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Gestión social: Conceptos, operación y dinámica



    1. Conceptos y nociones
      básicas
    2. Importancia de la gestión
      social en México
    3. La idea contemporánea de
      gestión social en México
    4. Hacia un modelo normativo de la
      operación pública en la gestión
      social
    5. Epílogo

    1.
    Preámbulo

    La noción de gestión
    social es, sin duda, mucho más que un mero término
    de la vida política en el
    México
    contemporáneo, ya que alcanzó su máximo auge
    durante la larga estancia del Partido Revolucionario
    Institucional en el poder de este
    país, especialmente en la titularidad de la Presidencia de
    la República y una presencia aplastante y mayoritaria en
    las cámaras que conforman el Congreso de la Unión
    (básicamente en el período 1929-2000),
    situación que se reproducía en los gobiernos
    locales, tanto estatales como municipales.

    En menor medida, los partidos que durante ese tiempo se
    convirtieron no sólo en sus contendientes electorales,
    sino en sus opositores ideológicos, políticos,
    etc., empezaron a recurrir a la gestión social como
    mecanismo para atraer la preferencia y la simpatía del
    público ciudadano.

    Así, las secretaría de gestión
    social de los comités nacionales, estatales y municipales
    de los partidos y sus organizaciones, y
    en sí la gestión social como fenómeno y
    estrategia
    políticas, se convirtieron en una
    institución dentro de las instituciones
    mexicanas mismas.

    Este sencillo análisis buscará explicar brevemente
    lo que la gestión social ha sido en el escenario
    público nacional, ya que ha ido de los órganos de
    gobierno del
    Estado
    mexicano a los cuerpos intermedios, básicamente partidos,
    y de éstos a la ciudadanía, así como en sentido
    inverso, llegando a ser determinante en los resultados de los
    procesos
    electorales que se celebran periódicamente.

    Pero como es menester empezar por el principio, se
    aclararán y precisarán las cuestiones
    terminológicas como es debido, antes de proceder al
    estudio del asunto puesto hoy en la mesa de trabajo.

    2.
    Conceptos y nociones básicas

    Alrededor del concepto de
    gestión social giran otros relacionados o que son
    sinónimos de éste, y que por lo mismo es pertinente
    definir.

    Algunos de ellos son los siguientes:

    1. Gestión comunitaria.
    2. Autogestión.
    3. Desarrollo comunitario.

    Sobre la gestión social, se ha de citar a Emilio
    Velazco Gamboa, quien en su libro "El
    tribuno mexicano", expone lo siguiente:

    1. La razón por la cual son y existen los
      partidos es –definitivamente– ganar elecciones para
      llegar a la titularidad del poder público, y una de sus
      principales herramientas
      para ganar votos –junto con el proselitismo– es la
      gestión social.
    2. Ésta consiste en la celebración de
      trámites ante las autoridades correspondientes y
      facultadas tanto para la realización y dotación
      de obras y servicios
      públicos, despensas y otros insumos básicos,
      como para la promoción encaminada a crear o modificar
      leyes y
      programas
      que beneficien a sus militantes, simpatizantes y público
      en general.
    3. En este sentido, pesa mucho la influencia que el
      partido en cuestión tenga dentro de los órganos
      de gobierno, evidentemente, cuando la titularidad de
      éstos sea ejercida por miembros de dicho
      instituto.

    Obviamente, aquí se está viendo a la
    gestión social desde su relación histórica
    con los partidos
    políticos, pero no es la única perspectiva del
    término, si bien ha sido la más practicada y
    difundida. El Instituto Tecnológico y de Estudios
    Superiores de Occidente (ITESO), en el espacio que dedica a la
    Cátedra UNESCO en su portal web, define
    así a la gestión social:

    Entendemos por gestión social, el proceso
    completo de acciones y
    toma de
    decisiones que hay que recorrer, desde el abordaje de un
    problema, su estudio y comprensión, hasta el diseño y operación de propuestas
    en la realidad. Proceso que implica un aprendizaje
    conjunto y continuo para los grupos
    sociales, que les permite incidir en los procesos de la
    toma de decisiones dentro de la dimensión
    política. Es por esta razón que, el adjetivo
    social califica a la gestión. Aclaramos con esto, que
    nuestro concepto de gestión no se limita a la
    gestión administrativa.

