- El Contencioso
Administrativo - ¿Por qué surgieron
los Tribunales Administrativos en
México? - Fundamento Constitucional de
la creación de los Tribunales
Administrativos - La "Autonomía" de los
Tribunales Contenciosos Administrativos - Tribunal de lo Contencioso
Administrativo para el Estado de Nuevo
León - Conclusiones
- Recomendaciones
- Bibliografías
En el año de 1953 el Gobierno de la
República Central entonces establecida, expidió la
Ley y su
respectivo Reglamento, "para el arreglo de lo contencioso
–administrativo".
El artículo 1° de la ley, en forma
enfática, declaró el principio de separación
de la autoridad
administrativa de la judicial, estableciendo que "no corresponde
a la autoridad judicial el
conocimiento de las cuestiones adminisitrativas",
agregándose en el artículo 13 que los tribunales
judiciales no pueden proceder contra los agentes de la
Adminisitración por crímenes o delitos
cometidos en el ejercicio de sus funciones sin la
previa consignación de la autoridad
administrativa.
En estos dos preceptos queda consignada la independencia
de la adminisitración, tantos en sus agentes como por sus
actos, frente al poder
judicial.
Además, se estableció que nadie
podría demandar al Gobierno o demarcaciones,
ayuntamientos, etc., sin que previamente se hubiere presentado a
la
AdminIstración una memoria en que se
expusiera el objeto y motivos de la demanda,
debiendo esperar por cuarenta días la autorización
del Ministro respectivo, en el concepto de que
pasado ese término debería entenderse dada dicha
autorización.
La falta de presentación de la memoria, o
del transcurso del tiempo
indicado, haría nulo el procedimiento
judicial.
Por último, se estableció que los
tribunales no podían ejecutar ni embargar los caudales del
erario o rentas nacionales, ni de la demarcaciones,
ayuntamientos, etc., debiéndo limitarse la autoridad
judicial a declarar el derecho de las partes, dejando al resorte
exclusivo de la Adminisitración la manera de ejecutur los
fallos.
Vino poco tiempo mas tarde la Constitución de 1857, y después de
ella, pero reproduciendo las normas que sobre
el particular contenía la Constitución de
1917.
Por tanto, las opiniones que se sustentaron bajo la
vigencia de la primera, pueden ser válidas referidas a la
segunda y en consecuencia nuestro estudio se contraerá
indiferentemente a las épocas sucesivas de su
vigencia.
Se dice que conforme al artículo 49 de la
Constitución de 1917, sustancialmente idéntico al
50 de la de 1857, se prohibe la reunión de dos o
más de los poderes en un sólo individuo o
corporación, y que si el Ejecutivo juzgara, vendría
a violar el principio de separación adoptado.
A pesar de que la interpretación dada al sistema
constitucional establecido en México a
partir de 1857 fue la de considerar incompatible con dicho
sistema la creación de tribunales administrativos que
conocieran de controversias que surjan de actos de la Administración, y en el año de 1936
se operó un serio cambio en
nuestra legislación positiva al expedirse, el 27 de
Agosto, la Ley de Justicia
Fiscal,
creando el Tribunal Fiscal de la Federación destinado a
conocer el contencioso-fiscal, y al establecerse en el Estatuto
de los Trabajadores al Servicio del
Estado, del 5
de Noviembre de 1938, el Tribunal de Arbitraje.
En nuestra constitución política federal, el
contencioso administrativo estuvo contemplado en el
artículo 104 fracción I, párrafos 2° y
3°, según reforma del 30 de diciembre de 1946, reforma
que permitió la existencia del sistema fránces y
del anglosajón para controlar la legalidad de
la acción
administrativa, dándose así una especie de
mecanismo híbrido de control.
