El presidencialismo argentino: crítica y propuestas de reforma (página 2)

Cabe entonces preguntarnos, a la vista de este nuevo
debate, tres
cuestiones principales: ¿Cual es la relación
existente hoy en día entre el poder
ejecutivo y el legislativo en la Argentina?;
¿Qué inconvenientes trae para el gobierno nacional
no contar con una mayoría a favor en el poder
legislativo?; en caso de que el Congreso sea de un signo
político distinto al del presidente de turno
¿genera esta situación riesgos
considerables para la estabilidad del sistema?

Comencemos por dar una respuesta a la primera
cuestión: la relación en la actualidad entre el
presidente y el Congreso Nacional. En la Argentina se observa una
siempre presente predominancia del primero sobre el segundo. El
Congreso se encuentra en la actualidad marginado del circuito de
decisiones claves. En los últimos años todos los
temas que pasaron por el mismo, que fueron de una gran
importancia política y que
trascendieron en los medios de
comunicación, llegando a despertar el interés de
una gran parte de la opinión
pública, tuvieron su origen en decisiones del poder
ejecutivo (9). El parlamento fue utilizado por el gobierno como
una especie de órgano intermedio el cual solo tenia la
función
de otorgar una cierta legitimidad a sus medidas,
mostrándose constantemente reacio a tolerar modificaciones
a sus proyectos de
ley. A pesar
de todo, puede considerarse que esta metodología, que ocasionó la critica
de diversos sectores que tildaron al Congreso de ser una mera
"escribanía" de la presidencia, se vio superada en el
último tiempo
(10).

Otro motivo por el cual el poder legislativo mantiene en
parte un papel secundario en la vida política del
país, fue la aprobación de iniciativas que
recortaron sus facultades otorgándoselas al ejecutivo. Un
claro ejemplo de esto se observa con la aprobación de la
prorroga de la emergencia económica, que permite al
presidente la utilización de los decretos de necesidad y
urgencia, que a pesar de estar establecido expresamente en el
articulo Nº 99 de la Constitución Nacional el carácter extraordinario de esta
herramienta, han sido empleados en numerosas ocasiones por los
gobiernos de turno para sancionar medidas de forma unilateral
(11).

Para responder a la segunda cuestión, acerca de
los inconvenientes que trae para el gobierno nacional no contar
con una mayoría a favor en el parlamento (11), basta una
revisión histórica de cómo se han dado las
relaciones entre el presidente y el legislativo cuando
ocurrió esta situación, para contemplar los
inconvenientes que tuvo primero: inevitablemente su poder fue
claramente debilitado al no contar con un Congreso que lo
apoyara, ya que repetidamente sus medidas se vieron bloqueadas,
sufriendo una significativa disminuido su capacidad de maniobra,
y en varias ocasiones, volviéndose impotente ante la
necesidad y la voluntad de actuar de acuerdo a sus
propósitos. Esto fue lo que ocurrió con los
gobierno de Alfonsín, a partir de 1987 luego de perder las
elecciones legislativas en septiembre de ese año, y de De
la Rúa, al quedar frente a un Congreso opositor al ser
derrotado en los comicios de Octubre del 2001.

Con respecto a nuestra tercera pregunta, sobre si al no
contar el gobierno con la mayoría en el Congreso surgen
riesgos considerables para la estabilidad del régimen, se
puede afirmar teniendo en cuenta lo dicho anteriormente, que en
un presidencialismo, esta situación, que comúnmente
genera un punto muerto en las relaciones entre ambos poderes
llevando a la parálisis del sistema, claramente puede
provocar inestabilidad y posibilita el origen de una crisis que muy
pocas veces encuentra una resolución por vías
institucionales, lo que no necesariamente implica un golpe de Estado
(aunque este sea uno de los peligros que siempre se presentan
como alternativas), sino también como señala
Mainwaring, la renuncia del presidente (12).

