En la relación jurídica de supra a
subordinación en la que se manifiestan las garantías
individuales, al colocarse el gobernado como titular de las
mismas frente a los actos unilaterales de la autoridad,
como limitantes o restricciones jurídicas a su poder de
imperio, es claro concluir que, concretamente, tratándose
del derecho de petición consagrado en el artículo
8o. de la Carta Magna,
la naturaleza
jurídica de la relación entre el formulante de la
petición y el servidor
público a la que ésta se dirige, es determinante
para efectos de la procedencia del juicio de amparo
constitucional.
En efecto, al ser el derecho de petición uno de los
derechos
públicos subjetivos que nuestra Constitución consagra a favor de los
gobernados en las relaciones jurídicas de supra a
subordinación entre éstos y el Estado y el
juicio de amparo el medio
de defensa instituido para la salvaguarda de tales derechos, el
concepto de
autoridad para efectos del juicio de amparo se encuentra
íntimamente relacionado con el sujeto pasivo de la
relación jurídica que implica la garantía
individual. Es decir, el concepto de autoridad para efectos del
juicio de amparo ha sido delimitado, precisamente, en
razón de la naturaleza de la relación entre
gobernante y gobernado, en el que se manifiestan los derechos
públicos que la Carta Magna
establece como limitantes a la actuación legal del
Estado en el
ejercicio de su poder público, coincidiendo, por tanto, el
concepto de autoridad referido con el de los sujetos pasivos de
la relación jurídica que las garantías
individuales implican, pues es la autoridad en los
términos que han quedado definidos, la obligada en una
relación de supra a subordinación a respetar tales
derechos públicos subjetivos.
El artículo 8o. constitucional
dispone:
"Los funcionarios y empleados públicos
respetarán el ejercicio del derecho de petición,
siempre que ésta se formule por escrito, de manera
pacífica y respetuosa; pero en materia
política
sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos
de la República.
"A toda petición deberá recaer un
acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual
tiene obligación de hacerlo conocer en breve
término al peticionario."
El derecho de petición consagrado en el
artículo 8o. de la Carta Magna anteriormente transcrito,
cuyo titular es el gobernado en general, significa la facultad de
ocurrir ante cualquier autoridad a formular una solicitud o
instancia por escrito que adopta específicamente el
carácter de petición administrativa,
acción,
recurso, etcétera, por virtud de la cual el Estado y sus
autoridades, es decir, sus funcionarios y empleados tienen como
obligación el dictar un acuerdo escrito a la solicitud que
el gobernado les eleve, el cual debe serle dado a conocer en
breve término, esto es, no basta que se dé
contestación a la solicitud planteada, sino
también que sea notificada al particular en breve
término.
Corrobora lo anterior el criterio Jurisprudencial
siguiente
Novena Epoca
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
XX, Diciembre de 2004
Página: 1330
Tesis: I.15o.A.4 A
Tesis Aislada
Materia(s): Administrativa
Rubro: DERECHO DE PETICIÓN. AL EXAMINAR EL
CUMPLIMIENTO A ESTA GARANTÍA, ES INDISPENSABLE ANALIZAR LA
LEGALIDAD DE
LA NOTIFICACIÓN DE LA RESPUESTA
EMITIDA.
Del artículo 8o. de la Constitución
Federal y de los criterios jurisprudenciales que lo han
interpretado, se desprende que en torno al derecho
de petición deben actualizarse las siguientes premisas: la
existencia de una petición de un particular ante una
autoridad, formulada por escrito, de manera pacífica y
respetuosa; y las correlativas obligaciones
de la autoridad de emitir acuerdo en breve término, en el
que dé contestación de manera congruente a la
petición formulada y de notificar al gobernado en el
domicilio señalado para tal efecto, la resolución
correspondiente. Sobre esas premisas, es dable concluir que la
notificación del acuerdo que recaiga a la solicitud
formulada es uno de los elementos constitutivos del derecho
público subjetivo en comento; lo que precisa en el
juicio de amparo la necesidad de analizar la legalidad de la
notificación que se realice para hacer del conocimiento
del gobernado la respuesta de la solicitud, bastando para ello la
simple argumentación en la demanda de
garantías de que no se dictó tal
determinación o que no se dio a conocer al solicitante. Se
expone tal aserto, porque precisamente la omisión o
indebida notificación de la contestación
correspondiente, implica la falta de conocimiento de la forma y
términos en los que la autoridad contestó la
petición formulada, en el entendido de que aun cuando se
haya dictado la resolución respectiva, si ésta no
fue notificada debidamente provoca, en principio, la creencia de
la omisión de su dictado y, por ende, la falta de
cumplimiento cabal del derecho de petición. En ese orden
de ideas, basta que el quejoso alegue que no tiene conocimiento
de la respuesta emitida para que el juzgador de amparo tenga la
obligación de examinar si la contestación se
emitió y fue notificada al peticionario; proceder este
último que le impone, a su vez, el deber de examinar no
solamente la existencia de la constancia de una
notificación, sino también, si la
notificación reúne las formalidades legales, esto
es, los elementos jurídicos mínimos que determinan
su existencia y el cumplimiento de su cometido, que es, sin lugar
a dudas, hacer del pleno conocimiento del solicitante la
determinación dictada respecto de su petición; de
lo que se sigue que el juzgador de amparo está obligado a
examinar que la relativa notificación haya satisfecho su
cometido, sin que este examen implique que esté supliendo
la deficiencia de la queja. DÉCIMO QUINTO TRIBUNAL
COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER
CIRCUITO."
