- Conceptos y nociones
básicas - Importancia de la gestión
social en México - La idea contemporánea de
gestión social en México - Hacia un modelo normativo de la
operación pública en la gestión
social - Epílogo
La noción de gestión
social es, sin duda, mucho más que un mero término
de la vida política en el
México
contemporáneo, ya que alcanzó su máximo auge
durante la larga estancia del Partido Revolucionario
Institucional en el poder de este
país, especialmente en la titularidad de la Presidencia de
la República y una presencia aplastante y mayoritaria en
las cámaras que conforman el Congreso de la Unión
(básicamente en el período 1929-2000),
situación que se reproducía en los gobiernos
locales, tanto estatales como municipales.
En menor medida, los partidos que durante ese tiempo se
convirtieron no sólo en sus contendientes electorales,
sino en sus opositores ideológicos, políticos,
etc., empezaron a recurrir a la gestión social como
mecanismo para atraer la preferencia y la simpatía del
público ciudadano.
Así, las secretaría de gestión
social de los comités nacionales, estatales y municipales
de los partidos y sus organizaciones, y
en sí la gestión social como fenómeno y
estrategia
políticas, se convirtieron en una
institución dentro de las instituciones
mexicanas mismas.
Este sencillo análisis buscará explicar brevemente
lo que la gestión social ha sido en el escenario
público nacional, ya que ha ido de los órganos de
gobierno del
Estado
mexicano a los cuerpos intermedios, básicamente partidos,
y de éstos a la ciudadanía, así como en sentido
inverso, llegando a ser determinante en los resultados de los
procesos
electorales que se celebran periódicamente.
Pero como es menester empezar por el principio, se
aclararán y precisarán las cuestiones
terminológicas como es debido, antes de proceder al
estudio del asunto puesto hoy en la mesa de trabajo.
2.
Conceptos y nociones básicas
Alrededor del concepto de
gestión social giran otros relacionados o que son
sinónimos de éste, y que por lo mismo es pertinente
definir.
Algunos de ellos son los siguientes:
- Gestión comunitaria.
- Autogestión.
- Desarrollo comunitario.
Sobre la gestión social, se ha de citar a Emilio
Velazco Gamboa, quien en su libro "El
tribuno mexicano", expone lo siguiente:
- La razón por la cual son y existen los
partidos es –definitivamente– ganar elecciones para
llegar a la titularidad del poder público, y una de sus
principales herramientas
para ganar votos –junto con el proselitismo– es la
gestión social. - Ésta consiste en la celebración de
trámites ante las autoridades correspondientes y
facultadas tanto para la realización y dotación
de obras y servicios
públicos, despensas y otros insumos básicos,
como para la promoción encaminada a crear o modificar
leyes y
programas
que beneficien a sus militantes, simpatizantes y público
en general. - En este sentido, pesa mucho la influencia que el
partido en cuestión tenga dentro de los órganos
de gobierno, evidentemente, cuando la titularidad de
éstos sea ejercida por miembros de dicho
instituto.
Obviamente, aquí se está viendo a la
gestión social desde su relación histórica
con los partidos
políticos, pero no es la única perspectiva del
término, si bien ha sido la más practicada y
difundida. El Instituto Tecnológico y de Estudios
Superiores de Occidente (ITESO), en el espacio que dedica a la
Cátedra UNESCO en su portal web, define
así a la gestión social:
Entendemos por gestión social, el proceso
completo de acciones y
toma de
decisiones que hay que recorrer, desde el abordaje de un
problema, su estudio y comprensión, hasta el diseño y operación de propuestas
en la realidad. Proceso que implica un aprendizaje
conjunto y continuo para los grupos
sociales, que les permite incidir en los procesos de la
toma de decisiones dentro de la dimensión
política. Es por esta razón que, el adjetivo
social califica a la gestión. Aclaramos con esto, que
nuestro concepto de gestión no se limita a la
gestión administrativa.
