Colectivo
Ioé1
- 1.
Contexto económico, demográfico y político de la
inmigración en España - 2. Inicios de la actual
política migratoria en Europa y en España. Desde el
cierre de fronteras en los países centrales (1974) al
acuerdo de Schengen (1985). Primera ley española de
inmigración (1985) - 3. De Maastrich (1992) a
Amsterdam (1997). Definición de una política
española" de inmigración - 4. Desde Amsterdam (1997)
a Tampere (1999), Niza (2000) y Estocolmo
(2001) - Notas
1. Contexto económico,
demográfico y político de la inmigración en
España
La política migratoria española tiene
lugar en el contexto de los grandes cambios económicos,
demográficos y políticos que han tenido lugar en el
país en la segunda mitad del siglo XX. Hasta 1950 la
sociedad española
podía describirse, de forma simplista pero acertada, como
agraria y emigrante. La mayoría de la población activa estaba
ocupada en tareas agrícolas y los flujos de emigración
tenían un caudal significativo: hacia países de
América salieron unos 3,5
millones de personas entre 1850 y 1950; a partir de la I guerra mundial casi 500.000
personas se desplazaron hacia países europeos; y además
en el protectorado español del norte de
Marruecos, que se independizó en 1956, había unos
250.000 españoles. A mediados de siglo el número de
extranjeros en España se situaba en
torno a 56.000 personas,
situando la relación entre emigrados e inmigrantes en una
proporción superior a 100/1.
Durante el período 1950-1975 se produjo un
importante proceso de desarrollo
económico.
La población agraria pasó a ser minoritaria y
creció el sector industrial y los servicios. El año que
murió Franco (1975) más de la mitad de la
población residía en zonas urbanas, recibía un
salario con derecho a prestaciones sociales y
sanitarias y comenzaba a acceder masivamente a la enseñanza pública y
a una variada oferta de bienes de consumo. La tasa de natalidad
era alta lo hizo incrementar la población de 28 a 36
millones. A su vez se produjo una enorme movilización de
población: aproximadamente cinco millones de personas
emigraron desde las zonas rurales hacia los nuevos polos de
desarrollo industrial;
paralelamente la emigración exterior continuó de forma
destacada: los flujos hacia América (826.000 salidas) se
redujeron en los años ‘60 y desaparecieron desde 1970;
mientras, desde 1956 crecieron las salidas hacia Europa (salieron más de 2
millones de personas y el saldo estable se fijó en unos
800.000 emigrados más otros 100.000 que se desplazaban
temporalmente a labores agrarias en Francia y Suiza). Estos
emigrantes aportaron el 3% del PIB y el 15% de la
formación bruta de capital en la primera mitad de
los ‘70.
Mientras tanto, la presencia de extranjeros se
incrementó desde un 0,2% de la población total en 1960
al 0,4% en 1970: se trataba de un volumen muy discreto pero con una
tendencia al incremento importante. En 1975 más del 60% de
los extranjeros procedía de países de la actual
Unión Europea.
A partir de 1975 se inicia un nuevo ciclo en España
caracterizado en lo económico por la reconversión de la
estructura productiva y la
penetración masiva de empresas transnacionales, y en lo
político por la vuelta a la monarquía parlamentaria y
la entrada en la Unión Europea que se consumó en 1986.
En los años ‘70 y ‘80 aumentaron los gastos estatales de
protección social pero a la vez se incrementó el
desempleo y la precariedad
laboral (más de un 20% de
parados y un 30% asalariados con contrato temporal, además de
una importante bolsa de economía sumergida que el propio
Ministerio de Economía estimó en 1986 en un 27% de la
mano de obra ocupada). En el período 1985-1990 se produjo
una entrada masiva de mujeres al mercado de trabajo, que se ha mantenido
posteriormente, aunque sin alcanzar las tasas de actividad de
otros países del centro y norte de Europa. En lo
demográfico se produjeron cambios importantes: la tasa de
natalidad descendió continuamente hasta situarse entre las
más bajas del mundo y se produjo un envejecimiento de la
población autóctona. Las migraciones interiores masivas
desaparecieron y una parte importante de los emigrados
retornó al país (unos 650.000 entre 1975 y 1980). A
pesar de que los flujos de emigración han cesado desde
entonces, a finales del siglo XX España cuenta con 1,6
millones de emigrantes en el mundo, que aportan aún el 0,4%
del PIB a través de sus remesas económicas. Mientras
tanto, se ha convertido en un nuevo país de
inmigración, lo mismo que Italia, Portugal o Grecia.
