Desarrollo local y planificación intersectorial, participativa y estratégica
- 1. La importancia de lo
local frente a la determinación de lo
global - 2. Desarrollo local:
paradigma o trampa - 3. Las lógicas de
los actores locales y la lógica del conjunto
local - 4. La
planificación estratégica - 5. Lo local en el
territorio: nivel y alcances - 6. Condiciones que debe
reunir todo proceso de planificación del desarrollo
local - 7. Como se alcanzan estas
condiciones - 8. Obstáculos
más frecuentes que pueden vaciar de contenido al
proceso - 9. El rol de las
estrategias en la marcha del proceso - 10. La gestión
sostenida del plan local - 11. Ampliación de
las perspectivas del desarrollo local - Bibliografía
- Notas
Descriptores Temáticos:
desarrollo
local; planificación
estratégica; Argentina
Me propongo hacer algunas reflexiones sobre los temas
que plantea el panel, combinando el debate y la
confrontación conceptual y teórica sobre la
cuestión de lo local con las conclusiones que extraigo de
una experiencia bastante extensa. Una instancia práctica
enriquecedora de la teoría
por aplicación de metodologías de planificación participativa a proyectos de
desarrollo local y regional.
Es probable que parezcan o resulten deshilvanadas, pero
prefiero correr ese riesgo a perder
la posibilidad de abordarlas con alguna libertad de
análisis.
En el texto
hablaré de casos, pero no son estudios de casos. Son
procesos de
planificación-gestión
bien concretos en los que participé.
No puedo ignorar, y omitirlo sería dañoso
a la comprensión de los mismos asuntos que
presentaré, que el contexto económico y social que
los ha rodeado no es el mismo. El modelo de
la
globalización y el mercado es de
cambios tan constantes, que en muchos casos un proyecto es
atravesado por varias de esas mutaciones.
La secuencia de cortas etapas donde primero predomina la
democratización, después las privatizaciones, luego las descentralizaciones, y
enseguida las inequidades e inseguridades subyacentes, imprime su
movilidad sobre el horizonte temporal de los proyectos regionales
y locales, que por su propia naturaleza son
extendidos en el tiempo.
Hay una incertidumbre nueva que afecta a los cambios
generales del sistema global y
que colocándose sobre las incertidumbres conocidas toma
desprevenido al más previsor, salvo que se sustituya el
análisis reduccionista por un enfoque de "complejidad
reflexiva" (Funtowitz y de Marchi 2000) para favorecer la
interdisciplina y el reconocimiento de perspectivas
múltiples.
1. La importancia de lo local
frente a la determinación de lo global
El redescubrimiento de lo local ha estado
determinado por el descubrimiento de la globalización como fenómeno
dominante.
El movimiento
ecologista, ante la amenaza que sobre los ecosistemas
proyectaba el capitalismo
industrial del siglo XX , acuñó una frase que
sintetiza la preocupación por el mundo convertido en una
aldea global y la expectativa que el comportamiento
de la humanidad por el cuidado ambiental se propue como conciencia
asumida. Esa frase-consigna que convoca a "pensar globalmente y
actuar localmente" resume como posibilidad que, en cualquier
fragmento decisional al alcance de la ciudadanía más llana, cada individuo
actúe protegiendo la "casa" de la humanidad, la
Tierra.
Se espera así que cada individuo actúe en
cualquier sitio (especialmente en su lugar próximo, lo
local, donde se le presentan los problemas),
con un esmerado cuidado -una práctica ecologista- de todo
el globo. No sea -se nos avisa- que por pensar el fragmento, la
parte, acabemos dañando al todo, al mundo sede de la
humanidad. La finalidad del postulado es nítida: si no
hubiera un compromiso universal, un hacer "global", el riesgo de
la destrucción ambiental del planeta se
acrecentaría.
Desde el análisis sustentado en las ciencias
sociales se dio también noticias, un
poco más tarde, de ese redescubrimiento. El nuevo global
es "partero" de lo local, el nuevo totalizador incluye y
construye las partes. Se acuña otro
término-consigna, comienza a hablarse de un proceso
mundial de "glocalización": la mentada
globalización es fundante de un nuevo "local", o, dicho de
una forma simple, como no puede impedir la existencia de lo
local, lo produce como su contradictor.
De hecho hay otro riesgo y es que ese "pensar
globalmente" se traduzca en reproducir a nivel local – de una
forma entre ingenua y acrítica- los principios
dominantes de la globalización (competencia,
mercados
interdependientes, economía
mundial) y promuevan la adhesión de los locales a la
ideología de la globalización. No se
trata de proteger lo "local" o de aprovechar las oportunidades de
lo ¨global¨, sino de escapar de la programación hegemónica que instala
una representación única de la realidad, la de la
dicotomía local-global, para tener como objetivo la
construcción de nuevas representaciones que
se propongan un mundo diferente del que está dado. (Novais
1999).
En otro trabajo he
sugerido que dicha consigna debe formularse exactamente al
revés y, mal que les pese a los ecologistas, hay que
"pensar desde lo local para después actuar en lo global"
cuando se trata de promover un proyecto de desarrollo local:
"…lo importante es 'pensar localmente y actuar
globalmente', instalando en el concierto de la
mundialización otras formas de socio economía, otras
alianzas de fuerzas, otras culturas de integración social y convivencia
multiétnica, en fin, otras formas de vivir en sociedad. No
se trata de rechazar la modernidad en
aras de un nostálgico retorno al pasado, ni de abrazar con
inocencia una 'mundialización' de dirección inmutable, sino de promover un
progreso diferente, que zigzaguea y a veces vuelve atrás
para después andar en otra dirección". (1)
Aquella consigna de "pensar globlamente y actuar localmente"
válida refiriéndose al mundo como un ecosistema
único pierde ese valor donde lo
que interesa es conquistar aliados para modelos de
desarrollo local que escapen del modelo global
dominante.
