1-
3- La
Función Pública en Venezuela.
3-1 Presupuestos
Constitucionales.
4- La Ley
Orgánica del Trabajo. Análisis del art.
8º
5- La Ley de
Carrera Administrativa. Estructura y ámbito de
aplicación
6- Bibliografía
En vista de la problemática
planteada dentro de la Administración
Pública en el ámbito de la Gerencia de
los Recursos Humanos,
nos hemos percatado de que dicha problemática se debe a
que son las mismas leyes, es decir
el marco legal que regula los recursos
humanos en la Administración
Pública, las que ocasionan estos problemas, en
parte, debido a la mala interpretación, o a la
no-aplicación, pero a mi parecer se incluye un nuevo
factor a ser considerado: la multiplicidad de leyes que
existen, cuando pudiera ser una sola Ley la que
regulara toda la materia. La
Ley de Carrera
Administrativa (LCA), formulada hace años, es la que
debiera contener toda la materia
necesaria para regular a los Recursos Humanos
en la
Administración Pública.
En este trabajo se trataré de
esbozar los antecedentes a la LCA, y las diferentes leyes que
regulan los Recursos Humanos en la Administración Pública. Ya que
existe una gran variedad de leyes que es necesario revisar para
poder hablar
de esta materia.
2-
Breve Historia de
las Leyes que regulaban a los Recursos Humanos antes de la
promulgación de la Ley de Carrera
Administrativa.
Venezuela, al igual que la mayoría
de los países de estructura y
corte democrático liberal, no tienen una concepción
unitaria del mundo del trabajo ni del propio trabajador.
Distingue la prestación del trabajo efectuada a los
distintos órganos del Poder
público de la hecha al sector denominado privado, al igual
que distingue entre los que prestan su servicio, que
venden su fuerza de
trabajo a patronos particulares o a entes públicos en
calidad en
calidad de
empleados, de la prestada en calidad de obreros. Pero no es esto
sólo, no existe un régimen general para los
primeros, los conocidos en términos generales, como
funcionarios públicos. Es más, ni siquiera para los
servidores de
la Administración Pública
Nacional.
Es a partir del año 1958 cuando,
en este país, como consecuencia de las transformaciones
político-sociales ocurridas, se inicia con un cierto
criterio técnico, el enfoque y análisis de la materia funcionarial dentro
del contexto global de la necesaria reforma institucional del
Estado, que
entonces se plantea. Es en el año 58 que se debe partir
para determinar las etapas que, primero con la Constitución de 1961 y después con
la promulgación de la LCA, han perfilado el régimen
de Función
Pública en Venezuela. Es
en ese año cuando se inicia el proceso de
reforma administrativa, el cual tienen su certificado de
nacimiento en el Informe Herbert
Emmerich, preparado para la Administración de Asistencia
Técnica de la ONU. Poco
después, por Decreto Nº 287 del 27/06/1958, se
creó la Comisión de Administración
Pública (CAP), organismo sobre el cual recayó
durante cierto tiempo el
proceso de
reforma administrativa, cuya labor está contenida en dos
tomos de indudable interés no
sólo histórico sino de vigencia
conceptual.
Por Decreto Nº 28 del 09/04/1969,
la CAP fue adscrita a Cordiplan. El Decreto Nº 103 del
23/07/1969 pone en vigencia el Reglamento de la CAP y el Decreto
Nº 141 del 17/09/1969 crea los Consejos de Reforma
Administrativa y las Oficinas Coordinadoras de Reforma
Administrativa. El 13/05/1970 se dicta la instrucción RA-1
del Presidente de la República, sobre los lineamientos
generales de la Reforma Administrativa en la
Administración Pública Nacional.
En 1974, con el cambio del
gobierno, el
proceso de reforma se reestructura. Pierde vigencia la CAP y se
crea por Decreto Nº 11 del 22/03/1974 (Gaceta Oficial (G.O.)
Nº 30358 de la misma fecha) la Comisión ad-honorem
para el Estudio de la Reforma Integral de la
Administración Pública, de los Institutos
Autónomos y de las Empresas del
Estado
(CRIAP).