Entre 1975 y 2000 el número de residentes
extranjeros (personas con permiso de residencia) experimentó
un crecimiento constante, pasando desde 165.000 hasta más de
un millón en la actualidad. El ritmo de crecimiento se ha
acelerado en la década de los ‘90 y, especialmente, a
partir de 1998, año en que los inmigrantes de terceros
países superaron a los comunitarios (ver Gráfico
adjunto).
RESIDENTES EXTRANJEROS EN
ESPAÑA, SEGÚN LUGAR DE PROCEDENCIA
(Evolución
1955-2001)
A las cifras oficiales de extranjeros habría que
añadir, al menos otros dos colectivos: los nacionalizados
que, aunque jurídicamente son españoles, no dejan de
pertenecer a la población proveniente de la inmigración
(algo más de 160.000 desde 1960) y la inmigración
irregular que en España ha tenido y tiene un peso
importante. Después del proceso extraordinario de
regularización del año 2000, al que se presentaron
243.000 indocumentados, en 2001 hubo otros dos procesos camuflados para dar
papeles a personas sin documentación: el de
24.000 ecuatorianos en el mes de marzo (programa de retorno voluntario,
que se hizo efectivo para sólo la quinta parte de los
inscritos) y el proceso de "regularización por arraigo" en
el verano del mismo año, al que se presentaron alrededor de
325.000 personas. Por tanto, la inmigración extranjera en
España crece continuamente desde hace veinticinco años
y esta tendencia se acelera progresivamente. No obstante, la
población extranjera en situación regular sólo
representa el 2,4% de la población total del país a
finales de 2000. Por su parte, la proporción entre
españoles emigrados e inmigrantes extranjeros ha descendido
a 1,5/1.
2. Inicios de la actual
política migratoria en Europa y en España. Desde el
cierre de fronteras en los países centrales (1974) al
acuerdo de Schengen (1985). Primera ley española de
inmigración (1985)
En el ámbito de la Europa Occidental los años
1973-1974 representaron el fin del modelo de crecimiento de
postguerra, caracterizado como "pacto keynesiano", o modelo
"fordista". La llamada crisis del petróleo originó un
freno del crecimiento del empleo, un incremento de la
desocupación y, entre otras
medidas, la decisión de cerrar las puertas a la
inmigración extranjera en diversos países. El deterioro
de las condiciones de vida de un segmento importante de la
población generó diversas fragmentaciones sociales,
entre ellas un sentimiento creciente de rechazo a los inmigrantes
y sus descendientes. A partir de este período el "problema
de la inmigración" aparece con fuerza en la agenda
política de diversos países y se convierte en
cuestión a tratar en los acuerdos supranacionales
europeos.
Durante este período, en España, la entrada y
establecimiento en el país de ciudadanos extranjeros estaba
poco regulada y se conseguía con relativa facilidad. Al
contrario que en los países centrales de Europa o de vieja
inmigración, en España la inmigración era una
cuestión inexistente en el ámbito institucional: aunque
los flujos de salida estaban acabando, el país seguía
con la vista puesta en la emigración de españoles al
extranjero. La importancia estructural del turismo para la economía española
a partir de los años 60, y el escaso volumen de
inmigración extranjera permitieron la existencia de una
regulación laxa de los requisitos de entrada al país.
En este período se produjo la llegada de diversos flujos:
unos originados en la represión política en Latinoamérica (Chile,
Uruguay, Argentina), que
elegían España como destino; otro era producto de las restricciones
impuestas en otros países europeos (marroquíes,
senegaleses, gambianos, que permanecían en España ante
la posibilidad de atravesar la frontera francesa); uno
más compuesto por los rentistas y jubilados procedentes del
centro y norte de Europa y, finalmente, una presencia incipiente
de personal directivo ligado a las
filiales de las empresas transnacionales implantadas en
España. A todos estos flujos, les había precedido en la
preocupación político-social el caso de los refugiados
que, a pesar del escaso número, impulsó la
promulgación de la Ley de Asilo en 1984.
Dos elementos vinieron a cambiar esta realidad: por un
lado, el deterioro de la situación socioeconómica del
país, que tocó fondo en 1985; por otro, la negociación para el ingreso
español en la entonces Comunidad Económica Europea,
que ponía a la orden del día la posibilidad de un
mercado interior europeo y, con ello, la importancia de
replantear el control de fronteras comunes
exteriores.