A partir de la reformas constitucionales de agosto y
marzo de 1947, encontramos los siguientes fundamentos:
- En el artículo 73 se prevé que el
congreso de la unión es competente pára expedir
leyes que
instruyan tribunales de lo contencioso adminisitrativo dotados
de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a
su cargo dirimir las controversias que se susiten entre la
administración pública federal y
los particulares, estableciendo las reglas para su organización, su operatividad, el
procedimiento, y los recursos contra
sus resoluciones. - Conforme a la fracción I-B del artículo
104, corresponde a los tribunales de la federación
conocer los recursos de revisión que se interpongan
contra las resoluciones definitivas de los tribunales de los
contencioso administrativo, sólo en los casos que
señalan las leyes. Las revisiones, de las cuales
conoceran los tribunales colegiados de circuito, se
sujetarán a los trámites que la ley reglamentaria
de lso artículos 103 y 107 de la constitución
fije para la revisión en amparo
indirecto, y en contra de las resoluciones que en ellas dicten
los tribunales colegiados de circuito no procederá
recurso alguno. - En el artículo 116 fracción IV (ahora
fracción V), se contempla la jurisdicción
contenciosa adminisitrativa local en los siguientes
términos:
Las Constituciones y las leyes de los estados
podrán instituir tribunales de los
contenciosos-adminsitrativo dotados de plena
autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su
cargo dirimir controversias qe se suciten entre la
Adminsitración Pública Estatal y los particulares,
estableciendo las normas para su organización, su
funcionamiento, el procedimeinto y los recursos contra sus
resoluciones;…
El contencioso administrativo surge en virtud de
considerar que la administración pública, por ser uno
de los poderes de estado, no tiene porqué someter la
solución de los conflictos
derivados de su accionar al conocimiento
de otro poder, el cual
sería, para el caso, el judicial. Por esta razón,
se crean órganos dentro de la propia adminsitración
pública, investidos de una supuesta autonomía,
ordenada constitucionalmente, que habrán de resolver
jurisdiccionalmente las controversias surgidas entre está
y el particular que se considere afectado por algún acto
administrativo.
Otro de los razonamientos centrales para justificar la
existencia del contencioso adminsitrativo es en el sentido de que
la jurisdicción, en esta materia,
implica valorar el interés
público y algunas cuestiones metajurídicas que en
opinión de algunos autores no podrían apreciar
convenientemente el poder judicial.
En cuanto a los alcances de sus decisiones, se puede
hablar de los tipos de contencioso administrativo
siguientes:
- Contencioso de plena jurisdicción o
subjetivo - Contencioso de anulación, de ilegitimidad u
objetivo - Contencioso de represión
- Contencioso de interpretación
En el primero, el tribunal administrativo al revisar el
acto impugnado le indicará a la administración
pública en qué sentido debe emitirse dicho
acto.
En el segundo, el de nulidad, el órgano
contencioso administrativo se limitará a declarar la
nulidad o validez del acto que ha sido impugnado o
revisado.
En el contencioso de represión se llegan a
aplicar sanciones. En algunos países de le destina a
resolver cuestiones relacionadas con multas impuestas por
infracciones en materia de tránsito de vehículos
automotores.
En cuanto al contencioso de interpretación, se
puede enunciar indicando que por su medio la autoridad, antes de
emitir un acto adminisitrativo, solicitará al tribunal su
opinión respecto al sentido en que debe expedirse dicho
acto.
¿Por
qué surgieron los Tribunales Administrativos en
México?
La función
jurisdiccional Federal en México se ha fraccionado, entre
el Poder Judicial Federal en ciertas materias como la civil,
penal y la de amparo, y posteriormente en las materias del
trabajo y
administrativa. Y en un sistema de paralelo de
jurisdicción adminsitrativa que ha ido creciendo
día con día y que se inicio en 1936 con la
creación, en su momento al margen de la
Constitución, de Tribunal Fiscal de la Federación,
ahora llamado Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa (2000); y posteriormente, del Tribunal Federal
Electoral (1987) y de los Tribunales Agrarios (1992).
La realidad de las cosas es que fueron razones políticas
las que se involucraron para crear los mencionados tribunales,
pues se habló de la autonomía, de la
especialización por materia y también con
frecuencia de aligerar, disminuir, achicar o aliviar la carga del
Poder Judicial Federal; cuestión por demás
discutible, pues si para aligerar o disminuir la carga del Poder
Judicial Federal se crearon y se siguen creando tribunales
administrativos por doquier, esto no resulta de ninguna manera en
una adescarga de trabajo para el Poder Judicial Federal, porque
de todas maneras con excepción de Tribunal Federal
Electoral; a tráves del juicio de amparo
o recursos, el Poder Judicial Federal llega a conocer en
última instancia de impugnaciones en contra de las
resoluciones de los tribunales administrativos.
Como veniamos mencionando es muy discutible cuales
fueron las razones para la creación de los tribunales
administrativos, el tratadista Miguel Acosta Romero señala
lo siguiente. …"consideramos que fue un capricho de quienes
en su momento decidieron copiar el sistema francés de los
tribunales administrativos, sin tomar en cuenta que en
México tenemos un instrumento de defensa del particular
tan importante e inserto de experiencia mexicana, como lo es el
juicio de amparo."