Tener un Congreso opositor, representa para el gobierno
de turno un importante desgaste, ya que debe negociar y ceder en
sus pretensiones continuamente para poder obtener la
aprobación de las leyes que
envía. La reducción del poder del ejecutivo que se
da en estas condiciones se ve además particular y
profundamente agravada cuando la coyuntura económica no es
favorable para el país. En estos casos muchas de las
medidas que el presidente considera necesarias aprobar para
paliar la crisis encuentran en el Congreso una barrera
difícil de sortear. Frente a esta falta de gobernabilidad,
la figura presidencial comienza a verse como ineficaz, inoperante
e incapacitada para poder resolver la situación, y se
empiezan a escuchar reclamos de diversos sectores de la economía a los que se suman las quejas de
la ciudadanía (muchas veces manipulada por
determinados intereses que aspirar obtener beneficios con la
caída del gobierno), que ponen en jaque al presidente y a
su gabinete.

La posibilidad de que ocurra esta conflictiva
situación entre el ejecutivo y el legislativo cuando se
originan gobiernos divididos constituye una de las principales
críticas a los regímenes presidenciales, que en
Argentina ha generado el debate sobre si esto se podría
evitar con un sistema parlamentario. Pero ¿es realmente
viable esta alternativa? Sartori afirma que, mientras la
situación de estancamiento del sistema
político que podría ocasionar la presencia de
un gobierno divido se evita mediante la indisciplina partidista
(13), los partidos disciplinados son una condición
verdaderamente necesaria para el correcto funcionamiento del
régimen parlamentario, de no presentarse esta
condición este se convierte en un sistema de asambleas no
funcionales. Sostiene además, que en el caso particular de
Argentina, sus partidos no son "sólidos",
manteniéndose unidos fundamentalmente por el incentivo que
genera tratar de alcanzar la presidencia. Por lo que considera
que el parlamentarismo "produciría una
fragmentación partidista que Argentina no
necesita".

La indisciplina y la debilidad partidaria del
país, se hizo manifiesta en los últimos
años. Los dos principales partidos argentinos nos dan una
muestra de
esto: la UCR sufrió una importante fragmentación
que se profundizo luego de las elecciones presidenciales del
2003, en las que obtuvo el peor resultado de su historia con solo el 2,3%
del total de los votos. Por su lado el peronismo se ha
convertido en un rotulo vacio que permite que se incluyan en
él a distintas fuerzas que compiten de manera directa por
triunfar en las elecciones. La situación de los muchos
partidos se ve además deteriorada por la falta de internas
y la designación "a dedo" de los integrantes de las
listas, y por la permanente inclusión en ellas de
candidatos extra partidarios, elegidos no por su capacidad de
conducción o por su carrera dentro de la
organización, sino por la popularidad que han
conseguido en otros ámbitos de la sociedad que
les permite atraer votos o por la cantidad de dinero que son
capaces de aportar para la campaña.

El presidente Alfonsín, a favor de una reforma de
tipo parlamentaria, comento en su momento: "Esta a la vista
lo que sucede en un presidencialismo hegemónico, los
órganos de la
administración desarrollan una tendencia a eludir la
intervención parlamentaria y suelen ser extremadamente
parcos a la hora de rendir cuentas".

Debemos tener en cuenta que los sistemas de
gobierno, sean presidenciales o parlamentarios, no están
solo definidos por su aspecto constitucional o formal (las
normas que
reglamentan su funcionamiento), sino también por su
aspecto material o práctico, es decir, por diversos
actores que según la manera en que se relacionan le dan
una determinada dinámica al sistema. Puede entonces decirse
que por mas que se realice una reforma constitucional para
establecer una forma parlamentaria de gobierno, si los
protagonistas son los mismos que teníamos en el
presidencialismo y continúan manteniendo las ideas y
formas de desenvolverse en la vida política que antes, lo
mas probable es que en lugar de ser ellos trasformados por la
practica parlamentaria, terminen adaptando al nuevo sistema para
que sea funcional a sus viejas costumbres (14).