En 1985 se firmó el acuerdo de Schengen, por
parte de Alemania, Francia,
Bélgica, Holanda y Luxemburgo. Se trata de un acuerdo
intergubernamental que no formaba parte de las instituciones comunitarias. Su
objetivo principal era
suprimir los controles en las fronteras interiores (entre los
países firmantes) a cambio de asegurar el control
de la fronteras exteriores comunes, con el fin de "garantizar la
seguridad de los ciudadanos". A
partir de ese momento las medidas relacionadas con la
inmigración y la presencia de ciudadanos de "terceros
países" se convierte en una cuestión de
seguridad, por ello se desarrollan medidas de
cooperación policial y judicial entre los estados
firmantes.. En resumen, el denominado "espíritu de Schengen"
consiste en desconfiar de los inmigrantes ya asentados y
en el rechazo de los que intentan llegar; así la
inmigración se constituye en "problema" y "amenaza". Durante
este período se incorporaron al acuerdo Italia, España
y Portugal.
Mientras tanto, en el ámbito de la Unión
Europea no existía una política común respecto a
las migraciones, y las resoluciones al respecto se tomaban por el
consenso de todos los gobiernos, representados por los ministerios del Interior,
constituidos en el Grupo de Trevi, que estableció a
partir de 1990 criterios restrictivos respecto al
asilo2. Durante estos años la UE firmó
tratados de readmisión con
diversos países limítrofes que obligan a dichos estados
a readmitir a todo extranjero llegado irregularmente desde sus
fronteras a territorio de la UE. De esta forma, la UE pretende
construir un "cordón de seguridad", induciendo a los
países vecinos -muchos de ellos aspirantes a ingresar en la
UE- a convertirse en guardianes exteriores de las fronteras
comunitarias.
Durante este período, en España se
promulgó la Ley de Derechos y Libertades de los Extranjeros
(1985) y su Reglamento (1986), normas jurídicas que
ponían en marcha las bases de una política
inmigratoria centrada principalmente en el control de los flujos
desde el prisma del orden público. La ley garantiza
derechos a los residentes legales, aunque con ciertas
limitaciones3; la ley tampoco garantiza la estabilidad
jurídica, el derecho de permanencia indefinida, el de
reagrupación familiar ni aborda las cuestiones relacionadas
con la integración social de los
inmigrantes. El Reglamento de desarrollo de esta ley
prohibía la discriminación laboral,
pero negaba el acceso a programas de fomento del empleo
(ayudas estatales a la contratación) cuando el puesto lo
desempeñen trabajadores con permisos iniciales (que
todavía a comienzos de los 90 incluían a más de la
mitad de los inmigrantes no comunitarios). Los criterios puestos
en práctica a partir de estas normas introdujeron
dificultades importantes para ciertos colectivos de inmigrantes
que, al no contar con un contrato laboral en regla4,
se vieron imposibilitados de acceder a una autorización de
residencia. De esta forma se fue produciendo un incremento de la
inmigración irregular, que se encontró enfrentada a
políticas de control y
persecución policial. En esta situación buena parte de
la inmigración quedó abocada, por los criterios de la
política gubernamental, a una situación de precariedad
e indefensión. Una situación similar se produjo
respecto a la reforma del Código Civil en 1990
referida a la nacionalidad, dado que una
instrucción gubernamental de aplicación de la ley, sin
rango de ley, añade que el solicitante debe acreditar buena
conducta cívica y un grado
"suficiente" de integración a la sociedad española. De
esta forma los criterios administrativos introducen una
restricción respecto a lo establecido por ley.
3. De Maastrich (1992) a
Amsterdam (1997). Definición de una política
española" de inmigración
En 1992 los representantes políticos de la
Unión Europea aprobaron el Tratado de Maastritch en el que
se fijan las bases para una ciudadanía europea,
más allá de los límites de los estados
miembros. Frente a la inmigración este criterio tiene una
consecuencia clara: establece una distinción jurídica,
y jerárquica, entre europeos comunitarios y "no europeos" (o
ciudadanos "de terceros países"). Los inmigrantes de otros
estados quedan excluidos de este marco: su participación
activa en la construcción cotidiana de
las sociedades europeas no se ve
reconocida en el plano jurídico y político. Maastritch
no definía una política comunitaria de
inmigración, seguían prevaleciendo las decisiones de
los estados y sólo podían tomarse resoluciones de
alcance europeo a partir de decisiones unánimes. Así,
el "acervo comunitario" en materias de inmigración se
mantuvo en el mínimo común denominador y casi
exclusivamente desde criterios de "seguridad". Por otra parte, en
estos años se produjo la incorporación de Grecia y
Austria al acuerdo de Schengen, y entró en vigor el convenio
que permitía a los ciudadanos de los países miembros la
libre circulación entre los países firmantes (sólo
dos estados de la UE, Inglaterra e Irlanda,
permanecieron al margen del acuerdo).
