la mercancía, amenazas
dirigidas a los comerciantes mayoristas y detallistas,
etc.

No cabe duda de que dicho fallo no pudo llegar en un
momento más oportuno, ya que el pronunciamiento
del TJCE se produjo entre la presentación por la
Comisión de su propuesta de Reglamento (el 18 de noviembre
de 1997) y la discusión de la citada propuesta en el seno
de las instancias competentes del Consejo y del Parlamento
(primer semestre de 1998)[54].

Cabe recordar que, en la sentencia "Fresas", el TJCE
precisó que el artículo 28 CE no sólo
prohíbe las medidas directamente adoptadas por
las autoridades nacionales que, en sí mismas, crean los
obstáculos al comercio entre los Estados miembros, sino
«… que puede también aplicarse cuando un
Estado miembro se abstenga de adoptar las medidas necesarias para
hacer frente a obstáculos a la libre circulación de
mercancías debidos a causas que no sean de origen
estatal»[55]. El TJCE añadió,
además, que «… el hecho de que un Estado
miembro se abstenga de actuar o, en su caso, siga sin adoptar
medidas suficientes para impedir determinados obstáculos a
la libre circulación de mercancías, creados
especialmente por acciones de particulares en su territorio
contra productos originarios de otros Estados miembros, puede
obstaculizar los intercambios intracomunitarios tanto como un
acto positivo[56]

4.3.2 Un Reglamento sui generis

Teniendo en cuenta la jurisprudencia consagrada por el
TJCE, el Consejo Europeo, que no podía ignorar la
inquietud de algunos Gobiernos ante los desmanes que se
producían en determinados Estados
miembros[57]solicitó a la Comisión,
en sus conclusiones de la cumbre de Ámsterdam de 16 y 17
de junio de 1997 relativas al Plan de Acción para el
Mercado Único, que examinara «… el modo de
garantizar de manera eficaz la libre circulación de
mercancías, incluyendo la posibilidad de imponer sanciones
a los Estados miembros» e insistió en que le
presentara «… propuestas adecuadas antes de su
[siguiente] reunión en diciembre de
1997».

Tras la presentación por parte de la
Comisión de la correspondiente
propuesta[58]el debate sobre las modalidades de un
futuro mecanismo de control fue arduo. De todos modos, pese a
todas las dificultades y a la más o menos velada
oposición de algunos Gobiernos nacionales, la Presidencia
británica logró sacar adelante el Reglamento. El
precio a pagar fue, sin embargo, bastante elevado, pues
consistió fundamentalmente en la
amputación de parte de la propuesta de la
Comisión[59]incluyendo, lamentablemente, la
substitución de la posibilidad de que dicha
Institución adoptara decisiones obligatorias, por una
alternativa ambigua: el eventual envío de una
notificación (?) al Estado miembro en
cuestión.

De todos modos, vale la pena recordar que, en su
versión final, el artículo 3.1 del Reglamento
n° 2679/98 establece un útil sistema de
alerta[60]

«Cuando haya un
obstáculo[61]o exista riesgo de que lo
haya,

a) cualquier Estado miembro (sea o no el Estado miembro
afectado) que tenga información pertinente
deberá[62]remitirla inmediatamente
a la Comisión, y

b) la Comisión remitirá de inmediato a los
Estados miembros dicha información así como toda
información procedente de cualquier otra fuente que pueda
considerar importante.»

Por su parte, el artículo 3.2 prevé
que:

«El Estado miembro de que se trate
responderá lo antes posible a las peticiones de
información que le dirijan la Comisión y otros
Estados miembros en relación con la naturaleza del
obstáculo o el riesgo y las medidas que haya adoptado o se
proponga adoptar. La información que intercambien los
Estados miembros entre sí deberán transmitirla
también a la Comisión».

La originalidad de este sistema de alerta
consiste en que se basa en el control mutuo, por parte de los
respectivos Estados miembros, del cumplimiento del Derecho
comunitario[63]

La fase de información se concluye mediante la
aplicación de lo dispuesto en el artículo
4:

«1. Cuando haya un obstáculo […], el
Estado de que se trate:

a) adoptará todas las medidas necesarias
y proporcionadas para garantizar la libre circulación de
mercancías en el territorio de dicho Estado miembro de
acuerdo con el Tratado[64]e

b) informará a la Comisión de las
medidas que sus autoridades hayan tomado o se propongan
tomar.

2. La Comisión remitirá
inmediatamente a los demás Estados miembros la
información recibida conforme a la letra b) del apartado
1.»

Sin duda alguna, el artículo 4 del Reglamento
n° 2679/98[65]se inspira en el principio
consagrado en la sentencia "Fresas", al que el TJCE hizo
especialmente referencia en los fundamentos jurídicos
n°s 32 y 33 de dicho fallo declarando que un Estado miembro
tiene la obligación de tomar todas las medidas
necesarias y proporcionadas para asegurar el respeto de la
libertad fundamental de la circulación de
mercancías.