2. Desarrollo local:
paradigma o
trampa
El desarrollo local aparece como paradigma frente a la
globalización mundial. Sin embargo no se tiene
suficientemente en cuenta que esa globalización premia y
castiga: a nivel territorial eso es por demás
evidente.
Basta recorrer la observación sobre los territorios para
descubrir que el modelo de desterritorialización de la
economía opera como un fuerte distractor de
energías y un diligente redistribuidor de inequidades
espaciales y sociales. Así como hay regiones ganadoras y
perdedoras, hay ciudades, pueblos y gentes que ganan y otros que
pierden con ese modelo; según algunas investigaciones
periodísticas son unos 430 pueblos que pueden desaparecer
(2), y, como Los Catutos en la provincia de Neuquen, ser llevado
a remate. (3) Para muestra vale
comentar la tendencia que están experimentando algunos
municipios del país. En un municipio pequeño de la
periferia de Córdoba se discute la conveniencia ambiental
de aceptar en su jurisdicción el tratamiento de los
residuos radioactivos (uranio), prohibido de ser realizado en la
capital
provincial donde se originan. Rosario del Tala, municipio de la
región agrícola deprimida de Entre Ríos se
está postulando para recibir residuos nucleares que desde
hace años el pueblo de Gastre, en Chubut, rechaza. (4) En
la provincia de Buenos Aires
varios municipios pujan por obtener (algunos ya lo han
conseguido) la localización en sus territorios de las
cárceles que recibirán los presos de la
cárcel porteña de Caseros (5), como una
solución al problema de la falta de actividades
productivas y empleos. Ahora nomás el municipio de
Tapalqué (6) quiere que la planta de tratamiento de
residuos urbanos de la Capital Federal y el conurbano se traslade
allí; con el apoyo firmado por la mitad de sus 7500
habitantes el intendente solicita el gigantesco basural para
paliar la crisis de
empleo. En
Pinamar, por el contrario, con el fin de dar seguridad a los
turistas y proteger la oferta
turística que sostiente el desarrollo local, se discute
alambrar los límites
municipales. (7)
Esto muestra también que las búsquedas
locales de soluciones a
su desarrollo están apretadas por la emergencia pero
encorsetadas en la economía dominante. Los proyectos
locales conocidos no se esmeran en pensar otras economías,
como la solidaria, la popular, el trueque y quedan atrapados
exclusivamente en la economía de mercado. Parece que hay
un municipio en Chubut que acepta el po de sus impuestos en
especie, pero es lento el reconocimiento a otras
economías. Tal vez un ejemplo inverso es la carta
compromiso firmada en el Gobierno de Chaco
que reconoce la existencia de una economía propia de las
comunidades indígenas basada en el trueque y la solidaridad,
proponiéndose estudiar y promover puentes con la de
mercado que no signifiquen la destrucción de la
economía indígena, por ejemplo la marca
indígena en los mercados o el compre indígena para
las obras públicas locales (ladrillería, madera, etc.).
(8)
3. Las lógicas de los
actores locales y la lógica
del conjunto local
Los actores locales no desarrollan la misma
lógica, tiene perspectivas diferentes e intereses
dispares. Según Arocena: "La escena local muestra
una gran diversidad de actores con racionalidades propias y
fuertemente específicas… El perfil de la sociedad local
debe construirse a partir de un permanente esfuerzo de negociación entre las diferentes
lógicas de acción,
en la medida que todas ellas son necesarias para potenciar los
recursos
locales.
La concertación entre racionalidades
diferentes supone al mismo tiempo el mantenimiento
de cada diferencia y la elaboración de los consensos que
permitan acciones
locales por el desarrollo".
"Alcanzar estas metas supone impulsar la
generación de ámbitos interinstitucionales que
permitan canalizar las iniciativas de concertación que
surjan entre los diferentes actores. Pero por sobre todas las
cosas esos ámbitos permitirán construir consensos
imprescindibles para el desarrollo. Esto significa definir puntos
cruciales de acuerdo entre las diferentes lógicas de
actor, más allá de las racionalidades de cada uno."
(Arocena 1996) (la negrita no está en el
original).
Este autor reconoce diversas lógicas en la escena
local que deberán encontrarse, reconocerse, entenderse
pero que no se modificarán; presupone "el mantenimiento de
cada diferencia"; no cambiarían esas matrices
lógicas porque el consenso es "acuerdo". Sostengo, en este
punto, otro enfoque: aceptar que si el consenso es construido en
escenarios de trabajo vinculante, habrá un conocimiento
elaborado colectivamente, una visión integrada de la
complejidad, estrategias
asociadas, mucho más que un simple acuerdo entre
diferentes. Todo eso constituirá una nueva lógica
porque será la expresión de un actor colectivo,
expresión también de intereses comunes descubiertos
o construidos.
4. La planificación
estratégica
Con la planificación estratégica sucede
algo muy curioso, se la vivencia como una panacea, un mito salvador.
Cada municipio llega convencerse o es convencido respecto a que
con un plan
estratégico está a cubierto. Tener un plan
estratégico es símbolo de modernidad y de estar en
la moda.
Conviene no dejarse atosigar por la presión de
las consultoras y de los vendedores de fantasías, porque
si el mito fuera verdadero vencería al demonio, todas las
ciudades y regiones del mundo que tuvieran ese tal PE se
salvarían, nadie podría ser tan iluso de negarse a
tenerlo. Por ese camino, la resolución de los conflictos
económicos y de los problemas
sociales provocados por el mercado, se produciría por
la sola elaboración de un PE para cada ciudad y
región del mundo.
No es que la planificación reaparece como
función
mesiánica (lo que ya es mucho decir) sino que tal
función la asume un determinado modo de planificar.
Paradojalmente la PE es de origen empresarial y su destino es la
competencia entre empresas, la
determinación de cómo una vence a las
otras.
