Acotación
La elección de España
obedece fundamentalmente por la existencia de la Revista de
Auditoría, de los Organismos
Autonómicos de Control Externo
(OCEX), sin duda un gran avance y aporte al desarrollo de
la fiscalización hispano parlante. Por lo que respecta a
México, es
el país de origen del autor. El presente escrito intenta
mostrar las contradicciones en el escenario de la
fiscalización y pretende recuperar el sentido original de
la evidencia, en cuanto certeza clara, manifiesta y tan
perceptible de una cosa que nadie puede racionalmente dudar de
ella.
Evidencias
1. La indefinición.
Ferrán Termes Angles, Síndico Mayor de la
Sindicatura de Comptes de Cataluña, "Pero en ninguna parte
se define el significado de palabras tan básicas como
fiscalización, así como tampoco se explica en
ninguna parte el significado de una palabra tan utilizada en el
terreno de la empresa
privada como de auditoría"9.
Jorge Lozano Miralles, Profesor de
Derecho
Constitucional de la Universidad de
Juén, "La escasa por no decir nula, mención a la
palabra auditoría en las leyes reguladoras
de los órganos de control"10.
Bernardo Benito López y Joaquín
Hernández Fernández, Profesores Departamento de
Economía
Financiera y Contabilidad
en la Universidad de Murcia, "La utilización de los
términos legalidad,
economía, eficiencia y
eficacia se
muestra
heterogénea en la legislación específica de
los diferentes OCEX, pudiendo señalar como principales
deficiencias las siguientes: No contemplar de manera expresa
alguno de los principios,
definiéndolos de manera implícita"11.
Robert Cortell Giner, "El régimen jurídico
de la responsabilidad contable plantea incertidumbres
sobre aspectos fundamentales que deberían ser objeto de
una clarificación"12.
2. La indeterminación del método.
En el capítulo V. Métodos de
control, de la Declaración de Lima (INTOSAI), se establece
"2. Dado que el control en muy pocos casos puede ser realizado
exhaustivamente, las Entidades Fiscalizadoras Superiores
tendrán que limitarse, en general, al procedimiento de
muestreo.
Este, sin embargo, debe realizarse en base a un programa dado y
en tal número que resulte posible formarse un juicio sobre
la calidad y la
regularidad de las operaciones".
Asimismo, es sabido que los institutos de auditores y contadores
han aceptado que la auditoría se basa en pruebas
selectivas.
Por lo que resulta "normal" en el área de la
auditoría pública encontrar afirmaciones como "El
Tribunal de Cuentas es el
órgano encargado del control financiero externo de la
Unión
Europea, para lo cual examina las cuentas de la
totalidad de ingresos y
gastos de la Comunidad (…)
Por otro lado, recurre a los métodos estadísticos
de muestreo cuando tiene que examinar un sistema de
gestión
con operaciones individuales muy numerosas. La definición
de una muestra representativa le permite limitar su
control a un determinado número de operaciones
significativas y extrapolar los resultados a la
totalidad"13.
Y, María Consuelo Pucheta Martínez y
Joseph Lluis Cortés Flexias, Departament de Comptabilitat.
Universitat de Valencia y Departament d’Economía,
Empresa.
Universitat de les illes Balears, dicen "Tal como indica
Dittenhofer (1996), la credibilidad de la auditoría
descansa sobre la exactitud y objetividad del informe"14.
Ciertamente, el paso de la particularidad a la
generalidad es una extrapolación. Pero se omite decir que
cuando se extrapolan afirmaciones son tan sólo probables,
"No se pretende, por tanto, tener la certeza, sólo la
probabilidad y
la inducción que apela a ella se denomina
inducción probabilística"15. El fundamento de la
inducción es la experiencia y esta no asienta, por
sí misma criterio de verdad. Mientras no se demuestre
metodológicamente el paso de lo particular a lo general,
los resultados del muestreo estadístico en la
auditoría pública sólo demuestra lo que se
ha introducido en la conciencia del
auditor previamente. Y en lo jurídico se juzga con base en
la certeza, no con la probabilidad, entonces, cómo
pretender que la auditoría pública sea
creíble cuando se fundamenta en muestreos
estadísticos y no garantice que en un porcentaje mayor no
examinado se encuentren irregularidades, fraudes y corrupción.