Por último, en este proceso de
nunca acabar, de reestructuración y renovación, se
crea la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado
(Copre).
En el aspecto específico, la CAP
vio materializada su labor con la promulgación el
14/11/1960 del Reglamento de Administración
de Personal para los Servidores del
Gobierno Nacional
(RAPSGN), según Decreto Nº 394 (G.O. Nº 26406
del 14/11/1960), el cual constituye el antecedente inmediato de
la LCA y en el que se recogen las instituciones
fundamentales de la misma. En él se expresa su carácter
temporal "hasta tanto se dicten normas sobre la
Carrera Administrativa" (Primer considerando). Se dispone que la
máxima autoridad es
el Presidente de la República (art. 1º). Se
exceptúa de su ámbito al personal obrero y
el sometido a Leyes especiales. Rige para todas las personas que
presten servicio a las
dependencias del Gobierno Nacional y de los Institutos
Autónomos a tiempo completo o
parcial (art. 2º). En el art. 3º se pauta que la
función Pública será desarrollada mediante
adecuada programación de las actividades que se
especifican. Establece que los Ministros y Presidentes de
Institutos Autónomos tienen la responsabilidad del desarrollo de
la función Pública en sus respectivas dependencias,
de conformidad con las disposiciones de la CAP, la cual, hasta
que se apruebe la LCA, actuará como organismo central para
orientar y coordinar la función de personal de
gobierno Nacional (art. 4º). Se establecen las atribuciones
de los Jefes de División de Personal (art. 5º y
6º). Define lo que se entiende por sistema de
Administración
de personal (art.7º). Califica quienes son los empleados
de libre escogencia y nombramiento y pauta un sistema de
selección por concurso, para la
provisión del resto de los cargos (art. 8º, 9º y
10º). Hace referencia a quien debe efectuar los
nombramientos (art. 11º). Establece el periodo de prueba
(art. 12º), así como la calificación de
eficiencia
mediante la evaluación
periódica (art. 13º). Contempla un sistema de
adiestramiento
(art. 14º).
En el mismo año de 1960, la CAP
introduce ante las cámaras legislativas un proyecto de LCA,
aprobado en primera discusión en la cámara de
Diputados y pasa a ser discutido en la Comisión de Asuntos
Sociales. En 1967 se reinicia la discusión con las
modificaciones planteadas por la comisión, pero se
suspende al ser introducido un nuevo proyecto, el cual
se empieza a discutir el 08/06/1970, sancionado por el Senado el
29/06/1970. El 25/08/1970 las cámaras sancionan el
proyecto, que es promulgado el 03/09/1970 y publicado en la G.O.
Nº 1428 del viernes 04/09/1970.
De manera pues, que hasta la puesta en
vigencia de la LCA, hay un largo camino recorrido, pero como dice
un autor: "La Ley de Carrera Administrativa no es sin embargo una
norma completamente innovadora en el sistema venezolano, en el
sentido que carezca de precedentes históricos, sino que
podríamos considerar constituye la culminación de
un largo proceso institucional. Por una parte, existían
con anterioridad a este texto legal,
una serie de normas
reguladoras, esparcidas en una serie de normas jurídicas
y, por otra, estatutos de algunas categorías de
funcionarios".
3- La
Función Pública en Venezuela.
3-1 Presupuestos
Constitucionales.
La constitución vigente (1961), en el
Título IV del Poder Público, capítulo
Primero, Disposiciones Generales, trata de los funcionarios
públicos en los arts. 119, 121, 122, 123, 124 y 125, los
que, respectivamente, se refieren a la ineficacia de la autoridad
usurpada y nulidad de sus actos, a que el ejercicio del Poder
público acarrea responsabilidad individual por abuso de Poder o
por violación de la Ley, a la carrera administrativa, la
prohibición de desempeñar más de un cargo
público remunerado a menos que se trate de los que
expresamente se exceptúan, así como que la
aceptación de un segundo destino que no sea de los
exceptuados implica la renuncia del primero, salvo lo dispuesto
para los Senadores y los Diputados (art. 141) o cuando se trate
de suplencias mientras no se reemplace definitivamente al
titular, a la prohibición de contratar por sí o por
interpuesta una persona o en
representación de otro de la República, Estados o
Municipios, salvo las excepciones que establezcan las Leyes, a la
prohibición de aceptar cargos, honores o recompensas de
gobiernos extranjeros sin la autorización del
Senado.