Esto conduce a ciudades de todas contra todas, regiones
adversarias.
Como resolver el contrasentido de pensar que un planeamiento
estratégico regional debe producir formas asociativas
entre pueblos y ciudades, entre comarcas y micro regiones, con la
idea de planeamiento
estratégico que impulsa a competir una ciudad contra la
otra. Estaremos a salvo de no reproducir el mercado en escala local y
barrial, donde los almaceneros de un barrio consideren su
adversario al otro almacenero porque compite con su misma
clientela, perdiendo de vista que su adversario
estratégico lo constituyen los hipermercados y los mega
emprendimientos urbanos, realizados también en la base de
una planificación estratégica
empresarial.
Conviene entonces revisar de que se habla cuando se hace
Planificación Estratégica. En un trabajo reciente
me refiero a ella poniendo en duda cuanto tiene de participativa
y en cuanto es verdaderamente estratégica. (9) Porque
aunque se trata de una visión más realista de
aquella planificación tradicional, limitada por su
concepción normativa y optimalista, y en lugar de
concentrarse en su punto de llegada se propone desarrollar
acciones en el presente, igual comparte muchas hipótesis de la planificación que se
propone superar.
"… sigue siendo una iniciativa del estado,
generalmente el municipio (Planes Estratégicos)… buena
parte de las decisiones se toma en forma
centralizada…habitualmente consiste en modalidades de legitimación de decisiones previamente
adoptas y/o de neutralización del conflicto
social" "…la participación es limitada, está
previsto de antemano quienes y como van a participar, no supera
la posibilidad de opinar sobre temas ya determinados, o tratados en un
nivel de generalidad que no permite la percepción
de todo lo que está implicado" "no se reconocen las
diferencias de poder e
información que existen entre los actores
sociales… se parte de un supuesto de homogeneidad social que
sólo admite diferencias funcionales o generacionales…y
no se clarifican los valores e
intereses en juego que se
diluyen en el marco de una concepción del desarrollo que
se da por supuesta y aceptada." 10
5. Lo local en el territorio:
nivel y alcances
¿A que llamar como local y como reconocer en el
territorio una situación local? El concepto adoptado
como definición nos dará pistas para ese
reconocimiento en una escala territorial.
En una definición que ya es un clásico
Arocena señala dos aspectos que hacen al concepto de
sociedad local: una identidad
cultural y capacidad de decisión sobre el manejo de
bienes
económicos. Me atrevo a observar esta definición
como una definición de límites "ideales" de lo
local. Su límite máximo estaría dado hasta
donde llega -reconocible- una identidad común y su
límite mínimo es el manejo de la
economía.
Si la definición se posa sobre lo territorial,
aparece la caracterización de los niveles. Según
Esser y otros (citado por Bervejillo 1995) el espacio meso es
aquel donde los actores se relacionan cara a cara, "el Estado y
los actores sociales negocian las necesarias políticas
de apoyo e impulsan la formación social de estructuras"
(11). Se diferencia del contexto macro que presiona a las
empresas para que mejoren su perfomance y el nivel micro, los
programas o
acciones que procuran eficiencia,
dirigidos a poblaciones objetivo. Lo local coincidiría con
el espacio meso, siendo así el lugar de encuentro de
actores diversos, un espacio de articulación de intereses
y proyectos comunes.
Defino lo local desde la hipótesis de lo
que denomino "gobierno de lo local", que resulta de "una
combinación todavía no conocida de cogestión
entre gobierno formal local y comunidad".
Parto de la
premisa que en todo "local" hay una forma estatal (y por ende
gobierno formal), esto es, no hay un local debajo de un nivel
mínimo de gobierno descentralizado y en todo "local" hay
una forma social (y por ende una comunidad organizada) que se
articulan y producen un "gobierno de lo local". Con esta
definición alcanzo como "locales" a diversas situaciones
que son algo más que el gobierno municipal (o que
cualquier otro nivel descentralizado de gobierno), por que
incluyo a la sociedad.
Aunque en su versión simplificada el concepto
arrastre siempre hacia la imagen de un
municipio o de una localidad bien definida en lo físico, y
en el extremo, a un municipio que es localidad o una localidad
que es municipio, lo local no puede quedar necesariamente
enmarcado en una localidad. Por el contrario puede tratarse de un
espacio dentro de la localidad o bien un área
microregional que (el valle medio de Río Negro es un claro
ejemplo) integra a varias localidades.
Algunos proyectos "regionales" que articulan una
verdadera red de pueblos
(localidades) son muestra cabal de esta apreciación. En
Zudañez (Departamento de Chuquisaca, Bolivia) , el
desarrollo local-regional se sustentaría en la
agrupación funcional de los pueblos de servicio a la
producción de subsistencia de comunidades
aymarás. (12) En la Región Sur de la provincia de
Río Negro la hipótesis central del proyecto
regional fue la arraigada identidad y pertenencia de los poblados
de la Línea Sur, en torno a los que
se estructura la
vida regional. (13) Resaltan en ambos casos dos aspectos
relevantes: en primer lugar, lo local-regional (o local-micro
región, local-zona, etc.) se confunde en un concepto
único y ambivalente; en segundo lugar, proyectos de
desarrollo regional-local dan lugar a la !organización del estado¡. En
Río Negro llevó a la configuración del Ente
de Desarrollo de la Región Sur y en Bolivia a la
creación de los municipios en ese territorio.
En esa misma línea que reconoce distintas escalas
de lo local debe citarse que el proyecto de desarrollo urbano de
Concepción del Uruguay se
elaboró bajo la hipótesis de conformar una
urbanización continua e integrada con la ciudad uruguaya
de Paysandú. Ambas ciudades establecieron por carta
intención su asociación regional transfronteriza
con vistas a mejorar su posición en el MERCOSUR. (14)
Otro interrogante a realizar es si existe lo local en lo
metropolitano. En mi opinión hay posibilidad de proyectos
regionales y micro regiones internas en las áreas
metropolitanas. La denominación de Región
metropolitana no debería impedir encontrar esos procesos
socio político y territoriales, pero ciertas definiciones
de lo local no lo posibilitarían. Dado que, si bien es
posible encontrar identidades-valores-culturas en las metrópolis, parece
difícil (por no decir imposible) aislar prácticas y
decisiones de actores sobre una economía local
diferenciada de la metropolitana.