    Esta definición nos indica, como tal, el sentido
    del término, pero aún se hará la
    distinción de éste a la vez que su relación
    con el de gestión comunitaria, para poder
    distinguirlo de otro eminentemente político pero
    más relacionado con la función
    gubernativa: el de gestión
    pública
    .

    Interconexión Eléctrica (ISA), empresa
    colombiana de servicios
    públicos especializada en la
    administración, operación y transporte de
    los mercados de
    energía, nos da la siguiente definición de
    gestión social, la cual complementa la ya expuesta
    anteriormente y que aplica en su actividad particular:

    Es la construcción de espacios de
    relación social y vínculos de relacionamiento
    institucional, a través de un conjunto de acciones,
    focalizadas en los subgrupos: sociedad en
    general; sociedad regional; comunidades; centros educativos, de
    investigación y desarrollo
    tecnológico.

    Finalmente, el gobierno del municipio de Paipa, Colombia, dicta
    que "la gestión social, dentro de la administración", en este caso, dentro de su
    ámbito gubernamental, "es la que involucra actividades de
    mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad, por
    medio de dependencias".

    Con ello se puede ver que la gestión para el
    desarrollo
    social también puede ser ejercida desde los
    órganos públicos, aunque se profundizará en
    su distinción del término gestión
    pública
    un poco más adelante.

    Por su parte, la gestión comunitaria,
    básicamente, "está compuesta por una serie de
    factores complejos. Uno de sus ejes centrales es el
    empoderamiento de las comunidades que significa que estas son
    capaces de administrar, operar y mantener" los servicios "con
    criterios de eficiencia y
    equidad tanto
    social como de género".

    En su sitio web, el Centro Internacional de Agua Potable y
    Saneamiento, añade que, así, las comunidades toman
    todas las decisiones relacionadas con los sistemas de
    agua y
    saneamiento (en este caso particular), tienen el control de los
    recursos
    (técnicos, financieros, de personal), y
    establecen relaciones horizontales con las agencias
    gubernamentales y no gubernamentales que apoyan su trabajo.
    Además, el empoderamiento subraya el carácter autónomo de la
    gestión comunitaria frente a los entes de apoyo sean
    estatales o no.

    "En esta visión la gestión comunitaria se
    consolida en la constitución de una organización cuyos miembros tienen la
    representación legítima de la comunidad y defienden
    sus intereses". Esta organización, u organizaciones,
    podrían ser asociaciones de vecinos, colonos, asambleas de
    barrios, etc., pero no siempre fue así.

    Al menos en el caso de México, esta forma de
    gestión es relativamente nueva, ya que tradicionalmente
    han sido los partidos quienes se han encargado de realizar tal
    actividad.

    Vale añadir que "en 1987, David Korten
    escribió que la gestión comunitaria tiene como
    punto de partida la comunidad: sus necesidades, capacidades y
    finalmente su control directo sobre los recursos y su
    destinación. Korten al igual que otros defensores del
    trabajo comunitario (Esman and Uphoff, 1984; Cernea, 1985)
    subrayan el empoderamiento de las comunidades como elemento
    central de la Gestión Comunitaria".

    "Un aspecto distintivo por excelencia de la
    gestión comunitaria frente a la gestión privada
    está dado por su carácter de representante del
    interés
    público, de ahí que, mientras las organizaciones
    prestadoras de servicios administradores de carácter
    privado tienen como objetivo
    principal la generación y apropiación particular de
    las ganancias, en la gestión comunitaria cuando hay
    ganancia se debe hacer una redistribución social de la
    misma".

    Ahí es donde la gestión adquiere su
    connotación social, diferenciándose
    también de la gestión pública, en
    cuanto que la primera es promovida desde el pueblo y aun por los
    cuerpos intermedios entre éste y el gobierno, y la segunda
    es la que efectúa directamente el gobierno y sus
    órganos y dependencias, pudiendo entenderse a ésta
    como la administración
    pública en sí, con todas sus ramas y
    actividades (programación, presupuesto,
    abasto, desarrollo social, etc.).