El profesor
Néstor P. Sagüés, indica en uno de sus
trabajos que antes de pensar la alternativa parlamentaria
"hay que preguntarse sobre la aptitud del Congreso para
asumir los roles que impone el parlamentarismo: si este ha sido
inepto para asumir los de un sistema presidencialista (por
morosidad, carencia de aptitudes para tomar decisiones
razonables, abdicación de sus competencias,
corrupción, falta de calidad y
cultura de sus
miembros, etc.), tal comportamiento
es un mal presagio para la adopción
de un régimen parlamentario, ya que este no hace milagros,
y no puede mágicamente, transformar un Congreso
presidencialista ineficiente en uno que funcione correctamente en
un esquema parlamentario".

Nuevamente aquí nos encontramos con la
opinión de Sartori, quien nos dice que "la
cohesión y disciplina
partidista (en las votaciones parlamentarias) nunca ha sido una
consecuencia de los gobiernos parlamentarios. Si un sistema se
basa en las asambleas fragmentadas, ingobernables, y emocionales,
por su propia inercia seguirá tal cual
es".

Además como señala el Dr. Juan Abal Medina
(h), "en la Argentina se ha dado una radicalización de
la lógica
"amigo-enemigo" en los partidos, impidiendo la valoración
positiva del disenso y la pluralidad de opiniones". Por lo
tanto, vemos que esta situación traería serios
inconvenientes para la practica parlamentaria, que demanda
sustituir esta concepción, por la de ver a los
demás partidos como integrantes necesarios para la vida
política del sistema y como posibles socios, con los que a
pesar de no compartir plenamente las ideas, se puede llegar a
establecer un acuerdo duradero y estable para el mantenimiento
de un gobierno.

De acuerdo con lo dicho anteriormente, vamos comentar
brevemente que sistema de gobierno consideramos que seria mejor
adoptar en Argentina en caso de que se decida reformar el actual.
Esta a la vista que el cambio a un
régimen parlamentario, no solucionaría los
inconvenientes que hoy sufre presidencialismo argentino, e
incluso podría llegar a agravarlos. Debemos seguir por lo
tanto la recomendación de Sartori de optar por un
régimen de tipo semipresidencial, ¿Pero de que
tipo? Creemos que la mejor reforma y la mas fácil de ser
aplicada en la Argentina, y que solucionaría el problema
de los gobiernos divididos, seria una similar a la propuesta por
Lloyd N. Cutler en 1980 para el sistema estadounidense. Esta
consistía a grandes rasgos en que los poderes ejecutivo y
legislativo fueran elegidos de manera simultánea y para
mandatos de igual duración. En caso de que se produjera un
punto muerto en las relaciones entre ambos que perjudique al
sistema, el presidente (en una sola ocasión por cada
mandato), podía disolver el Congreso y convocar a nuevas
elecciones legislativas. A su vez, si ocurriese esto, el Congreso
con el voto mayoritario de ambas cámaras emitido dentro de
los 30 días siguientes a la decisión del
mandatario, podía convocar a elecciones presidenciales
para la misma fecha que las legislativas. A lo anterior, y con el
objeto de buscar un equilibrio de
poderes hay que agregar la posibilidad de que de la misma manera,
sea el parlamento quien inicie el proceso. Desde
nuestro punto de vista, esta es una alternativa que daría
la posibilidad de resolver el estancamiento que puede ocasionar
un gobierno dividido, permitiendo una salida institucionalizada a
la crisis política y evitando el desgaste y el maltrato
del régimen democrática, que como sabemos, nunca a
desembocado en resultados que convengan al pueblo
argentino.

Notas

1. La Constitución argentina establece las
atribuciones del poder ejecutivo en su artículo Nº
99, según este cual: "Es el jefe supremo de la Nación,
jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país."
Por su parte corresponde al Congreso de la Nación,
compuesto por las cámaras de diputados (representantes del
pueblo de la nación) y senadores (representantes de las
provincias), legislar sobre distintas materias, las cuales
están determinadas en el artículo Nº 75 de la
Constitución Nacional.