En la ciudad de Buenos Aires y en el conubano se
desarrollan prácticas que responden a la
formulación de proyectos de desarrollo local para la
gestión social y urbana, en escalas local. microregional y
regional. El caso de la Red GAO (Gestión Asociada del
Oeste) es bastante versátil. Se inicia como proyecto para
toda una región de la ciudad (1993), después se
desdobla en proyectos descentralizados de escala
local-microregional (1995-96) (15) y ahora se desenvuelve
también en una escala comunal-conjunto de barrios
(1999-00).
Los aprendizajes que resultan de esta experiencia de
desarrollo local en red son diversos. Uno muy relevante deviene
de apreciar cómo desde un núcleo de actores
múltiples que se organiza para la planificación,
manejo y gestión de un espacio público de grandes
dimensiones, una unidad ambiental de parque y otros usos de casi
40 Ha, se puede crecer a una escala más extensa y compleja
como es la elaboración de una versión del Plan
Urbano Ambiental en un conjunto de barrios, compatibles con una
hipotética comuna de las que se deberán definir por
las normas
constitucionales. (16) Desde la planificación centralizada
del Plan Urbano Ambiental los territorios comunales no son
todavía reconocidos, pero desde lo "local" hay fuerzas que
pueden prepararse para el gobierno de esa futura
comuna.
Hay aquí otro postulado a rescatar: lo local
puede ser definido desde lo supra local o puede ser construido
desde lo sub local.
Hay todavía otro ejemplo interesante respecto a
las posibilidades de encontrar lo local en la maraña de la
trama metropolitana: es el del ferrocarril en la instancia actual
en que como resultado de la privatización de los servicios,
está devolviendo tierras remanentes a las jurisdicciones
provinciales y municipales. La red del ferrocarril como transporte es
un sistema de carácter nacional que no ha reconocido
históricamente subordinación ninguna a lo local y
lo regional. Sin embargo ahora exhibe aspectos que lo hacen, por
lo menos a título de análisis, fragmentable. Entre
los terrenos que devuelve a las jurisdicciones existen algunos de
gran tamaño que podrán transformarse en espacios
públicos verdes de carácter regional o
intermunicipal y las estaciones locales han constituido y
pudieran recuperar su valor como sitio de encuentro y
cotidianeidad así como la impronta fundacional de las
urbanizaciones, en torno a las cuales se formaron las ciudades.
(17)
6. Condiciones que debe
reunir todo proceso de planificación del desarrollo
local
Para que resulte movilizador y positivo el proceso de
planificación del desarrollo local debe diseñarse
reuniendo varias condiciones, cuya eficacia no es
aislada, sino que depende de la retroalimentación de unas con otras, las
cuales son enumeradas y descriptas en la apretada síntesis
que sigue a continuación.
a) Metodología. Es necesario disponer y
ejercitar una metodología adecuada a la complejidad
abordada: deber ser interdiscipinaria, multisectorial y
participativa.
En principio hay que cuidarse de no caer en la
tentación de elegir metodologías simples de base
disciplinaria sino adoptar metodologías complejas de base
interdisciplinarias que permitan el trabajo
conjunto de diferentes formaciones científicas y
perspectivas técnicas
frente a la diversidad de problemas que presenta el desarrollo
local.
La metodología debe dar lugar a prácticas
intersectoriales entre múltiples actores. La interacción e integración de
lógicas e intereses debe ser posibilitada impidiendo el
dominio
intrínseco que se desprende de sectores internos del
estado o de la sociedad, que por lo común se procesan por
otros canales, como estructuras de poder, clientelismo,
"lobbysmo".
Los mecanismos participativos son fundamentales para
equilibrar las diferencias y garantizar tanto la
protección de los actores más débiles (por
lo general son los menos formados e informados) como el trabajo
conjunto equitativo y fértil entre variados actores.
Ciertas prácticas corporativoconsultivistas bastante
extendidas no saben ser confundidas como si fuesen
participativas. Para serlo deberían incluir a los actores
en la elaboración de las decisiones y los proyectos y
tender a igualarlos reduciendo las diferencias más
irritantes.
Como vemos la metodología (18) debe posibilitar
la producción de nuevos conocimientos, la obtención
de consensos por trabajo conjunto entre los sectores y el
compromiso práctico de una equidad
relacional para con los más débiles.
b) Efervescencia creativa. Está referido a un
estado social-anímico de la población envuelta en el proceso de
desarrollo local. Un entusiasmo bullente y la perspectiva hacia
abierta al futuro facilitan la movilización social, genera
una sinergia
creativa e innovadora. Sin esa movilización
sinérgica, dice Boisier, instalada entre múltiples
los actores (mezcla de mística y marketing), el
plan de desarrollo local seguirá repitiéndose, sin
agregar innovaciones, no se constituirá como proyecto
político de la sociedad-estado local. Esto vale para
cualquier situación local-regional, sea ganadoras o
perdedoras.
c) Escenarios de planificación gestión. La
planificación del desarrollo local de realizarse en
escenarios formalizados de planificación gestión en
los cuales una pluralidad de actores realicen en conjunto los
trabajos correspondientes. No estamos hablando de reuniones donde
los grupos
técnicos presentan a la comunidad sus trabajos en forma de
consulta, sino de reuniones de trabajo en planificación
donde los actores elaboran diagnósticos estrategias y
proyectos, un mecanismo que configura vínculos,
reconfigura el tejido social y sirve de motivación
para el espíritu local. Se trata no de uno sino de una
secuencia continua y permanente de escenarios sucesivos, de
profundización estratégica y agregación de
actores.
d) Voluntad de asociarse. Es condición
también que existe una evidente voluntad de asociarse
entre quienes se relacionan participativamente en un plan local.
