Las Transformaciones Territoriales Fronterizas según la Concepción Ideológica de la Frontera
Una versión de este
artículo fué publicado en el Boletín
Geográfico 21.
Dpto. de Geografía.Fac. de
Humanidades. Universidad
Nacional del Comahue. Neuquén 2001.
- El concepto de Territorio y
territorialidad - El concepto de
norma - Las normas en el
lugar - El Estado: territorio y
soberanía - El proceso de
integración binacional - Estrategia territorial del
Estado bajo la concepción de frontera
cerrada - La transición hacia un uso
integrado: la frontera abierta - Del "área de frontera" a la
" región fronteriza" - Consideraciones
finales - Notas
- Bibliografía
El uso de los espacios fronterizos en el
marco de procesos de
integración fisica y complementación
económica tienen su propia particularidad. Ella deviene de
la condición de contener una frontera. Los
procesos de integración entre dos o más naciones
tienen la peculiaridad de poner en evidencia las contradicciones
derivadas de las
diversas racionalidades que orientaron las estrategias
territoriales del Estado
nacional: en épocas en que la frontera era concebida
como una divisoria rígida y cerrada y, en la
actualidad, en que se la concibe como deseable y necesariamente
flexible a los efectos de la integración.
Una y otra racionalidad determinaron un uso territorial
fronterizo diferente. En el caso de la concepción de
frontera cerrada, las acciones sobre
la frontera se limitaron al control de la
circulación en general, por cuestiones de seguridad y
soberanía.
En consecuencia la idea de integración era
pensada hacia adentro del país, es decir integrar las
áreas periféricas con los centros urbanos
más importantes. Ello explica -en gran parte- la
escasa infraestructura vial, de comunicaciones
y edilicias en los pasos fronterizos, comparada -por
ejemplo- con la modernización actual de los mismos
pasos en el marco del proceso de
integración entre Argentina y Chile.
Hasta mediados de la década del '80
predominó la idea de frontera de tensión por
ello las políticas
territoriales fronterizas adoptaron la forma espacial de
áreas de frontera y/o zonas de seguridad, en los
bordes de los límites
fronterizos.
Este trabajo
intenta mostrar y demostrar la espacialización territorial
de las estrategias del Estado según la concepción
ideológica de frontera. Los recortes territoriales
denominados "área de frontera" y "región
fronteriza", serían la resultante espacial de la
concepción de frontera cerrada en el primer caso y la de
frontera abierta en el segundo.
Cada una de estas perspectivas conduce a un uso y
organización fronteriza
particular.
El recorte territorial seleccionado para el
análisis incluye la provincia del
Neuquén y las Regiones VIII y IX de Chile; se toma como
caso de estudio la provincia del Neuquén. El
período analizado comprende desde 1991, año
de creación del Comité de Frontera "Región
de Los Lagos", hasta el año 1995, cuando culmina la
gestión
político-administrativa del gobernador
provincial.
Dichos recortes se fundamentan en dos hechos: en el
primer caso, las jurisdicciones
político-administrativas citadas constituyen un
sub-comité a los efectos de la integración. Ello
significa que en conjunto promueven acciones según las
particularidades e intereses que las vinculan. En el segundo
caso, el proceso analizado se institucionaliza en la
región cuando se crea dicho Comité, como un
mecanismo para el logro de la integración con Chile y,
aunque el proceso no finaliza en 1995, en ese
año se produce un cambio de
gestión política, lo que
supone un cambio de estrategia
territorial en torno a la
integración.
Durante el período `91-`95, la
gestión de gobierno
provincial estuvo dirigida a institucionalizar el proceso de
integración en la región -es decir, a dar el
marco legal e institucional en la fase inicial de dicho proceso-
por lo que su participación y rol en ese período ha
sido fundacional en primer término y luego gestor de las
acciones junto a las demás instituciones
participantes. La nueva gestión de gobierno encuentra un
proceso en marcha, y el rol que le cabe es continuarlo bajo la
misma lógica,
aunque -y éste es el cambio que suponemos- define sus
propias políticas territoriales.
No obstante la selección,
ambos límites no fueron estrictos, ya que las acciones los
trascienden. En consecuencia, y a los efectos de la mejor
comprensión del tema , cuando fue necesario se
avanzó más allá de lo propuesto
inicialmente.
El desarrollo de
esta investigación -abordada desde la
perspectiva geográfica- dio como resultado colocarnos
frente a otro problema asociado y directamente relacionado con la
frontera y sobre el que hay que buscar nuevas teorías: me refiero al concepto de
soberanía. El mismo constituye un problema ya que los
procesos de integración conducen a una transferencia
gradual de soberanía, tal como se la concibe desde la
formación de los Estados modernos. Estado y
soberanía son dos conceptos tradicionalmente asociados y
junto a ellos también está ligado el
territorio, que es el soporte físico con
límites determinados que define el ámbito
dentro del cual el Estado es
soberano. A su vez, la soberanía
permanece muy unida a la frontera y aquí es donde emerge
la contradicción ya que, los procesos de
integración demandan fronteras flexibles.
Ha sido a través del analisis de las normas que
regulan la circulación interfronteriza la que ha puesto en
evidencia dicha contradicción. Las normas son el aspecto
central ha ser modificado para dar lugar a la fluidez de la
circulación.
El concepto de
Territorio y territorialidad *
Previo al
desarrollo del tema creemos conveniente definir y explicar el
esquema conceptual utilizado desde nuestra perspectiva
disciplinar, para abordar el objeto de estudio propuesto.
Espacio, tiempo,
territorio, territorialidad y normas son conceptos claves para
comprender las transformaciones territoriales fronterizas
según las concepciones ideológicas vigentes en cada
época.
El espacio geográfico es espacio social,
producido por el hombre en
función
de sus necesidades e intereses. Las acciones humanas realizadas
sobre la superficie de la Tierra
producen modificaciones que quedan registradas en el
espacio.
La realidad histórica nos muestra que se ha
pasado de un espacio en estado natural, sin intervención
humana, hacia un espacio absolutamente social es decir apropiado
por el hombre y
usado, transformado, artificializado, aun cuando esa
apropiación sea intelectual (pensemos en el
conocimiento de los recursos
potenciales de lugares, obtenido a través de la información proporcionada por los satélites).