Las argumentaciones que se dieron en las
exposiciones de motivos de las reformas a la Constitución,
fue la esecialización, y por otra parte la presunta
autonomía de los tribunales administrativos y sobre
el gran rezago en en esa época agobiaba a la Suprema Corte
de Justcia de la Nación
(rezago el cual continua perdurando) y como ya se había
mancionado para la aligeración de la carga de trabajo del
Poder Judicial de la Federación, lo que resulta a todas
luces un sofisma, ya que la gran mayoría de sentencias de
los tribunales administrativos llegan a la jurisdicción de
amparo, ya sea por vía de amparo directo o bien las
revisiones fiscales en el caso del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa.
Fundamento
Constitucional de la creación de los Tribunales
Administrativos.
Para preveer la creación de los tribunales
administrativos se encuentra el artículo 73
fracción XXIX, inciso H el cual señala lo
siguiente:
Acosta Romero, Miguel, "Derecho Administrativo
Especial" Editorial Porrúa , México
1999.
XXIX-H.- Para expedir leyes que instituyan
tribunales de lo contencioso administrativo, dotados de plena
autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su
cargo dirimir las controversias que se susciten entre la
administración pública federal y los
particulares, estableciendo las normas para su
organización, su funcionamiento, el procedimiento y los
recursos contra sus resoluciones;
Como habíamos mencionado anteriormente el
artículo 116 fracción V estipula la creación
de los tribunales administrativos en materia local.
La
"Autonomía" de los Tribunales Contenciosos
Administrativos
En la obra que autor Miguel Acosta Romero utiliza
difentes significados de la palabra autonomía al darle
primero como definición la facultad de regirse por
sí mismo o capacidad de actuación
espontánea.
Éticamente se define a partir de Sócrates
como independencia del hombre con
respecto a la parte natural de su naturaleza.
Políticamente se define como la capacidad por
determinados órganismos o entidades infraestatales para
gobernarse dentro de ciertas esferas territoriales sin ninguna
interferencia extraña.
Jurídicamente como la capacidad de darse leyes
propias en función de su autogobierno.
Rafael de Pina en su Diccionario
Jurídico define autonomía como "potestad de
que , dentro del Estado, pueden gozar las entidades
políticas que lo integran, dentro de una determinada
esfera territorial, y que les permite –cuando la tienen
– la gestión
de sus intereses locales por medio de sus intereses locales por
medio de sus organizaciones
propias formadas libremente por los ciudadanos."
Ahora bien, uno de los principales problemas de
la supuesta autonomía de los tribunales administrativos,
radica en que no son de única instancia, ya que aún
terminada la tramitación del procedimiento, existe una
segunda instancia ante los propios tribunales, es decir, ante las
llamadas Salas Superiores, así que los juicios no terminan
ahí, lo cual resultaría ideal para una justicia
pronta y expedita, ya que en la mayoría de los casos las
resoluciones no son favorables al particular, y se tienen que ir
al juicio de amparo para conseguir la anulación de los
actos administraivos ilegales, y si bien estos resultan ser
también inconstitucionales, estos se tienen que resolver
forzosamente en los tribunales del poder judicial de la
federación, es decir, hasta la última instancia
para conseguir la anulación de dichos actos, puesto que lo
anterior es competencia
exclusiva de los órganos de amparo y de nada sirve
promoverlos ante los tribunales administrativos, ya que esto
sólo se hace para que no se declaren improcedentes los
juicios de amparo por no cumplir con el principio de
definitividad; para los cual me permito transcribir en los
textuamente las fracciones XIII y XIV el artículo 73 de la
Ley de Amparo:
Art. 73. El jucio de amparo es
improcedente:
… XIII.- Contra las resoluciones judiciales o de
tribunales administrativos o del trabajo respecto de las cuales
conceda la ley algún recurso o medio de defensa, dentro
del procedimiento, por virtud del cual puedan ser modificadas,
revocadas o nulificadas, aun cuando la parte agraviada no lo
hubiese hecho valer oportunamente, salvo lo que la
fracción VII del artículo 107 Constitucional
dispone para los terceros extraños.
Se exceptúan de la disposición anterior
los casos en que el acto reclamado importe peligro de
privación de la vida, deportación o destierro, o
cualquiera de los actos prohibidos por el artículo 22 de
la Constitución.
XIV.-Cuando se esté tramitando ante los
tribunales ordinarios algún recurso o defensa legal
propuesta por el quejoso que pueda tener por efecto modificar,
revocar o nulificar el acto reclamado;…
Es importante recalcar, que los argumentos para
fundamentar la existencia de los tribunales administrativos no
son validos, pues el primero de ellos es la llamada "plena
autonomía" para emitir sus fallos, y después
vendrían los argumentos de la especialización de
sus integrantes, y en tercero, la supuesta aligeración o
descarga de trabajo del Poder Judicial de la
Federación.