No es la simple identificación impersonal de
problemassoluciones sino el establecimiento de relaciones
asociativas, reconocidas como una afettio societatis, el
ánimo de ser socios de una empresa
común.
e) Ampliación democrática. La
elaboración del plan local es un momento oportuno y
apropiado para confirmar y ampliar las prácticas
democráticas. Es condición fundamental que en
momentos en que se afirma la identidad cultural se refuerce el
sistema democrático por la vía de ampliar sus
alcances, siempre que sostenido en las reglas convivientes de la
planificación participativa.
f) La voluntad política. Sin duda
una condición sine qua non en cualquier definición
sobre la promoción del desarrollo local. Los
decisores políticos tienen que manifestarse a favor, aun
cuando la iniciativa no les haya pertenecido originariamente,
pudo estar originada en otros sectores (comunitarios,
empresariales, servicios sectoriales).
7. Como se alcanzan estas
condiciones
"Promoción",
"preparación-sensibilización" y "gestión
compartida" son las palabras claves que simbolizan los mecanismos
más eficientes para alcanzar las condiciones
señaladas en el ítem anterior.
a) Los grupos promotores. El grupo inicial
deberá contar entre sus componentes aquellos que aseguren
la conducción metodológica y cualquiera sea su
conformación original en cuanto a diversidad, hacia el
final de la etapa preparatoria su conformación
deberá combinar decisores, técnicos y comunitarios,
gubernamentales y no gubernamentales, diversas disciplinas y
sectores.
b) La preparación de los escenarios. El proceso
de planificación presupone desplegar una etapa
preparatoria, que informe,
sensibilice y agregue actores al sistema de formulación
del plan, capacite. Es un tramo de entrenamiento
metodológico y acostumbramiento a los métodos y
técnicas de trabajo y participación y sobre todo, a
la prueba y legitimación de las reglas a las que se
sujetarán c) La gestión por Comisiones Mixtas. La
constitución de sistemas de
gestión del plan que sean lo suficientemente amplias y
abarcativas del espectro de actores necesarios. No se trata de
las institucionalizaciones tradicionales que se traducen en la
configuración de consejos directivos, que definen
jerarquías burocráticas, sino de mecanismos ad
hoc.
8. Obstáculos
más frecuentes que pueden vaciar de contenido al
proceso
a) Uno de los obstáculos que con frecuencia
pueden vaciar de contenido al plan local es el síndrome de
la "ventanilla". Nos referimos a la tendencia del proyecto como
trámite o carpeta, una idea hecha materia que se
concretiza en un documento de proyecto, que después se
transforma en un objeto a ser transportado y depositado en
escritorios donde se lo vuelve a estudiar y evaluar,
etc.
En este caso la gestión es mero trámite y
abre paso al lobbysmo, el amiguismo, la contactología. El
proyecto se carga en los portafolios de los gestores y circula
por las dependencias que pudieran interesarse. Siempre el que
recibe el proyecto es "otro", un externo al plan
local.
No se trata, claro, de endilgar al proceso tradicional
de tramitación de proyectos las responsabilidad de descaracterizar al plan local.
Me refiero a quien porta, en el sentido de transportar y cargar
con él. En ese aspecto cobra importante quienes son partes
del plan local, hasta donde llega la asociación de quienes
sostienen el proyecto. A veces predomina el "localismo"
pueblerino y "Fulano", que nació allí, es de tal
lugar, se debería interesar en apoyar y abrir camino al
proyecto porque "después de todo, lo que se busca es el
beneficio para su pueblo natal".
Lo que debe primar para vencer ese obstáculo es
la idea de asociación con otros actores y desde esta
perspectiva lo importante es que esos sectores que pertenecen al
nivel central provincial o nacional sean copartícipes en
la elaboración y definición del proyecto, lo
compartan por participar del trabajo de hacerlo, y sus
perspectivas sectoriales se encuentren incluidas en el diagnóstico y las estrategias del
plan.
Se trata entonces de contrarrestar el síndrome
"ventanilla" por el efecto "red", que significa múltiples
actores –entre ellos algunos de nivel central- articulados
y "enredados" con sus objetivos y
finalidades, partícipes y sobre todo socios del plan
local.
Es significativo el caso de Bahía Blanca y su
Plan Estratégico: A fines del 99 e inicios del 2000
estalló la crisis del agua potable,
que se proveyó contaminada durante un largo período
y recientemente se produjo un peligroso derrame de gases
tóxicos en la planta Indupa de soda solvay, en su barrio
puerto de Ing. White (19). En ambos casos la responsabilidad del
control
correspondería a la Provincia, que concesiona el
abastecimiento de agua y
autoriza las plantas
industriales siguiendo el procedimiento
legal que asegura que no contaminarán.
Ningún organismo provincial de nivel central
participó en el diagnóstico, hecho con la matriz
FODA, solo los
locales. Justamente los gobiernos provinciales tiene enorme
ingerencia en lo local y sus decisiones y controles influyen en
la vida local y por lo tanto son actores de lo local, aunque su
sede sea central. De que vale saber que la responsabilidad esta
en otro lugar si ese responsable no esta participando del plan
local: el municipio y sus habitantes continuarán
desguarnecidos, a la espera de su suerte. Es el caso
típico de un plan local sólo de locales, no tiene
aliados formales en el nivel central. (20) b) El tecnicismo y el
tecnocratismo suelen, en ciertas condiciones, complicar
más que ayudar al desarrollo local, en particular cuando
se posicionan desde alineamientos relacionados con el campo de
la ciencia
aplicada en el mercado, la elaboración de productos y la
rentabilidad
empresarial.