Esta definición nos indica, como tal, el sentido
del término, pero aún se hará la
distinción de éste a la vez que su relación
con el de gestión comunitaria, para poder
distinguirlo de otro eminentemente político pero
más relacionado con la función
gubernativa: el de gestión
pública.
Interconexión Eléctrica (ISA), empresa
colombiana de servicios
públicos especializada en la
administración, operación y transporte de
los mercados de
energía, nos da la siguiente definición de
gestión social, la cual complementa la ya expuesta
anteriormente y que aplica en su actividad particular:
Es la construcción de espacios de
relación social y vínculos de relacionamiento
institucional, a través de un conjunto de acciones,
focalizadas en los subgrupos: sociedad en
general; sociedad regional; comunidades; centros educativos, de
investigación y desarrollo
tecnológico.
Finalmente, el gobierno del municipio de Paipa, Colombia, dicta
que "la gestión social, dentro de la administración", en este caso, dentro de su
ámbito gubernamental, "es la que involucra actividades de
mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad, por
medio de dependencias".
Con ello se puede ver que la gestión para el
desarrollo
social también puede ser ejercida desde los
órganos públicos, aunque se profundizará en
su distinción del término gestión
pública un poco más adelante.
Por su parte, la gestión comunitaria,
básicamente, "está compuesta por una serie de
factores complejos. Uno de sus ejes centrales es el
empoderamiento de las comunidades que significa que estas son
capaces de administrar, operar y mantener" los servicios "con
criterios de eficiencia y
equidad tanto
social como de género".
En su sitio web, el Centro Internacional de Agua Potable y
Saneamiento, añade que, así, las comunidades toman
todas las decisiones relacionadas con los sistemas de
agua y
saneamiento (en este caso particular), tienen el control de los
recursos
(técnicos, financieros, de personal), y
establecen relaciones horizontales con las agencias
gubernamentales y no gubernamentales que apoyan su trabajo.
Además, el empoderamiento subraya el carácter autónomo de la
gestión comunitaria frente a los entes de apoyo sean
estatales o no.
"En esta visión la gestión comunitaria se
consolida en la constitución de una organización cuyos miembros tienen la
representación legítima de la comunidad y defienden
sus intereses". Esta organización, u organizaciones,
podrían ser asociaciones de vecinos, colonos, asambleas de
barrios, etc., pero no siempre fue así.
Al menos en el caso de México, esta forma de
gestión es relativamente nueva, ya que tradicionalmente
han sido los partidos quienes se han encargado de realizar tal
actividad.
Vale añadir que "en 1987, David Korten
escribió que la gestión comunitaria tiene como
punto de partida la comunidad: sus necesidades, capacidades y
finalmente su control directo sobre los recursos y su
destinación. Korten al igual que otros defensores del
trabajo comunitario (Esman and Uphoff, 1984; Cernea, 1985)
subrayan el empoderamiento de las comunidades como elemento
central de la Gestión Comunitaria".
"Un aspecto distintivo por excelencia de la
gestión comunitaria frente a la gestión privada
está dado por su carácter de representante del
interés
público, de ahí que, mientras las organizaciones
prestadoras de servicios administradores de carácter
privado tienen como objetivo
principal la generación y apropiación particular de
las ganancias, en la gestión comunitaria cuando hay
ganancia se debe hacer una redistribución social de la
misma".
Ahí es donde la gestión adquiere su
connotación social, diferenciándose
también de la gestión pública, en
cuanto que la primera es promovida desde el pueblo y aun por los
cuerpos intermedios entre éste y el gobierno, y la segunda
es la que efectúa directamente el gobierno y sus
órganos y dependencias, pudiendo entenderse a ésta
como la administración
pública en sí, con todas sus ramas y
actividades (programación, presupuesto,
abasto, desarrollo social, etc.).
