El presupuesto público

DEFINICIONES:

El presupuesto en el sector público ha sido
definido de diversas maneras, para Albi Ibáñez, E.
y otros (2009) es un "plan económico del gobierno,
cuantificación económica de las políticas
económicas del gobierno y la expresión contable del
plan económico del Sector Público".

Para Aranera (2000) "es el cálculo
previo de ingresos y un programa de acción en un tiempo
generalmente de un año".

Ambos autores sostiene que el presupuesto
público es un plan expresado en términos
económicos que refleja la política económica
del Estado.

Por otra parte, Bastidas (2003)
señala:

"Es un instrumento de la
planificación expresado en términos financieros, en
el cual se reflejan los gastos y aplicaciones así como los
ingresos y fuentes de recursos, que un organismo, sector,
municipio, estado o nación, tendrá durante un
período determinado con base en políticas
específicas que derivan

en obejtivos definidos para las diversas
áreas que interactúan en la acción de
gobierno".

En definitiva, el presupuesto
público es una herramienta que permite planificar las
actividades de los entes gubernamentales, incorporando aspectos
cualitativos y cuantitativos, para trazar el curso a seguir
durante un año fiscal con base en los proyectos, programas
y metas realizados previamente.

CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO
PÚBLICO:

Las características del presupuesto
público, según Albi Ibáñez (2009)
son:

1. Anticipación: El
presupuesto es siempre una previsión que trata de recoger
las operaciones del

Sector Público en un período
futuro (generalmente un año máximo).

2. Cuantificación:
Se utiliza un lenguaje contable, clasificado de acuerdo a cierto
orden y criterios.

3. Obligatoriedad: El
Sector Público está obligado legalmente a cumplir
el presupuesto. Las autorizaciones presupuestarias tienen un
carácter limitativo, y no pueden superarse salvo por
circunstancias específicas legalmente previstas. En el
caso de los ingresos estos pueden superar o no las proyecciones
estimadas.

4. Regularidad: El
presupuesto se elabora y se ejecuta en intervalos determinados de
tiempo. El ejercicio presupuestario tiene una duración
anual.

FINALIDAD DEL
PRESUPUESTO PÚBLICO

El presupuesto público cumple con
los siguientes objetivos o finalidades:

• Prever ingresos y gastos futuros
para anticiparse a las necesidades del ente.

• Trasformar las políticas del
gobierno en programas de acción por medio de la
asignación de recursos.

• Proveer la estructura para las
cuentas públicas y la contabilidad fiscal.

• Permitir la evaluación
periódica de la gestión gubernamental

• Facilitar el proceso
administrativo.

• Proveer la base legal para la
realización del gasto público.

• Cumplir con los planes de la
nación a largo, mediano y corto plazo.

• Coordinar las decisiones
políticas, económicas y sociales.

• Coordinar las actividades de
organismos gubernamentales

• Establecer una relación entre
los fines por cumplir y los medios con que
alcanzarlos.

• Minimizar costos, al darle el mejor
uso a los recursos.

• Facilitar el control.

• Facilitar la delegación de
autoridad y fijar la responsabilidad financiera.

• Permitir que el público
conozca los proyectos y programas de gobierno.

IMPORTANCIA Y
ALCANCE DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

Es importante porque:

• Es un instrumento para cumplir el
plan de la nación, por lo tanto, debe formularse,
sancionarse y ejecutarse en forma tal que asegure el logro de los
objetivos previstos en el plan.

• Es una herramienta de
administración, planificación, control,
gestión gubernamental y jurídica.

• Ofrece un espacio para la
coordinación de las acciones relativas a asuntos
políticos, económicos y sociales.

• Sirve de soporte para la
asignación de recursos y provee la base legal para la
realización del gasto público.

• Es un instrumento para la toma de
decisiones en el sector público.

• Delimita y especifica con claridad
las unidades o funcionarios responsables de ejecutar los
programas y proyectos, estableciendo así la base para
vigilar el cumplimiento de los mandatos establecidos en el
presupuesto.