Brevitatis causa, no nos referiremos en detalle
a la segunda fase de la aplicación, es decir, la
notificación de la Comisión, que
deberá llevarse cabo según lo previsto en el
artículo 5 del Reglamento n° 2679/98. Nos
limitaremos a subrayar que, según la doctrina, algunas de
las carencias del citado Reglamento son el resultado de la escasa
entidad de dicho artículo, puesto que no logra aportar
nada nuevo al procedimiento de infracción previsto en el
artículo 226 CE[66]Recordaremos
también que la notificación prevista en el
artículo 5 solamente se lleva a cabo a
posteriori, es decir, cuando el obstáculo ya se ha
producido. Por otro lado, se confía exclusivamente a la
Comisión la responsabilidad de estimar si existe el
obstáculo, de modo que los otros Estados miembros ya no
intervienen en esta fase del procedimiento (al igual que ocurre
en el marco del procedimiento de infracción del
artículo 226 CE).

El Reglamento n° 2679/98 guarda silencio por lo que
se refiere a qué ocurrirá cuando el Estado miembro
no se conforme al Derecho comunitario en el plazo previsto: una
ambigüedad adicional que, como han indicado algunos autores,
limita su eficacia o, por lo menos, permite dudar de que aporte
algún valor añadido en relación al
procedimiento previsto en el artículo 226
CE[67](al que, de todos modos, deberá
recurrirse).

Como ha señalado la doctrina, si una reforma del
Reglamento n° 2679/98 fuera posible (y deseable), ésta
debería recuperar la mayoría de los
elementos que ya figuraban en la propuesta inicial de la
Comisión y que, en su día, el Consejo no
consideró oportunos[68]En cualquier caso,
toda propuesta de modificación de dicha normativa
comunitaria tendría que resolver la polémica
cuestión de la base jurídica de la
disposición en
cuestión[69]

4.4 La eventual modificación de otros
instrumentos para el control general de la
aplicación del Derecho comunitario

Algunos autores se muestran favorables a una reforma
en profundidad de los sistemas de control del Derecho
comunitario[70]

Entre las propuestas formuladas por la doctrina destacan
las relativas a la notificación previa de las medidas
nacionales de transposición[71]y a una
mejor articulación de los contactos entre la
Comisión y los Estados miembros[72]Otras
sugerencias que merecen ser mencionadas son las referentes a la
reforma del artículo 226 CE[73]por un lado,
y a la potenciación de SOLVIT[74]por
otro.

Conclusión

La conclusión que se impone es que queda mucho
por hacer para mejorar y reforzar los mecanismos de control de la
aplicación del Derecho comunitario a todos los
niveles.

Para responder a la pregunta que de manera
provocadora incluíamos en el título,
concluiremos que si realmente existe una voluntad política
de llevar a cabo una reforma de los instrumentos jurídicos
disponibles o de proponer otros nuevos, probablemente el objetivo
sea favorecer su evolución, no provocar una
revolución…

En todo caso, entendemos que se trata de un tema que no
tiene que percibirse como una pugna entre las competencias
comunitarias y las de los Estados miembros, sino como una reforma
necesaria en beneficio de un Mercado interior al servicio de los
consumidores y de todos los sectores interesados.

Perspectivas de
futuro[75]

Tras la elaboración del presente estudio
(véanse las notas 1 y 3), la Comisión ha presentado
varias Propuestas relativas a la libre circulación de
mercancías entre las que destacan las
siguientes:

– una "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y
del Consejo por el que se establecen procedimientos relativos a
la aplicación de determinadas normas técnicas
nacionales a los productos comercializados legalmente en otro
Estado miembro y se deroga la Decisión
3052/95/CE"[76];

– una "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y
del Consejo por el que se establecen los requisitos de
acreditación y vigilancia del mercado relativos a la
comercialización de los productos"[77],
cuyo objetivo es organizar la acreditación a nivel
nacional y europeo, con independencia de los sectores de
actividad en los que se utilice; y

– una "Propuesta de Decisión del Parlamento
Europeo y del Consejo sobre un marco común para la
comercialización de los productos"[78], que
prevé principios comunes y disposiciones de referencia
destinados a aplicarse a todos los sectores legislativos con el
fin de establecer una base coherente para la revisión o la
refundición de la legislación aplicable en cada
caso.

Obviamente, el Reglamento previsto en la primera de
dichas Propuestas, cuyo objetivo es «… fija[r] las normas
y los procedimientos que deberán seguir las autoridades
nacionales cuando adopten o tengan la intención de adoptar
una decisión […] que afecte a la libre
circulación de un producto comercializado legalmente en
otro Estado miembro»[79], puede suponer una
mejora notable en la eficacia del principio del reconocimiento
mutuo[80]Esta mejora será evidente
si el legislador comunitario decide adoptar el procedimiento
propuesto por la Comisión, cuya articulación
podría resumirse del siguiente modo:

1) Fase previa a la adopción de una
decisión por parte de las autoridades competentes del
Estado miembro, que consistirá en una comunicación
por escrito al agente económico, especificando:

? la norma técnica en la que se basará la
decisión;

? las pruebas técnicas o científicas
suficientes para justificar la decisión (artículo
30 CE u otras razones imperativas); y

? la necesidad y proporcionalidad de la
decisión.