Un espacio geográfico concreto en un
momento dado y con límites precisos, conforma un
territorio. El mismo es un área delimitada sobre la que se
ejerce una acción
de apropiación. Joan Eugeni Sánchez sostiene que
"si pensamos que, a través de la acción humana, se
puede dar forma a un territorio, podemos considerar el proceso de
producción del espacio social como un
proceso de territorialización" (1). Es decir, la
territorialidad igual que el espacio, también
es socialmente construida.
En este sentido, se puede afirmar que dicho proceso
implica "la afirmación de la influencia o el control sobre
un área geográfica por parte de una
organización o un individuo en
nombre de la
organización"(2). La delimitación
cumple la función de demarcación del ámbito
de acción para "afectar, influenciar y controlar personas,
fenómenos y relaciones"(3). Ello da lugar a operaciones sobre
el territorio según lógicas establecidas que
definen acciones, es decir lógicas que contienen una
intencionalidad, y que son, por lo tanto, no
neutrales.
A esta afirmación nos conduce Sack cuando
sostiene que "la territorialidad forma el telón de fondo
de las relaciones
humanas espaciales y las concepciones del espacio.
La territorialidad apunta al hecho de que las relaciones
espaciales humanas no son neutrales … ellas son el resultado de
la influencia y el poder, siendo
la territorialidad la primera forma espacial que adopta el
poder" (4). Entonces, territorio
implica posesión, uso y control. La posesión
está definida por un límite preciso: cuando
hablamos de territorio nacional necesariamente debe existir una
línea demarcatoria sobre la que se ejerce el derecho
inherente al ser Estado-Nación.
Esa línea es una forma simbólica de
comunicar a los demás la posesión de una
porción de la superficie terrestre, ya que ella no es
tangible ni observable en el territorio, pero existe. Y como tal
circunscribe el territorio donde el Estado ejerce su
soberanía. Pero ella no es frontera. El límite es
una línea y, por lo tanto, no puede ser habitada. Por el
contrario, la frontera, que ocupa una franja y constituye un
área, sí lo está y de hecho hay una variedad
de situaciones, que van desde las no habitadas o escasamente
habitadas, hasta las muy pobladas en las que se desarrollan
actividades de intercambio muy intensas (5).
Taylor afirma -desde la Geografía
Política- que la región de frontera
está orientada hacia afuera pues es una zona de contacto,
mientras que la línea de demarcación está
orientada hacia adentro, porque define un límite
territorial de separación.
Volviendo a Sack, se puede decir que la
territorialidad es una estrategia espacial. Entonces, la
regulación y control de las actividades, del acceso a la
tierra, de la
circulación, de la distribución y localización de los
sistemas de
objetos, requiere de normas que vinculen los objetos y las
acciones.
Como estrategia espacial, la territorialidad involucra
una forma de clasificación por áreas, de acuerdo a
su especificidad, sobre la que recae también un conjunto
de normas específicas. Podemos considerar las
divisiones en el interior de un territorio, como mecanismos
de actuación territorial encaminados a la
organización y control del mismo. En este sentido es que
se percibe la frontera como un área en la que confluyen
acciones ligadas a los procesos de localización,
movilidad, división, jerarquización y
funcionalización espacial y acciones que tratan de incidir
en el territorio de manera que éste se articule
coherentemente con los objetivos
globales. En el caso que se analiza estos objetivos globales son
los que imponen los procesos de integración.
El concepto de
norma
Los conceptos incorporados hasta aquí
-espacio, tiempo, territorio, territorialidad- nos conducen al
tratamiento de las normas -que constituyen la base de toda
organización territorial- como categoría que
los articula. El proceso que estamos analizando -generador
de cambios territoriales- demanda la
producción de nuevas normas que lo acompañen, pues
las normas existentes fueron producidas para atender una
organización territorial fronteriza bajo una lógica
diferente.
Por definición una norma expresa lo que una cosa
debe ser [es el "debe ser"] es decir, expresa la obligatoriedad
de una acción. Desde el punto de vista jurídico,
una norma indica una regla de conducta, un
precepto, una ley. Una norma
fundamental es el precepto fundante de la validez y la unidad de
todo un orden normativo; es condición esencial para que un
conjunto de normas constituya un orden, un sistema, es decir
que todas ellas puedan ser referidas a una única norma que
las fundamente, unifique y coordine en sus respectivos
ámbitos de validez (6).
Una norma jurídica es la significación
lógica creada según ciertos procedimientos
instituidos por una comunidad
jurídica. Como manifestación unificada de la
voluntad de esa comunidad, formalmente expresada a través
de sus órganos e instancias productoras, regula la
acción humana en un tiempo y lugar definidos. Así
prescribe a los individuos, frente a determinadas circunstancias
condicionantes, deberes y facultades, y establece sanciones
coactivas cuando éstos no sean cumplidos (7).
Este concepto de norma tiene su fundamento
filosófico, ya que desde esa perspectiva una ley es una
norma que expresa obligatoriedad, sea jurídica o moral o ambas
al mismo tiempo. El fundamento de esa obligatoriedad puede
hallarse en la voluntad arbitraria, en el consenso de una
sociedad o en
las exigencias de la razón (8). Se aprecia que una
norma, entonces, tiene carácter arbitral derivado de un interés, por lo que constituye un
acto de voluntad, detrás del cual existe una
intencionalidad.
Si el espacio es el conjunto indisociable de sistemas de
objetos y sistemas de acciones, el tratamiento de las normas es
esencial ya que constituyen el nexo o bien la mediación
entre ambos sistemas. La ejecución de las normas entonces,
define contenidos territoriales, y ellas remiten al tema central
de la territorialidad y la acción del Estado en su
condición constitutiva.
En el contexto mundial actual es la primacía de
las normas y la política la que define la racionalidad
hegemónica, es decir la racionalidad del mercado y de las
instituciones mundiales (FMI, Banco Mundial,
etc.). Esas normas conducen a una regulación global,
tendiente a modernizar los lugares según esa racionalidad.
En ese movimiento, el Estado, a través
de su acción normatizadora, media entre ambas
esferas en procura de eliminar los obstáculos que impidan
el establecimiento de capitales. Recordemos que la
soberanía de los Estados no descansa sólo en el
dominio
territorial: también es fundamental en su
relación con los Estados vecinos el grado de desarrollo de
su economía.