De lo anteriormente expuesto podemos colegir que la
existencia de este derecho como garantía individual, surge
como consecuencia de la exigencia jurídica y especial de
un régimen de legalidad bajo el que no está
permitido el hacerse justicia por
propia mano, es decir, surge como negación del sistema de la
vindicta privata, en que a cada cual era dable hacerse justicia
por sí al sentirse vulnerado en sus derechos, para exigir
el respeto a su
esfera jurídica sin la intervención de autoridad
alguna. La decadencia de tal sistema fue dando paso al
régimen de autoridad en la solución de los conflictos y
contiendas surgidos entre los miembros de la sociedad
humana, para ya no ejercerse directamente represalias contra
quienes se consideraran responsables, sino para ocurrirse ante
las autoridades para que por conducto de ellas se resolviera el
conflicto
suscitado. El derecho de pedir surgió, por tanto, como la
potestad de acudir a las autoridades del Estado con el fin de que
éstos intervengan para hacer cumplir la ley, con la
correlativa obligación de las autoridades de dictar un
acuerdo escrito a la solicitud o petición que el gobernado
les eleve. Sin que sea dable confundir el derecho de
petición y el ejercicio ante el órgano judicial o
administrativo a la justicia mediante el derecho de
acción.
Deriva de lo anterior, que el derecho de
petición, tanto en virtud de su origen como en atención a su naturaleza de derecho
público subjetivo consagrado como garantía
individual, supone su manifestación en una relación
entre gobernante y gobernado, pues la petición se dirige a
la autoridad dotada de facultades y atribuciones por las normas legales en
su calidad de ente
del Gobierno del
Estado, obligado como tal, a dar contestación por escrito
y en breve término al gobernado, por lo que resulta
indispensable que la petición se eleve al servidor
público en su calidad de autoridad, en una relación
de supra a subordinación entre gobernante y gobernado,
para que surja el derecho público de este último a
que se le dé contestación por escrito y esté
en posibilidad de acudir al juicio de amparo contra la
transgresión de este derecho en caso de que no se cumpla
la obligación correlativa de la autoridad que supone este
derecho.
Por consiguiente, la naturaleza de la relación existente
entre el gobernado y el servidor público es preponderante
para la existencia del derecho de petición consagrado en
el artículo 8o. de la Carta Magna, en la medida en que es
necesario que la relación jurídica entablada sea de
supra a subordinación para que la autoridad esté
obligada a dar contestación a la petición que le
formule el gobernado y proceda el juicio de amparo ante la
omisión relativa de la autoridad, como medio de
salvaguarda de las garantías individuales, al ser una
garantía tutelada por nuestra carta magna.