2) Observaciones del agente económico
(20 días de plazo)

3) Adopción de la decisión: el
artículo 4.2 del Reglamento propuesto
prevé:

«Cualquier decisión conforme a lo dispuesto
en el artículo 2, apartado 1, será notificada al
agente económico en cuestión y
señalará las razones en las que se basa, incluidas
las razones para rechazar los argumentos del agente
económico.

También especificará las vías de
recurso de que dispone conforme a las disposiciones vigentes en
el Estado miembro en cuestión y los plazos que se
aplicarán a dichas vías de
recurso.»

Por lo que se refiere a los supuestos en los que se
decida no adoptar una decisión, se propone lo
siguiente:

«En caso de que, tras haberlo notificado por
escrito conforme al apartado 1 del presente artículo, la
autoridad nacional decida no adoptar una decisión conforme
a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1,
informará de ello al agente económico en
cuestión»[81].

Por otro lado, en el artículo 5 del Reglamento
propuesto por la Comisión, se establecen reglas precisas
en relación a quién deberá enviarse el aviso
por escrito en virtud del cual se inicia el procedimiento: al
productor (cuando su identidad y su información de
contacto figuren en el embalaje o en el etiquetado del producto,
o en los documentos adjuntos) y/o al distribuidor (cuando su
identidad y su información de contacto figuren en el
embalaje o el etiquetado del producto, o en los documentos
adjuntos). Además, se precisa (?) en dicho artículo
que «cuando la identidad y la información de
contacto del productor y el distribuidor no figuren en el
embalaje, ni en el etiquetado del producto, ni en los documentos
adjuntos, el aviso por escrito será enviado a cualquier
otro productor o distribuidor a tenor de lo dispuesto en los
párrafos primero y segundo».

Vale la pena subrayar, finalmente, que «cualquier
decisión conforme a lo dispuesto en el artículo 2,
apartado 1, podrá impugnarse ante los tribunales
nacionales»[82].

Se trata, pues, de un sistema que satisface
la mayoría de las demandas incluidas en el
apartado 4.2 del presente estudio…

Autor:

Luis González
Vaqué

Consejero, Dirección General de
Mercado Interior y Servicios, Comisión
Europea[83]

[1] Véase: Jopp y Kuhle,
"Résoudre la crise constitutionnelle: l’Union
européenne après l’échec des
référendums en France et aux Pays-Bas", Revue des
questions allemandes, n° 3, 2005, 37-41.

[2] Cabe señalar que la versión
final de este estudio fue redactada en el curso de los meses de
noviembre y diciembre de 2006.

[3] DO n° C 310 de 16 de diciembre 2004,
pág. 1 (véase: Dehousse, “Le Traité
constitutionnel de 2004: le socle d’une nouvelle
Europe?”, Journal des tribunaux, Vol. 124, n° 6169,
2005, 105-116).

[4]  Véase el epígrafe
n° 1 ("Introducción") de la Comunicación de
la Comisión al Consejo Europeo "El período de
reflexión y el Plan D", documento COM(2006) 212 final de
10 de mayo de 2006.

[5]  Comunicación de la
Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al
Comité Económico y Social Europeo y al
Comité de las Regiones "Contribución de la
Comisión al período de reflexión y
más allá: Plan D de democracia, diálogo y
debate", documento COM(2005) 494 final de 13 de octubre de
2005.

[6]  Véase también el
epígrafe n° 1 del documento COM(2006) 212 final
citado en la nota 5.

[7] Ibidem.

[8] La paz entre los Estados miembros es el
otro… [véase el apartado 2.2 del documento COM(2006)
212 final citado en la nota 5].

[9] Como se afirma en el epígrafe
n° 1.1 del documento COM(2006) 416 final de 24 de julio de
2006 ("Vigésimo tercer Informe anual de la
Comisión sobre el control de la aplicación del
Derecho comunitario"), «el control de la
aplicación del Derecho comunitario es esencial desde el
punto de vista del respeto del Derecho en general y contribuye
a convertir el principio de una Comunidad de derecho en algo
tangible para los ciudadanos europeos y los agentes
económicos» (la cursiva es nuestra).

[10]  Véase: Viñals Soler,
“El control de la aplicación del Derecho
comunitario: XXIII Informe de la Comisión (2005)”,
Revista de Derecho Alimentario, n° 16, 2006, pág.
16.

[11] Resolución de 9 de febrero de
1983.

[12] Véase el punto 2 de la
declaración n° 19 aneja al Tratado firmado en
Maastricht el 7 de febrero de 1992.