Por esta razón, la modernización de
las normas aparece en el momento actual como uno de los
mecanismos para eliminar fricciones. Y esa modernización
se orienta hacia el logro de una mayor fluidez, de una más
rápida circulación. Esta es una de las tendencias
actuales; paralelamente, aparece otra tendencia a la
uniformización o unificación de normas
regulatorias, al menos en la frontera, evidenciándose
nuevamente ese doble movimiento global y local. Milton
Santos nos habla de la dialéctica entre la necesidad de
fluidez y la necesidad de la norma (9).
Las normas en el
lugar
La sociedad está siempre
espacializándose entonces la
espacialización es un momento de la inserción
territorial de los procesos sociales. Consecuentemente, es
lícito afirmar que las normas, producidas por la sociedad
y resultado de la acción humana,
también se espacializan.
Ellas quedan registradas territorialmente en el proceso
de construcción del espacio, a través
de los objetos que crean y las acciones del hombre contenidas en
esos objetos. De este modo, normas y objetos se presentan y
actúan como un conjunto indisociable.
Estas normas constituyen formas inmateriales que,
al materializarse en objetos geográficos, como
decíamos, adquieren su dimensión espacio-temporal y
definen la dinámica social.
Por su atributo de organizadora y reguladora, ellas
preceden al sistema de acciones de la sociedad a la vez que son
generadas por ellas.
Dado que su función es organizar y regular el uso
del territorio, es fundamental para nuestra investigación
el análisis de las normas que rigen la frontera y las que
regulan el proceso de integración, porque las
transformaciones que dan origen a una nueva organización
territorial giran en torno al uso del territorio, bajo otra
lógica -la lógica de la fluidez y la
circulación- que trae como consecuencia la necesidad de
normas funcionales a esa nueva lógica.
El Estado: territorio y
soberanía
El Estado cumple un papel relevante
en la apropiación, el uso, el control y la
regulación del territorio. Si aceptamos junto con
Sánchez que el intercambio económico
está en la base de la conquista, apropiación y
colonización de otros territorios, se pone en evidencia
que el Estado es la unidad de gestión más
dinámica que participa de un gran juego que
tiene lugar a escala
mundial (10).
Así, el Estado, dentro de sus
fronteras y bajo una perspectiva que Taylor denomina
"hacia adentro", resguarda sus derechos territoriales y su
nacionalidad a
la vez que establece vínculos con la sociedad civil y
las actividades económicas existentes dentro de su
territorio. Por otro lado, desde una perspectiva "hacia
afuera" establece compromisos geopolíticos con otros
Estados o alianzas de Estados (11), dentro del sistema
interestatal del cual forma parte.
Es decir el Estado opera en ambas esferas.
Ambas perspectivas se vinculan con lo que Gottmann
denomina las dos funciones
básicas del Estado territorial: seguridad y
oportunidad. La primera se relaciona con los orígenes del
sistema interestatal (siglo XVIII) y la segunda, con el mercado
mundial. La perspectiva "hacia adentro", relacionada
con la seguridad, no depende exclusivamente del
reconocimiento de la soberanía de los Estados:
también "requiere estar al mismo nivel que los Estados
vecinos en términos económicos" (12).
En este sentido, la búsqueda de incrementar
la acumulación de riquezas en el territorio llevó a
la aplicación de políticas de desarrollo en torno a
la economía, y con ello la búsqueda de una
posición en la economía-mundo. Desde la perspectiva
"hacia fuera", el territorio aparece como la plataforma
para entablar relaciones
internacionales y la soberanía le da legitimidad, pero
sólo si es reconocida por los otros Estados en el marco y
según las normas del sistema interestatal. La
soberanía sólo es reconocida si el Estado tiene
pleno y efectivo control del territorio, es decir seguridad
interior y oportunidades económicas.
El significado moderno de territorio está ligado
con el concepto legal de soberanía; cada Estado es
soberano en su territorio y ello le otorga legitimidad ante los
otros Estados y capacidad internacional en la
economía-mundo. Componentes necesarios de la
soberanía de los territorios son las líneas de
frontera, ya que la soberanía debe tener límites.
"Un mundo de Estados soberanos es un mundo dividido por
líneas fronterizas" (13). Desde nuestra
perspectiva, tal como venimos afirmando, la línea que el
autor denomina fronteriza es para nosotros el límite
perimetral de un territorio, en tanto que la frontera es un
área.
La existencia del Estado es imprescindible en la
economía-mundo, ya que existen muchos Estados pero una
sola economía, por lo que cada fragmento de ella tiene
relación con un Estado soberano particular.
También la soberanía guarda
relación con el poder que ejerce el Estado, única
institución que tiene el poder formal sobre un territorio
soberano, pero un poder que tiene su fundamento -en sentido
general- en la base material generada por la acumulación
de capital en su
territorio, es decir generada por las condiciones que ofrece el
Estado -a las empresas
transnacionales- para la acumulación del
capital.
Según Giddens (14), un aspecto de la
naturaleza
dialéctica de la mundialización es el "tira y
afloje" entre las tendencias hacia la centralización inherente a la reflexividad
del sistema de Estados por un lado, y la soberanía de
Estados particulares por otro -reflexividad entendida como
la examinación constante de las prácticas sociales
y su reformulación a la luz de nueva
información sobre esas prácticas, que de esa manera
alteran su carácter constituyente-. La acción
concertada entre países disminuye la soberanía
individual de la nación
implicada en algunos aspectos; sin embargo, al combinar su
poder aumenta su influencia dentro del sistema de
Estados.
El proceso de integración que se analiza se mueve
en las dos esferas mencionadas al principio: una, interna,
que establece vínculos con la sociedad civil y las
actividades económicas en función de la
integración física y la
complementación económica, sin descuidar los
derechos territoriales y su nacionalidad.
La esfera externa establece compromisos geopolíticos
binacionales de acuerdo mutuo. El Estado, a través
de sus instituciones, comanda este doble
movimiento.
Para interpretar el rol del Estado en ambas esferas es
preciso verlo en términos del "control coordinado que
ejerce sobre determinadas áreas territoriales"
(15).En este caso,
sobre la frontera, ya que le compete directamente al Estado
ejercer el control por cuestiones de
soberanía.
Desde esta perspectiva es fundamental analizar la
acción del Estado en el marco del proceso de
integración, pues a través de las instituciones que
atienden la frontera regula el uso y control de la misma
por medio de normas específicas.