    Por tanto, la idea de autogestión se encuentra
    íntimamente ligada a la de gestión social,
    gestión comunitaria e incluso autogestión
    comunitaria. Sobre esta última, el Ingeniero Adriano
    Brivio Borja señala que:

    • La autogestión comunitaria, es una
      gestión de la comunidad, que ocurre como consecuencia de
      transformar la espiral descendente de la pobreza en
      espirales ascendentes de desarrollo. La fuente de la
      autogestión comunitaria es el cambio de
      una visión fatalista de la pobreza,
      sólo como suma de carencias, a una visión
      esperanzadora, como generadora del impulso necesario para el
      desarrollo.
    • La autogestión comunitaria es, entonces, el
      canal a través del cual el potencial infinito inherente
      del ser humano se encauza hacia el logro de una vida digna a
      través de mejorar la calidad de
      vida de cada uno de los moradores, de acuerdo a sus propios
      objetivos,
      metas y con el apoyo solidario de sus semejantes.
    • La terminología "Auto" es un prefijo
      que significa "uno mismo", o "por sí mismo" y
      Gestión se define como administrar o
      también como hacer diligencias para conseguir algo, como
      puede ser un producto,
      bien o servicio.
      Pero autogestionario no significa autosuficiente. La idea de
      autogestión persigue el poder para decidir por sí
      mismo sobre las decisiones que le afectan.
    • Con lo expuesto, Autogestión es un
      proceso mediante el cual se desarrolla la capacidad individual
      o de un grupo para
      identificar los intereses o necesidades básicas que lo
      son propios y que a través de una organización
      permita defenderlos expresándolos con efectividad en la
      práctica cotidiana, basándose en una
      conducción autónoma y en una coordinación con los intereses y acciones
      de otros grupos. Este
      concepto, por supuesto, lleva implícitos los de planificación, democracia
      participativa y desarrollo
      sustentable.

    Así, se tiene que "el desarrollo
    comunitario puede definirse como la agregación de
    valor
    económico que proviene de pequeños núcleos
    culturales, sean estos la familia,
    pequeñas asociaciones o grupos comunes". Esta
    noción de desarrollo se define –citando a Javier
    Pérez de Cuellar por dos autores chilenos– como "un
    proceso encaminado a aumentar las opciones de las personas, que
    mide el desarrollo según una amplia gama de capacidades,
    desde la libertad
    política, económica y social, hasta la posibilidad
    de que cada quien pueda llegar a ser una persona sana,
    educada, productiva, creativa y ver respetados tanto su dignidad
    personal como sus derechos
    humanos".

    3.
    Importancia de la gestión social en
    México

    La gestión social ha tenido una gran importancia
    en el desarrollo histórico de México,
    especialmente, como ya se ha dicho, en el período post
    revolucionario, concretamente, en la era del PRI (1929-2000), si
    bien –insistimos– no es un recurso que hayan
    reprobado los demás partidos políticos.
    Esencialmente, su importancia se ha reflejado en las siguientes
    dimensiones:

    1. En el ámbito
      político-partidista-electoral-gubernativo;
    2. En el ámbito de la imagen de los
      actores políticos, y
    3. Como alternativa para el desarrollo o, al menos, el
      mejoramiento de los niveles de vida de los pueblos y las
      comunidades.

    En el primer punto, es obvio que la gestión
    social es un gran bastión de los institutos
    políticos, ya que, bien realizado en el campo de trabajo
    partidista, puede ser una efectiva estrategia clientelar para
    cooptar votos en los tiempos de procesos y campañas
    electorales.

    ¿Cómo? Tradicionalmente, los legisladores
    y los comités de los partidos en sus distintos niveles
    –nacional, estatales y municipales, e incluso seccionales y
    de base– han utilizado todo el peso de su imagen, fuero,
    influencia y relaciones para conseguir beneficios para sus
    seguidores y/o representados.

    Ya en su estudio "El tribuno mexicano", Velazco Gamboa
    dice que, básicamente, los legisladores han sido los
    grandes gestores sociales de México, si bien no es una de
    sus funciones
    constitucionales, sino más bien,
    metaconstitucional.