[13] Documento COM(2006) 416 final citado en
la nota 10 [con posterioridad a la redacción del
presente estudio (véase la nota 3), se ha publicado el
“Vigésimo cuarto Informe anual de la
Comisión sobre el control de la aplicación del
Derecho comunitario”, documento COM(2007) 398 final de 17
de julio de 2007].

[14] En repetidas ocasiones el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) ha calificado de
fundamental el principio de la libre circulación de
mercancías. Así, por ejemplo, en el fundamento
jurídico n° 9 de la sentencia “Huiles
usagés” de 7 de febrero de 1985 (asunto 240/83,
RJTJ pág. 531), el TJCE declaró que «…
los principios de libre circulación de mercancías
y libre competencia, junto con la libertad de empresa como un
derecho fundamental, son principios generales del Derecho
comunitario… ». De forma más específica,
en el fundamento jurídico n° 24 de la sentencia
“Fresas” de 9 de diciembre de 1997 (asunto C265/95,
RJTJ pág. I-6959), el TJCE subrayó de nuevo que
la libre circulación de mercancías constituye
«… uno de los principios fundamentales del
Tratado». En el fundamento jurídico n° 26 de
dicho fallo se refirió, además, al segundo
párrafo del artículo 14 CE en virtud del cual
«… el mercado interior implica un espacio sin
fronteras interiores en el que la libre circulación de
mercancías está garantizada de acuerdo con las
disposiciones del Tratado», añadiendo que este
principio fundamental es desarrollado por los artículos
28 CE y siguientes.

[15] Tema que fue ya objeto de nuestros
comentarios en: "La libre circulación de
mercancías en el Tratado Constitucional de la
Unión Europea", Gaceta Jurídica de la UE, n°
225, 2003, 40-55.

[16] Como ha subrayado Ezquerra Ubero al
recordar que el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa (véase la nota 4), en
sus artículos III-153 y III-154 reproduce, con leves
modificaciones técnicas, el contenido de los vigentes
artículos 28 CE, 29 CE y 30 CE, que, como es bien
sabido, no han sufrido alteraciones sustanciales desde 1957
(véase, de dicho autor: "La jurisprudencia Cassis-Keck y
la libre circulación de mercancías", Marcial
Pons, Madrid, 2006, 370-371).

[17] Documento COM(2006) 416 final citado en
la nota 10.

[18] Véase, por lo que se refiere a
las causas de los retrasos en la transposición:
Berglund, Gange y van Waarden, "Mass production of law –
Routinization in the transposition of European directives: a
sociological-institutionalist account", Journal of European
Public Policy, Vol. 13, n° 5, 2006, 699-706.

[19] Véase el epígrafe n°
1.3 del documento COM(2006) 416 final citado en la nota 10.

[20] Calculado desde el registro de los casos
en el período indicado hasta la presentación del
recurso ante el TJCE con arreglo al artículo 226 CE.

[21] Véase el epígrafe n°
1.3 del documento COM(2006) 416 final citado en la nota 10 en
el que se precisa: «por lo que se refiere a los casos de
infracción que tienen su origen en la no
comunicación de las medidas nacionales de
ejecución de las directivas, el plazo transcurrido es,
por término medio, de 15 meses».

[22] Véase, por ejemplo: Viñals
Soler, obra citada en la nota 11.

[23] Véase el epígrafe n°
1.5 del documento COM(2006) 416 final citado en la nota 10 (por
lo que se refiere al derecho de petición como mecanismo
de tutela extrajudicial de los derechos de los particulares,
véase: Janer Torrens, “El papel de los
particulares en la constatación de conductas contrarias
al Derecho comunitario”, Gaceta Jurídica de la UE,
n° 214, 2001, 41-43).

[24] Véase también el
epígrafe n° 1.5 del documento COM(2006) 416 final
citado en la nota 10.

[25] Ibidem.

[26] Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un
procedimiento de información en materia de las normas y
reglamentaciones técnicas (DO n° L 204 de 21 de
julio de 1998, pág. 37).

[27] Documento SEC(2004) 918 final de 12 de
julio de 2004.

[28] Véase el epígrafe n°
1.6 del documento COM(2006) 416 final citado en la nota 10 en
el que se subraya que «dicha reflexión se basa en
las primeras medidas de carácter interno adoptadas desde
2003 en el marco de la aplicación de la
Comunicación de 2002».

[29] Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3
de octubre de 1989, sobre la coordinación de
determinadas disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio
de actividades de radiodifusión televisiva (DO n° L
298 de 17 de octubre de 1989, pág. 23).

[30] Directiva 2003/98/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003, relativa a
la reutilización de la información del sector
público (DO n° L 345 de 31 de diciembre de 1989,
pág. 90).