3. Corrupción o razonabilidad.
Vicente Montesinos Juive, Catedrático de
Economía Financiera y Contabilidad, Universitat de
Valencia, dice "Tradicionalmente, se ha dicho que la
auditoría no estaba orientada al descubrimiento de
fraudes, sino que en todo caso los ponía de manifiesto en
la medida que se detectaban dentro del normal desarrollo del
proceso de
auditoría. Esta apreciación está siendo
matizada en los últimos años como consecuencia de
la aparición de casos importantes de fraude y
corrupción en el sector
público"16.
La cita anterior es corroborada por Bernard Friedmann y
Hubert Weber,
Presidente del Tribunal de Cuentas Europeo y Miembro austriaco
del Tribunal de Cuentas Europeo, respectivamente, que explican
por qué se dejó de lado el tema de las
irregularidades y el fraude en la Declaración de Lima
"Este hecho se debe a causas muy diversas. No es que faltara la
disponibilidad necesaria para tratar temas delicados, ya que la
transparencia que reina en la INTOSAI lo hubiera remediado. Se
trataba, sobre todo, de la preocupación entorno a la
delicada figura de la fiscalización de eficacia, cuyo
desarrollo depende esencialmente de una relación de plena
confianza entre el auditor y la entidad
fiscalizada"17.
A saber, después de treinta años de la
Declaración de Lima de la INTOSAI, el órgano rector
de la fiscalización continua sin la disponibilidad
necesaria para tratar el tema de la corrupción. Y por el
contrario se promueve la entelequia de la
razonabilidad.
Beatriz Alejos Garmendia, Bizkaíko Foru Aldundia,
Diputación Foral de Bizkaia, "presenta una propuesta de
auditoría de la gestión pública integral,
desde una perspectiva global de la
organización auditada, que permita al auditor
planificar su trabajo para
emitir una opinión acerca de la calidad, coherencia y
razonabilidad "18.
El Instituto Mexicano de Contadores Públicos, en
la Carta
convenio para confirmar servicios de
auditoría de estados
financieros Gubernamentales. Del autor, C.P.C. Horacio Lozano
Ulloa, de fecha 14 de marzo de 2006, publicado en www.imcp.org.mx
dice "Como consecuencia de los escándalos financieros
ocurridos en las empresas
públicas de E.E.U.U.: Enron, MCI’WorldCom y Xeros,
en los últimos años nuestra normatividad ha sufrido
diversos cambios (…) Uno de los principales cambios consiste en
la emisión del Boletín 3070 relativo a las
Consideraciones de Fraude que deben hacerse en una
auditoría de estados financieros; al respecto, ha tomado
principal relevancia la responsabilidad del auditor en la
detección de fraudes e irregularidades en las auditorías de estados financieros (…) Es
importante resaltar que el principal trabajo (…) consiste en
llevar a cabo la auditoría sobre los estados financieros
de las entidades y órganos desconcentrados pertenecientes
a la Administración
Pública Federal, para emitir una opinión
profesional respecto a la razonabilidad de las cifras presentados
en dichos estados (…) El objetivo de
nuestro examen es obtener una seguridad
razonable, más no absoluta, de que los estados financieros
no contienen errores o fraudes importantes".