Entre los alcances del presupuesto
Público, Méndez, Z. (2003)
señala:

Alcance Político:

• Políticas de
producción de bienes y servicios (política
económica, social, fiscal).

• Políticas de
administración presupuestaria (política salarial,
inversión pública, crédito
público)

Alcance Administrativo:

• Planear, dirigir, coordinar,
informar, supervisar, evaluar y presupuestar las actividades a
cargo de la entidad pública.

Alcance Económico y
Financiero:

• Efecto económico: el ingreso
público tributario tiene una función de
contracción de la demanda y un efecto de
redistribución de los recursos.

• Efecto financiero: el presupuesto
significa origen y destino de flujos financieros.

Alcance Jurídico:

• Se establecen normas que regulan la
ejecución y evaluación y fijan responsabilidades
por el manejo del presupuesto.

PRINCIPIOS DEL
PRESUPUESTO PÚBLICO

Ortíz (2005) en Fundamentos de
Finanzas Públicas, señala como principios
universales del presupuesto público los
siguientes:

• Equilibrio: Se refiere a la
estricta igualdad que debe existir entre el cálculo o
presupuesto de ingresos y el cálculo o presupuesto de
gastos.

• Unidad: Indica que en el
presupuesto no deben existir ingresos corrientes con
destinación específica, a excepción aquellos
autorizados previamente por ley.

• Especialidad: Consagra que
el presupuesto no debe elaborarse de forma global sino detallada
y su destinación será para atender el objeto
social.

• Universalidad: Significa
que en el presupuesto deben incluirse todos aquellos conceptos
que generan rentas e igualmente los que suponen la
realización de gastos.

• Periodicidad: Muestra el
lapso por el cual estará en vigencia un determinado
presupuesto.

• Unidad de Caja: Se refiere
a la existencia que opera como la tesorería general, hacia
la cual fluyen todos los recursos captados y desde la cual se
cancelan los compromisos adquiridos.

• Publicidad: Consiste en
publicar, divulgar, comentar y presentar a la opinión
pública su contenido.

• Inembargabilidad: Las
rentas y los recursos disponibles en el presupuesto general de la
nación son inembargables. La forma de pago de los
compromisos adquiridos de la nación se hacen según
procedimientos legalmente establecidos.

• Coherencia
Macroeconómica: Las políticas presupuestarias
del gobierno deben ser coherentes con los mecanismos del Banco
Central de la nación.

• Homeóstasis
Presupuestal: Equilibrio. Congruencia. Con el fin de guardar
el equilibrio macro de la economía y evitar cualquier
desbordamiento fiscal el Tesoro Nacional podrá colocar
recursos en el exterior.

Por su parte el Manual de Presupuestos de
la Oficina Nacional de Presupuestos (ONAPRE) de

Venezuela en el año 2003
estableció como principios del presupuesto público
los siguientes:

1.- Programación: Se
desprende de la propia naturaleza del presupuesto y sostiene que
éste -el presupuesto- debe tener el contenido y la forma
de la programación.

a. Contenido: establece que deben
estar todos los elementos que permitan la definición y la
adopción de los objetivos prioritarios. El grado de
aplicación no está dado por ninguno de los
extremos, pues no existe un presupuesto que carezca completamente
de una base programática, así como tampoco existe
uno en el que se hubiese conseguido la total aplicación de
la técnica.

b. Forma: en cuanto a la forma,
con él deben explicitarse todo los elementos de la
programación, es decir, se deben señalar los
objetivos adoptados, las acciones necesarias a efectuarse para
lograr esos objetivos; los recursos humanos, materiales y
servicios de terceros que demanden esas acciones así como
los recursos monetarios necesarios que demanden esos
recursos.