Por tanto, la idea de autogestión se encuentra
íntimamente ligada a la de gestión social,
gestión comunitaria e incluso autogestión
comunitaria. Sobre esta última, el Ingeniero Adriano
Brivio Borja señala que:
- La autogestión comunitaria, es una
gestión de la comunidad, que ocurre como consecuencia de
transformar la espiral descendente de la pobreza en
espirales ascendentes de desarrollo. La fuente de la
autogestión comunitaria es el cambio de
una visión fatalista de la pobreza,
sólo como suma de carencias, a una visión
esperanzadora, como generadora del impulso necesario para el
desarrollo. - La autogestión comunitaria es, entonces, el
canal a través del cual el potencial infinito inherente
del ser humano se encauza hacia el logro de una vida digna a
través de mejorar la calidad de
vida de cada uno de los moradores, de acuerdo a sus propios
objetivos,
metas y con el apoyo solidario de sus semejantes. - La terminología "Auto" es un prefijo
que significa "uno mismo", o "por sí mismo" y
Gestión se define como administrar o
también como hacer diligencias para conseguir algo, como
puede ser un producto,
bien o servicio.
Pero autogestionario no significa autosuficiente. La idea de
autogestión persigue el poder para decidir por sí
mismo sobre las decisiones que le afectan. - Con lo expuesto, Autogestión es un
proceso mediante el cual se desarrolla la capacidad individual
o de un grupo para
identificar los intereses o necesidades básicas que lo
son propios y que a través de una organización
permita defenderlos expresándolos con efectividad en la
práctica cotidiana, basándose en una
conducción autónoma y en una coordinación con los intereses y acciones
de otros grupos. Este
concepto, por supuesto, lleva implícitos los de planificación, democracia
participativa y desarrollo
sustentable.
Así, se tiene que "el desarrollo
comunitario puede definirse como la agregación de
valor
económico que proviene de pequeños núcleos
culturales, sean estos la familia,
pequeñas asociaciones o grupos comunes". Esta
noción de desarrollo se define –citando a Javier
Pérez de Cuellar por dos autores chilenos– como "un
proceso encaminado a aumentar las opciones de las personas, que
mide el desarrollo según una amplia gama de capacidades,
desde la libertad
política, económica y social, hasta la posibilidad
de que cada quien pueda llegar a ser una persona sana,
educada, productiva, creativa y ver respetados tanto su dignidad
personal como sus derechos
humanos".
3.
Importancia de la gestión social en
México
La gestión social ha tenido una gran importancia
en el desarrollo histórico de México,
especialmente, como ya se ha dicho, en el período post
revolucionario, concretamente, en la era del PRI (1929-2000), si
bien –insistimos– no es un recurso que hayan
reprobado los demás partidos políticos.
Esencialmente, su importancia se ha reflejado en las siguientes
dimensiones:
- En el ámbito
político-partidista-electoral-gubernativo; - En el ámbito de la imagen de los
actores políticos, y - Como alternativa para el desarrollo o, al menos, el
mejoramiento de los niveles de vida de los pueblos y las
comunidades.
En el primer punto, es obvio que la gestión
social es un gran bastión de los institutos
políticos, ya que, bien realizado en el campo de trabajo
partidista, puede ser una efectiva estrategia clientelar para
cooptar votos en los tiempos de procesos y campañas
electorales.
¿Cómo? Tradicionalmente, los legisladores
y los comités de los partidos en sus distintos niveles
–nacional, estatales y municipales, e incluso seccionales y
de base– han utilizado todo el peso de su imagen, fuero,
influencia y relaciones para conseguir beneficios para sus
seguidores y/o representados.
Ya en su estudio "El tribuno mexicano", Velazco Gamboa
dice que, básicamente, los legisladores han sido los
grandes gestores sociales de México, si bien no es una de
sus funciones
constitucionales, sino más bien,
metaconstitucional.