Aspecto
Jurisprudencial para análisis
Como reflexión que ahonde e ilustre la presente
reflexión, cobra vigencia lo expuesto por la Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
al resolver la contradicción de tesis 71/98,
en sesión de diecinueve de febrero de mil novecientos
noventa y nueve, por unanimidad de cuatro votos, sostuvo en la
parte conducente de su resolución, lo
siguiente:
"… Es necesario, en primer término, precisar el
término de ‘autoridad’, para los efectos del
juicio de amparo.-El artículo 103 constitucional,
establece: ‘Los tribunales de la Federación
resolverán toda controversia que se suscite:
I. Por leyes o actos de
la autoridad que violen las garantías
individuales;
II. Por leyes o actos de la autoridad federal que
vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados; y
III. Por leyes o actos de las autoridades de
éstos que invadan las esferas de la autoridad
federal.’.-Ni este precepto ni el artículo 107 de la
propia Carta Magna, en el que se consagran los principios
procesales del juicio de amparo, definen el término
‘autoridad’.-Tampoco en la ley reglamentaria de los
preceptos constitucionales invocados precedentemente se
definió el vocablo aludido; en el artículo 11 de la
Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107
Constitucionales, se establece: ‘Es autoridad responsable
la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de
ejecutar la ley o el acto reclamado.’.-Es decir, el
legislador únicamente aludió a las formas en que la
autoridad puede llevar a cabo actos objeto del juicio de
garantías, pero no abordó las
características que debe reunir ésta para ser
considerada como tal para efectos de la procedencia de dicho
juicio.-
Con el propósito de ilustrar los antecedentes y
la evolución que ha tenido el concepto de
autoridad responsable, cabe realizar la transcripción de
lo expuesto por el tratadista Alfonso Noriega Cantú en su
obra Lecciones de Amparo (cuarta edición, México,
Editorial Porrúa, 1993, tomo I, páginas 342 a 345):
‘I. El juicio de amparo, como he establecido, se inicia en
nuestro derecho público en el documento constitucional que
se conoce con el nombre de Voto de la Minoría de 1842; se
consigna por primera vez en nuestro derecho positivo
en el Acta de Reformas de 1847 y define su forma definitiva, su
propia fisonomía jurídica, en la
Constitución de 1857; más tarde se expidieron las
diversas leyes orgánicas de los artículos
constitucionales respectivos, desde la de 1861, hasta las
reformas sustanciales de 1950 y 1968.-A través de este
periodo, en que nuestro juicio de amparo fue
desenvolviéndose en los textos de nuestros diferentes
documentos
constitucionales, la institución adquirió su
carácter propio y afirmó sus elementos
constitutivos esenciales.
Estos elementos, estimo, son los siguientes: Es un
juicio de carácter constitucional que se tramita ante los
tribunales federales, precisamente en contra de las autoridades y
nunca de los particulares y que tiene como finalidad proteger al
individuo en
el goce de sus garantías constitucionales y mantener el
equilibrio
entre las soberanías de la Federación y de los
Estados.-II. De estos caracteres esenciales, se destaca la
circunstancia de que el juicio de amparo no puede ser hecho valer
sino en contra de las autoridades.
Tal y como concibió la institución su
creador, don Mariano Otero, por medio del juicio de amparo, se
creó un sistema de defensa de los particulares en contra
del Estado y se procuró, por tanto, por medio del juicio
constitucional, poner a cubierto a los individuos de las
violaciones a sus derechos públicos que pudieran cometer
precisamente las autoridades. Se trata, en conclusión, de
un sistema de protección de los derechos del hombre en
contra de sus violadores posibles, que no pueden ser otros que
aquellos en contra de los cuales tales derechos han sido
instituidos, en contra de los detentadores de la fuerza y del
poder públicos.-Este principio fundamental del juicio de
amparo, que se deriva de su propia naturaleza y de sus fines, ha
hecho que a través de las diferentes reglamentaciones de
la institución, ya sea en los textos constitucionales que
se han elaborado al efecto, o bien en las leyes orgánicas
que se han promulgado, se sostenga el principio de que el juicio
de amparo sólo procede en contra de las
autoridades.
La Constitución Política en vigor sostiene
este criterio en las tres fracciones del artículo 103
constitucional, cuando afirma que los tribunales de la
Federación conocerán de las leyes y actos de las
autoridades que violen las garantías individuales o bien
impliquen invasión de la soberanía de la
Federación o de los Estados y reitera este principio en
las fracciones respectivas del artículo 107
constitucional, así como en los artículos 1o.,
fracciones II y III y 116, fracción VI, de la Ley de
Amparo.-En esta situación es evidente que la
técnica jurídica al ponerse en ejecución los
textos constitucionales y reglamentar lo relativo al juicio de
amparo, ha tenido necesidad de elaborar una tesis respecto de lo
que deba entenderse por autoridad para los efectos de la
procedencia del juicio de garantías.