2. Con respecto a esta característica, Sartori
señala que en caso de la existencia de un órgano
intermediario (colegio electoral, congreso o parlamento) una
elección puede considerarse de todos modos directa si este
órgano solo aprueba y no toma una decisión propia,
es decir, en el caso de que deba elegir a alguno de los
candidatos que no ha logrado mantener una mayoría absoluta
popular, opte por aquel que haya obtenido la mayoría
relativa. Es por este motivo que la Argentina, que hasta el
año 1994 tenía elecciones presidenciales
indirectas, entra de igual manera en la categoría de los
presidencialismos según Sartori. Conviene mencionar
también, que hasta esa fecha, estaba previsto que en caso
de que ningún candidato obtuviera mayoría absoluta
luego de contabilizar las decisiones del total de las Juntas
electorales (una por distrito electoral), el presidente
debía ser elegido por el Congreso de la Nación,
situación que nunca se dio, y que de haber ocurrido,
habría permitido ubicar al sistema argentino, según
la clasificación de Arend Lijphart, en una forma de
gobierno hibrida.

3. El modelo
presidencialista argentino, adoptado por los constituyentes en el
año 1853, al igual que los demás presentes en
América
Latina, tiene su inspiración en el modelo
estadounidense establecido por la constitución de ese
país en el año 1787. Sin embargo, a diferencia de
este último, la historia de los presidencialismos
latinoamericanos está marcada por repetidas interrupciones
al orden constitucional, y por una fuerte inestabilidad de los
gobiernos. Como señala Sartori, de estos países,
Costa Rica y
Colombia son los
que tienen el mejor registro de
longevidad del orden constitucional, que no ha sido violado desde
1949. Pero la mayoría de los países de la
región han recuperado su democracia
presidencial recién en la década de los
ochenta.

4. El gobierno de Carlos S. Menem, que
finalizó un primer mandato que abarcó desde el
año 1989 a 1995, y que luego, gracias a la reforma
constitucional de 1994, que redujo el mandato a cuatro
años y que instauró la posibilidad de la
reelección presidencial, llevó a cabo un segundo
mandato desde el año 1995 a 1999; y, por otro lado, la
presidencia de Néstor Kirchner entre los años 2003
a 2007.

5. El resurgimiento de este debate en la Argentina, se
da en un momento electoral, proclamado por algunos como decisivo
para el país, en el que muchas practicas de la clase
política y la instalación en la opinión
publica de determinadas ideas, siempre impulsada por figuras de
relevancia que en muchas ocasiones responden a intereses que no
son precisamente los del "pueblo argentino" , sobre la manera de
proceder y la relación existente entre el gobierno
nacional y el poder legislativo (no solo en los últimos
años y en el presente, sino también suponiendo la
que se dará en los años venideros), posibilitan una
revisión sobre el régimen actual y el planteamiento
de si es el que mejor se adapta a las necesidades políticas
de la ciudadanía y a las fluctuaciones en los apoyos
partidistas al gobierno de turno.

6. Uno de ellos, Scott Mainwaring, afirma
que desde 1967 el mundo ha tenido 31 democracias continuas, y de
estas, solo cuatro (Colombia, Costa Rica, Venezuela y
Estados
Unidos) tienen sistemas presidenciales (Para ver el análisis remitirse a la fuente de la nota
2, pág. 121). Por su parte, Fredd Riggs sostiene que,
entre 76 sistemas políticos abiertos, 33 eran
presidenciales y su tasa de fracaso fue mayor (91%, 30 casos) que
la de los regímenes parlamentarios (31%, 13
casos).

7. Mainwaring, Scott. (1995)
Presidencialismo, multipartidismo y democracia: la
difícil combinación en Revista de Estudios
Políticos Nueva Época, Nº 88,
ISSN 0048-7694, Pág. 124. Disponible en http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/3/REPNE_088_113.pdf

8. Mosca, Carlos M. (1992)
Presidencialismo o parlamentarismo en la
República Argentina en IV Congreso
Iberoamericano de Derecho
Constitucional, IIJ-UNAM, Serie G,
Estudios Doctrínales núm. 139, México,
D.F. ISBN 968-36-2646-7. Pág. 434. Disponible en
http://www.bibliojuridica.org/libros/2/899/24.pdf

9. Las estadísticas presentadas por el Congreso
Nacional muestran que del total de los proyectos de ley aprobados
desde 1983, cerca del 50% fueron enviados por el poder ejecutivo.
Mientras que María Barón, editora de Directorio
Legislativo, señala que en el promedio del ultimo lustro
"por año se aprueban 160 leyes, de las cuales cerca del
60% las ingresa el ejecutivo".