Es decir define una estrategia espacial, y con
ella, un principio de organización territorial
fronteriza. La delimitación de áreas de frontera,
las normas que la rigen y la organización territorial
resultante son la expresión concreta de dicha
estrategia.
El proceso de
integración binacional
En términos
generales la integración puede asumir diversas formas y
grados según el alcance. Esta puede ser económica,
cultural, física, regional. En el caso de Neuquén
estamos ante una proceso de integración física en
marcha, que puede o no culminar en situación de integración
económica. De hecho se está ante un proceso de
integración física y en este sentido se orientan
las múltiples acciones que derivan en el dictado de normas
y en la elaboración de proyectos
tendientes al logro de la integración física y
cooperación económica y con ello la
redefinición de un nuevo uso del territorio.
El marco legal que sostiene al proceso que se analiza
quedó formalizado con la firma del Tratado de Paz y
Amistad
concertado entre Chile y Argentina en 1984. Posteriormente fue
aprobado por Ley 23.172 , norma fundamental sobre la que se
inició el nuevo proceso de integración y en
la que se materializa el impulso político dado por ambos
Estados.
Con ello una nueva norma se incorporó al
territorio, como instrumento legal para cumplir la función
de regular y normar la organización territorial, bajo esta
nueva lógica. En el marco de esta normativa -y mucho antes
de crearse el Comité de Frontera "Región de los
Lagos"- comenzaron las acciones que luego serían
continuadas por esta institución como veremos.
Si bien es cierto que la iniciativa está
expresada en sentido amplio -ya que plantea la
intensificación económica e integración
física- las acciones previstas en el mismo Tratado remiten
estrictamente a lograr resultados en materia de
integración. Ello hace que la frontera adquiera
relevancia, como ámbito necesario para tal fin y que
en relación al movimiento global de
integración binacional, es condición para
alcanzar el objetivo entre
ambas naciones. De allí que el efecto inmediato de las
acciones se localice en la frontera. Si bien el objetivo e
interés de los respectivos gobiernos -para las partes de
ambos países- es lograr la integración regional, es
decir vincular un área integrada por provincias y
regiones y construir una nueva región, las acciones que
gestionan dicho proceso se espacializan en el subespacio
fronterizo. Estos, además, tienen la particularidad
de ser ámbitos de aplicación de regímenes
jurídicos especiales y de políticas de frontera que
exceden lo exclusivamente económico. Por su
condición de frontera entonces y su función
primordial, han sido tradicionalmente los espacios más
sensibles a los cambios operados a nivel nacional, tanto
políticos como económicos.
Como frontera de integración es posible -y de hecho
así ocurre como se verá- diseñar acciones y
normas sobre la base de la especificidad propia del área
de frontera, es decir no sólo según las formas
naturales y el contenido técnico de las mismas sino
también por su contenido normativo. La aparición
del Comité de Frontera, como forma jurídica que
atiende los aspectos típicamente fronterizos, es una
manifestación de la especificidad de la frontera en
este nuevo esquema. De hecho el Comité cuenta con
una jurisdicción propia y las normas que lo rigen tienden
a unificarse en todo el ámbito de su
jurisdicción.
El cambio de estrategia espacial está expresado
en la norma fundamental y va acompañado del cambio de
concepción de frontera que dicho proceso requiere, la
misma debe ser concebida como frontera de unión y
apertura, como se dijo anteriormente, abandonándose la
concepción de frontera como algo rígido a
desarrollar e integrar sólo "hacia adentro". Este cambio
de concepción de frontera es una condición para la
integración, aunque ello no implica el abandono de una
política de integración también hacia
adentro.
La integración constituye un proceso que induce
necesariamente a transformaciones territoriales, ya que
"integrar" significa dar unidad a algo. En ese sentido
"integración física" significa unir
físicamente dos territorios nacionales que constituyen
unidades físico políticas separadas, organizadas
bajo una lógica nacional. Sería conveniente
referirnos al uso de estos territorios por parte del Estado,
según la ideología que domina la frontera, pues de
ella depende la función asignada -sea de
separación o unión -, y con ello comprender
la organización territorial según cada
perspectiva.
Estrategia territorial
del Estado bajo la concepción de frontera
cerrada
En función de la
soberanía, la frontera rígida -de
separación, oposición y diferenciación-
cumplió el rol de gestar y consolidar el hecho
nacional, durante el largo tiempo que va desde la
formación de los Estados-Naciones (en el caso
latinoamericano) hasta el inicio de los años '80 (para el
caso argentino). El Estado nacional, bajo esa lógica
y a través de las instituciones públicas de
injerencia en la frontera, definió políticas
territoriales de regulación y control fronterizos. En este
sentido, la estrategia política en la
dimensión espacial del Estado fue delimitar una zona, que
denominó "Zona de Seguridad de Fronteras" (Ley
15385, 1944). Ellas fueron concebidas como potencialmente
conflictivas desde el punto de vista geopolítico, por ello
el Estado interviene en la defensa y seguridad de las
mismas.
El propósito inmediato fue "argentinizar" esas
porciones territoriales y por esa vía resguardar su
soberanía y la integración física, bajo la
perspectiva nacional "hacia adentro" de la que nos habla
Taylor (16). Sobre ellas
ejerció un riguroso poder de policía especialmente
sobre la radicación extranjera, sea de capital o personas,
en particular las provenientes de países
limítrofes, como también la inhibición al
acceso a la propiedad
inmobiliaria (17). Por ejemplo se
establece que los argentinos naturalizados y extranjeros
originarios de países limítrofes o no
limítrofes deben solicitar autorización para la
adquisición de bienes
inmuebles de naturaleza rural y para la explotación de
permisos y concesiones en la zona de seguridad, y cumplir
con requisitos para la aprobación del pedido según
la categoría a la que pertenezcan.
La norma establece que en los departamentos
Lácar, Los Lagos y Collón Curá -de la
provincia del Neuquén- se requiere un año en
ejercicio de la ciudadanía cuando el solicitante es
naturalizado proveniente de países no limítrofes o
limítrofes no colindantes (18). Para los originarios de
país limítrofe colindante se requieren cinco
años y los extranjeros originarios de
países no limítrofe o limítrofe no
colindante, deben tener cinco años de residencia
permanente en el país. Por último a los
extranjeros de país limítrofe colindante se les
exige veinte años de residencia permanente.