Ello ha tenido su impacto positivo en una suerte de
círculo virtuoso. Velazco lo explica así. Los
legisladores, sobre todo al ser reelegidos, tienen mucha fuerza e
influencia, y:
- Para sus representados, dicha fuerza se
revierte y traduce en el apoyo irrestricto que los gobernantes
surgidos de su partido –sus correligionarios, pues–
le dan, respondiéndole de manera inmediata o casi
inmediata en la gestión y realización de obras y
servicios públicos en favor del desarrollo de las
comunidades que tiene bajo su
representación. - Ello, evidentemente, le seguirá generando
votaciones elevadas y rotundas. Este también es un
ejemplo más de la maquinaria priísta en la
historia del
México moderno. Todos los candidatos y representantes
populares emanados del PRI, ya fuera en temporadas electorales
o no, regularmente solían promover obras públicas
ante los gobiernos municipales y/o estatales –e incluso
federal–. - Esta tendencia, claro, se perdió con los
años, y fue una de las múltiples causas
–junto con las recurrentes y terribles crisis
económicas sexenales– que llevaron a este
instituto político a perder el lugar que siempre tuvo
ante el electorado. - No obstante, hasta hace pocos años era normal
ver a los candidatos, especialmente los que aspiraban a cargos
municipales o parlamentarios, y a los gobernantes,
especialmente a los legisladores, recorriendo sus comunidades o
distritos, o recibiendo solicitudes en sus oficinas, ya fuera
para la gestión y dotación de obras
públicas –agua potable, alcantarillado, drenaje,
caminos o carreteras, etc.– o prestaciones
de lo más variado
dotación de servicios médicos, –trofeos
para campeonatos deportivos, diplomas, uniformes,
etc.–.
No obstante, esa tendencia está regresando y esa
es la estrategia a la que han recurrido los políticos
actuales, especialmente los que militan en los partidos
Revolucionario Institucional –sobre todo en los niveles
locales– y de la Revolución
Democrática –véase, por caso, la
actuación de Andrés Manuel López Obrador al
frente del gobierno de la Ciudad de
México–.
Quizá sean medidas populistas, pero
electoralmente son efectivas, y mientras generen un beneficio a
la ciudadanía –por efímero que sea–,
forzosamente se refleja en el nivel de vida de
ésta.
4. La
idea contemporánea de gestión social en
México
Como ya se ha dicho, los actores políticos, sobre
todo legisladores y dirigentes partidistas, están
volviendo a la gestión social como estrategia para ganar
simpatizantes y adeptos. Pero, además, la gestión
de servicios y beneficios para la sociedad, evidentemente, es una
obligación de los órganos de gobierno.
Así, los gobiernos estatales, a través de
las secretarías de desarrollo social, están
promoviendo, en coordinación con otras dependencias, la
dotación de servicios públicos (mantenimiento
y creación de infraestructura de agua, drenaje y
alcantarillado, alumbrado, seguridad y
vigilancia, etc.), obras sociales (mantenimiento y
construcción de escuelas, hospitales, etc.), asistencia
social (dotación de servicios médicos, distribución de despensas y desayunos,
etc.), trámites (defensoría de oficio, registro civil
sin costo,
celebración de testamentos, etc.) y muchas
más.
La ruta, claro, consiste en dirigir al gobernador en
turno –o a la autoridad
inmediata, pudiendo ser el ayuntamiento o los delegados estatales
o federales de las secretarías de Estado– la
solicitud para recibir un servicio determinado. Dicha
petición puede ser directa ante las secretarías de
desarrollo social u otras dependencias oficiales, o indirecta, al
realizarse ante partidos u organizaciones adherentes o
sectoriales de éstos, que, a través de sus oficinas
de gestión social, elevan ante la autoridad. Otra ruta
indirecta son las asociaciones civiles.
Como es lógico suponer, al partido del que
surgió el gobernante en turno, le antecede el derecho de
gestión, aunque ello no exime al titular del poder
público de atender las solicitudes de otros institutos
políticos o grupos de interés. Como sea, la
gestión social regresa, aunque ha perdido algunos rasgos
populistas, tales como el hecho de que antes eran casi un
monopolio del
partido en el poder. Más allá de las filias y las
fobias, todos los partidos lo tuvieron en algún momento de
la historia.