[31] Véase el epígrafe n°
1.6 del documento COM(2006) 416 final citado en la nota 10
(véase una opinión crítica al respecto en:
Bourges, “Control de la aplicación del Derecho
comunitario y procedimientos de infracción: ¿la
selectividad de la Comisión constituye la
garantía de la impunidad de los Estados
miembros?”, Boletín del Centro Europeo para el
Derecho del Consumo, n° 121, 2006, 5-6).

[32] Véase la nota 27.

[33] Por lo que se refiere a los
procedimientos comunitarios de información en materia de
normas y reglamentaciones técnicas nacionales,
véanse: "Directiva 98/34/CE: un instrumento de
cooperación entre instituciones y empresas para asegurar
el buen funcionamiento del mercado interior", EUR-OP,
Luxemburgo, 2005, 96 págs.; Casella y Fronia, "La
procédure de contrôle des réglementations
techniques prévue par la nouvelle directive 83/189/CEE",
Revue du Marché Unique européen, n° 2, 1995,
37-85; González Vaqué, "Objetivo mercado
único: la Directiva 83/189/CEE sobre un procedimiento de
información en materia de reglamentaciones
técnicas y su aplicación a los productos
alimenticios (Directiva 88/182/CEE)", Alimentalex, n° 1,
1989, 119-135; Lecrenier, "El control de los reglamentos
técnicos de los Estados y la salvaguardia de los
derechos de los particulares", Gaceta Jurídica de la CE,
n° D-28, 1997, 95-136; Munoz, “Le contrôle de
l'application du droit communautaire nécessite
d’améliorer les outils actuels et obligation
d’en proposer de nouveaux”, Institut d’Etudes
Juridiques Européennes, Lieja, 7-10; y Porchia,
“L'efficacia della direttiva No. 83/189 in materia
di regole tecniche: un raffronto con l'art. 93.3 del
Trattato”, Diritto comunitario e degli Scambi
internazionali, n° 3, 1996, 545-571 (sobre la posibilidad
de invocar la falta de notificación por los
particulares, véase: Voinot, "Le droit communautaire et
l’inopposabilité aux particuliers des
règles techniques nationales", Revue trimestrielle de
droit européen, Vol. 39, n° 1, 2003, 91-112).

[34] Directiva del Consejo, de 28 de marzo de
1983, por la que se establece un procedimiento de
información en materia de las normas y reglamentaciones
técnicas (DO n° L 109 de 26 de abril de 1983,
pág. 8).

[35] DO n° L 321 de 30 de diciembre de
1995, pág. 1 (véanse, sobre esta Decisión:
Arhel, "Marché intérieur: la procédure
d'information mutuelle sur les entraves techniques", Petites
affiches, n° 95, 1996, 32-35; Gardeñes
Santiago, “La aplicación de la regla de
reconocimiento mutuo y su incidencia en el comercio de
mercancías y servicios en el ámbito comunitario e
internacional”, Eurolex, Madrid, 1999, 308-309; Gippini
Fournier y La Pergola, "La nouvelle procédure
d'information mutuelle sur les mesures nationales
dérogeant au principe de libre circulation des
marchandises à l'intérieur de la
Communauté", Revue du Marché Unique
Européen, n° 4, 1996, 145-180; González
Vaqué y Romero Melchor, "El principio de la
transparencia en el mercado interior: la Decisión
3052/95/CE sobre las medidas que constituyen excepciones a la
libre circulación de mercancías", Gaceta
Jurídica de la CE, n° B-114, 5-14; y Pierens,
"La Décision 3052/95/CE: un nouveau mécanisme de
transparence des exceptions au principe de libre circulation
des marchandises", L'Observateur de Bruxelles, n° 17,
1996, 26-27).

[36]  Véase el 4°
capítulo del Informe de la Comisión al Consejo,
al Parlamento Europeo y al Comité Económico y
Social sobre la aplicación de la Decisión
3052/95/CE en 1997 y 1998 [documento COM(2000) 194 final de 7
de abril de 2000].

[37]  Esta transparencia es un requisito
previo para la gestión eficiente y descentralizada del
Mercado interior. Por supuesto, la Decisión 3052/95/CE
no es el único instrumento jurídico que garantiza
esta transparencia: todas las Directivas de nuevo enfoque
contienen cláusulas de salvaguardia que obligan a los
Estados miembros a comunicar a la Comisión y a los
demás Estados miembros las excepciones temporales a la
reglamentación en materia de libre circulación
[véase: González Vaqué, "La
aplicación del artículo 28 CE (antiguo
artículo 30) a las mercancías en tránsito:
la sentencia Piezas de recambio", Gaceta Jurídica de la
UE, n° 213, 2001, pág. 112].

[38] Véase la "Introducción"
del documento COM(2000) 194 final citado en la nota 37.

[39] Habida cuenta de la existencia de una
serie de directivas sectoriales y de la Directiva 2001/95/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de diciembre de
2001, relativa a la seguridad general de los productos (DO
n° L 11 de 15 de enero de 2002, pág. 4) que
establecen procedimientos de notificación, el valor
añadido de la Decisión 3052/95/CE es abarcar
todos los casos para los que no está previsto un
procedimiento de notificación específico.