Respecto de la forma mediante este
principio se sostiene que deben contemplarse todos los elementos
que integran el concepto de programación. Es decir, que
deben expresarse claramente los objetivos concretos adoptados, el
conjunto de acciones necesarias para alcanzar dichos objetivos,
los recursos humanos, materiales y otros servicios que demanden
dichas acciones y para cuya movilización se requieren
determinados recursos monetarios, aspecto este último que
determina los créditos presupuestarios
necesarios.

2.- Integralidad: en la
actualidad, la característica esencial del método
de presupuesto por programas, está dado por la
integralidad en su concepción y en su aplicación en
los hechos.El presupuesto no sería realmente
programático si no cumple con las condiciones que imponen
los cuatro enfoques de la integralidad. Es decir, que el
presupuesto debe ser:

a. Un instrumento del sistema de
planificación;

b. El reflejo de una política
presupuestaria única;

c. Un proceso debidamente vertebrado;
y

d. Un instrumento en el que debe aparecer
todos los elementos de la programación.

3.- Universalidad: dentro
de este postulado se sustenta la necesidad de que aquello que
constituye materia del presupuesto debe ser incorporado en
él.

Naturalmente que la amplitud de este
principio depende del concepto que se tenga de presupuesto. Si
este sólo fuera la expresión financiera del
programa de gobierno, no cabría la inclusión de los
elementos en términos físicos, con lo cual la
programación quedaría truncada.

En la concepción tradicional se
consideraba que este principio podía exponerse cabalmente
bajo la

"prohibición" de la existencia de
fondos extrapresupuestarios.

4.- Exclusividad: en cierto
modo este principio complementa y precisa el postulado de la
universalidad, exigiendo que no se incluyan en la ley anual de
presupuesto asuntos que no sean inherentes a esta materia. Ambos
principios tratan de precisar los límites y preservar la
claridad del presupuesto, así

como de otros instrumentos jurídicos
respetando el ámbito de otras ciencias o técnicas.
No obstante, de que en la mayoría de los países
existe legislación expresa sobre el principio de
exclusividad, en los hechos no siempre se cumplen dichas
disposiciones legales.

En algunos países de América
Latina, particularmente en épocas pasadas, se
estableció la costumbre de incluir en la ley de
presupuestos disposiciones sobre administración en
general, y de personal en particular, tributación,
política salarial, etc., llegando, excepcionalmente, desde
luego, a dictar normas que ampliaban o reformaban el
Código Civil y el Código de Comercio. Sobre todo,
en este último aspecto, tal inclusión no era fruto
de un error, sino que se procuraba evitar la rigurosidad del
trámite parlamentario a que están sujetas tales
cuestiones.

5.- Unidad: este principio
se refiere a la obligatoriedad de que los presupuesto de todas
las instituciones del sector público sean elaborados,
aprobados, ejecutados y evaluados con plena sujeción a la
política presupuestaria única definida y adoptada
por la autoridad competente, de acuerdo con la ley,
basándose en un solo método y expresándose
uniformemente.

En otras palabras, es indispensable que el
presupuesto de cada entidad se ajuste al principio de unidad, en
su contenido, en sus métodos y en su expresión. Es
menester que sus políticas de financiamiento,
funcionamiento y capitalización sean totalmente
complementarias entre sí.

6.- Acuciosidad: para el
cumplimiento de esta norma es imprescindible la presencia de las
siguientes condiciones básicas en las diversas etapas del
proceso presupuestario:

a. Profundidad, sistema y organicidad en la
labor técnica, en la toma de decisiones, en la
realización de acciones y en la formación y
presentación del juicio sobre unas y otras, y

b. Sinceridad, honestidad y
precisión en la adopción de los objetivos y
fijación de los correspondientes medios; en el proceso de
su concreción o utilización; y en la
evaluación de nivel del cumplimiento de los fines, del
grado de racionalidad en la aplicación de los medios y de
las causas de posibles desviaciones.

En otras palabras, este principio implica
que se debe tender a la fijación de objetivos posibles de
alcanzar, altamente complementarios entre sí y que tengan
la más alta prioridad.