Nótese que este requisito limita el acceso de las inversiones en
inmuebles y explotaciones, ya que pocos serían
los extranjeros inversionistas que cuenten con tantos años
de residencia permanente, en especial a partir del inicio del
proceso de integración en el año 1984.
(cartograma Nro. 4)
En los departamentos Chos Malal, Huiliches, Minas,
Picunches, Aluminé, Ñorquín, Zapala,
Pehuenches y Loncopué es más permisible el acceso a
la propiedad y al uso del suelo. Así
lo demuestran los requisitos de ejercicio de ciudadanía y
de residencia permanente. Para el caso de los extranjeros de
país limítrofe, colindante con la propiedad que se
desea adquirir, los veinte años de residencia permanente
que se requieren para el grupo de
departamentos anteriores, en éstos se reduce a ocho
años.
Quedan exceptuados de este requisito todas las
localidades urbanas del segundo grupo de departamentos y del
departamento Collón Curá del primer grupo. Quiere
decir que, cualquiera sea el origen y condición de
colindancia de los extranjeros o naturalizados, pueden adquirir
inmuebles para cualquier uso en las ciudades de las zonas de
seguridad, no así en las zonas denominadas
rurales.
También se exceptúan los contratos
atípicos de transferencia de derechos
reales de uso y habitación de inmuebles destinados a
la actividad turistica.
Esta estrategia que señalamos y que proviene del
año 1944, fue ratificada por la Ley 12.913 del año
1951, lo que indica la continuación de la
misma.
A partir de 1970 con base en la misma concepción
de áreas potencialmente conflictivas, se generaron nuevas
normas y acciones para lograr la seguridad a través del
desarrollo. En ese sentido se crearon nueve "áreas de
frontera" dentro de las "zona de frontera" del país,
definidas como las áreas más críticas, "que
por su situación y características especiales,
requieren la promoción prioritaria de su desarrollo"
(art.3, Ley 18.575/70).
Con este esquema de "áreas de frontera" el
Estado nuevamente pone en evidencia su estrategia
integracionista "hacia adentro", sostenida por la lógica
del potencial conflicto. Por
eso, las acciones que recayeron sobre estas áreas
tenían como finalidad desarrollar
económicamente aquellas porciones territoriales
limítrofes, poco pobladas debido al aislamiento y al
escaso desarrollo
económico. Por esta vía, el Estado
buscaba asegurar el control de todo el territorio
para consolidar la seguridad.
En general, estas políticas quedaron
en el nivel del discurso y la
retórica, con un fuerte contenido ideológico pero
sin sustento práctico, excepto en un tramo del gobierno de
facto del período 1975-1983 bajo la doctrina de la
seguridad nacional que caracterizó a ese proceso
político. Según Lidia Sejas (op. cit.), los
recursos económicos e institucionales aplicados para
lograr el objetivo fueron de poca relevancia y los resultados
fueron magros.
Aquella política de frontera fue de corta
duración (1970-1986); no obstante, perduró la
lógica de integración a través del
desarrollo, ya que en el año 1987 se delimitan
nuevas jurisdicciones territoriales para el régimen de
área de fronteras (Decreto 1182/87) y en 1988 por medio de
la decisión expresa en la Ley de Defensa Nacional
23.554/88, se privilegia el uso del territorio a ciudadanos
argentinos. Lo llamativo es que el país ya había
iniciado su proceso de integración con Chile vía un
Tratado de Paz y Amistad, que como se ha dicho, se propuso
intensificar los vínculos entre ambas naciones.
La transición hacia
un uso integrado: la frontera abierta
Iniciado el
proceso de integración que se analiza, la frontera
asume un nuevo rol y la lógica que acompaña a este
proceso concibe una frontera de unión y apertura,
que adquiere relevancia porque condiciona la integración
-como ya dijéramos. Es decir, una frontera cerrada,
rígida, de oposición, contradice la propia
lógica de integración. Integrar es unir, al menos
desde la perspectiva del uso territorial, y ello implica
adecuarse a una nueva lógica, una lógica de
apertura que permita interacciones fronterizas más fluidas
y flexibles.
Algunas acciones ejecutadas en 1994
señalarían el inicio de la marcha hacia el logro de
esos objetivos. Un ejemplo de ello sería la
derogación del citado decreto 1182 , con lo cual se
liberan del control de radicación importantes porciones
territoriales.
Además se procedió a la unificación
de los límites de las áreas de frontera y zona de
seguridad, con lo cual una de las instituciones de control deja
de cumplir sus funciones en estos ámbitos. Al mismo
tiempo se procede a reducir los límites del área de
frontera (Decreto 887) circunscripta en nuestra unidad de
análisis al sector noroeste de Neuquén que se
denomina área de frontera Chos Malal, conformada por
partes de los departamentos Picunches,
Loncopué, Ñorquín, Minas y Chos Malal, como
se aprecia en el cartograma Nro. 2. Se mantienen las facultades
de competencia de la
Superintendencia Nacional de Fronteras como institución de
control fronterizo. Dos años más tarde, se
disuelve dicha institución, y en consecuencia, las
áreas de frontera para el desarrollo pasan a depender del
Ministerio de Economía de la Nación (19).
En todo este proceso de cambios, esta
transformación puede considerarse sustantiva.
Efectivamente, la existencia de esa norma regulatoria (Res.
1182), de aplicación en casi la totalidad del territorio
neuquino, fue opuesta al movimiento de apertura e
integración física. Ello se pone en evidencia
cuando comparamos los objetivos del Tratado de Paz y
Amistad, por un lado, y los objetivos de la
Resolución 1182 por otro. El primero fomenta la
integración física mientras que el segundo
-llamativamente- resguarda porciones territoriales más
amplias según se puede apreciar en el cartograma
correspondiente.
Desde las normas se mantuvo el control del uso del
territorio fronterizo y de la adquisición de bienes
localizados en esos ámbitos. Las modificaciones normativas
acordes al requerimiento del proceso de integración en
este aspecto, giraron en torno a la desburocratización del
trámite de solicitud de autorización,
manteniéndose el espíritu de preservación de
lo nacional en dichos subespacios, según se desprende del
análisis comparativo entre las normas actuales y las
derogadas.