[40] Véase el primer capítulo
del documento COM(2000) 194 final citado en la nota 37.

[41] Véase la nota 40.

[42] DO n° C 265 de 4 de noviembre de
2003, pág. 2. Cabe subrayar que dicha
Comunicación, que «pretende ser una guía
práctica que permita a los Estados miembros y a los
operadores económicos sacar partido de la libre
circulación de mercancías en los numerosos
sectores económicos que todavía no están
armonizados», ha sido valorada muy positivamente por la
doctrina (véase, por ejemplo: Bourges, obra citada en la
nota 32, pág. 7).

[43] La cursiva es nuestra.

[44] Véase el epígrafe n° 4
de la Comunicación interpretativa citada en la nota 43
(véase también: Gardeñes Santiago, obra
citada en la nota 36, 86-96). Cabe subrayar que Weatherill se
ha referido acertadamente al principio del reconocimiento mutuo
calificándolo como the principle of non-absolute mutual
recognition (véase, de dicho autor: “EC Consumer
Law and Policy”, Edward Elgar, Cheltenham, 2005,
pág. 60). Sobre el modus operandi de las
autoridades nacionales en relación con la
aplicación del reconocimiento mutuo, véase:
Pelkmans, "Mutual recognition in goods: On promises and
disillusions", Journal of European Public Policy, Vol. 14,
n° 5, 2007, 704-705.

[45] Preferentemente en un acto de alcance
general que vincule a las autoridades competentes
(véase: Bourges, obra citada en la nota 32, pág.
8).

[46] Cabe recordar que la Comisión, en
el marco de una consulta (Interactive Police Making) sobre el
tema “¿Se puede mejorar el funcionamiento del
reconocimiento mutuo?”, planteó la cuestión
de si se consideraba oportuno adoptar «una normativa
comunitaria que confirme el principio de la libre
circulación de mercancías pero que permita a los
Estados miembros suspender la comercialización cuando se
reúnan algunas condiciones» y que las respuestas
recibidas fueron en su mayoría positivas. Por otro lado,
vale la pena mencionar que con posterioridad a la
redacción del presente estudio (véase la nota 3),
la Comisión ha presentado una "Propuesta de Reglamento
del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen
procedimientos relativos a la aplicación de determinadas
normas técnicas nacionales a los productos
comercializados legalmente en otro Estado miembro y se deroga
la Decisión 3052/95/CE" [documento COM(2007) 36 final de
14 de febrero de 2007].

[47] Véase el apartado 4.1 de la
Comunicación interpretativa citada en la nota 43.

[48] Ibidem, apartado 4.2.

[49] Ibidem, apartado 4.3.

[50] Reglamento (CE) del Consejo, de 7 de
diciembre de 1998, sobre el funcionamiento del mercado interior
en relación con la libre circulación de
mercancías (DO n° L 337 de 12 de diciembre de 1998,
pág. 8). Véanse, sobre este Reglamento: Gimeno
Verdejo, “La réponse communautaire aux blocages
des réseaux de transport: application et perspectives
d'avenir du règlement n° 2679/98 en vue de la
protection du marché intérieur”, Cahiers de
droit européen, n° 1-2, 2002, 59-62; D'Ovidio y
Nicolella, "La prévention des perturbations graves
à la libre circulation des marchandises: deux ans
d'application du règlement n° 2679/98", Les
Petites affiches, Vol. 391, n° 114, 2002, 4-9; Pardo Leal,
“El Reglamento n° 2679/98 relativo a los
obstáculos graves a la libre circulación de
mercancías: aplicación y perspectivas de
desarrollo”, Gaceta Jurídica de la UE, n° 214,
2001, 63-72; y Romero Melchor, “El Reglamento (CE) n°
2679/98 para situaciones de emergencia : ¿un instrumento
útil a fin de asegurar la libre circulación de
mercancías?”, Comunidad Europea Aranzadi, n°
4, 2000, 36-40.

[51] Véase el documento COM(97) 619
final, de 18 de noviembre de 1997 (véanse, sobre este
documento: "Pour sauvegarder la liberté des
échanges: La Commission propose un mécanisme
d’intervention", Single Market News, n° 10, 1997,
pág.15; Gimeno Verdejo, obra citada en la nota anterior,
49-59; Mattera, “El Reglamento n° 2679/98: un
instrumento de intervención rápida para
salvaguardar la unidad del Mercado interior”, Gaceta
Jurídica de la UE, n° 204, 1999, 26-29; y Orlandini,
"Libertà di circolazione delle merci: un limite
comunitario al conflitto sindacale", Giornale di diritto del
lavoro e di relazioni industriali, n° 84, 1999,
647-652).