Se afirma que "La Cuenta Pública
comprenderá: la información que permita el análisis de resultados, evaluación
de desempeño, la eficiencia y eficacia de los programas
ejecutados, así como la aplicación oportuna de los
recursos
ministrados", artículo 20, II, en la Ley de
Fiscalización Superior del Estado de
Michoacán, pero también se reconoce que la Cuenta
Pública debe reflejar la naturaleza de
cada administración pública, ya que
tienen una gran variedad de características sociales,
económicas, políticas
y jurídicas, tal es la tesis de
Rogelio Moreno Jarquin (en la Revista Hacienda Municipal,
Indetec, número 54, marzo de 1996, p. 17). Es decir,
cómo los estados financieros registran, analizan y
evalúan la gestión de los fondos públicos,
cuáles son los métodos y procedimientos
para detectar y demostrar que el dinero
público se manejó con probidad. Por lo tanto,
habría que reconsiderar que la auditoría sobre
estados financieros en el sector público no es un
instrumento idóneo para reflejar la realidad
pública.
4. Necesidad de la teoría.
Joseph M. Carreras Puigdengolas, Síndico de la
Sincatura de Cuentas de Cataluña, señala
"Igualmente se debería avanzar hacia el establecimiento de
unas normas comunes de
auditoría pública y en el desarrollo de
metodologías"19.
José A. Melián Hernández,
Técnico de Auditoría Audiencia de Cuentas de
Canarias, afirma "los Principios y Normas de Auditoría del
Sector Público de los OCEX no regulan de forma adecuada
los procedimientos y técnicas
de la fiscalización, porque no tienen en cuenta las
diferencias existentes. Otros aspectos en los que sería
conveniente modificar la regulación: Los tipos de
auditoría o fiscalización, especificando con mayor
detalle los distintos tipos de fiscalizaciones operativas o de
gestión" 20.
Rafael Medina Jáber, que preside la Audiencia de
Cuentas de Canarias, durante la conferencia en el
Seminario
sobre Estabilidad presupuestaria y contabilidad pública,
propone la redefinición de este último concepto
"Reconoció que la información económica,
presupuestaria y financiera en poco relevante para la adopción
de decisiones en relación con la calidad de las
políticas y de servicios
públicos y que los responsables públicos en
materia de
educación,
sanidad, vivienda, urbanismo, servicios sociales, etc., no
utilizan este tipo de información para mejorar el grado de
satisfacción de las necesidades de la ciudadanía" tomada la cita de
www.fiscalizacion.es
Bernhard Friedmann y Hubert Weber, proponen en su
artículo (nota 8): La revisión de las disposiciones
jurídicas y los respectivos sistemas de
control y administración.
Salvador Sánchez Vázquez, Presidente de la
Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de
la Federación, opinó "se debe revisar a fondo el
modelo de
fiscalización mexicano"21.
La Cámara de Diputados cuestionó la labor
de la Auditoría Superior de la Federación a partir
de los resultados en la revisión de la Cuenta
Pública 2004, Roberto Michel Padilla, jefe de la Unidad de
Evaluación y Control , manifestó
"Hay que pensar en una fiscalización de calidad más
que de cantidad (…) señala que la Auditoría
Superior de la Federación emitió dictámenes
favorables en la gran mayoría de las auditorías
realizadas (…) a pesar de reportar diversas
irregularidades"22.
Credibilidad o
sospecha
La definición de la credibilidad es la calidad de
ser creíble y confiable. Cuando tienes credibilidad los
demás toman lo que dices como un hecho. Hubo un tiempo que no
se dudaba de la opinión de auditor o del informe de un
órgano de control, sin embargo, ya no resulta suficiente
creer en su palabra.
Las evidencias
anteriormente citadas han intentado demostrarlo, mediante el
rescate de declaraciones u opiniones que han cuestionado la
práctica de la auditoría pública, sin
embargo, no se percibe que se produzca un verdadero cambio en la
disciplina que
legitima el uso del dinero
público, y así el sistema jurídico, el
desarrollo normativo, la ética,
la
administración pública y el sistema social
parecen incapaces de entender e interpretar la actuación y
resultados de la auditoría pública o
fiscalización. Entonces, las prioridades de los gobiernos
y de los organismos mundiales y multilaterales de fortalecer las
medidas en materia de ética y transparencia, tal como:
Declaración del Milenio de las Naciones Unidas,
las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo
Económico (OCDE) y de las Cumbres Iberoamericanas de
Jefes de Estado y Presidentes de Gobierno, o la
presunción de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de
tener un rol importante en la lucha contra la corrupción,
si la acción
fiscalizadora no resulta creíble.