Ello se aprecia en las últimas disposiciones,
cuyo objetivo está dirigido a acelerar los trámites
de autorización de radicación a través de la
implementación del "trámite abreviado", pero
manteniendo mecanismos restrictivos para el uso del
territorio (20).
Para flexibilizar esa norma se determinó el grado
de argentinización alcanzado en cada zona de seguridad,
teniendo en cuenta el volumen de
población de cada departamento
asentado en las zonas de seguridad y en comparación con la
población de las regiones chilenas colindantes.
Esto, con el fin de establecer el grado de
presión
demográfica de dicha población y las
interinfluencias resultantes del grado de desarrollo
socioeconómico relativo entre la zona de seguridad y la de
aquel país (21)(22). Esto permite pensar la
persistente relación entre frontera y seguridad o
-en términos más generales- entre frontera y
geopolítica.
En síntesis,
podría decirse que la organización espacial
fronteriza resultante de la lógica de frontera cerrada se
modeló sobre la base de relaciones unidireccionales: desde
la frontera al resto del país, o desde los centros
hegemónicos regionales o nacionales hacia la frontera, sin
trascenderla. Bajo esta lógica se comprende la
insuficiencia de pasos equipados y aún el cierre de otros
que permitían una fluida relación
interfronteriza.
Si analizamos el proceso de modernización o
adecuación normativa a las exigencias del proceso que se
analiza, nuevamente se pone en evidencia las contradicicones que
dicho cambio de concepción produce. Esto
también permite poner al descubierto la multiplicidad de
instituciones e intereses que recaen y atienden la
frontera.
Así podemos citar, entre otros, el Ministerio de
Defensa de la Nación, quien a través de la
Superintendencia Nacional de Fronteras -Comisión Nacional
de Zonas de Seguridad- emite las normas de seguridad, control y
uso del territorio fronterizo por cuestiones de soberanía,
preservándolos para el uso nacional por medio de
mecanismos selectivos, como hemos señalado
precedentemente. Al mismo tiempo, la Cancillería
tiene injerencia en la frontera ya que a ella le compete la
aprobación de las acciones vinculadas a la
integración fronteriza, en el marco del proceso global de
integración. Del mismo modo, el Ministerio del
Interior regula la circulación de personas a
través de la oficina de
Migraciones.
Son precisamente estas transformaciones del cuerpo
normativo y las contradicciones que genera, los ritmos de
concreción de esas acciones y la existencia de un espacio
previamente orga-nizado, lo que da especificidad al proceso
de integración cuando las acciones recaen en los
ámbitos fronterizos. La nueva lógica de frontera
abierta exige de una nueva organización territorial
-funcional al proceso global de integración-, que se
construye sobre un territorio fronterizo previamente organizado
bajo la lógica de fronteras cerradas, funcionando hacia
adentro del país.
En ese encuentro se producen fricciones y
contradicciones, ya que a nivel global se propone la
integración pero en el nivel regional -provincial o local-
desde la norma que regula la frontera se persiste en la defensa
nacional y la integridad territorial. La dinámica de
este "conflicto" es la que da origen y concreta la nueva
organización territorial y lo que moviliza el
proceso social de organización espacial.
Del "área de
frontera" a la " región fronteriza"
En nuestra
área de estudio, el proceso de apertura se concretó
en 1991 cuando se firmó el acta de constitución del Comité de Frontera
Región de Los Lagos, en presencia del presidente de
Argentina, los ministros de Relaciones Exteriores de ambas
naciones, los cónsules regionales de Argentina y
Chile, los gobernadores de las provincias
patagónicas y los intendentes de las regiones chilenas
integrantes de la región. (cartograma Nro. 3)
Con ello quedó definida una nueva región
para la integración, en el marco del proceso de
integración binacional. La región fronteriza
así definida es concebida desde una perspectiva
económica y política, cuya particularidad es la de
ser objeto de uso de ambas naciones es decir, las
políticas que recaen sobre ella y la función
asignada son de origen bi-nacional.
La relevancia que adquiere este tipo de región
-en relación al movimiento de integración- conduce
a que la región predomine por sobre las áreas de
frontera, las que han sido definidas ahora por su posición
geográfica, es decir, por su situación de
colindancia con el país trasandino.
El predominio de la región se pone en evidencia
en los objetivos asignados al Comité de Frontera, ya que
su función es promover y agilizar la concreción de
todas las acciones tendientes a profundizar la integración
subregional y fronteriza. Para ello cuenta con una
jurisdicción propia de alcance regional, a los fines de la
integración, comprendida por las provincias
patagónicas argentinas de Neuquén, Río Negro
y Chubut y las Regiones VIII, IX, X y XI de Chile
(cartograma Nro.1).
Para poder operar con mayor agilidad, el Comité
de Frontera se subdividió en dos subcomités:
uno, integrado por las provincias de Río Negro y
Chubut y las regiones chilenas X y XI; y el segundo,
por la provincia de Neuquén y las regiones VIII y
IX.
La nueva lógica que acompaña al proceso
-expresada explícitamente en la norma fundamental que lo
regula - parte de la eliminación de la hipótesis de conflicto y arrastra con ello
necesariamente un cambio en la concepción de frontera. En
efecto, se trata de un acuerdo de Paz y Amistad que establece
relaciones amistosas que la frontera no debe obstaculizar,
según establece la norma.
Desde esta perspectiva, las acciones en torno al
objetivo de la integración se direccionaron en primer
término al acondicionamiento de los pasos fronterizos,
considerados desde esta lógica como funcionalmente
deficientes. El equipamiento de servicio de
los pasos priorizados, las obras de infraestructura vial, la
búsqueda de agilizar la circulación fronteriza y de
asegurar la apertura permanente, constituyen una expresión
de aquel cambio de lógica.
En general, se pudo apreciar a través del
análisis de las actas de funcionamiento del Comité
que éste busca generar nuevas normas para el
tránsito de personas, mercaderías y
vehículos. Esto refleja la existencia de un control muy
burocrático en el sentido del doble control a ambos lados
de la frontera. La búsqueda de la unificación de
normas de control tiende, precisamente, a facilitar la fluidez.
La modificación de estas normas es la más lenta,
debido a la diversidad de instituciones que participan de la
regulación del tránsito fronterizo: la Aduana, las
instituciones que regulan lasmigraciones, el transporte, la
seguridad interior, detrás de las cuales hay un aparato
estatal todavía fuertemente burocratizado.