[52] Citada en la nota 15 (véanse,
sobre este fallo: Dubois, “La guerre de la fraise:
l’impuissance publique sous la toise du droit
communautaire”, Revue française de droit
administratif, Vol. 14, n° 1, 1998, 120-130;
González Vaqué, "La sentencia Fresas o la
decidida voluntad de asegurar la libre circulación de
mercancías en el Mercado único", Comunidad
Europea Aranzadi, n° 8-9, 1998, 31-38; Mattera, obra citada
en la nota anterior, 22-24; Muylle, “Angry Farmers and
Passive Policemen: Private Conduct and the Free Movement of
Goods”, European Law Review, Vol. 23, n° 5, 1998,
467-474; y Vías Alonso, "El TJCE condena a Francia por
los ataques de sus agricultores a los productos
españoles", Gaceta Jurídica de la CE, n°
B-127, 1997, pág. 61).

[53] Véanse los fundamentos
jurídicos del 37 al 52 de la sentencia "Fresas" citada
en la nota 15.

[54] Véase: Romero Melchor, obra
citada en la nota 51, 34-35.

[55] Véase el fundamento
jurídico n° 30 de la sentencia "Fresas" citada en la
nota 15.

[56] La cursiva es nuestra.

[57] Véase el fundamento
jurídico n° 31 de la sentencia "Fresas" citada en la
nota 15. En este contexto, no podemos perder de vista que, como
señaló el Abogado General Lenz en el punto 14 de
sus Conclusiones (presentadas el 9 de julio de 1997), el
pillaje y la destrucción de mercancías
procedentes de otros Estados miembros es una de las formas
más graves de restricción de las importaciones
que cabe imaginar, pues «constituye la negación
misma de la libre circulación de
mercancías».

[58] Véase: González
Vaqué, "El nuevo mecanismo de intervención para
asegurar la libre circulación de
mercancías”, Gaceta jurídica de la CE,
n° B-128, 1997, pág. 19.

[59] Véase la nota 52.

[60] Véase: Romero Melchor, obra
citada en la nota 51, 36-37.

[61] Véanse: Mattera, “Un
instrument d’intervention rapide pour sauvegarder
l’unicité du Marché intérieur: le
règlement 2679/98”, Revue du Marché Unique
Européen, n° 2, 1999, pág. 27; y
Muñoz, "Comment pallier les manquements du recours en
manquement?", Europe, n° 2, 1999, pág. 5.

[62] El Reglamento n° 2679/98, a
diferencia de lo que ocurría con la propuesta de la
Comisión (véase la nota 52), no contiene
ningún artículo especialmente dedicado a definir
su ámbito de aplicación. Sin embargo, la
siguiente definición de obstáculo, que figura en
el artículo 1.1, permite identificar su ámbito de
aplicación material u objetivo: «… todo
obstáculo a la libre circulación de
mercancías entre Estados miembros que sea imputable a un
Estado miembro, ya sea por acción u omisión por
su parte, que pueda constituir un incumplimiento de los
artículos [28 a 30 CE], y que: a) provoque una
perturbación grave de la libre circulación de
mercancías, impidiendo, retrasando o desviando,
físicamente o por otros medios, su importación,
su exportación o su transporte desde un Estado miembro o
a través de éste; b) ocasione una grave
pérdida a los particulares perjudicados; y c) exija
acción inmediata a fin de evitar la prolongación,
extensión o agravamiento de la perturbación y la
pérdida mencionadas». Esta definición se
complementa con el artículo 1.2, en el que se
prevé: «… el término omisión
se extenderá a los casos en que las autoridades
competentes de un Estado miembro, ante un obstáculo
ocasionado por acciones realizadas por particulares, se
abstengan de aplicar todas las medidas necesarias y
proporcionadas dentro de sus competencias para eliminar el
obstáculo y garantizar la libre circulación de
mercancías en su territorio».

[63] La cursiva es nuestra.

[64] Véase: Muñoz, obra citada
en la nota 62, pág. 5. No está del todo claro si
la fase de alerta e información prevista en el
artículo 3 del Reglamento n° 2679/98 constituye una
condición que deba cumplirse antes de que la
Comisión pueda proceder a la intervención
prevista en el artículo 5 de esa misma normativa.
Según Romero Melchor, la aplicación del mecanismo
previsto en el citado artículo 5 no puede subordinarse a
la previa realización de lo previsto en el
artículo 3 porque el Reglamento en cuestión no
incluye ninguna disposición en este sentido
(véase la obra de dicho autor citada en la nota 51,
pág. 38).

[65] La cursiva es nuestra.

[66] Por lo que se refiere a la
valoración de esta disposición, subrayaremos que
incluso los más fervientes defensores del Reglamento
n° 2679/98 reconocen que, desde una perspectiva
estrictamente jurídica, el artículo 4 no aporta
ningún valor añadido (véase: Mattera: obra
citada en la nota 62, pág. 28). De todos modos, tampoco
debe olvidarse el valor político de dicha
disposición, que constituye un elemento esencial de una
normativa comunitaria que los Estados miembros aprobaron por
unánimidad (véase: Romero Melchor, obra citada en
la nota 51, pág. 38).