Subyace, finalmente, un par de dudas: ¿bajo
qué normas o procedimientos se
debe ejercer la gestión social desde el aparato
público del Estado mexicano y/o sus distintas partes?
¿Cuáles deben ser los fundamentos éticos que
deben regir esta importante función oficial? En el
siguiente apartado se harán las precisiones que
habrán de responder a estas interrogantes.
5.
Hacia un modelo
normativo de la
operación pública en la
gestión social
Por la observación de distintos ordenamientos
legislativos vigentes (por ejemplo, las Reglas de
Operación del Programa de
Coinversión Social 2005, las Reglas de Operación e
indicadores de
evaluación y gestión del Programa
Nacional de Becas para Estudios Superiores, PRONABES, entre
otros) así como a través del análisis y la
capacidad de abstracción, los autores del presente
trabajo, hemos podido llegar a una propuesta sobre lo que, a
juicio personal, debería ser un modelo normativo de la
operación pública en la gestión
social.
Los reglamentos existentes y vigentes pertenecen al
orden federal de gobierno, ya que no se pudieron obtener fuentes
relacionadas dentro de los gobiernos estatales. Ello no implica
que no existan, pero al menos no estarían disponibles o no
tendrían la difusión que los otros, mismos que se
aplican a través de SAGARPA, SEP, Secretaría de
Salud y
SEDESOL.
Básicamente, los ordenamientos a que se
hacía referencia antes, tienen una estructura
más o menos homogénea, toda vez que se observa la
dotación u otorgamiento de recursos en efectivo y, en
menor medida, en especie. Dicha estructura observa el siguiente
capitulado:
- Antecedentes, que pueden ir seguidos, o bien tener en
su lugar, la definición de conceptos
básicos. - Objetivos general y particulares.
- Lineamientos generales, definiendo el segmento
poblacional al que se principalmente se dirige, las
características de los apoyos, beneficios y/o
estímulos a otorgar; los beneficiarios de éstos,
los derechos y
obligaciones
de éstos, y las causas que pueden determinar la
pérdida parcial o total de los mismos. - Los aspectos relativos a la coordinación
institucional de distribución y
ejecución. - La mecánica de operación,
esencialmente, promoción, difusión,
fiscalización, etc. - La evaluación.
- La medición de resultados. Ello es toral,
porque si se puede cuantificar, o sea, apreciar en
números y cifras el desarrollo de los programas de
gestión social, tanto generales como sectoriales y
auxiliares, mucho menos se podrá apreciar
cualitativamente su efectividad y trascendencia
social. - Los aspectos relativos a la fiscalización y
contraloría: seguimiento, auditoría, quejas y denuncias, canales de
atención, etc. - Finalmente, lo relativo a la información financiera, los cierres de
ejercicio, el origen y aplicación de recursos,
etc.
Además, aquí se recomienda que se tomen en
cuenta los siguientes puntos:
- La transparencia, que va más allá de la
fiscalización y contraloría. Aquí se
podría hablar también de la ética en
la aplicación de los programas, yendo por temas como la
imparcialidad, la equidad de género, etc. - La vigencia, pues puede haber programas permanentes,
programas temporales, etc. independientemente de que, en los
términos de la ingeniería política, hemos hecho
hincapié en que hay programas y planes
estratégicos generales, sectoriales y
auxiliares.