Durante este período, en España se produjo una
reorientación en la política de inmigración aunque
dentro del marco jurídico establecido por la Ley de Extranjería. En realidad
puede hablarse de que se diseña por primera vez una
política inmigratoria, superando el enfoque centrado
puramente en la seguridad. La nueva orientación
política puso en marcha una operación de
regularización de extranjeros (1991) que incorporó a
más de 100.000 inmigrantes a la situación de
regularidad; se creó un ente administrativo (Dirección General de
Migraciones) en el que se prestaba especial atención a esta
cuestión y se estableció la coordinación entre
diversos departamentos de la administración central
(Comisión Interministerial de Extranjería, en 1992); se
puso en marcha una política de contingentes laborales a
partir de 1993 con el fin de regular las nuevas entradas de
trabajadores no comunitarios5, se aprobó un
Plan de Integración
Social de Inmigrantes en 1994 y se creó un organismo de
participación social (Foro de la Inmigración, con representantes de
la administración, sindicatos y ONG españolas y
asociaciones de inmigrantes).
Simultáneamente se desplegaron medidas para
restringir las nuevas entradas, coincidiendo con la firma del
Acuerdo de Schengen por parte de España (1993). Además,
como consecuencia del Tratado de Maastritch se estableció
una diferencia clara entre extranjeros comunitarios y de terceros
países; a partir de entonces los primeros no necesitan
permiso de trabajo para establecerse en España y se produjo
la primera y única reforma de la Constitución de 1978 para
otorgarles el derecho al voto en elecciones
municipales.
En 1994 entró en vigor una reforma legislativa que
elimina la figura del refugio, subsumiéndola en la del
asilo. A partir de ese momento se arbitra un procedimiento abreviado de
admisión que permite a las autoridades rechazar con más
facilidad en las propias fronteras, y también en el interior
del país, a los solicitantes cuyas peticiones "sean abusivas
e infundadas", mediante el procedimiento de no admitirlas a
trámite. El principal resultado de estas reformas, desde el
punto de vista cuantitativo, ha sido una disminución en el
número de solicitantes, que pasó de unos 12.000 por
año a unos 6.000. Finalmente, en febrero de 1996 se
reformó el Reglamento de la Ley de 1985, en la línea de
aumentar los períodos de vigencia de los permisos de trabajo
y residencia, y se abrió un nuevo período de
regularización (más precisamente, de
redocumentación) al que podían acceder todos los
extranjeros que hubieran entrado al país antes de enero de
ese año y hubieran tenido alguna vez un permiso de trabajo o
residencia, o bien fueran familiares de estas personas.
Según uno de los máximos responsables de la
política migratoria hasta 1996, el nuevo reglamento
"modificaba sustancialmente el propio espíritu e
intención con que la ley fue elaborada, y llevaba hasta el
extremo sus posibilidades de integración (…) Las nuevas
bases de la política inmigratoria del siglo XXI han de ser
radicalmente distintas de las que subyacen a la Ley Orgánica
del 85. El modelo (…) parece agotado"6.
4. Desde Amsterdam (1997) a
Tampere (1999), Niza (2000) y Estocolmo
(2001).
Política errática del gobierno español en los
últimos años
El Tratado de Amsterdam, aprobado en 1997, contiene
medidas importantes para las políticas migratorias. En
primer lugar, se "comunitariza" el acuerdo de Schengen,
incorporando su articulado al marco institucional de la UE
después de un período transitorio; así medidas que
se han desarrollado sólo en el ámbito
intergubernamental, sin control ni debate democrático, son
adoptados por unas autoridades que dicen abogar por una "Europa
de los ciudadanos", más abierta y transparente. En segundo
lugar, las políticas de inmigración y asilo
dejarán de estar sujetas a la regla de la unanimidad: en el
plazo de cinco años podrán ser adoptadas por el Consejo
de ministros europeos por mayoría cualificada, y serán
de cumplimiento obligado para todos los estados miembros. No
obstante, antes de pasar a esta fase de formulación
comunitaria de las políticas se necesitará el acuerdo
unánime de todos los países.