De todos ellos, merece particular
atención el contenido del art. 122: "La Ley
establecerá la carrera administrativa mediante las normas
de ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de los
empleados de la Administración Pública Nacional, y
proveerá su incorporación al sistema de seguridad
social. Los empleados públicos están al
servicio del Estado y no de parcialidad política alguna. Todo
funcionario o empleado público está obligado a
cumplir los requisitos establecidos por la Ley para el ejercicio
de su cargo".
Existe una pluralidad de
regímenes de funcionarios del Poder público
Nacional, que es el de mayor relevancia y que de cierta manera es
quien dicta pauta a los otros. Dentro del mismo hay que
distinguir el correspondiente a sus distintas funciones o
Poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). De manera que existe
un régimen funcionarial del Poder
Ejecutivo en su acepción de Administración
Pública Nacional, un régimen para el Poder
Legislativo, y otro para el Judicial. Dentro del
régimen de la Administración Pública
Nacional es preciso distinguir el que corresponde a los distintos
sectores de la misma (es el motivo de este trabajo)
(Administración Pública Central,
Administración Pública Descentralizada y
Administración Pública con autonomía
funcional).
3-3 Régimen funcionarial de personal de
la Administración Pública exceptuado en la Ley de
Carrera Administrativa.
La LCA en el art. 5ºexceptúa
a una serie de funcionarios de la Administración
Pública Nacional, a los cuales nos referiremos a
continuación:
- Funcionarios del servicio exterior
amparados por la Ley de Personal del Servicio exterior (LPSE) y
la Ley Orgánica del Servicio Consular (LOSC), de fechas
21/01/1962 y 28/10/1936, reformada parcialmente el 27/11/1984,
respectivamente. El art. 5º, ordinal 2º LCA los
excluye expresamente. Ahora bien, la jurisprudencia contencioso-administrativa, ha
decido reiteradamente que los empleados administrativos y
técnicos del MRE están sometidos a la
LCA. - Los miembros de las Fuerzas Armadas
Nacionales en su condición de tales y de los cuerpos de
seguridad
del Estado (art.5º, ordinal 4º LCA). Los integrantes
de las FAN se rigen por la Ley Orgánica de las Fuerzas
Armadas Nacionales (LOFAN). Los empleados administrativos del
Ministerio de la Defensa se rigen por la LCA y su
reglamentación. - El ordinal 5º, del art.5º
LCA, exceptúa a "Los miembros del personal directivo,
académico, docente y de investigación de las Universidades
Nacionales". Distintos aspectos o problemas
plantea esta disposición. No hay duda alguna respecto
del personal indicado que presta servicio en las universidades
Nacionales, que de conformidad con la Ley de Universidades
gozan de plena autonomía. La cuestión es
más complicada con relación al personal
administrativo de las universidades. Tradicionalmente, la
jurisprudencia de la CPCA, ha sostenido que tal
personal se rige por la LCA, en especial en lo relativo a
derechos y
obligaciones
sin que ello signifique que los Consejos Universitarios no
puedan dictar normas sobre el régimen del personal
administrativo, de manera que, los funcionarios administrativos
se rigen por la LCA, dado que este es el estatuto general de
regulación de empleo
público, pero basándose en la autonomía
normativa acordada por la universidades, las mismas pueden
dictar regímenes específicos que se aplicaran
complementariamente a la LCA. - Hay, también, un grupo de
funcionarios de la Administración Pública
Nacional, que están excluidos de la aplicación de
la LCA, por las Leyes especiales que lo rigen. Entre ellos
están los siguientes:
- Los Funcionarios del Banco Central
de Venezuela (BCV). Se rigen por la Ley del mismo, la cual
prohibe, expresamente la huelga y la
contratación colectiva, por el Estatuto de Personal, y
por el Reglamento de Administración de Personal para los
integrantes del Cuerpo de Protección, Custodia y
Seguridad
del Banco Central.