Por otra parte, la construcción de
infraestructura vial y el equipamiento edilicio y de
comunicaciones no sólo surgen como propuestas sino que son
los emprendimientos que efectivamente están cambiando la
fisonomía de la frontera y con esto la función de
facilitar el acceso a los pasos fronterizos.
El objetivo primordial sobre este espacio es
homogeneizar el uso del territorio a través de su
integración física. El proceso parte, en primer
término, del acondicionamiento de las vías de
comunicación preexistentes para crear
nuevas condiciones de circulación, según hemos
apreciado.
Las inversiones públicas de ambos países
en la región, en el marco del Plan Maestro de
Pasos Fronterizos, así lo demuestran. Las inversiones
recayeron prioritariamente en los pasos Cardenal Samoré y
Pino Hachado, que comunica con las Regiones Chilenas X, IX y VIII
respectivamente. El último de los pasos,
efectivamente, se pavimentó del lado argentino
casi totalmente pero aún no se culminó la
obra del lado chileno.
Asegurar la accesibilidad permanente de los pasos
implica inversiones no sólo en la pavimentación de
caminos de acceso a la frontera y secundarios, sino
también en la construcción de puentes, enripiado de
caminos y calzadas, culminación de empalmes, movimiento de
suelos, alambrado
delimitador de ruta, alcantarillado (obras ya ejecutadas y
algunas aún en ejecución, al año 1995) para
incorporar así al territorio una infraestructura vial
más eficiente. Las obras sobre el río Malleo y el
rediseño del tramo vial permitieron -por ejemplo- un
mejor acceso al paso Tromen desde Neuquén.
La red vial y férrea
priorizada guarda estrecha relación con la rentabilidad
y está asociada con el uso integrado de los recursos
más valiosos. Sin embargo, también se convierte en
la clave para la circulación de mercancías, ya que
permite la vinculación interoceánica
Atlántico-Pacífico a través del proyectado
corredor bioceánico. Según puede apreciarse en el
cartograma Nro. 5 , al trascender el ámbito fronterizo,
dichos pasos permiten la conexión portuaria
Talcahuano, sobre el Pacífico, con el puerto
San Antonio
Este sobre el Atlántico o bien Ingeniero White -si
éste fuera priorizado- todos a través del paso Pino
Hachado.
Por el paso Cardenal Samoré, el área
más cercana de vinculación portuaria comprende la
provincia de Neuquén desde Pino Hachado hacia el Sur, con
el puerto de Corral en la provincia de Valdivia (X
Región), permitiendo también la eventual
vinculación interoceánica con el puerto rionegrino,
por el sur.
También obliga a dotar al lugar de sistemas
técnicos funcionales a la circulación, tales como
sistemas informáticos de control fronterizo, sistemas de
enlaces de comunicación telefónicos internacional y
sistemas radioeléctricos interfronterizos. En agosto del
año 1996, se produjo el primer llamado a licitación
internacional para informatizar los puestos fronterizos
argentinos, en el contexto de la modernización del
sistema de
información (23).
Respecto de los sistemas radioeléctricos
interfronterizos, desde 1994 los pasos fronterizos habilitados -a
excepción de Hua Hum- cuentan con sistema de
intercomunicación por radio en
frecuencia VHF (24) lo que permite la
vinculación entre los puestos de control interfronterizo.
A través del sistema de radio de alta frecuencia HF los
puestos fronterizos argentinos están conectados con sus
respectivas cabeceras localizadas en la provincia del
Neuquén y ellas con la central nacional de
Gendarmería localizada en Buenos
Aires. Este sistema también permite la
comunicación vía correo
electrónico entre las cabeceras y la central.
(cartograma Nro. 5)
Asimismo, se ha incorporado el sistema de enlace
telefónico en todas las localidades y parajes del
ámbito cordillerano, con capacidad de comunicación
internacional (25).
Para complementar a los sistemas de comunicación
mencionados, la circulación de correspondencia
también se ha adecuado a las nuevas exigencias.
Así, el tráfico de correspondencia -que antes
se limitaba al tráfico entre la ciudad de
Neuquén y la ciudad de Temuco en forma
directa- desde mediados de 1995 se amplió a las
Regiones VIII, IX y X (26). Existen otras dos empresas
de correo privado que continúan manteniendo el
tráfico a Chile vía Buenos Aires-Santiago y de
allí a su destino final.
Consideraciones
finales
No obstante las transformaciones
señaladas en primer término, no caben dudas
de que es la creación de una nueva región la que
señala el cambio más profundo asociado a la
integración. Si bajo la lógica de frontera cerrada
la estrategia espacial se concretó en recortes
territoriales denominados "áreas de frontera", bajo la
nueva lógica, la "región" constituye un nuevo
recorte territorial a los efectos de la integración. La
Región de los Lagos, efectivamente, tiene límites
precisos, cuenta con una jurisdicción propia, genera
acciones desde el Comité de Frontera tendientes a agilizar
el proceso de integración.
En segundo término, aparece como sustantiva
la modernización de algunas normas, aquellas que
efectivamente constituían un obstáculo a la
integración.
En efecto, ellas fueron creadas para resguardar el
subespacio fronterizo, desde una perspectiva de
integración hacia adentro del país. Entonces, ante
el cambio de lógica para el uso del territorio fronterizo
necesariamente deben cambiar las normas preexistentes. Ambos
aspectos -el acondicionamiento de los pasos fronterizos y la
modernización normativa- están estrechamente
unidos, ya que el uso está regulado por la norma, que como
ya hemos afirmado, en esencia es organizacional.
Este cambio de lógica en el uso del territorio
condujo a un cambio en las relaciones y vinculaciones entre los
agentes económicos, las instituciones de gestión
político-administrativa, de orden nacional, provincial y
municipal, entre las instituciones civiles -cámaras
empresariales en general- y aún entre las instituciones
educativas como las universidades, todas ellas ahora vinculadas
en torno al logro de los objetivos que propone el proceso de
integración.
A partir de allí, los recursos
existentes se revalorizan para el uso compartido y, en su
conjunto, el territorio se organiza en función de la
circulación y la fluidez. Así lo demuestran las
perspectivas de vinculación interoceánicas, la
infraestructura vial y edilicia efectivamente construida, la
modernización de las normas -al menos de aquellas de
más fácil modificación en el corto
plazo.
