Al igual que la Constitución de 1886 que
reemplazó, la Constitución de 1991
establece tres poderes de gobierno: legislativo, ejecutivo
y judicial. También establece órganos autónomos
con funciones específicas para
el cumplimiento de los cometidos adicionales del Estado colombiano. Como
señaló la Comisión en su "Segundo Informe sobre la Situación
de los Derechos Humanos en Colombia", el Poder Ejecutivo ha gozado de
facultades preponderantes en la estructura constitucional. No
obstante, la actual Constitución procura
establecer una relación más equilibrada entre los
poderes. A esos efectos confiere atribuciones más amplias al
Poder Legislativo para ejercer
control político sobre el
Gobierno y refuerza la independencia del Poder Judicial y la función
de revisión judicial de los actos legislativos y
administrativos. (Véase el Organigrama del Estado Colombiano.
- El Poder
Legislativo
El Poder Legislativo está
formado por el Senado y la Cámara de Representantes, que
conjuntamente forman el Congreso colombiano, con asiento en la
capital de la República.
La función básica del Congreso consiste en enmendar la
Constitución, sancionar
leyes y ejercer el control político del
Gobierno. Todos sus miembros
son electos directamente por el pueblo por un período de
cuatro años. El Senado tiene 100 miembros electos a nivel
nacional y los miembros de la Cámara de Representantes son
electos por distritos. Se reservan dos bancas adicionales en el
Senado para representantes de las comunidades indígenas. La
ley puede prever también
la elección de miembros a la Cámara de Representantes
por un sistema no basado en distritos,
para garantizar la participación de grupos étnicos y
minorías políticas. Tanto el Senado
como la Cámara de Representantes tienen comisiones de
derechos humanos.
El Congreso tiene varias facultades especiales
importantes. Por ejemplo, puede otorgar amnistías o indultos
por delitos políticos.
También está facultado para aprobar o rechazar tratados suscritos por el
Gobierno con otros Estados o
con organismos internacionales. El Congreso está obligado a
dar prioridad a los proyectos de leyes de aprobación de
tratados sobre derechos humanos que ponga a su
consideración el Gobierno. Además puede
conferir al Presidente de la República facultades
extraordinarias específicas para dictar normas con fuerza de ley por un período de hasta
seis meses en caso de necesidad o cuando lo requiera el interés
público.
2. El Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo está
encabezado por el Presidente de la República, que cumple
funciones de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa. El
Poder Ejecutivo está
constituido también por los miembros del Gabinete y los
directores de los departamentos administrativos. Conforme al
artículo 188 de la Constitución, el Presidente
no sólo debe cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes de Colombia, sino que también
debe garantizar los derechos y libertades de todos los
colombianos. El Presidente tiene un mandato de cuatro años y
no puede ser reelecto. El gabinete ministerial incluye los
ministros de Relaciones Exteriores, Interior y Justicia, quienes cumplen un
papel importante en la
implementación de los compromisos asumidos por el Estado en materia de derechos humanos. El Ministerio
de Relaciones Exteriores se mantiene en contacto regular con la
CIDH en su rol de ejecutor de la política exterior del Estado e interlocutor ante los
organismos internacionales de derechos humanos.
Dentro de la Presidencia de la República existe la
Consejería Presidencial para la Defensa, Protección y
Promoción de los Derechos Humanos. Esta oficina atiende denuncias
referentes a violaciones de derechos humanos tramitadas en los sistemas internos. Cumple esa
labor en colaboración con las autoridades pertinentes,
especialmente la Fiscalía General de la
Nación, la Procuraduría General de la Nación y los
tribunales competentes. Además, se ocupa de atender
solicitudes efectuadas al Gobierno colombiano por
organismos internacionales intergubernamentales y no
gubernamentales en relación con la situación de los
derechos humanos en el país
y las obligaciones asumidas por
el Estado colombiano en virtud
de los tratados y convenciones que ha
ratificado. Por lo tanto, la Consejería realiza una labor
referente a casos y situaciones tramitados por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. Cumple esta parte de su
labor en colaboración con el Ministerio de Relaciones
Exteriores de Colombia.