En él sé prohibe la sindicalización, la
huelga y la
contratación colectiva. - Los funcionarios del Fondo de Inversiones
de Venezuela (FIV) que se rigen por su Estatuto y por el
Estatuto de Personal del Fondo de Inversiones
de Venezuela - Los funcionarios del Instituto
Autónomo de Ferrocarriles del Estado, se rigen por su
Ley del 27/08/1981. - Los funcionarios del Instituto Postal
Telegráfico de Venezuela (IPOSTEL), se rigen por la Ley
Orgánica del Trabajo. - El personal docente del Ministerio de
Educación, se rige por la Ley
Orgánica de Educación y por la Ley Orgánica
del Trabajo, y por la LCA en los casos no contemplados en la
anterior. - El personal del Fondo
Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), se rige a
partir del16/10/1995 por el Régimen Especial y Estatutos
Internos de los Empleados del Fondo Intergubernamental para la
Descentralización.
- En cuanto a los funcionarios de la
Administración Pública Nacional con
Autonomía funcional, es decir, aquellos que prestan sus
servicios a
tales como el Ministerio Público (MP),
Contraloría General de la República (CGR),
Consejo Nacional Electoral (CNE) y Consejo de la Judicatura
(CJ), la LCA exceptúa, únicamente (art. 5º,
ordinal 3º) a los funcionarios del MP y a los del
CNE.
- Consejo Nacional Electoral: Los
funcionarios del CNE están excluidos expresamente de la
aplicación de la LCA, en el ordinal 3º del art.
5º, ejusdem. Se rigen por la Ley Orgánica del
Sufragio y de Participación Política, del
13/11/1997 y por su Estatuto de Personal, del
10/11/1982. - Ministerio Público: La Ley
Orgánica del Ministerio Público (LOMP), del
16/09/1970 clasifica al personal a su servicio en funcionarios
y empleados, por lo que es sólo a los funcionarios los
que se les aplica la LOMP, mientras que los empleados se rigen
por la LCA. - Consejo de la Judicatura: los
Magistrados del CJ se rigen por la Ley Orgánica del
Consejo de la Judicatura (LOCJ), del 24/08/1988 y por el
Reglamento del Consejo de la Judicatura, en cuanto no haya sido
derogado por aquella.
4- La
Ley Orgánica del Trabajo. Análisis del art.
8º.
Dejando aparte las consideraciones
hechas a lo largo de este trabajo, Venezuela ha acogido, sin
vacilaciones ni ambages, la tesis
estatutaria. Tanto el régimen más general el de la
LCA como los particulares o especiales en vigencia, responden a
tal orientación. Ella, pues, conforma toda la
legislación y jurisprudencia al
respecto.
Según el art. 8º: "Los
funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o
Municipales se regirán por las normas sobre Carrera
Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales según
el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado,
suspensión, retiro, sistema de remuneración,
estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozarán de
los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en
aquellos ordenamientos.
Los funcionarios o empleados
públicos que desempeñan cargos de carrera,
tendrán derecho a la negociación colectiva, a la solución
pacífica de los conflictos y a
la huelga, de conformidad con el Título VII de esta Ley,
en cuanto sea compatible con la índole de los servicios que
prestan y con las exigencias de la Administración
Pública.
Los obreros al servicio de los entes
públicos estarán amparados con las disposiciones de
esta Ley".