El concepto autoridad, como la mayor parte de los
conceptos jurídicos, no es unívoco, sino
eminentemente equívoco, es decir, su connotación
puede ser muy diversa, razón por la cual la interpretación y aplicación de
dichos conceptos, provoca sin duda alguna, dificultad en la
práctica.-Por otra parte, debido a la proliferación
de los órganos del Estado y a la complejidad cada vez
mayor de dichos órganos y de sus auxiliares, se presentan
muchas situaciones, que podríamos denominar de
«penumbra», en las que es bien difícil
determinar cuándo se trata de una verdadera autoridad y,
en consecuencia, sus actos pueden ser impugnados por el juicio de
amparo, o bien, se está en presencia de una entidad que
carece de las calidades necesarias para ser considerada como tal
y, por tal razón, el juicio constitucional es improcedente
para combatir la constitucionalidad de sus actos.-Corresponde en
esta cuestión, como en otras muchas de nuestro derecho
constitucional, la honra al ilustre presidente de la Corte, don
Ignacio L. Vallarta, de haber señalado la ruta y el camino
para definir el concepto de autoridad para los efectos del
amparo.-Para mayor claridad, intentaré un compendio de la
tesis de Vallarta:
1. El amparo jamás juzga de la legitimidad de las
autoridades, sino de su competencia.-
2. El amparo tiene como finalidad garantizar al
individuo el goce de sus libertades individuales, protegerlo
contra las arbitrariedades de las autoridades, aun las de
facto.-
3. En principio, en un régimen de derecho, no
pueden existir autoridades que no deriven su competencia de la
ley; pero, es indudable que las entidades que tienen prima facie
-de hecho- las características de tales y actúan en
consecuencia, deben ser consideradas como autoridades y, por
tanto, sus actos, cuando afectan los derechos de los
particulares, pueden ser enjuiciados a través del juicio
de amparo, siempre que impliquen violación a las
garantías individuales.’.-Importa destacar de la
transcripción anterior, que de la naturaleza, antecedentes
y evolución del juicio de amparo no se juzgan actos de
particulares. Por lo que un primer parámetro, para fijar
el concepto de autoridad responsable, se desprende de distinguir
entre actos de particulares y los que no lo son, siendo que en
contra de estos últimos el juicio de amparo será
procedente.-La definición del concepto de autoridad
responsable ha quedado ahora a cargo de los tribunales federales,
especialmente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
en su carácter de máximo intérprete de la
Constitución General de la República.
-Al respecto, tradicionalmente se ha sostenido el
criterio en el sentido de que el concepto de autoridad
sólo comprende a quienes disponen de la fuerza
pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de
hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material
de obrar como individuos que ejercen actos públicos, por
el hecho de ser pública la fuerza de que disponen. En
efecto, la tesis relativa aparece publicada con el número
300, en la página 519 del Apéndice al Semanario
Judicial de la Federación, Segunda Parte, correspondiente
a los años 1917-1988, y su expresión literal es la
siguiente: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE
AMPARO.
-El término «autoridades» para los
efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que
disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias,
ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en
posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos
públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de
que disponen.’.-Sin duda, el criterio supraindicado se basa
a su vez en el concepto de ‘imperio’ entendido como
la potestad o parte de la fuerza pública necesaria para
asegurar la ejecución de las decisiones y mandatos de la
justicia.-Ciertamente, puede apreciarse en los precedentes
relativos a dicha tesis de jurisprudencia, la alusión a esta potestad,
como elemento esencial del concepto ‘autoridad’,
según las ideas que sobre el particular expresó
Ignacio L. Vallarta.-Así, el primer precedente, relativo
al amparo en revisión promovido por Marcolfo F. Torres,
publicado en el Semanario Judicial de la Federación,
Quinta Época, Tomo IV, página 1067, en lo
conducente, señala que: ‘… Al decir la
Constitución General de la República, que el amparo
procede por leyes o actos de autoridades que violen las
garantías individuales, no significa, en manera alguna,
que por autoridades deba entenderse, para los efectos del amparo,
única y exclusivamente aquellas que estén
establecidas con arreglo a las leyes, y que, en el caso especial
de que se trata, hayan obrado dentro de la esfera legal de sus
atribuciones, al ejecutar los actos que se reputan violatorios de
garantías individuales.