    Ello ha tenido su impacto positivo en una suerte de
    círculo virtuoso. Velazco lo explica así. Los
    legisladores, sobre todo al ser reelegidos, tienen mucha fuerza e
    influencia, y:

    • Para sus representados, dicha fuerza se
      revierte y traduce en el apoyo irrestricto que los gobernantes
      surgidos de su partido –sus correligionarios, pues–
      le dan, respondiéndole de manera inmediata o casi
      inmediata en la gestión y realización de obras y
      servicios públicos en favor del desarrollo de las
      comunidades que tiene bajo su
      representación.
    • Ello, evidentemente, le seguirá generando
      votaciones elevadas y rotundas. Este también es un
      ejemplo más de la maquinaria priísta en la
      historia del
      México moderno. Todos los candidatos y representantes
      populares emanados del PRI, ya fuera en temporadas electorales
      o no, regularmente solían promover obras públicas
      ante los gobiernos municipales y/o estatales –e incluso
      federal–.
    • Esta tendencia, claro, se perdió con los
      años, y fue una de las múltiples causas
      –junto con las recurrentes y terribles crisis
      económicas sexenales– que llevaron a este
      instituto político a perder el lugar que siempre tuvo
      ante el electorado.
    • No obstante, hasta hace pocos años era normal
      ver a los candidatos, especialmente los que aspiraban a cargos
      municipales o parlamentarios, y a los gobernantes,
      especialmente a los legisladores, recorriendo sus comunidades o
      distritos, o recibiendo solicitudes en sus oficinas, ya fuera
      para la gestión y dotación de obras
      públicas –agua potable, alcantarillado, drenaje,
      caminos o carreteras, etc.– o prestaciones
      de lo más variado
      dotación de servicios médicos, –trofeos
      para campeonatos deportivos, diplomas, uniformes,
      etc.–.

    No obstante, esa tendencia está regresando y esa
    es la estrategia a la que han recurrido los políticos
    actuales, especialmente los que militan en los partidos
    Revolucionario Institucional –sobre todo en los niveles
    locales– y de la Revolución
    Democrática –véase, por caso, la
    actuación de Andrés Manuel López Obrador al
    frente del gobierno de la Ciudad de
    México–.

    Quizá sean medidas populistas, pero
    electoralmente son efectivas, y mientras generen un beneficio a
    la ciudadanía –por efímero que sea–,
    forzosamente se refleja en el nivel de vida de
    ésta.

    4. La
    idea contemporánea de gestión social en
    México

    Como ya se ha dicho, los actores políticos, sobre
    todo legisladores y dirigentes partidistas, están
    volviendo a la gestión social como estrategia para ganar
    simpatizantes y adeptos. Pero, además, la gestión
    de servicios y beneficios para la sociedad, evidentemente, es una
    obligación de los órganos de gobierno.

    Así, los gobiernos estatales, a través de
    las secretarías de desarrollo social, están
    promoviendo, en coordinación con otras dependencias, la
    dotación de servicios públicos (mantenimiento
    y creación de infraestructura de agua, drenaje y
    alcantarillado, alumbrado, seguridad y
    vigilancia, etc.), obras sociales (mantenimiento y
    construcción de escuelas, hospitales, etc.), asistencia
    social (dotación de servicios médicos, distribución de despensas y desayunos,
    etc.), trámites (defensoría de oficio, registro civil
    sin costo,
    celebración de testamentos, etc.) y muchas
    más.

    La ruta, claro, consiste en dirigir al gobernador en
    turno –o a la autoridad
    inmediata, pudiendo ser el ayuntamiento o los delegados estatales
    o federales de las secretarías de Estado– la
    solicitud para recibir un servicio determinado. Dicha
    petición puede ser directa ante las secretarías de
    desarrollo social u otras dependencias oficiales, o indirecta, al
    realizarse ante partidos u organizaciones adherentes o
    sectoriales de éstos, que, a través de sus oficinas
    de gestión social, elevan ante la autoridad. Otra ruta
    indirecta son las asociaciones civiles.

    Como es lógico suponer, al partido del que
    surgió el gobernante en turno, le antecede el derecho de
    gestión, aunque ello no exime al titular del poder
    público de atender las solicitudes de otros institutos
    políticos o grupos de interés. Como sea, la
    gestión social regresa, aunque ha perdido algunos rasgos
    populistas, tales como el hecho de que antes eran casi un
    monopolio del
    partido en el poder. Más allá de las filias y las
    fobias, todos los partidos lo tuvieron en algún momento de
    la historia.