7.- Claridad: este
principio tiene importancia para la eficiencia del presupuesto
como instrumento de gobierno, administración y
ejecución de los planes de desarrollo
socio-económicos. Es esencialmente

de carácter formal; si los
documentos presupuestarios se expresan de manera ordenada y
clara, todas las etapas del proceso pueden ser llevadas a cabo
con mayor eficacia.

8.- Especificación:
este principio se refiere, básicamente, al aspecto
financiero del presupuesto y significa que, en materia de
ingresos debe señalarse con precisión las fuentes
que los originan, y en el caso de las erogaciones, las
características de los bienes y servicios que deben
adquirirse.

En materia de gastos para la
aplicación de esta norma, es necesario alejarse de dos
posiciones extremas que pueden presentarse; una sería
asignar una cantidad global que serviría para adquirir
todos los insumos necesarios para alcanzar cada objetivo concreto
y otra, que consistiría en el detalle minucioso de cada
uno de tales bienes y servicios.

La especificación significa no
sólo la distinción del objetivo del gasto o la
fuente del ingreso, sino además la ubicación de
aquellos y a veces de éstos, dentro de las instituciones,
a nivel global de las distintas categorías
presupuestarias, y, en no contados casos, según una
distribución espacial. También es indispensable una
correcta distinción entre tales niveles o
categorías de programación del gasto.

9.- Periodicidad: este
principio tiene su fundamento, por un lado, en la
característica dinámica de la acción estatal
y de la realidad global del país, y, por otra parte, en la
misma naturaleza del presupuesto.

A través de este principio se
procura la armonización de dos posiciones extremas,
adoptando un período presupuestario que no sea tan amplio
que imposibilite la previsión con cierto grado de
minuciosidad, ni tan breve que impida la realización de
las correspondientes tareas.

La solución adoptada, en la
mayoría de los países es la de considerar al
período presupuestario de duración
anual.

10.- Continuidad: se
podría pensar que al sostener la vigencia del principio de
periocidad se estuviera preconizando verdaderos cortes en el
tiempo, de tal suerte que cada presupuesto no tiene
relación con los que le antecedieron, ni con los
venideros. De ahí que es necesario conjugar la anualidad
con la continuidad, por supuesto que con plenos caracteres
dinámicos.

Esta norma postula que todas la etapas
década ejercicio presupuestario deben apoyarse en los
resultados de ejercicios anteriores y tomar, en cuenta las
expectativas de ejercicios futuros.

11.- Flexibilidad: a
través de este principio se sustenta que el presupuesto no
adolezca de rigideces que le impidan constituirse en un eficaz
instrumento de: Administración, Gobierno y
Planificación.

Para lograr la flexibilidad en la
ejecución del presupuesto, es necesario remover los
factores que obstaculizan una fluida realización de esta
etapa presupuestaria, dotando a los niveles administrativos, del
poder suficiente para modificar los medios en provecho de los
fines prioritarios del Estado.

Según este principio es necesario
sino eliminar, por lo menos restringir al máximo los
llamados

"Recursos Afectados" es decir, las
asignaciones con destino específico prefijado.

En resumen, la flexibilidad tiende al
cumplimiento esencial del presupuesto, aunque para ello deban
modificarse sus detalles.

12.- Equilibrio: este
principio se refiere esencialmente al aspecto financiero del
presupuesto aún cuando éste depende en
último término de los objetivos que se adopten; de
la técnica que se utilice en la combinación de
factores para la producción de los bienes y servicios de
origen estatal; de las políticas de salarios y de precios
y en consecuencia, también del grado de estabilidad de la
economía.

TIPOS DE
PRESUPUESTOS PÚBLICOS

Generalmente se pueden mencionar cinco
tipos de presupuesto en la Administración Pública,
estos son:

1.- Presupuesto
Tradicional:

El fundamento del presupuesto tradicional
es la asignación de los recursos tomando en cuenta,
básicamente, la adquisición de los bienes y
servicios según su naturaleza o destino, sin ofrecer la
posibilidad de correlacionar tales bienes con las metas u
objetivos que se pretenden alcanzar. Es sólo un
instrumento financiero y de control. Por otra parte, la
metodología de análisis que emplea es muy
rudimentaria, fundamentándose más en la
intuición que en la razón, es decir, que las
acciones que realizan las diferentes instituciones no
están vinculadas a un proceso consciente y racional de
planificación.