Lejos de eso, enseñan el señor Vallarta y
otros tratadistas mexicanos de derecho constitucional, que el
término «autoridades» para los efectos del
amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la
fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales,
ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad
material de obrar, no como simples particulares, sino como
individuos que ejercen actos públicos, por el hecho mismo
de ser pública la fuerza de que disponen; y agregan esos
tratadistas que bajo ese concepto, debe entenderse que el amparo
procede, no solamente contra autoridades legítimamente
constituidas, sino también contra meras autoridades de
facto, por más que se les suponga usurpadoras de
atribuciones que legalmente no les correspondan.’.-De esta
manera, los tribunales del Poder Judicial de
la Federación han venido sosteniendo que la autoridad para
efectos del juicio de amparo debe ser un órgano del
Estado, sea persona o
funcionario, o bien, entidad o cuerpo colegiado, que por
circunstancias de derecho o de hecho dispongan de la fuerza
pública y estén en posibilidad, por ello, de
ejercer actos públicos, esto es, en ejercicio del poder de
imperio.
Para ilustrar lo precedentemente señalado, cabe
invocar las tesis siguientes: ‘AUTORIDADES INTERNAS DE LAS
COMUNIDADES. NO TIENEN EL CARÁCTER DE AUTORIDADES
RESPONSABLES EN EL JUICIO DE AMPARO.-Jurídicamente es
incorrecto tener en un juicio de amparo como autoridades
ejecutoras de los actos reclamados a la asamblea general de
comuneros y a los integrantes del comisariado de bienes
comunales de un poblado, cuando, en realidad, esas autoridades
internas de la comunidad no
tienen el carácter de autoridades para los efectos del
juicio de amparo, porque si bien es cierto que en las fracciones
I y II del artículo 22 de la Ley Federal de la Reforma
Agraria se incluye a las asambleas generales y a los
comisariados entre las autoridades de los núcleos de
población ejidales o comunales que poseen
tierras, también lo es que de las atribuciones que los
artículos 47 y 48 de la misma ley señalan a dichas
autoridades internas, se desprende que no tienen el
carácter de autoridades que puedan disponer de la fuerza
pública, sino que son órganos de dirección de los ejidos o comunidades
correspondientes.’ (publicada en la página 59 de los
Precedentes que no han Integrado Jurisprudencia, de la Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
1969-1985, Semanario Judicial de la
Federación).-‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO.
NO LO ES EL DIRECTOR DE LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD.-Del
artículo 14 de la Ley del Servicio
Público de Energía
Eléctrica, que establece las obligaciones y facultades
del director de la Comisión Federal de Electricidad, se
advierte que los actos del citado director carecen de la
imperatividad y coercitividad que caracterizan a todo acto de
autoridad, pues sólo le otorga facultades propias de un
administrador
de empresa para el
buen desempeño de sus funciones, pero
ninguna de esas facultades le permiten, a dicho funcionario,
incurrir con carácter imperativo y coercitivo en la esfera
jurídica de los particulares.
Por tanto, sus actos tienen el carácter de actos
de particulares y, en consecuencia, no puede ser considerado como
autoridad responsable en el juicio de amparo, que sólo
procede contra actos de autoridad que violen garantías
individuales conforme los artículos 103 y 107
constitucionales y 1o., fracción I, de la Ley de
Amparo.’ (tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en la
página 835 del Semanario Judicial de la Federación,
Octava Época, Tomo XII, diciembre de 1993).-No obstante la
definición que de autoridad responsable vino sosteniendo
este Tribunal Constitucional, diversos tratadistas establecieron
diversos conceptos sobre el tema en estudio, que revelaron la
necesidad de ajustarlo a las nuevas realidades del actuar del
Estado mexicano.
De esta forma, el tratadista Ignacio Burgoa (El Juicio
de Amparo, vigésima quinta edición, México,
Editorial Porrúa, 1988, página 191) sobre el
particular, sostiene: ‘De conformidad con lo anterior, y
refiriendo el concepto de autoridad a nuestro juicio de amparo
(no tocando por ahora la calificación de
«responsable», por ser ello tema de otro
capítulo posterior), debe decirse que el sentido en que
está empleado en la fracción del artículo
103 constitucional y primera del artículo 1o. de la Ley de
Amparo, es el siguiente: por «autoridades» se
entiende a aquellos órganos estatales de facto o de jure,
con facultades de decisión o ejecución, cuyo
ejercicio engendra la creación, modificación o
extinción de situaciones generales o particulares, de
hecho o jurídicas, o bien produce una alteración o
afectación de ellas, de manera imperativa, unilateral y
coercitiva.’.-El propio autor Alfonso Noriega, en la obra
anteriormente referida (página 346), se ocupa del tema en
estudio en los siguientes términos: ‘De acuerdo con
las doctrinas del derecho público, por autoridad debemos
entender aquellos órganos que están, en
atención a lo dispuesto por la ley, investidos de
facultades de decisión y de ejecución.