De los tres párrafos del
artículo, el último no requiere de un mayor
análisis. En efecto, el amparo de la
legislación laboral es para
todos los obreros al servicio de los entes públicos,
cualquiera que sea su clase y naturaleza. Los
dos primeros, en cambio,
sí merecen ser analizados y estudiados con cierta
profundidad. Con relación al primero, Caballero Ortiz
señala que caben dos interpretaciones. La primera,
relativa a que los regímenes de carrera administrativa
sólo se ocuparán de lo "relativo a su ingreso,
ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistema de
remuneración, estabilidad y régimen
jurisdiccional", es decir, los aspectos que la
Constitución (art. 122º) incluye como propias de la
carrera administrativa, de estar reguladas por un estatuto
(ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro) y a las
que se le agregan otras incluidas en la propia LCA (sistema de
remuneración, estabilidad y régimen
jurisdiccional). De conformidad con esta posición, la LOT
regulará "por no estar previstos en aquellos
ordenamientos", todas las demás materias, por lo que su
régimen de aplicación sería muy amplio, pues
comprendería, los derechos con
excepción de la estabilidad, ascenso y
remuneración, los deberes, permisos y licencias y
régimen disciplinario. Tal interpretación, como se
observa, pareciera no responder a la propia naturaleza del
servicio público y parece no responder al espíritu
del legislador.
Es necesario precisar que los derechos
consagrados en la LCA y, en principio de conformidad con el art.
8º de la LOT son exclusivos de los funcionarios que
desempeñan cargos de carrera, de manera que no les
correspondería a los funcionarios de carrera en ejercicio
de un cargo de libre nombramiento y remoción; en cambio,
si serán beneficiarios de ellos, aquellos funcionarios que
sin ser de carrera desempeñen un cargo tal (periodo de
prueba, suplencia, etc.).
Para concluir, cabe señalar que
el tratamiento que la LOT da a los funcionarios públicos
está lejos de constituir un régimen único.
Esa "colcha de retazos" no ha traído otra cosa que
confusión doctrinal y jurisprudencial, sin haber
modificado, en absoluto, el régimen estatutario consagrado
en la Constitución y en la LCA. "El legislador pudo ser
radical y no lo fue, debió ser realista, ajustado a los
tiempos y fue manipulador; intentó contemporizar y
empantanó la materia".
5- La
Ley de Carrera Administrativa. Estructura y
ámbito de aplicación.
Hemos analizado el proceso que
culminó con la puesta en vigencia de la LCA. La LCA
está inspirada, más bien se puede decir, que sigue
paso a paso los dictados de la doctrina estatutaria. En efecto,
pauta, establece un estatuto; esto es, un régimen
jurídico determinado; consagra la carrera, la
profesionalidad como prestación permanente del servicio.
En tal sentido recoge principios
fundamentales del sistema de estructura cerrada, pero al mismo
tiempo, incorpora otros propios del sistema de estructura
abierta, tal como la clasificación de cargos. En realidad,
la LCA va más allá del establecimiento de la
carrera administrativa; de ahí, lo inadecuado de su
denominación, pues comprende ciertamente, un sistema
general de Función Pública. Empero, la Ley no
responde a un verdadero sentido orgánico, a menudo, ni tan
siquiera lógico, escapa de fijar conceptos básicos,
atribuye a un amplio campo al Ejecutivo Nacional para su
‘interpretación’ por la vía
reglamentaria, es vacilante, tímida e incluso, vergonzante
en cuanto al tratamiento y reconocimiento de instituciones
y situaciones concretas de la prestación del servicio
público, es, en nuestros días, en casos inactual.
No obstante todo esto, constituye, constituye, todavía
hoy, un instrumento válido y útil de
profesionalización y objetivación de la
prestación del servicio público. El mal no
está en la Ley, que si pudo ser mejor es, en todo caso,
perfectible, el mal está más en quienes tienen la
responsabilidad de aplicarla, quienes, frecuentemente, ni la
aplican o la mal aplican, o la distorsionan y violentan o
desvían, para someter sus disposiciones a intereses
personales, partidistas o de grupo.