Ahora bien, si se quisiera establecer una normatividad
en general para la operación pública en la
gestión social a partir de un esquema tipo, por ejemplo,
aterrizándolo en el caso del Estado de Puebla a
través de su Secretaría de Desarrollo Social
dependiente del Ejecutivo, se sugiere que se desarrollase de la
siguiente manera:
- Primero que nada, especificar qué tipo de
atención va a darse a través de la
Secretaría y, más específicamente, a
través de cuál de sus áreas
(subsecretarías, direcciones y/o
departamentos). - Una vez que se haga esto, se tiene que establecer con
claridad cuál va a ser el mecanismo de recepción
de las solicitudes de gestión, cómo se van a
canalizar, etc. - Qué tipos de apoyo a la gestión se van
a dar, en efectivo o en especie (por citar tan sólo un
ejemplo), tanto directos (o sea, los que podrá conceder
por sí misma la Secretaría, de acuerdo con su
naturaleza y
presupuesto) como indirectos (los que canalice a otras
dependencias para que, actuando de manera coordinada,
propiamente gestionando, se le otorguen al
público).
A partir de ahí, se podrán emitir las
consiguientes Reglas de Operación Pública para la
Gestión Social, o en la Gestión Social,
según se le quiera denominar. Por supuesto, este
ordenamiento es un poco largo –obsérvense los
federales en vigencia– y requiere un poco de detalle y
profundidad en su construcción desde la perspectiva de la
ingeniería legislativa y la ingeniería
política.
Pero, quizá por ello mismo, esas reglas, que de
hecho no existen definidas como tales en los gobiernos mexicanos,
podrían convertirse en una punta de lanza en la
ingeniería política para el México
contemporáneo y donde, siguiendo el ejemplo puesto, Puebla
podría convertirse –una vez más– en
vanguardia del
desarrollo político y social.
Definitivamente, la gestión social es un
instrumento más para el desarrollo de los pueblos y las
comunidades. Que es una estrategia clientelar de los partidos
políticos, no lo podemos negar, y es muy efectiva. Que es
un recurso valioso para la imagen de los actores
políticos, también es indiscutible. Que para los
gobiernos es un mecanismo que les puede ayudar a detectar y
atender necesidades y demandas sociales con mayor
precisión y rapidez, también es verdad.
Pero en términos de ingeniería
política, la gestión social debe llegar más
lejos, con mayores y mejores resultados.
La gestión debe, aquí, entenderse como una
tecnología
social más dispuesta al servicio de la sociedad, y, por lo
mismo, con una doble visión. Por un lado, con el ideal del
demócrata puro, quizá algo radical, que va a
brindar el servicio no sólo a sus correligionarios
partidistas, sino a quien se lo solicite, más allá
de las filias y las fobias ideológicas o de
grupo.
Por otro lado, con la eficiencia que distingue al
tecnócrata puro, con criterios racionales en
términos administrativos, con perfectibilidad en la
planeación para la distribución de
los recursos y bienes de
apoyo social, con transparencia y con certeza. En resumen, con
eficacia.
Por el momento, es todo en lo concerniente a este
análisis, pero no concluye aquí ni se terminan sus
horizontes ni sus posibilidades. Con esa inspiración,
seguiremos trabajando para proponer nuevas y mejores medidas que
nos permitan impulsar el desarrollo y el bienestar de la mejor de
nuestras causas: la población mexicana. Seguiremos informando
los avances.
EMILIO VELAZCO GAMBOA
Mexicano. Licenciado en Ciencias
Políticas por la Universidad del
Desarrollo del Estado de Puebla (UNIDES). Diplomado en Derecho
Electoral y Diplomado en Derecho
Constitucional por la Universidad Cuauhtémoc. Fundador
de la Cátedra Iberoamericana de Ingeniería
Política A. C. y Presidente del Consejo de Directores de
ésta.
http://www.galeon.com/emilio-velazco/
JUAN ANTONIO ARELLANO MÉNDEZ
Mexicano. Licenciado en Derecho Corporativo por el
Centro Universitario Irlandés A. C. (Irish University
México). Estudiante de la Maestría en Administración de la Calidad en
Gestión Pública Local por el Instituto de
Administración Pública del Estado de Puebla (IAP).
Presidente de la Comisión para el Desarrollo de la
Administración Pública, adscrita al Consejo
Académico de la Cátedra Iberoamericana de
Ingeniería Política A. C.