Hay un caso que bastante elocuente respecto a como el
debate técnico puede interferir en los problemas. El
Municipio de Lobos enfrentaba a finales de los 80 un problema que
fue presentado como ambiental. La Laguna de Lobos es tradicional
para la pesca del
pejerrey, uno de los lugares predilectos para la pesca deportiva.
El deporte
náutico comenzaba a ganar adeptos e ingresaba a la laguna
sometiéndola a un uso intenso, ruidoso. La controversia
entre pescadores y motonáuticos dividía a la ciudad
y al gobierno municipal y se sucedían manifestaciones y
reclamos de unos y otros. La contaminación del agua (y por ende del
alimento de los peces) por los
combustibles y el sonido de los
motores,
perjudicarían a la comunidad ictícola
lacunar.
Los gobiernos provincial y municipal, siendo de
distintos partidos, coincidieron en un enfoque de desarrollo
integral y planificación participativa para el municipio,
partiendo de la problemática ambiental referida. La laguna
era central en ese sentido. Lo curioso era que cada contendor de
la disputa disponía de "papers" (en lenguas extrajeras)
científicos técnicos de congresos internacionales
de cada especialidad que abonaban su posición, incitando a
una elección técnica a los demás actores,
que no disponían de información ni estaban en
circunstancias de optar por una u otra interpretación disciplinaria.
El conflicto se superó por un acuerdo de uso de
la laguna (que disponía áreas, horarios y
períodos del año) compartido entre pescadores y
motonáuticos. El acuerdo sería monitoreado por
organismos específicos de la Provincia y el Municipio con
medición de la calidad del agua
y de las especies acuáticas. El proyecto evolucionó
con el manejo de la laguna, hacia una propuesta de desarrollo
local basada en el turismo, el saneamiento de
los cursos hídricos y la preservación de los
recursos ambientales. (21)
c). Menos común como caso, pero enormemente
más difícil de flanquear son las resistencias
ocultas, nunca explicitadas, de sectores o del conjunto del
sistema
político, a las modalidades del plan o a sus
objetivos. A veces los representantes electos o los partidos
políticos actúan en un ambiente de
adversidad competitiva con los proyectos de desarrollo local,
adversidad que se manifestará en iniciativas legales o
procedimentales destinadas a cruzarse en el camino del
plan.
Variables habituales que inciden en esos comportamientos
políticos -no las únicas- son la renovación
electoral de representantes y los cambios en designaciones
delegadas de los ejecutivos. Menos comunes pero más
virulentas son las producidas por hipotéticas
pérdidas de poder en el territorio o las molestias que
producen al sistema burocrático las innovaciones de
gestión no controladas por los decisores
políticos.
El proyecto de desarrollo integral de la Región
Sur, fuertemente articulado entre productores locales, organizaciones
locales comunitarias, intendentes, organismos provinciales y
algunos legisladores debió enfrentar una tentativa de la
Legislatura de
interrumpir el proceso de conformación participativa del
Ente regional, al sancionarse por sorpresa una ley que lo creaba
sin dar cabida en su estructura
organizacional y de decisiones al movimiento regional
referido. Sólo merced al procedimiento de doble lectura que
exige la constitución provincial rionegrina para ciertas
leyes y a la
capacidad de movilización de la Comisión Mixta
Provincial, y el sistema de gestión y
representación que al final se instituyó
corrigiendo la ley, fue el que se venía practicando en el
proyecto regional. (22). El Consejo Deliberante de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires intentó
sancionar -en 1995- una ordenanza que mandaba realizar un plan de
manejo del Parque Avellaneda, plan que ya estaba elaborado en un
trabajo de años, entre la comunidad local y el ejecutivo
municipal. En la redacción final se debió agregar un
artículo creando una Mesa de Trabajo y Consenso (que
también ya existía) para la gestión del
plan. El gobierno siguiente demoró un año en
aceptar sumarse a dicha mesa, habiendo primero intentado
identificar un conflicto donde no lo había y pretendido
ingresar mediadores a su innecesaria resolución. (23) En
cambio, en el
Proyecto de Recuperación Ambiental de Áreas
Inundables en Concepción del Uruguay, participaron de su
Comité de Gestión concejales de los tres partidos
con representación, integrantes de la Comisión de
Planeamiento Urbano del Concejo Deliberante. El proceso
legislativo se iniciaba directamente en referido sistema de
gestión del proyecto, con participación abierta de
otros actores, con los múltiples efectos positivos que se
pueden inferir.
d). Una fuerte restricción la produce
también la práctica de no hacer pasar por el
test de la
viabilidad político-institucional de las
ideas-proyectuales, es la contracara del síndrome de la
"ventanilla". Por lo general de trata de iniciativas sustentadas
en una única lógica, por lo común la
sectorial, y el único test que se le aplica es el de la
viabilidad técnico-económica que se traduce en un
cierto empecinamiento y gastos de tiempo,
organización y recursos económicos.
9. El rol de las estrategias
en la marcha del proceso
El riesgo mayor que sigue a la elaboración
participativa de un plan de desarrollo local, en el momento de
poner en marcha su implementación consiste es el de
omitirse frente a dos marcadas tendencias que, infalibles, se
presentarán de inmediato. Por un lado la
"rutinización" burocrática de los procedimientos,
reduciendo la fase participativa a una mera eclosión
esporádica que no interrumpe las determinaciones
tecnocráticas de los procesos tradicionales de
planificación. Por otro lado el plan dinámico como
articulación de actores transformándose en un
"libro-plan",
otro fetiche de la planificación normativa.