Por su lado en la cumbre de Tampere (1999) los jefes de
gobierno discutieron las propuestas para construir un
"ámbito europeo de libertad, seguridad y justicia". Se trata de
completar el diseño europeo, tras
aprobar el mercado, la monedad única y la libre
circulación (de europeos), construyendo un espacio judicial
único. En este contexto se propone desarrollar, entre otras
medidas, un procedimiento común de asilo, aproximar las
legislaciones nacionales referidas a condiciones de admisión
y residencia de los no comunitarios, y conseguir un estatuto
jurídico de los extranjeros "lo más cercano posible" al
de los europeos. Paralelamente se considera necesaria una mayor
cooperación policial entre los estados de la UE, que los
países candidatos al ingreso adopten ya los criterios de
Schengen y acepten "profesionalizar sus policías de
frontera". En resumen, en el discurso se incorporan
criterios de "integración" de los inmigrantes, aunque sin
asegurar su plena equiparación de derechos, mientras en la
práctica se sigue reforzando la cooperación policial
bajo la perspectiva de controlar la "amenazante presión
migratoria".
La cumbre de Niza (2000) ha pretendido establecer una
Carta de derechos de los
europeos; a parte de su ineficiencia legal y su falta de
discusión en los parlamentos nacionales y entre los grupos sociales de los
países europeos, los inmigrantes están ausentes. De
nuevo la UE vuelve la espalda a una parte importante de
ciudadanos que viven, trabajan, pagan impuestos y, por tanto,
construyen sociedad y, sin embargo, se ven concernidos por
decisiones en las que no han sido tenidos en cuenta. Por
último, la reciente cumbre de Estocolmo (2001) ha dejado
clara la filosofía de fondo de la incipiente política
migratoria europea: por una parte, afirmar la necesidad de abrir
el espacio europeo para la circulación de capitales,
mercancías y pasajeros comunitarios; por otra, controlar las
fronteras exteriores para los procedentes de países no
comunitarios, en especial la mano de obra barata procedente del
Sur.
En 1996 asumió el poder en España el
Partido Popular (PP), de centro-derecha, después de 12
años de gobiernos del Partido Socialista. Una de sus
primeras medidas fue una reforma de la estructura administrativa
del gobierno que separó, por un lado, la gestión de flujos
inmigratorios de carácter laboral
(contingentes y permisos de trabajo) y, por otro, la política social destinada a
la población extranjera, unificando la atención de
inmigrantes y refugiados bajo la responsabilidad de un mismo
organismo. El desarrollo de la política gubernamental en su
conjunto seguía descansando en las negociaciones y acuerdos
de una Comisión Interministerial de Extranjería.
Durante sus primeros años de mandato, el gobierno del PP
mantuvo una línea de continuidad: por una parte se siguen
desarrollando los aspectos relacionados con el control de
fronteras, presentados como consecuencia necesaria de los
compromisos adquiridos al firmar el Acuerdo de
Schengen7; por otra, los responsables políticos
insisten en la importancia de las medidas de integración
social, se dota de recursos al Plan de
Integración Social de los Inmigrantes y se confirma la
continuidad del Foro para la Integración. El discurso
político continuó basándose en un doble criterio:
restricciones para nuevas entradas de inmigrantes, matizadas por
la persistencia del sistema de cuotas; y necesidad de
asegurar la "integración" sin discriminaciones de los
residentes.
En los últimos años el gobierno español
está impulsando abiertamente la idea de que la mano de obra
inmigrante es "necesaria" para el desarrollo de la economía
española: en diversas provincias y sectores económicos
existe una demanda temporal de mano de
obra que no es cubierta por la población autóctona que
tradicionalmente se desplazaba para realizar tales faenas
(agrícolas, hosteleras, etc.) de unas regiones a otras. En
1997 el gobierno, las organizaciones empresariales y
los sindicatos firmaron un convenio para regular la
contratación y las condiciones laborales de estos
asalariados; en 1999 se estableció un acuerdo adicional al
anterior por el que se establece un procedimiento para contratar
a trabajadores extranjeros en sus propios países cuando la
oferta de mano de obra residente en España resulte
insuficiente. Se trata de regular migraciones temporales,
no superiores a nueve meses por año. A continuación,
los gobiernos de España y Marruecos firmaron un Acuerdo para
organizar el trabajo y la permanencia de
trabajadores temporeros marroquíes en España. Estos
instrumentos ponen en marcha una nueva fórmula para regular
los flujos de mano de obra inmigrante temporal, adecuándolos
a las demandas empresariales (disponibilidad de mano de obra por
tiempo determinado) y
circunscribiendo las responsabilidades del estado y la sociedad (no se
otorga el permiso de residencia continuada ni los derechos
asociados, como reunificación familiar, servicios sociales,
etc.). De este modo, se mantiene el sistema de cuotas
(tradicional desde 1994) y se ponen en marcha nuevos flujos de
inmigración temporera.