Ahora bien, si de acuerdo a la
organización del gobierno federal (poder
ejecutivo) los Tribunales como los son la Juntas de
Conciliación y Arbitraje, el Tribunal de Arbitraje, el
Tribunal Federal Electoral, el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Adminisitrativa, están incorporadas de hecho o de
"derecho" absurdamente a la centralización adminisitrativa, pues por
ejemplo los dos primeros dependen jerarquicamente de la
Secretaría del Trabajo.
Como podemos observar, la centralización
administrativa implica la unidad de diferentes órganos que
la componen y entre ellos existe un acomodo jerárquico, de
subordinación frente al titular de poder
ejecutivo.
Así las cosas, si los tribunales contenciosos
administrativos resultan ser "autónomos", es decir que se
rigen bajo sus propias leyes, y con plena independencia, entonces
como es posible que dependan del poder ejecutivo, puesto que los
Poderes de la Unión (ejecutivo, legislativo y judicial)
debe haber una relación de decisión, nombramiento,
mando, revisión, vigilancia, disciplinario; pero esta
relación jerarquica no se da con los tribunales
administrativos, puesto que estos estan dotados de una supuesta
autonomía.
A mayor abundamiento, me permito explicar de manera muy
sencilla el principio de división de poderes:
El Estado Mexicano en su carácter de Organización
Constitucional Moderno, cuenta con una "División de
los Tres
Poderes", llamados Ejecutivo, Legislativo y
Judicial.
En México, la legislación positiva, impone
la distribución de funciones diferentes entre
cada uno de los mencionados Poderes, sin embargo, esta exigencia
no se maneja en todos los casos con dicho rigor, ya que cada
poder realiza sus atribuciones, ya sea desde el punto de vista
objetivo, o
desde el punto de vista subjetivo.
En el objetivo parte de acuerdo a la naturaleza
intrínsica de la función y en el subjetivo, parte
de acuerdo al órgano que la realiza.
El Poder Judicial, tanto el de la federación como
el del fuero común, cuenta con organos competentes con la
función primordial de interpretar la leyes.
Sin embargo, en los casos en un particular busque la
interpretación de la legalidad de los actos
administrativos que realiza el Poder Ejecutivo, esta
función esta reservada en primera instancia a los
Tribunales Contenciosos Administrativos, dependientes del mismo
Poder Ejecutivo, por lo que esto causa una confusión e
inseguridad
jurídica a los gobernados.
Tribunal de lo
Contencioso Administrativo para el Estado de
Nuevo León
La Ley de Justicia Administrativa para el Estado de
Nuevo León contempla que el tribunal contencioso
administrativo estatal goza de plena autonomía para emitir
sus fallos, según se desprende de los siguientes
artículos:
Artículo 1o.- Esta Ley tiene por
objeto establecer la organización y funcionamiento del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de facultades
para conocer y resolver los conflictos y controversias que se
susciten entre los particulares y el Estado, los Municipios, sus
organismos descentralizados y empresas de
participación estatal y municipal cuando estas
últimas realicen funciones
administrativas de autoridad; el procedimiento para su
resolución y ejecución; los recursos que los
particulares y las autoridades podrán interponer en contra
de los fallos que pronuncie.
Artículo 2o.- El Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado, es un Tribunal formalmente
administrativo, materialmente jurisdiccional, dotado de plena
autonomía y jurisdicción para dictar sus
fallos.
DE LA INTEGRACION DEL TRIBUNAL
Artículo 5o.- El Tribunal de lo
Contencioso Administrativo estará integrado por tres salas
unitarias, de las cuales una será la Sala Superior a cargo
del Presidente del Tribunal, y dos Salas Ordinarias, primera y
segunda, a cargo de cada uno de los dos Magistrados restantes; y
contará, además, para el debido cumplimiento de sus
funciones con:
I.- Un Secretario General de Acuerdos;
II.- Secretarios de Estudio y Cuenta;
III.- Actuarios, y
IV.- Personal
técnico administrativo.
Artículo 6o.- El Titular del Poder
Ejecutivo del Estado propondrá a los Magistrados del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para su
designación por el Congreso del Estado o de la
Diputación Permanente en los casos de receso de
aquél, ante quien rendirán la protesta de
Ley.