El Poder Judicial
La Constitución prevé que
la administración de
justicia en Colombia está a cargo de la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
Estado, el Consejo Superior de
la Judicatura, la Fiscalía General de la
Nación, los diversos tribunales y jueces y el sistema de justicia penal militar. La
Constitución establece que
la administración de
justicia constituye una
función pública. La judicatura goza de independencia para adoptar sus
decisiones y sus procedimientos son
públicos.
a. La Corte Suprema
La Corte Suprema es el tribunal de mayor jerarquía
en la jurisdicción ordinaria. La Corte misma lleva a cabo la
elección de los 23 magistrados, a partir de listas de
candidatos presentados por el Consejo Superior de la Judicatura.
Los magistrados prestan servicios por un plazo de ocho
años. Los miembros de la Corte sesionan en plenario y en
cámaras separadas para entender en apelaciones en materia civil, penal y
laboral.
La Corte Suprema de Justicia tiene carácter
de tribunal de apelaciones, pero también es competente para
investigar y juzgar a determinadas autoridades de alto nivel en
primera instancia por cualquier transgresión punible de la
que sean acusados. Esas autoridades son el Presidente de la
República, los miembros del Gabinete, el Fiscal General, el Procurador
General, el Defensor del Pueblo, otras autoridades de alto rango
y miembros del Congreso. La Corte Suprema actúa también
como Tribunal de Casación, inclusive en casos que se
ventilan ante el sistema de justicia penal
militar.
b. El Consejo de Estado
El Consejo de Estado es el tribunal de mayor
jerarquía en la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo. Además presta servicios como órgano
asesor del Gobierno en cuestiones de
derecho administrativo.
Veintiséis magistrados son electos al Consejo de Estado por ese mismo cuerpo a
partir de listas de candidatos presentados por el Consejo
Superior de la Judicatura. Los magistrados prestan servicios por un plazo de ocho
años. Los miembros del Consejo de Estado sesionan en plenario y
en la cámara de lo contencioso-administrativo, así como
en las cámaras de asesoramiento y servicio civil.
La cámara de lo contencioso-administrativo entiende
en acciones de nulidad basadas en
inconstitucionalidad de decretos dictados por el Gobierno Nacional que no sean de
competencia de la Corte
Constitucional. También entiende en casos de ilegalidad de
actos administrativos nacionales dictados por cualquiera de los
poderes de Gobierno o por entidades privadas
que cumplan funciones públicas. La
tercera sección de la cámara de lo
contencioso-administrativo se ocupa de cuestiones de reparaciones
directas por actos y omisiones gubernamentales que causen
perjuicios a las personas. Estos procedimientos comprenden
aquellos en que el Estado es demandado por
violaciones a los derechos humanos cometidas por
sus agentes.
c. La Corte Constitucional
La Corte Constitucional tiene a su cargo la
jurisdicción constitucional establecida como parte del
sistema judicial colombiano. El
Senado elige a los magistrados de la Corte Constitucional por un
plazo de ocho años. Los magistrados deben estar capacitados
en diferentes ámbitos jurídicos.
La Corte Constitucional cumple varias funciones, incluidas las
siguientes: 1) falla en casos planteados por ciudadanos en que se
impugnen por inconstitucionalidad actos de enmienda de la
Constitución, por vicios
de procedimiento; 2) decide si la
convocatoria de un referéndum o una asamblea constituyente
para enmendar la Constitución es compatible
con la Constitución, cuando se
aducen errores procesales; 3) falla en casos planteados por
ciudadanos en que se impugnen por inconstitucionalidad leyes o decretos con fuerza de ley, por razones procesales o
sustantivas; 4) se pronuncia sobre la constitucionalidad de los
decretos dictados por el Gobierno conforme a una
declaración de estado de emergencia; 5) se
pronuncia sobre la constitucionalidad de los proyectos de leyes que el Gobierno haya impugnado como
inconstitucionales por razones procesales o sustantivas; 6)
revisa las decisiones de tribunales inferiores referentes a las
acciones instauradas para la
protección de ciertos derechos constitucionales (acciones "de tutela"); 7) se
pronuncia sobre la constitucionalidad de los tratados
internacionales.