    Subyace, finalmente, un par de dudas: ¿bajo
    qué normas o procedimientos se
    debe ejercer la gestión social desde el aparato
    público del Estado mexicano y/o sus distintas partes?
    ¿Cuáles deben ser los fundamentos éticos que
    deben regir esta importante función oficial? En el
    siguiente apartado se harán las precisiones que
    habrán de responder a estas interrogantes.

    5.
    Hacia un modelo
    normativo de la

    operación pública en la
    gestión social

    Por la observación de distintos ordenamientos
    legislativos vigentes (por ejemplo, las Reglas de
    Operación del Programa de
    Coinversión Social 2005, las Reglas de Operación e
    indicadores de
    evaluación y gestión del Programa
    Nacional de Becas para Estudios Superiores, PRONABES, entre
    otros) así como a través del análisis y la
    capacidad de abstracción, los autores del presente
    trabajo, hemos podido llegar a una propuesta sobre lo que, a
    juicio personal, debería ser un modelo normativo de la
    operación pública en la gestión
    social.

    Los reglamentos existentes y vigentes pertenecen al
    orden federal de gobierno, ya que no se pudieron obtener fuentes
    relacionadas dentro de los gobiernos estatales. Ello no implica
    que no existan, pero al menos no estarían disponibles o no
    tendrían la difusión que los otros, mismos que se
    aplican a través de SAGARPA, SEP, Secretaría de
    Salud y
    SEDESOL.

    Básicamente, los ordenamientos a que se
    hacía referencia antes, tienen una estructura
    más o menos homogénea, toda vez que se observa la
    dotación u otorgamiento de recursos en efectivo y, en
    menor medida, en especie. Dicha estructura observa el siguiente
    capitulado:

    1. Antecedentes, que pueden ir seguidos, o bien tener en
      su lugar, la definición de conceptos
      básicos.
    2. Objetivos general y particulares.
    3. Lineamientos generales, definiendo el segmento
      poblacional al que se principalmente se dirige, las
      características de los apoyos, beneficios y/o
      estímulos a otorgar; los beneficiarios de éstos,
      los derechos y
      obligaciones
      de éstos, y las causas que pueden determinar la
      pérdida parcial o total de los mismos.
    4. Los aspectos relativos a la coordinación
      institucional de distribución y
      ejecución.
    5. La mecánica de operación,
      esencialmente, promoción, difusión,
      fiscalización, etc.
    6. La evaluación.
    7. La medición de resultados. Ello es toral,
      porque si se puede cuantificar, o sea, apreciar en
      números y cifras el desarrollo de los programas de
      gestión social, tanto generales como sectoriales y
      auxiliares, mucho menos se podrá apreciar
      cualitativamente su efectividad y trascendencia
      social.
    8. Los aspectos relativos a la fiscalización y
      contraloría: seguimiento, auditoría, quejas y denuncias, canales de
      atención, etc.
    9. Finalmente, lo relativo a la información financiera, los cierres de
      ejercicio, el origen y aplicación de recursos,
      etc.

    Además, aquí se recomienda que se tomen en
    cuenta los siguientes puntos:

    1. La transparencia, que va más allá de la
      fiscalización y contraloría. Aquí se
      podría hablar también de la ética en
      la aplicación de los programas, yendo por temas como la
      imparcialidad, la equidad de género, etc.
    2. La vigencia, pues puede haber programas permanentes,
      programas temporales, etc. independientemente de que, en los
      términos de la ingeniería política, hemos hecho
      hincapié en que hay programas y planes
      estratégicos generales, sectoriales y
      auxiliares.