Actualmente la política de inmigración
española depende, sobre todo, de la reciente ley de
extranjería, aprobada en diciembre de 2000 en réplica
frontal a la anterior ley aprobada en enero del mismo año
por todos los grupos parlamentarios en contra
del PP. Tanto la primera reforma legislativa, como la
contrarreforma actualmente en vigor respondían a la
necesidad técnico-jurídica de adecuar la antigua ley de
1985, puesto que desde 1993 el Tribunal Constitucional venía
ampliando su doctrina al respecto, afirmando que todos los
derechos fundamentales, excepto el de sufragio y el de ser elegidos
en las elecciones generales, corresponden a los extranjeros.
Este criterio obligó a modificar algunos aspectos de la ley;
por otra parte, las instituciones oficiales vienen reconociendo
en la práctica derechos que no existen en la
legislación. La aprobación tormentosa de la ley 4/200
en la última sesión de la legislatura anterior y la
promesa electoral del PP de reformarla si volvía a gobernar,
provocó una politización del tema de la
inmigración sin precedentes en España, dividiendo a los
partidos políticos en
favorables (los de derecha y centro-conservador) y contrarios a
la reforma (centroprogresista e izquierda). La ley 4/2000
abrió un proceso extraordinario de regulación de
extranjeros al que se presentaron 243.000; de éstos 57.000
fueron rechazados pero después las críticas de la
oposición y, sobre todo, las movilizaciones de los "sin
papeles" (encierros en iglesias y manifestaciones en muchas
ciudades de España con importante apoyo de la opinión pública)
obligaron al gobierno a revisar de oficio los casos denegados,
otorgando la documentación a otros 36.000. Todavía sin
cerrar el proceso de regularización del año 2000, y una
vez celebradas en el mes de marzo las elecciones generales en las
que el Partido Popular obtuvo mayoría absoluta, el gobierno
aprobó la contrarreforma de la ley de extranjería dando
marcha atrás en muchos artículos "avanzados" y
recortando los derechos de reunión, asociación y
huelga de los inmigrantes
irregulares.
La ley 4/2000 también operó una
reestructuración administrativa para atender a la
inmigración: se creó la figura del Delegado del
gobierno para asuntos de extranjería e inmigración,
situándolo en el Ministerio del Interior, haciéndose
explícita la prioridad política seguida hasta entonces,
esto es, el tratamiento del tema desde el criterio de control (de
los inmigrantes) y seguridad (para los españoles, ¿ante
las amenazas de aquellos?). La ley 4/2000 ha sido reformada por
la ley 8/2000 cuyo Reglamento de aplicación entro en vigor
en el verano de 2001. Los recortes de los derechos sociales y
políticos de los inmigrantes que establece la reforma, sobre
todo respecto a la situación de los inmigrantes irregulares,
han concitado un movimiento de solidaridad social tanto entre
inmigrantes (Coordinadora de inmigrantes con y sin papeles) como
de autóctonos respecto a aquéllos (Propuestas de
desobediencia civil, etc.) El significativo lema "Ningún
ser humano es ilegal" ha devuelto al tema migratorio la
dimensión social y política que se había eludido
hasta ahora.
El movimiento de "los sin papeles", apoyado por una
parte de la opinión pública, ha criticado la nueva ley
como rígida y criminalizadora de la inmigración. Por su
parte el gobierno no ha adoptado una linea clara de
actuación sino que, después de aprobar la
contrarreforma, se ha visto obligado a improvisar continuamente
soluciones a corto plazo, en
patente contradicción con las propias declaraciones. Por
ejemplo, después de proclamar que la regularización
extraordinaria del año 2000 era la última, a fin de
evitar un supuesto "efecto llamada", se han producido ya tres
nuevas regularizaciones: la revisión de los expedientes
denegados, a la que hemos aludido, la dirigida a los ecuatorianos
a los que se planteaba su retorno voluntario a Ecuador a fin de regresar con
papeles (24.000, de los que menos de 5.000 volvieron a su
país) y la llamada "regularización por arraigo", a la
que se presentaron 324.000 indocumentados. Por otra parte,
mientras se está poniendo en marcha una ley de
inmigración que se supone se aplicará a todos los
extranjeros no comunitarios, se están firmando acuerdos
particulares con algunos países (Ecuador, Colombia, Polonia, Marruecos y,
en perspectiva, otros países) que parecen contravenir el
carácter general de la ley. El propio Reglamento de la ley
representa en algunos puntos una suavización de varios
artículos que, planteados estrictamente, eran inaplicables
en la práctica.