Si el plan ha sido resultado de un proceso
intersectorial, participativo y estratégico, se estructura
sobre un paquete de estrategias de acción que dan sentido
a la concepción estratégica prefigurada. Ahora
bien, que quiere decir que el plan tiene estrategias, cual es el
concepto que la define? "La estrategia es un
postulado complejo que contiene la naturaleza del cambio que se
sugiere para el modelo problemático definido en el
escenario participativo, el o los actores que portarán la
estrategia (los encargados de llevarla a cabo) y una
prefiguración, las líneas de un bosquejo de los
modos instrumentales y del perfil de las acciones que
deberían implementarse". (24) El antídoto frente a aquellas tendencias que
hacen pasivo un plan activo es la implementación de
acciones coherentes con la concepción estratégica
adoptada en el plan. Esas acciones serán también
mancomunadas entre los actores del proceso elaborativo si es que
se responde a estrategias que establecen compromisos asociados
entre actores diversos. Toda acción estratégica
supone operaciones
altamente conflictivas porque presupone la necesidad de levantar
obstáculos y eliminar restricciones en el horizonte del
tiempo del plan o proyecto.
10. La gestión
sostenida del plan local
La gestión del plan de desarrollo local se
resiente sino se sostiene sobre un doble activador del sistema de
planificación.
Se necesita una gestión motora y asociada del
Plan, definida como una estrategia que monitorea, conduce y
gerencia la
implementación estratégica.
Es un sistema definido de responsabilidades
técnicas y decisorias estructurado para coordinar la
complejidad de actores y de acciones, sistematizar su avance en
forma de registro y
análisis, y orientar el seguimiento, reformular y
evaluar.
Se necesita mantener la efervescencia creativa de los
actores del plan a través de reiterar la dinámica del sistema de
planificación programando la secuencia continua y
permanente de escenarios de planificación gestión
.
11. Ampliación de las
perspectivas del desarrollo local
El desarrollo local será el resultado de una
articulación de intereses y de una construcción de
intereses comunes, entre diversos actores locales, a
través de escenarios de formalizados de
planificación gestión. No existe por tanto un
actor-impulsor único del desarrollo local, aunque en cada
circunstancia son distintos los que motorizan y asumen la
iniciativa.
En el proceso de transformación educativa cuatro
escuelas medias agrotécnicas (de Feliciano,
Conquistadores, Bovril y Federal) en la Región Centro
Norte de Entre Ríos se han asociado en Red para el
desarrollo de una oferta agrotécnica única bajo la
hipótesis que "el fortalecimiento y desarrollo del
territorio centro/norte de la provincia y el mejoramiento de la
calidad de la vida y de las posibilidades de permanencia en la
zona de la población requieren – entre otros iniciativas-
del mejoramiento y la adecuación de las ofertas
educativas" Se sustentan en un diagnóstico poco habitual
en los establecimientos educativos: "Desde el punto de
vista de lo poblacional es necesario… un proceso migratorio
efectivo que permita una cabal ocupación del norte
entrerriano. Indudablemente esto es una tarea de todos los
organismos (educación,
asociaciones intermedias, asociaciones de productores,
técnicos, comercio) pero
fundamentalmente de una política gubernamental seriamente
planificada.
"Del análisis de la situación surge
con claridad que existen grandes márgenes para el
crecimiento de la actividad agropecuaria existente, a
condición de aumentar su productividad,
incorporar tecnologías adecuadas para el manejo de los
recursos y modernizar la "Empresa
Agropecuaria" (sic) y del mismo modo se deben desarrollar
alternativas productivas no tradicionales. Estas alternativas se
deberán apoyar en un eficiente sistema de promoción
de emprendimientos productivos y generar un entorno activo,
movilizador de los recursos
humanos naturales y de capital que la región cuenta
como paso necesario para la radicación de nuevas
iniciativas y la creación de barreras competitivas para el
desarrollo local" "La red se encuentra a nivel provincial en lo
que Boisier caracteriza como una región perdedora… esta
zona y su población constituyen uno de los desafíos
provinciales en materia de promoción del desarrollo…"
(25) Habitualmente se piensa a las empresas como los
motores del desarrollo y no como beneficiarias del desarrollo
socio-político-educacionalinstitucional- organizacional.
Sin embargo las empresas pueden ser alcanzadas por el desarrollo
de su entorno, impulsado también por otros actores. En el
caso comentado se amplían las perspectivas del desarrollo
local desde el sistema
educativo y las escuelas de enseñanza media.
Buenos Aires Octubre de 2000
Panel: "Gestión local del desarrollo:
planificación y alianzas estratégicas" IIº
Seminario
Internacional PARQUES TECNOLOGICOS E INCUBADORAS DE EMPRESAS
DESARROLLO LOCAL Y GESTION TECNOLOGICA 11 al 13 de octubre de
2000 Mar del Plata, Provincia de Buenos Aires,
Argentina.
- Arocena, José 1995 "El desarrollo local, un
desafío contemporáneo" (Venezuela :
Nueva Sociedad). - Funtowicz Silvio y De Marchi Bruna 2000 "Ciencia
posnormal, complejidad reflexiva y sustentabilidad" en La
complejidad ambiental Enrique Leff comp. (SIGLO XXI: México). - Novais, Pedro de 1999 "Uma crítica ao conceito de espaco no
planejamento estratégico" presentado al VIII
Colóquio Internacional sobre o Poder Local
(IPPUR/UFRJ:Rio de Janeiro). - Poggiese, Héctor et alli 1999 "El papel de las
redes en
desarrollo local como prácticas asociadas entre estado y
sociedad" en Los Noventa… D. Filmus comp. (Eudeba/FLACSO:
Bs.As.). - Poggiese. Héctor 2000 "Movimientos sociales,
formulación de políticas y redes mixtas
socio-gubernamentales para un nuevo "saber-hacer" en la
gestión de la ciudad" (CLACSO:Bs.As.), en prensa.
1. Héctor Poggiese " Redes de gestión
asociada y medio ambiente
urbano: nuevos actores para un desarrollo local sustentable".
(FLACSO:Guatemala)
1998, p. 7.