    Ahora bien, si se quisiera establecer una normatividad
    en general para la operación pública en la
    gestión social a partir de un esquema tipo, por ejemplo,
    aterrizándolo en el caso del Estado de Puebla a
    través de su Secretaría de Desarrollo Social
    dependiente del Ejecutivo, se sugiere que se desarrollase de la
    siguiente manera:

    1. Primero que nada, especificar qué tipo de
      atención va a darse a través de la
      Secretaría y, más específicamente, a
      través de cuál de sus áreas
      (subsecretarías, direcciones y/o
      departamentos).
    2. Una vez que se haga esto, se tiene que establecer con
      claridad cuál va a ser el mecanismo de recepción
      de las solicitudes de gestión, cómo se van a
      canalizar, etc.
    3. Qué tipos de apoyo a la gestión se van
      a dar, en efectivo o en especie (por citar tan sólo un
      ejemplo), tanto directos (o sea, los que podrá conceder
      por sí misma la Secretaría, de acuerdo con su
      naturaleza y
      presupuesto) como indirectos (los que canalice a otras
      dependencias para que, actuando de manera coordinada,
      propiamente gestionando, se le otorguen al
      público).

    A partir de ahí, se podrán emitir las
    consiguientes Reglas de Operación Pública para la
    Gestión Social, o en la Gestión Social,
    según se le quiera denominar. Por supuesto, este
    ordenamiento es un poco largo –obsérvense los
    federales en vigencia– y requiere un poco de detalle y
    profundidad en su construcción desde la perspectiva de la
    ingeniería legislativa y la ingeniería
    política.

    Pero, quizá por ello mismo, esas reglas, que de
    hecho no existen definidas como tales en los gobiernos mexicanos,
    podrían convertirse en una punta de lanza en la
    ingeniería política para el México
    contemporáneo y donde, siguiendo el ejemplo puesto, Puebla
    podría convertirse –una vez más– en
    vanguardia del
    desarrollo político y social.

    6.
    Epílogo

    Definitivamente, la gestión social es un
    instrumento más para el desarrollo de los pueblos y las
    comunidades. Que es una estrategia clientelar de los partidos
    políticos, no lo podemos negar, y es muy efectiva. Que es
    un recurso valioso para la imagen de los actores
    políticos, también es indiscutible. Que para los
    gobiernos es un mecanismo que les puede ayudar a detectar y
    atender necesidades y demandas sociales con mayor
    precisión y rapidez, también es verdad.

    Pero en términos de ingeniería
    política, la gestión social debe llegar más
    lejos, con mayores y mejores resultados.

    La gestión debe, aquí, entenderse como una
    tecnología
    social más dispuesta al servicio de la sociedad, y, por lo
    mismo, con una doble visión. Por un lado, con el ideal del
    demócrata puro, quizá algo radical, que va a
    brindar el servicio no sólo a sus correligionarios
    partidistas, sino a quien se lo solicite, más allá
    de las filias y las fobias ideológicas o de
    grupo.

    Por otro lado, con la eficiencia que distingue al
    tecnócrata puro, con criterios racionales en
    términos administrativos, con perfectibilidad en la
    planeación para la distribución de
    los recursos y bienes de
    apoyo social, con transparencia y con certeza. En resumen, con
    eficacia.

    Por el momento, es todo en lo concerniente a este
    análisis, pero no concluye aquí ni se terminan sus
    horizontes ni sus posibilidades. Con esa inspiración,
    seguiremos trabajando para proponer nuevas y mejores medidas que
    nos permitan impulsar el desarrollo y el bienestar de la mejor de
    nuestras causas: la población mexicana. Seguiremos informando
    los avances.

    EMILIO VELAZCO GAMBOA

    Mexicano. Licenciado en Ciencias
    Políticas por la Universidad del
    Desarrollo del Estado de Puebla (UNIDES). Diplomado en Derecho
    Electoral y Diplomado en Derecho
    Constitucional por la Universidad Cuauhtémoc. Fundador
    de la Cátedra Iberoamericana de Ingeniería
    Política A. C. y Presidente del Consejo de Directores de
    ésta.

    http://www.galeon.com/emilio-velazco/

    http://www.ipol.com.mx/

    JUAN ANTONIO ARELLANO MÉNDEZ

    Mexicano. Licenciado en Derecho Corporativo por el
    Centro Universitario Irlandés A. C. (Irish University
    México). Estudiante de la Maestría en Administración de la Calidad en
    Gestión Pública Local por el Instituto de
    Administración Pública del Estado de Puebla (IAP).
    Presidente de la Comisión para el Desarrollo de la
    Administración Pública, adscrita al Consejo
    Académico de la Cátedra Iberoamericana de
    Ingeniería Política A. C.

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