La Comisión ha observado que la Corte
Constitucional, que recién comenzó a funcionar en 1992,
ha logrado un alto nivel de respetabilidad y prestigio debido a
que trata en forma independiente y objetiva cuestiones de gran
importancia para el ejercicio de los derechos humanos y el imperio de
la ley en Colombia. La Corte ha dictado
sentencias muy claramente justificadas sobre temas que van desde
la constitucionalidad de amnistías por delitos políticos, a las
leyes referentes a los
derechos de la mujer en
el trabajo, a la
declaración de estados de emergencia, etc. El papel de la Corte como
instancia definitiva en acciones de tutela, que sirven
para definir los derechos fundamentales, también ha sido
extremadamente positivo. La Corte ha dictado sentencias en que se
ordena la protección de los derechos de grupos indígenas, miembros
del partido político Unión Patriótica, etc. La
Comisión analizará algunas de esas sentencias en forma
más detallada en las secciones pertinentes del presente
informe. La Comisión
está muy complacida de haber acordado un convenio de
cooperación con la Corte Constituticional de Colombia que será firmado el
17 de noviembre de 1998 en la sede de la
Comisión.
d. La Fiscalía General de la
Nación
La Fiscalía General de la
Nación está formada por el Fiscal General, los fiscales
delegados y otros funcionarios. La Corte Suprema de Justicia elige al Fiscal General de la
Nación a partir de una lista de candidatos presentados por
el Presidente, por un período de cuatro años. La
Fiscalía General forma
parte del Poder Judicial y goza de
autonomía administrativa y presupuestaria.
La Fiscalía General es
competente para adoptar medidas, de oficio o a partir de
denuncias, encaminadas a investigar delitos y acusar a los
sospechosos ante las cortes y tribunales competentes en el
sistema de justicia ordinario y regional.
La Fiscalía General carece
de esa competencia en el caso de los
delitos comprendidos en la
jurisdicción del sistema de justicia militar. La
creación de la Fiscalía General y el
consiguiente establecimiento de dos entidades independientes para
la investigación y el juicio de
los casos criminales constituye una innovación que
apareció en la Constitución de
1991.
Para cumplir sus funciones como órgano de
investigación y
procesamiento, la Fiscalía General puede
adoptar medidas que garanticen que las personas identificadas
como sospechosas de haber cometido delitos comparezcan ante los
tribunales, inclusive a través del dictado de órdenes
de detención preventiva. La Fiscalía General dirige y
coordina, además, la labor de entidades de investigación que dependen
de la Policía Nacional y otros organismos similares. Por
otra parte puede adoptar medidas destinadas a proteger a
víctimas, a los testigos y a otras personas afectadas por
procedimientos
penales.
Dentro de la Fiscalía General existen varias
entidades que trabajan en relación estrecha con casos de
derechos humanos. La Unidad de
Derechos Humanos se ocupa de
formular acusaciones en casos de especial importancia referentes
a supuestas violaciones de derechos humanos, ante los
tribunales del sistema de justicia regional. Se ocupa de
muchos casos presentados ante la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, en forma de
denuncias individuales. La Oficina de Asuntos
Internacionales se ocupa de coordinar la labor de la
Fiscalía con organismos internacionales, como la
Comisión Interamericana, y de proporcionarles información en relación
con casos de su interés procesados por la
Fiscalía General.
La Comisión entiende que la creación de la
Fiscalía General de la Nación constituyó un
importante adelanto en la administración de
justicia en Colombia. La Fiscalía ha
ganado una reputación en general favorable y goza de
credibilidad. Además ha profesionalizado y hecho más
eficiente la investigación y la
formulación de acusaciones en casos penales, aunque siguen
existiendo graves problemas en el sistema de justicia penal de
Colombia, que se analizarán
en forma más profunda más adelante en el presente
Informe. Como ya señaló
la Comisión, la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscalía General
de la Nación merece especial reconocimiento por haber
logrado llevar adelante importantes casos de derechos humanos pese a vigorosos
ataques de diversos sectores que han procurado impedir su labor.
La Unidad de Derechos Humanos ha dispuesto numerosas
detenciones de supuestos violadores de los derechos humanos y ha logrado
algunas importantes condenas.
e. El Consejo Superior de la Judicatura
El Consejo Superior de la Judicatura es también una
institución creada por la Constitución de 1991.
Está dividido en la Sala Administrativa y la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria. La primera está formada por
seis magistrados, dos de los cuales son electos por la Corte
Suprema, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de
Estado. La Sala Jurisdiccional
Disciplinaria está formada por siete magistrados electos por
el Congreso.