10. Luego de el conflicto
entre el gobierno nacional y el sector agroexportador por la
cuestión de los derechos de exportación (retenciones), el Congreso
Nacional recupero parte de su degradado prestigio frente a la
ciudadanía, y se volvió a plantear como la
instancia necesaria para resolver democráticamente los
conflictos. La
reestatización de Aerolíneas Argentinas y el
traspaso de los fondos de jubilaciones de las AFJP al Estado, fueron
otros de los temas de gran importancia que se trataron y que
acapararon la atención de la opinión
pública.

11. Es necesario hacer aquí una acotación
sobre lo que debe entenderse por "mayoría". Sartori nos
dice que el control
partidista común de ninguna manera asegura una
mayoría partidista común, ya que el concepto de
mayoría es significativo si ésta no existe solo
formalmente, sino que en la práctica actúa de
manera realmente unida y con un acuerdo duradero sobre un
conjunto de temas. Es decir, el partido del presidente puede ser
mayoría en el parlamento, pero para que realmente tenga
significado hablar de que posee una mayoría allí,
esta debe mostrarse y actuar reiteradamente de forma cohesiva.
Sartori a expresa su coincidencia con la opinión de
Valdimer Orlando Key, que "el control partidista común del
ejecutivo y el legislativo no asegura un gobierno fuerte, en
tanto que la división del control partidista lo
impide".

12. Dice Mainwaring: "Los presidentes han dimitido
cuando han perdido buena parte de su apoyo en el legislativo,
pero la dimisión es un acto personal del
presidente, de modo que es un medio no institucionalizado de
tratar una crisis. Más aún, cuando un presidente
dimite, a menudo acrecienta una crisis porque al vicepresidente
generalmente le falta la legitimidad transferida al presidente".
Lo ocurrido con De la Rúa en el 2001 es un ejemplo de esta
situación, que se vio aun mas agravada porque su
vicepresidente, Álvarez, ya había renunciado unos
meses antes en medio de un escándalo que envolvía
al gobierno.

13. Sartori, hablando del sistema presidencial
estadounidense, dice que este ha funcionado y lo sigue haciendo
por la presencia de tres factores: falta de principios
ideológicos, partidos débiles e indisciplinados y
una política centrada en los asuntos locales.

14. Se pudo observar que este fenómeno se dio
luego de la reforma constitucional de 1994 con la figura del Jefe
de Gabinete, pensado con el objetivo de
moderar los poderes presidenciales y permitir, en caso de ser
necesario, un cambio en el gobierno (ya que este puede ser
removido por el Congreso), resolviendo institucionalmente
situaciones de profunda crisis política. Pero en la
practica, el Jefe de Gabinete lejos esta de ejercer el poder que
le adjudica la constitución (Articulo Nº 100), y se
ha tenido un papel claramente subordinado al presidente siendo
"invitado" a renunciar cuando mantuvo alguna diferencia con este.
Además, desde que sus orígenes, los presidentes de
turno se han cuidado siempre de elegir como Jefe de Gabinete a
funcionarios cercanos y fieles, que en muchas ocasiones eran
desconocidos por la ciudadanía y carecían de peso
político propio. Por lo que en el funcionamiento del
sistema, en su aspecto "material", no se obtuvo el resultado
deseado.

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  (desde el 1/3/08), por Cámara originaria y por
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  http://www1.hcdn.gov.ar/actualidad/EstadisticasLeyes08.pdf

Autor:

Federico Aranda

Joaquin Marconi

Nicolas Felger