En cuanto a la ley de extranjería vigente está
siendo objeto de varios recursos legales. En particular, el
Defensor del Pueblo recibió más de 700 peticiones de
todo tipo de asociaciones para interponer un recurso de
inconstitucionalidad a varios artículos tal como ya
ocurrió por los mismos motivos con la ley de 1985; sin
embargo, el Defensor se negó a interponer el recurso y su
negativa provocó, no sólo el descrédito de la
propia institución, sino que incluso varios parlamentos de
comunidades autónomas donde tiene mayoría la
oposición presentaran por su cuenta los correspondientes
recursos. En nuestra opinión, la ley 8/2000, al establecer y
reforzar diferentes categorías de ciudadanos a los que les
corresponden derechos diferenciados (españoles, europeos
comunitarios, residentes de países terceros, inmigrantes
irregulares), institucionaliza diversos grados de
exclusión entre las personas, vulnerando el principio de
igualdad que debe regir la
convivencia entre los ciudadanos de un país
democrático. Siguiendo la pauta marcada en otros
países de la UE, el Estado español no
garantiza los derechos de todos las personas que están bajo
la soberanía de su orden
constitucional.
En España las cuestiones de la inmigración se
han introducido en la agenda política "desde fuera" en
razón del ingreso en la Unión Europea, posteriormente
se han ido rediseñando hasta presentar un enfoque
político del fenómeno, que se ha visto condicionado
desde dos planos: por una parte, las constricciones derivadas de la pertenencia a
Schengen y a la UE8; por otra, una elaboración
"propia", a partir de los condicionantes de la economía
española y de los intereses de los agentes sociales
locales.
El contexto de estos procesos de formulación de
políticas es el de la globalización
financiera y la construcción de un espacio europeo
transnacional, caracterizado por el desarrollo de un mercado y
una moneda única, paralelo a la transferencia creciente de
soberanía económica a marcos supranacionales, sea de
manera voluntaria (independencia del Banco Central Europeo, desarrollo
de normativa económica en el ámbito comunitario, etc.)
o involuntaria (dependencia de las inversiones especulativas del
capital financiero). El modelo de construcción de la Europa
económica ha puesto el acento en la homogeneización de
variables monetarias, dejando
de lado la convergencia de las economías reales y de las
estructuras sociales. En ese
marco, existe un riesgo cierto de
perpetuación de las desigualdades socioeconómicas
dentro de la UE, que afectan especialmente a los países del
Sur (o a importantes regiones de dichos países), que los
llamados "fondos estructurales" no llegan a compensar.
La economía española, integrada en
posición subordinada dentro del marco europeo tiene
dificultades para afrontar la competencia intracomunitaria.
Algunas de las ventajas comparativas a las que puede acudir se
basan en factores geográficos (turismo de playa, producción
hortofrutícola de exportación) o en
incrementos de productividad basados en la
utilización de mano de obra barata (extensión de la
precariedad laboral, importancia de la economía sumergida,
disminución de los subsidios de desempleo, empleo de mano de
obra inmigrante, etc.). La actual estrategia gubernamental se basa
en "conseguir el pleno empleo eliminando rigideces": por una
parte se busca abaratar la vivienda para permitir que los
españoles desempleados se desplacen hacia regiones donde hay
ofertas de empleo; por otro, se valora que a medio plazo
habrá escasez de mano de obra autóctona debido
al crecimiento del empleo y a la disminución de la
población en edad de trabajar, por ello se defiende la
necesidad de mantener el sistema de cuotas (contingente laboral
anual) y de inaugurar un flujo de inmigración de temporada
para labores agrícolas. Los debates parlamentarios para la
aprobación de las nuevas leyes (4/2000 y 8/2000) han
supuesto una ocasión perdida para afrontar el reto de las
movilidades actuales. Por más que se trate de regular el
hecho social de la migración, se denominan
leyes de "extranjería" porque sigue prevaleciendo el enfoque
de la pertenencia estatal sobre el de los derechos universales de
los seres humanos no restringidos por los estados. Pero aunque se
debate el tema migratorio, se olvida que en el año 2001
España sigue siendo un país de emigrantes, porque por
cada inmigrante hay dos españoles que viven en el
extranjero.