2. Ver "La Argentina que puede desaparecer" LA NACION,
Enfoques Sección 7, 27/08/00 pp. 1-2.
3. Ver "Rematan un pueblo por $ 5000", CLARIN 14/08/00
p. 35. También Página 12 del 15/08/00 p. 16 y
CLARIN del 19-08-00 pp. 56-57.
4. CLARIN, mayo de 2000.
5. Es el caso de General Alvear distante 240 Km de la
Capital Federal. Ver "La cárcel que cambió la vida
de un pueblo bonaerense", CLARIN 27 de agosto de 2000, pp. 42-43.
Se postularon 20 municipios para un total de 10 cárceles.
Ya hay otros ocho municipios definidos: Benito Juárez,
Saavedra, Lamadrid, Bolívar,
Tandil, Mercedes, Campana y Marcos Paz.
6. Tapalqué está a 300 km de Buenos Aires
y 60 de General Alvear. Un sector de la pampa húmeda que
se apresta a servir al AMBA recibiendo sus basurales y sus
presos. Ver "El pueblo que quiere la basura de
Buenos Aires", CLARIN 30/09/00 pp.. 54-55.
7. CLARIN, agosto de 2000.
8. Ver CFI/Provincia del Chaco "Reactivación del
Sistema Provincial de Planificación" Bs.As. 2000 La
existencia de un actor colectivo y una lógica de la
integralidad compone una tensión positiva entre lo
individual y lo social-integrado. Habrá nuevas "provincias
de significado" estructurantes de un proyecto dentro del cual se
resolverán las contradicciones y los contrastes entre esas
lógicas sectoriales y la lógica de la integralidad,
siguiendo el sentido de la influencia de una sobre otra. De
corrido una nueva cultura
político-decisional a la que se agregan los
originariamente diferentes.
9. Héctor Poggiese "Movimientos sociales,
formulación de políticas y redes mixtas socio
gubernamentales para un nuevo "saber-hacer" en la gestión
de la ciudad" (CLACSO:BsAs) 2000, en prensa, pp.
10-14.
10. Osvaldo A. Alonso "Nuevas perspectivas en el
análisis de políticas públicas"
maestría en Administración
Pública (CURZA-IIFAP) Viedma 1998, p. 6. En ese mismo
sentido se expide Miguel Martínez López "Las
ilusiones participativas de la planificación
estratégica. Los dilemas históricos y
metropolitanos de Medellín ante la transmodernidad" en
Revista
Interamericana de Planificación (SIAP). Vol.XXX, Nros 117
y 118, 1998.
11. Federico Bervejillo "Territorios en
globalización" PRISMA nº 4, Montevideo 1995,
pág. 36.
12. Ver CDDS/PROAGRO/FLACSO "Plan de Desarrollo de la
Provincia Zudañez" Sucre, 1992. En Bolivia las provincias
son equivalentes a los departamentos de algunas provincias
argentinas y los departamentos son equivalentes a nuestras
provincias.
13. Ver CFI/Pcia.de Río Negro "Plan integral de
la Región Sur", Viedma 1994.
14. CFI/FLACSO/MCU "Plan de desarrollo urbano de
Concepción del Uruguay en el marco de las políticas
de integración regional al MERCOSUR y la
instalación de la Zona Franca" , Bs.As. 1996.
15. Ver H. Poggiese y M.E. Redin´""La
región Oeste de la Ciudad de Buenos Aires. La
gestión asociada en la red regional" Documentos e
informes de
investigación nº. 220, FLACSO
1997.
16. GAO " Plan Urbano Ambiental de los barrios…",
Bs.As. diciembre de 1999.
17. Ver Legislatura/Red GAO/Red SurCO/Defensoría
del Pueblo "El ferrocarril y la Ciudad Metropolitana de Buenos
Aires", Bs.As. diciembre de 1999.
18. Denominamos familia de
metodologías PPGA (Planificación Participativa y
Gestión Asociada) a un grupo de metodologías que
responde a esta matriz , elaboradas y experimentadas por
FLACSO-GAOSurCO y otras redes.
19. Ver "Nubes negras vuelan sobre Ingeniero White"
CLARIN 01/10/00.
20. Plan Estratégico Bahía Blanca
"Bahía Blanca Diagnóstico y Escenarios
Territoriales. Análisis
FODA" 1998. En p. 76 /77 pueden verse todos los
participantes. El caso de Indupa, la empresa que
emite los gases tóxicos, es doblemente paradojal: no
participó en el diagnóstico, al igual que
organismos del estado provincial encargados de su control, pero
financió la cuidada edición
del trabajo junto con otras ocho empresas y la HCD de la
Provincia.
21. Ministerio de Asuntos Agrarios de la Pcia. de Bs.
As., Municipalidad de Lobos, FLACSO " Proyecto
Recuperación de ambientes acuáticos contaminados"
La Plata, 1989.
22. Ver Pcia.de Río Negro/CFI-FLACSO "Plan
Integral de la Región Sur", Viedma 1994.
23. Ver CESAV-GAO-FLACSO-MCBA , "Plan de Manejo de
Parque Avellaneda". Bs. As. 1996.
24. Héctor Poggiese "Energización rural y
participación social", FAO 1992, p. 22.
25. Red CENTRO NORTE "Trayecto Técnico
Profesional en Producción Agropecuaria". Feliciano, Entre
Ríos abril 1999, pp. 13-15.
Como citar este documento: Poggiese, Héctor.
Desarrollo local y planificación intersectorial,
participativa y estratégica: breve revisión de
conceptos, métodos y prácticas. . Héctor
Poggiese FLACSO, Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales, Buenos Aires, Argentina. 2000. Acceso al texto
completo:
http://www.flacso.org.ar/areasyproyectos/proyectos/pppyga/pdf/desarrollolocal.pdf
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Héctor Atilio Poggiese
FLACSO-PPGA