Como hemos observado, los tribunales tanto
federales o como estatales, supuestamente estan dotados de plena
autonomía; sin embargo, esto dista mucho de la realidad,
ya que sobre todo el tribunal adminisitrativo local en Nuevo
León, no cuenta con la propia designación de los
más altos miembros de dicho tribunal, que son los
Magistrados de las Salas Ordinarias y el Magistrado de la Sala
Superior y Presidente del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de Nuevo León, ya que estos se
eligen a propuesta del Titular del Poder Ejecutivo, es decir, del
Gobernador del Estado de Nuevo León, para su
designación por el Congreso del Estado; por lo que a todas
luces podemos observar que de acuerdo a la Ley, el Tribunal en
sus altas esferas no cuenta con sus propios organismos para poder
ser electos, y por lo tando tienen que acudir al alto jerarca de
Poder Ejecutivo para su propuesta y a la Legislatura
Local para designación o mejor dicho para su
aprobación.
En la presente monografía se expuso como los Tribunales de
los Contencioso Administrativos distan mucho de ser
autónomos, pues si bien la ley así los contempla,
la realidad de las cosas es que el Ejecutivo controla
además de su presupuesto,
muchas veces su desiganción y por lo tanto la deuda de
favores, que incurririan en situaciones con total falta de
ética.
Si lo que buscamos es una verdadera justicia y legalidad
en nuestro país, debería de haber un cambio en las
leyes, para que no sea el propio ejecutivo el que controle a los
tribunales contenciosos adminisitrativos, que en muchos de lo
casos resultan ser partes dentro de los procedimientos
como autoridades demandadas, por lo que no se puede confiar en la
imparcialidad de los fallos de un órgano que pertenece al
mismo poder ejecutivo y que por lo tanto no garantiza su
autonomía.
Como propuestas en el presente trabajo incluimos las
siguientes:
- Que en virtud de que no existe carrera judicial en
los tribunales administrativos, ni existe un órgano que
los revise; se propone que existiere un Consejo de la
Judicatura Federal o Estatal, según sea el caso, como
sucede en el Poder Judicial de la Federación y del
Estado, y por lo tanto habría un serviicio civil de
carrera y con eso un mejoramiento de la calidad y
productividad en los tribunales administrativos;
sin embargo, podría resultar un denotador de más
burocracia y
un gasto presupuestario aún mayor si no se organiza y
administra de manera adecuada. - Otra propuesta es que dichos tribunales dependan, o
mejor dicho se unifiquen al Poder Judicial, del Estado en el
caso de Nuevo león y las demás entidades
federativas y obviamente al Poder Judicial de la
Federación en los casos de jurisdicción
administrativa federal, con esto se aprovecharía de la
experiencia, la capacidad y preparación de los jueces,
magistrados y servidores
públicos, integrados a los Poderes Judiciales Estatales
y Federales. Si se integra un sólo Poder Judicial con
amplia competencia y con capacidad para analizar la legalidad y
constitucionalidad de los actos administrativos, impugnados por
los particulares, se fortalecería el sistema
jurisdiccional, el presupuesto otorgado a todos los tribunales,
el personal de carrera en todas las áreas y un
sólo Consejo de la Judicatura, ya sea Estatal o Federal,
y por lo tanto garantizaría la imparcialidad y plena
autonomía para dictar sus fallos.
1) Acosta Romero, Miguel.
"Derecho
Administrativo Especial" Volumen
II
Editorial Porrúa.
Av. República Argentina, 15, México
1999.
2) Fraga, Gabino.
"Derecho Administrativo."
31° Edición.
Editorial Porrúa.
Av. República Argentina, 15, México
1994.
3) Serra Rojas, Andrés.
"Derecho Administrativo."
Decimoquinta Edición.
Editorial Porrúa.
Av. República Argentina, 15, México
1992.
4) De Pina Vara , Rafael
"Diccionario de
Derecho."
Decimoséptima Edición.
Editorial Porrúa.
Av. República Argentina, 15, México
1991.
5) Martínez Morales, Rafel I.
"Derecho Administrativo 3er y 4to
cursos."
Editorial Oxford.
Antonio Caso 142, San Rafael.
México 2000.
6) Margáin Manautou, Emilio.
"De lo Contencioso Administrativo".
Decimoprimera Edición
Editorial Porrúa.
Av. República Argentina, 15, México
2002.
Legislación
Constitución Pólitica de los Estados Unidos
Mexicanos.
Ley de Amparo.
Ley Órganica de la Administración
Pública Federal.
Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo
León.
Lic. Edmundo Balderas García
Monterrey, N.L. México