[67] Véase, por ejemplo, Romero
Melchor que (en la obra citada en la nota 51, pág. 38)
califica de anticuado e inadecuado el procedimiento previsto en
el artículo 226 CE (véase también:
Bourges, obra citada en la nota 32 pág. 8).

[68] Véase, por ejemplo, Romero
Melchor, obra citada en la nota 51, pág. 39.

[69] Véanse: Munoz, obra citada en la
nota 34, 37-38; y Romero Melchor, obra citada en la nota 51,
pág. 41 (véase también: Pardo Leal, obra
citada igualmente en la nota 51, 71-72).

[70] A pesar de que la Comisión
consideró en su día que la competencia para
adoptar decisiones instando a un Estado miembro a tomar con
rapidez las medidas adecuadas para poner fin a un
obstáculo al comercio, no recaía, ni directa ni
indirectamente , en el ámbito de la armonización
según lo dispuesto en el artículo 95 CE, por lo
que fue preciso recurrir al artículo 308 CE como base
jurídica del Reglamento n° 2679/98, posteriormente,
la doctrina se ha decantado a favor de la teoría de que
el artículo 95 CE hubiera constituido un fundamento
jurídico (¿más?) adecuado para esta
normativa comunitaria (véase, por ejemplo: Mattera, obra
citada en la nota 52, 24-25).

[71] Véanse, por ejemplo: Bourges,
obra citada en la nota 32, 8-9; y Munoz, obra citada en la nota
34, 38-39.

[72] Véase: Munoz, obra citada en la
nota 34, 39-44.

[73] Véanse: Bourges, obra citada en
la nota 32, 8-9; y Munoz, obra citada en la nota 34, 47-49. Por
lo que se refiere a las reuniones paquete que, en definitiva,
se tratarían de institucionalizar, recordaremos que
dichas reuniones forman parte del diálogo constructivo
entre los servicios de la Comisión y las
administraciones nacionales y en su curso se debate con las
autoridades competentes de los Estados miembros sobre
«… las denuncias presentadas a la Comisión y
sobre las infracciones que se están cometiendo [y]
permiten encontrar soluciones no contenciosas a los casos
inscritos en el orden del día de tales reuniones»
(véase el apartado n° 2.1.1 del “Segundo
informe bienal sobre la aplicación del principio de
reconocimiento mutuo en el mercado interior” [documento
COM(2002) 419 final de 23 de julio de 2002]). Conviene subrayar
«… que las reuniones paquete no constituyen una
alternativa al inicio de un procedimiento por incumplimiento
del artículo 226 del Tratado CE, sino un enfoque
complementario y paralelo a éste» (ibidem).
Véase también: Mattera, “La
procédure en manquement et la protection des droits des
citoyens et des opérateurs lésés”,
Revue du Marché Unique Européen, n° 3, 1995,
132-134.

[74] Véanse: Mattera, obra citada en
la nota anterior, 158-159; y Munoz, obra citada en la nota 34,
10-21 y 28-35.

[75] SOLVIT es una red en línea de
resolución de problemas en la que los Estados miembros
de la UE trabajan en colaboración para resolver de
manera pragmática los problemas que provoca la
aplicación incorrecta de la legislación relativa
al Mercado interior por parte de autoridades públicas.
SOLVIT comenzó a funcionar en julio de 2002. Aunque son
los Estados miembros los que gestionan el servicio, la
Comisión proporciona medios y, en caso necesario, ofrece
asistencia para acelerar la resolución de los problemas.
En cada Estado miembro de la Unión Europea (así
como en Noruega, Islandia y Liechtenstein) hay un Centro
SOLVIT.

[76] El autor de este epígrafe es
Alejo Martínez Javalambre (véase la nota 1 in
fine).

[77] Véase la nota 47 (véase
también: Llorente Pérez, "Propuestas sobre la
libre circulación de mercancías y del mercado
interior del siglo XXI (y II)", Unión Europea Aranzadi,
n° 7, 2007, 15-17).

[78] Documento COM(2007) 37 final de 14 de
febrero de 2007 (véase: Llorente Pérez,
"Propuestas sobre la libre circulación de
mercancías y del mercado interior del siglo XXI (I)",
Unión Europea Aranzadi, n° 5, 2007, 16-18).

[79] Documento COM(2007) 53 final de 14 de
febrero de 2007.

[80] Véase el artículo 1 del
Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final citado
en la nota 47.

[81] Que, como ha señalado Schmidt, es
uno de los elementos en los que se basa el Mercado interior
(véase, de dicho autor: “Mutual recognition as a
new mode of governance”, Journal of European Public
Policy, Vol. 14, n° 5, 2007, pág. 667).

[82] Véase el artículo 4.3 del
Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final citado
en la nota 47.

[83] Ibidem, artículo 6.