En cuanto al ámbito de
aplicación de la misma, a quienes y en que circunstancias
se aplica, es en el art. 1º donde se dispone lo propio. En
efecto, se dice que "regula los derechos y deberes de los
funcionarios públicos en sus relaciones con la
Administración Pública Nacional…". son, pues, los
funcionarios públicos sus destinatarios; la
regulación de sus derechos y deberes en el concreto caso
de la Administración Pública Nacional, no de todo
el Estado,
sino de uno de sus poderes: el Poder
Ejecutivo en función administrativa, esto es, como
Administración Pública Nacional. Quedan fuera de su
ámbito, el Poder Estadal y los Municipios y dentro del
Poder Ejecutivo, se limita a éste en cuanto
Administración Pública Nacional. Excluye al
Poder
Legislativo y el Judicial.
Caballero Ortiz, Jesús.
Incidencias del artículo 8
de la Ley Orgánica del
Trabajo en el régimen
jurídico del funcionario
público. Editorial Jurídica Venezolana.
Colección Estudios Jurídicos, Nº 52,
Págs. 13-22. Caracas, 1991.
Reforma Administrativa de
Venezuela, 1969-1971. Comisión de
Administración Pública. Caracas,
1972.
República de Venezuela.
Constitución de la República de
Venezuela.
República de Venezuela. Ley
de Carrera Administrativa.
República de Venezuela. Ley
de Personal de Servicio Exterior.
República de Venezuela. Ley
Nacional de Universidades.
República de Venezuela. Ley
Orgánica de Educación.
República de Venezuela. Ley
Orgánica de las Fuerzas Armadas
Nacionales.
República de Venezuela. Ley
Orgánica de Servicio Consular.
República de Venezuela. Ley
Orgánica del Consejo de la Judicatura.
República de Venezuela. Ley
Orgánica del Sufragio y Participación
Ciudadana.
República de Venezuela. Ley
Orgánica del Trabajo.
Rondón de Sansó,
Hildegard. El Funcionario Público
y la Ley Orgánica del
Trabajo. Págs. 84-85. Colección Estudios
Jurídicos. Nº 51. Editorial Jurídica
Venezolana. Caracas 1991.
—.— El Sistema
Contencioso Administrativo de la
Carrera Administrativa. Págs. 70-71.
Ediciones Magon. Caracas. 1971.
Reforma Administrativa de Venezuela,
1969-1971. Comisión de Administración
Pública. Caracas, 1972.
Durante este periodo son numerosos los estudios que
sobre la materia se publican por iniciativa de la CAP.
Rondón de Sansó, Hildegard.
El Sistema Contencioso Administrativo de la Carrera
Administrativa. Págs. 70-71. Ediciones Magon. Caracas.
1971.
Al respecto hay que señalar que
por Decreto Nº 1253 del 21/03/1970 (G.O. Nº 1580 Ext.
del 24/04/1973) el Ejecutivo Nacional puso en vigencia el
Reglamento de Administración de Personal para los
Empleados Civiles del Ministerio de la Defensa y sus
Dependencias. Dicho Reglamento fue considerado ilegal e
inaplicable por el TCA, en sentencias del 10/09/1973 y
21/02/1974, señalándose en la primera de ellas que
cuando la LCA exige que los miembros de las FAN "actúen en
condiciones de tales", a los fines de excluirlos de su
régimen legal, haciendo reenvío a la norma que
regula la materia a fin de mantener la concordancia del sistema
jurídico, este reenvío nos indica que está
excluyendo sólo a los militares que estén en
situación de actividad.
Caballero Ortiz, Jesús.
Incidencias del artículo 8 de la Ley Orgánica del
Trabajo en el régimen jurídico del funcionario
público. Editorial Jurídica Venezolana.
Colección Estudios Jurídicos, Nº 52,
Págs. 13-22. Caracas, 1991.
Rondón de Sansó, Hildegard.
El Funcionario Público y la Ley Orgánica del
Trabajo. Págs. 84-85. Colección Estudios
Jurídicos. Nº 51. Editorial Jurídica
Venezolana. Caracas 1991.
Autor:
Oswaldo Ramírez
Colina