En resumen, desde el punto de vista mantenido en estas
páginas, la inmigración no comunitaria en España
responde a una "estrategia de flexibilización" de los
mercados de trabajo, que busca
aumentar la oferta laboral a la vez que favorecer su
abaratamiento. Se plantean entonces cuestiones de fondo, ante las
que todos tenemos que reflexionar: ¿en qué medida esto
es compatible con el discurso que busca la "integración" y
la equiparación de derechos de los inmigrantes con los
autóctonos?; ¿en qué medida la sumisión a la
política migratoria de la UE de criminalizar al inmigrante
irregular en el espacio de libertad, seguridad y justicia
comunitaria permite la construcción de una Europa de
ciudadanos plenos y no sólo de súbditos consumidores y
mercaderes?.
4º Meeting internazionale di Loreto.
EUROPA: DIALOGO TRA LE CULTURE, UNA
SFIDA (23-29 LUGLIO 2001) Europa ed immigrazione:
politiche europee di integrazione (25 luglio)
1 Equipo de investigación
sociológica ubicado en Madrid y compuesto por Carlos
Pereda, Walter Actis y Miguel Ángel de Prada. E-mail:
ioe[arroba]nodo50.org
URL:
2) Se pretende que un demandante de asilo no pueda
presentar su solicitud en más de un país de la UE; se
introduce el criterio de "demandas manifiestamente infundadas",
que permite rechazar solicitudes sin un estudio detenido; se
establecen sanciones para las empresas de transporte que traigan
extranjeros no documentados, aunque se trate de potenciales
demandantes de asilo; se decide rechazar solicitudes de personas
que procedan de países donde "en general no existen
riesgos de persecución"
(concepto que reemplaza al de
"país seguro", utilizado hasta
entonces).
3) Las limitaciones al derecho de reunión fueron
revocadas por sentencia del Tribunal Constitucional como
respuesta al recurso de inconstitucional presentado por Defensor
del Pueblo.
4) Precisamente porque sus principales ocupaciones se
caracterizan por la alta estacionalidad (recolección
agrícola), eventualidad (construcción) e irregularidad
(servicio
doméstico).
5) El contingente laboral está diseñado, en
teoría, para regular la
entrada de mano de obra no comunitaria.
El gobierno fija anualmente un cupo, pro ramas de
actividad y provincias, en las que se supone que existen ofertas
de trabajo que no se cubren con la mano de obra residente en el
país. En la práctica, sin embargo, desde 1994 esta
fórmula sirve para realizar "regularizaciones encubiertas"
ya que buena parte de los trabajadores admitidos estaban
residiendo en España de forma irregular.
6) ARAGÓN R., "Diez años de política de
inmigración", en Migraciones, Nº 0, 1996,
págs. 45-49.
7) En enero de 1998 el director de la policía
presentó el Plan Sur, destinado a aumentar los controles
fronterizos y la vigilancia de los puertos españoles; se
desarrollará en Andalucía, Murcia, Ceuta y Melilla,
contará con 100 agentes policiales y su presupuesto alcanzará en un
año los 1.500 millones de pesetas. Mientras tanto, con la
ayuda de fondos comunitarios se intenta "impermeabilizar" las
fronteras de Ceuta y Melilla, mediante la construcción de
alambradas y la colocación de sofisticados sistemas de detección. El
resultado de estas actuaciones no ha sido el freno a la
inmigración irregular sino el endurecimiento de las
condiciones de entrada y el fortalecimiento de las maffias
dedicadas al tráfico de
personas.
8) La empresa AMPER, especializada
en sensores optrónicos,
rádares, informática y comunicaciones, ha firmado un
primer contrato con el gobierno español por 9 millones de
euros para iniciar el control electrónico de las costas del
sur de España que será ampliado con otros 47 millones
de euros en años sucesivos. Un estudio de la consultora
Strategies Group ha previsto que sólo en Europa el mercado
del control electrónico de fronteras puede suponer 5.000
millones de euros (830.000 millones de pesetas) en el
2005.
Colectivo Ioe
Equipo de investigación sociológica ubicado en Madrid y
compuesto por Carlos Pereda, Walter Actis y Miguel Ángel de
Prada.
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