Otra desventaja que ofrece el método
tradicional es que los usuarios del documento presupuestario, no
dispone de la información suficiente que le permita
observar en que se utilizan los ingresos que se recaudan por los
diversos conceptos.

2.- Presupuesto por Programas:

Aparece para dar respuesta a las
contradicciones implícitas en el Presupuesto Tradicional y
en especial para que el Estado y las instituciones que lo
integran dispongan de un instrumento programático que
vincule la producción de los bienes y servicios a alcanzar
con los objetivos y metas previstas en los planes de
desarrollo.

3.- Sistema
Planeamiento-Programación-Presupuestación:

La otra forma que se ha utilizado para
presupuestar dentro del sector público, ha sido la
conocida como
"Planeación-Programación-Presupuestación
(PPBS)", empleada originalmente por los Estados Unidos de
Norteamérica como una manera de disponer criterios
efectivos para la toma de decisiones, en la asignación y
distribución de los recursos tanto físicos como
financieros en los diferentes organismos
públicos.

4.- Presupuesto Base Cero:

Esta técnica presupuestaria es de
reciente data. Comienza a utilizarse a partir de 1973 en algunas
entidades federales del gobierno Norteamericano, la nueva
metodología pretende determinar si las acciones que
desarrollan los diferentes órganos que conforman el Estado
son eficientes. Si se deben suprimir o reducir ciertas acciones
con el fin de propiciar la atención de otras que se
consideran más prioritarias.

5.- Presupuesto por Proyectos:

Es un instrumento para asignar y distribuir
los recursos públicos a través de proyectos, a los
entes u organismos nacionales, estadales y municipales en
función de las políticas y objetivos
estratégicos de la nación, expresados en los
respectivos planes anuales; además, facilita coordinar,
controlar y evaluar su ejecución. Esta modalidad es la que
se aplica en Venezuela desde el año 2005.

DIFERENCIAS ENTRE
LOS TIPOS DE PRESUPUESTOS

En Venezuela, se han utilizado tres
enfoques para formular, ejecutar y hacer seguimiento al
presupuesto público, dichos modelos son: el presupuesto
tradicional (1950-1970), el presupuesto por programa (1971-2005)
y el presupuesto por proyectos, vigente desde el año 2005.
Veamos el cuadro que se presenta a continuación donde se
establecen las diferencias entre estos modelos o tipos de
presupuestos públicos.

EJEMPLOS:

PRESUPUESTO TRADICIONAL

PRESUPUESTO POR PROGRAMA

PRESUPUESTO POR PROYECTOS

REFERENCIAS:

• Albi Ibañez, Emilio y otros
(2009). Economía Pública I. 3ra Edición.
Editorial Ariel S.A., Barcelona, España. pp. 30

• Aranera, H. (2000) Finanzas
Públicas. 3ra Edición. Chile pp. 120

• Bastidas, M. (2003). Contabilidad y
Gestión del Sector Público Venezolano. Universidad
de los

Andes. Facultad de Ciencias
Económicas y Sociales. Mérida.

• Méndez, Z. (2003). Aspectos
Conceptuales del Presupuesto Público. Universidad de los
Andes.

Facultad de Ciencias Económicas y
Sociales. Mérida.

• Ortíz, A. (2005). Fundamentos
de Finanzas Públicas. Fundación Universidad de
Bogotá Jorge

Tadeo Lozano, Facultad de
Contaduría, Colombia.

• Zambrano, A. (2007).
Planificación Estratégica, Presupuesto y Control de
la Gestión Pública.

Universidad Católica Andrés
Bello, Caracas.

Autor:

Joel Reyes