El Consejo Superior de la Judicatura cumple numerosos
cometidos administrativos e institucionales vinculados con los
tribunales colombianos y con el ejercicio del derecho en Colombia. Por ejemplo, prepara
listas de candidatos para nombramientos en el Poder Judicial, castiga las
faltas cometidas por miembros de la judicatura y abogados en
ejercicio de su profesión, controla el desempeño de los
bufetes de abogados y prepara el proyecto de presupuesto del Poder Judicial.
El Consejo Superior de la Judicatura tiene un cometido
adicional que influye considerablemente en muchos casos
referentes a graves violaciones de derechos humanos. Es competente para
resolver los conflictos de competencia entre las diferentes
jurisdicciones. Esta función reviste importancia en los
casos de derechos humanos cuando el Consejo Superior suele tener
que resolver si un caso pertenece a la jurisdicción de la
justicia ordinaria o del sistema de justicia
militar.
f. Tribunales penales militares
El artículo 221 de la Constitución de Colombia tiene el texto siguiente:
De los delitos cometidos por los
miembros de la Fuerza Pública en
servicio activo y en
relación con el mismo servicio, conocerán las
cortes marciales o tribunales militares, con arreglo a las
prescripciones del Código Penal Militar.
Esta disposición se aplica a los miembros de la
Policía Nacional así como a los miembros de las Fuerzas
Militares (Ejército, Armada y Fuerza Aérea), que en
conjunto constituyen la Fuerza
Pública.
La justicia penal militar ha sido organizada en Colombia a través de las
disposiciones del Código Penal Militar dictadas el 12 de
diciembre de 1988, conforme al Decreto 2250. En dicho sistema, el comandante de la
respectiva división, brigada, batallón u otra entidad
inicia los trámites y hace las veces de tribunal de primera
instancia en conjunción con los consejos verbales de
guerra que nombra. Los
consejos verbales de guerra son presididos por el
Presidente de los mismos, que cumple un papel especial en los procedimientos. Los fallos de
esos consejos pueden ser apelados por ciertas razones ante el
Tribunal Superior Militar. Este último es un tribunal de
apelaciones del sistema de justicia militar. El
Presidente del Tribunal Superior Militar es el Comandante de las
Fuerzas Militares.
4. Órganos de control
En la sección en que se describe la estructura del Estado y se establecen los
tres principales poderes de gobierno, la Constitución
colombiana crea también "los órganos de control", que no pertenecen a
ninguno de los tres poderes principales. Se trata del Ministerio
Público y la Contraloría General de la República.
El Contralor General supervisa la administración de los
fondos públicos. El Ministerio Público tiene cometidos
pertinentes para el análisis de la
situación de los derechos humanos en Colombia.
La máxima jerarquía del Ministerio
Público es el Procurador General de la Nación, electo
por el Senado por un plazo de cuatro años, de una lista de
candidatos presentados por el Presidente, la Corte Suprema y el
Consejo de Estado. El Procurador General y sus delegados tienen
una amplia gama de cometidos, incluidas la protección de los
derechos humanos y la defensa de la Constitución y las
leyes de Colombia. La labor
realizada por el Ministerio Público y el Procurador General
se divide entre la Procuraduría General de la Nación y
la Defensoría del Pueblo.
a. Procuraduría General de la
Nación
La Procuraduría General se encarga de realizar
investigaciones disciplinarias
e imponer sanciones a los agentes del Estado, tanto civiles como
miembros de las Fuerzas Militares. En consecuencia está
facultada, por ejemplo, para investigar violaciones de derechos
humanos y eventualmente disponer la separación del servicio de miembros de las
Fuerzas Militares, de la Policía Nacional o de cualquier
otro organismo estatal responsable de esas violaciones. La
Procuraduría General de la Nación está dividida,
para el cumplimiento de estas funciones, en procuradurías
delegadas. Por ejemplo, existen procuradores delegados para los
derechos humanos (competentes en casos de desapariciones,
torturas y masacres) y para las Fuerzas Militares, la
Policía Nacional y la Policía Judicial.
La Procuraduría General puede intervenir
también en procedimientos judiciales y
administrativos, incluidos los que se llevan a cabo en el
sistema de justicia militar,
cuando es necesario para preservar el respeto de los derechos humanos.