En síntesis la estrategia espacial del Estado en estos
espacios en particular, ha sido la de seleccionar
taxonómicamente áreas que denominó de
frontera y/o de seguridad -como ya hemos dicho-. Estos son
mecanismos llevados a cabo para controlar e influenciar a
personas, vehículos, mercancías que circulan por la
frontera. En épocas de predominio de la ideología
del conflicto, el control e influencia del Estado
estuvo dirigido a restringir la localización de
extranjeros en áreas de frontera (la rigidez de las
normas de residencia así lo demuestran) y controlar
la movilidad espacial de personas y
mercancías.
De igual manera la acción de crear divisiones
territoriales como las citadas, establece nuevas
jerarquías funcionales desde el momento en que se les
otorga la función de consolidar demográfica y
económicamente la frontera. El hecho de haber sido
consideradas áreas de prioridad para el desarrollo
elevó a esas áreas a un rango de mayor
jerarquía, aunque esta acción haya quedado
sólo en el discurso. Esto demuestra que
el territorio puede ser manipulado.
En los últimos tiempos se requiere una
concepción de frontera asociada a los procesos de
integración. Su característica principal -como se
ha visto- es que ella es diametralmente opuesta a la
anterior.
Ha transcurrido casi una década desde
que se inció el proceso entre Argentina y Chile. Las
acciones en torno a la integración son muy activas;
se incrementan las obras de infraestructura de circulación
a ambos lados de los pasos fronterizos; se realizan convenios y
acuerdos comerciales; se ha construído el gasoducto desde
la cuenca neuquina hacia la región colindante.
Sin embargo las normas que regulan la circulación
aún no han sido modificadas. Sólo han cambiado
algunas
-como hemos señalado-. Ello significa que la
movilidad no es ágil, ni fluída, ni
flexible.
La hipótesis que
guió nuestra investigación precisamente
señalaba el interrogante sobre la nueva
organización territorial, funcional al proceso de
integración. Concluimos en que efectivamente la
Región de los Lagos tiende a ser funcional a dicho
proceso, aunque -como hemos señalado en el desarrollo de
la investigación– el proceso es lento, en especial en los
aspectos relacionados con la modernización normativa y la
complementación económica. Por ello afirmamos que
tiende a ser funcional.
Si la lógica de frontera cerrada generó
una organización territorial basada en relaciones
unidireccionales, la nueva lógica está generando
una organización basada en relaciones multidireccionales,
desde la Región de los Lagos hacia el interior de ambos
países y desde allí hacia el resto del
mundo.
Como resultado de la investigación,
emergió un aspecto que merece ser investigado en
profundidad, ya que constituye aún un tema que -en
apariencia- contradice en general a los procesos de
integración. Nos referimos al concepto de
soberanía. Ella aún está muy relacionada con
el límite, la frontera, la seguridad y la integridad
territorial, pero sobre todo a la defensa de la soberanía
a partir de la frontera. El cambio en la concepción de
frontera, debería ir también
acompañada de un cambio de concepción de
soberanía.
(12) Taylor, P.J. op.
cit. p. 147.
(14) Giddens, A.
op.cit., p.46.
(16) Taylor, P. 1994,
p.144 y sig.
(18) La norma
denomina colindantes a los provenientes de países cuya
ubicación geográfica es colindante con la del
inmueble al que pretenden acceder. No colindantes son aquellos
provenientes de países cuya ubicación
geográfica no es colindante con la del
inmueble.
(19) Decreto
Nro. 483 del 2/5/1996.
(22) La norma no hace
referencia al caso específico de Chile; en general,
plantea el tema para los países limítrofes. Dado
que el estudio involucra a dicho país, la interpretación y aplicación de la
norma se hace para el caso que se analiza, es decir se reemplaza
"país limítrofe" por "región
chilena".
(23) Diario La
Razón, 28/8/1996.
(24) "Very high
frecuency:" "muy alta frecuencia".
(25) Ibíd
empresa
privada Telefónica de Argentina.
(26) Ibíd
empresa Correo Argentino.
FERRATER MORA : "Diccionario de
Filosofía". Buenos Aires. Ed. Sudamericana.
1958.
GIDDENS, Anthony. "Consecuencias de la modernidad".
Madrid.
España.
Alianza editorial. 1994.
MARTIN, André R. "Fronteiras e nacoes". Sao
Paulo. Ed. Contexto. 1992.
OSSORIO, Manuel: "Diccionario de Ciencias
Jurídicas, políticas y sociales". Buenos Aires.
Ed. Ruy Díaz S.A. 1994. 20 Ed.
SACK, Robert. "La concepción social del espacio".
traducción interna Cátedra de
Introducción a la Geografía. UNBA.
Buenos Aires. S/f.
SANCHEZ, Joan E. "Geografía Política".
Madrid. España. Ed. Sincel. 1992.
SANCHEZ, Joan E. "Espacio, Economía y Sociedad".
Madrid. España. Siglo XXI.1991.
SANTOS, Milton. "Espaco & Método".
1ra. ed. 1988. Sao Paulo. Brasil. Nobel.
1988.
SANTOS, Milton. "Metamorfoses do espaco habitado". 2da.
ed. Sao Paulo. Brasil. Editora Hucitec.1991.
SANTOS, Milton. "A naturaleza do espaco. Técnica
e tempo razao e emacao".Sao Paulo. Editora
Hucitec.1996.
SEJAS, Lidia. "Condicionantes territoriales en la
integración fronteriza con los países
limítrofes". En Integración
Latinoamericana. Informe Base.
CFI. Buenos Aires. Julio de 1991.
SOJA, Eduard W. "La espacialidad de la vida social:
hacia una reteorización transformativa". Traducción
H.A. Torres. En: Derek G. y John Urry, eds. Social relations and
spatial strucutres. Londres. 1985.
TAYLOR, Peter J. "Geografía Política.
Economía-Mundo, Estado-Nación y Localidad". Madrid.
España. Trama
Editorial. 1994.
Fuentes
Diario La Razón: 28/8/1996. Buenos Aires.
Argentina.
Decreto 483, 2/5/96; 1182/87; 887/94.
Resolución 205/1996. Superintendencia Nacional de
Fronteras.
Ley 15.385/1944; 12.913/51; 18.575/70; 23.554/888.
Alicia
Laurín
Mgter en Ciencias
Sociales Aplicadas – U.N.C. – Argentina