Si el Derecho reclama ser claro y cierto, si la
rendición de cuentas exige claridad, luego, por qué
se acepta una disciplina que no es clara ni transparente, y de su
re-conocimiento
podríamos construir una teoría de la
auditoría pública, que desde su comienzo
estableciera o determinara sus primeros términos y sus
primeros principios, y el método para demostrar no
solamente su resultado sino la totalidad de su actuación,
caso contrario, la crítica
se perderá en el olvido aunque sean publicadas o premiadas
porque no se constituye en la institución de la
fiscalización como tema de cambio, y tal parece que
prefieren el murmullo de la sospecha.
Notas
- Jiménez Rius, P. La Declaración de
Pamplona: Una nueva etapa en el control externo de los fondos
públicos en España. Revista de Auditoría
Pública. Número 41. Abril 2007, p.35. - Nueva Aproximación a la jurisdicción
contable. Revista de Auditoría Pública.
Número 40. Diciembre 2006, p. 35. - Conferencia: El Poder Judicial
frente a la corrupción, una responsabilidad permanente.
04 de julio de 2007. . - Aspectos críticos de la responsabilidad
contable. Revista de Auditoría Pública.
Número 43. Noviembre de 2007, pp. 65-66. - Provincia. 07 de febrero de 2004, p. 6 A.
- Provincia. Agencia Reforma. 09 de enero de 2006, p. 2
B. - La Voz de Michoacán. 18 de octubre de 2007, p.
18 A. - La lucha contra las irregularidades y el fraude.
Revista de Auditoría Pública. Número 10.
Junio de 1997, p.6 - Auditoría versus Fiscalización. Revista
de Auditoría Pública. Número 1. Abril de
1995, p.22. - Control, auditoría y fiscalización.
Revista de Auditoría Pública. Número 3.
Octubre de 1995, p.80. - Los principios de legalidad, economía,
eficiencia y eficacia en la legislación de los OCEX.
Revista de Auditoría Pública. Número 7.
Octubre de 1996, p.65. - Ibídem. P.65.
- Ramón Alvarez, J. Un Tribunal de Cuentas para
la nueva Europa.
Revista de Auditoría Pública. Número 1.
Abril de 1995, pp. 14-16. (negritas del autor). - Los informes
de auditoría del sector público. Revista de
Auditoría Pública. Número 22. Septiembre
de 2000, p. 42.Nuevos retos para la fiscalización de las
entidades públicas. Revista de Auditoría
Pública. Número 18. Septiembre de 1999,
p.22. - Iglesias González, S. Principios del
método de la investigación científica.
Editorial Tiempo y Obra. 1981, p. 114. - Nuevos Retos para la fiscalización de las
entidades públicas. Revista de Auditoría
Pública. Número 18. Septiembre de 1999, pp.
22-23. - La lucha contra las irregularidades y el fraude.
Revista de Auditoría Pública. Número 10.
Junio de 1997, p. 6. - Auditoría de la gestión pública:
una propuesta metodológica. Revista de Auditoría
Pública. Número 28. Enero de 2003,
p.15. - Las relaciones entre los diferentes niveles de
control externo en estados para-federales: El caso de
España. Revista de Auditoría Pública.
Número 25. Diciembre de 2001, p. 74. - Relaciones y diferencias entre fiscalización y
auditoría. Razones para una reforma de las normas de
auditoría del sector público. Revista de
Auditoría Pública. Número 39. Julio de
2006, p.40. - La Voz de Michoacán. 16 de junio de 2005, p.9
B. - Provincia. 8 de mayo de 1996, p. 2 B.
Autor:
Mario Alberto Gómez Maldonado
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