En la práctica, esta facultad permite al personal de la Procuraduría
solicitar la acusación de personas adicionales en casos
penales, la apertura o clausura de investigaciones, la
formulación de cargos, etc., tanto en el sistema de justicia
penal ordinario como en el de justicia penal militar. La
Comisión señala, sin embargo, que la intervención
de la Procuraduría General en procedimientos penales en el
sistema de justicia militar ha sido extremadamente
reducida.
La Procuraduría General cumple un papel importante, y en general
positivo, en los casos de derechos humanos. La sanción de
los agentes estatales que participan en abusos de los derechos
humanos constituye un componente importante de la reparación
debida en esos casos. La Procuraduría General ha adoptado
sanciones disciplinarias en muchos casos en que los procedimientos penales no han
dado lugar al procesamiento y a la sanción penal de los
responsables de violaciones de los derechos humanos. Aunque
el Estado está obligado
en la mayoría de esos casos a realizar investigaciones y llevar a cabo
procedimientos eficaces en
materia penal, que den lugar
al castigo penal de los responsables, por lo menos cumple en
parte su obligación de reaccionar disponiendo sanciones
disciplinarias. Quienes cometen violaciones de los derechos
humanos valiéndose de su autoridad como funcionarios
públicos no deben mantener esa posición de autoridad. Los procedimientos disciplinarios
llevados a cabo en el sistema jurídico colombiano pueden ser
conducentes a garantizar que ésto no ocurra.
No obstante, debe señalarse que los procedimientos disciplinarios
llevados a cabo en Colombia no siempre han funcionado de ese modo
positivo. En muchos casos, han sido ineficaces e ineficientes.
El Estado ha omitido el
castigo de muchos violadores de derechos humanos permitiendo la
prescripción de la acción disciplinaria, o actuando
ineficazmente en materia de recopilación y
preparación de las pruebas necesarias. En otros
casos las sanciones impuestas no han sido proporcionales a la
gravedad de la infracción cometida.
La Comisión señala que la Procuraduría
General está facultada para realizar investigaciones e imponer
sanciones disciplinarias contra las autoridades judiciales que
actúen impropiamente en el curso de los procedimientos penales, tanto en
lo referente al sistema de justicia penal ordinario como al de
justicia penal militar. Esta facultad puede constituir un
instrumento importante para combatir la impunidad en la administración de
justicia penal. No obstante, la Comisión entiende que esas
investigaciones de la
Procuraduría rara vez han culminado en forma
positiva.
La Comisión estima que la labor de la
Procuraduría General de la Nación debe seguir
mejorando, para que pueda cumplir su misión. Esa labor debe y
puede constituir un instrumento importante para la
protección y promoción de los derechos
humanos en Colombia.
b. Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo cumple sus cometidos bajo
la dirección del Procurador
General de la Nación. El Defensor del Pueblo es electo por
la Cámara de Representantes de una lista de candidatos
presentada por el Presidente, por un período de cuatro
años.
El Defensor se ocupa de promover y proteger los derechos
humanos. En consecuencia es responsable de realizar actividades
de educación, capacitación y publicidad referentes a temas de
derechos humanos. Además es competente para invocar el
derecho de habeas corpus e incoar
acciones de tutela.
En algunos casos la Defensoría del Pueblo ha
cumplido un papel importante en la
protección de los derechos humanos. Por ejemplo, en 1992 la
Corte Constitucional le encomendó preparar un informe referente a la
situación del partido político Unión
Patriótica. El informe preparado por la
Defensoría fue muy claro y amplio, y ha constituido un
instrumento importante para comprender la trágica y
complicada situación de la Unión Patriótica.
Análogamente, la Defensora nombrada por la Defensoría
para la región de Urabá, María Girlesa Villegas,
que ocupó ese cargo durante varios años, cumplió
un papel importante llamando la
atención de las autoridades competentes y organismos
internacionales con respecto a los abusos de derechos humanos
ocurridos en esa zona. La Defensoría ha cumplido
también una labor importante en relación con las
poblaciones indígenas. Presentó, por ejemplo, una
acción de tutela en defensa de la comunidad indígena U'wa,
defendiendo el derecho de esta última a ser consultada
adecuadamente antes de que se realicen actividades de
exploración de petróleo en su
territorio.
La Defensoría del Pueblo debería recibir el
apoyo necesario del Gobierno colombiano y otras entidades del
Estado colombiano para que pueda cumplir plenamente sus cometidos
como órgano dedicado a la promoción y
protección de los derechos humanos.
Autor:
Gabriel Realpe