Con el fin de hacer más clara la exposición
de esta doctrina, quiero consignar la opinión al respecto
del maestro Gabino Fraga, quien dice: «La división
de competencia entre los órganos de la
administración da lugar a la clasificación de
ellos en razón de la naturaleza de las facultades que les
son atribuidas. Desde este punto de vista, los órganos de
la administración pueden separarse en dos
categorías, unos que tienen carácter de autoridades
y otros que tienen el carácter de auxiliares. Cuando la
competencia otorgada a un órgano implica la facultad de
realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la
esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus
determinaciones, es decir, cuando el referido órgano
está investido de facultades de decisión y de
ejecución, se está frente a un órgano de
autoridad …».-En consecuencia, se debe aceptar, que a
diferencia de los órganos que tienen el verdadero
carácter de autoridades, existen otros, que se pueden
llamar auxiliares, que carecen de las facultades de
decisión y al mismo tiempo, de
ejecución, toda vez que su actividad se reduce a coadyuvar
con las autoridades en la ejecución de las decisiones por
éstas dictadas.-
Podemos pues, afirmar que tienen el carácter de
autoridades, aquellas entidades que están investidas de
las facultades de decisión o de ejecución y que, en
consecuencia, están dotadas de la competencia necesaria
para realizar actos de naturaleza jurídica que afectan la
esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus
determinaciones.-En consecuencia, podemos intentar definir el
concepto de autoridad para los efectos del juicio de amparo,
conjugando los dos elementos, cuyo análisis he llevado al cabo, en los
siguientes términos: Por autoridad, para los efectos del
amparo, debe entenderse toda entidad que en virtud de
circunstancias, ya legales, ya de hecho, están en
posibilidad de realizar actos que afecten a los particulares en
su persona o patrimonio y
de imponer dichos actos en forma imperativa.’.-
De lo anteriormente reproducido, se desprende que
doctrinariamente se vino formulando un nuevo concepto de
autoridad responsable para efectos del amparo, que partía
de señalar que se trata de un órgano del Estado,
sin destacar la cuestión relativa al uso de la fuerza
pública como distintiva de la misma e insistía como
características de su actuar la unilateralidad, las
facultades de decisión y ejecución y, sobre todo,
el hecho de que incidan en la esfera jurídica del
gobernado.-Asimismo, debe destacarse que en la tesis en la que se
señaló el imperio de la fuerza pública como
elemento para determinar si se estaba en presencia de una
autoridad para efectos del juicio de amparo, se hizo con el
propósito de incluir a quienes sin tener sustento en la
ley para usar de la fuerza pública podían realizar
actos que afectaran al gobernado en sus
garantías.
En otras palabras, lo que se sostuvo no fue que para ser
autoridad para los efectos del amparo resultaba esencial contar
con la fuerza pública o con el imperio, sino que quien
contara, incluso por vías de hecho, con esa fuerza
pública o imperio, debía considerarse como
autoridad. En buena lógica
podría concluirse que en esa tradicional tesis de este
Alto Tribunal, no se rechazó que una autoridad por
disposición legal que no contara con fuerza
pública, tuviera ese carácter para efectos del
amparo, puesto que podía afectar al gobernado en sus
garantías.
Sin embargo, debe reconocerse que en forma casi
automática se interpretó la tesis en el sentido de
que el contar con la fuerza pública o el imperio, era el
dato esencial para estimar si se estaba en presencia de una
autoridad para efectos del juicio de amparo. Esto fue lo que dio
lugar a una corriente doctrinal encaminada a dar mayor
extensión al concepto de autoridad.-En efecto,
reiteradamente la doctrina nacional se vino pronunciando sobre la
urgente necesidad de ampliar el concepto de autoridad responsable
para efectos del amparo. De esta forma, el tratadista
Héctor Fix Zamudio (en su obra Protección
Jurídica de los Derechos Humanos.
Estudios Comparativos, México, Comisión Nacional de
Derechos Humanos, 1991, página 74), tras de exponer la
urgente necesidad de revisar los conceptos e instrumentos
tradicionales de defensa de los derechos humanos en
México, recuerda que en el Primer Congreso Latinoamericano
de Derecho Constitucional que se celebró en la Ciudad de
México los días veinticinco a treinta de agosto de
mil novecientos cuarenta y cinco, se aprobó la
recomendación de revisar el concepto de autoridad
responsable y, concretamente, hacer procedente el juicio contra
actos de entidades paraestatales.-
Los criterios jurisprudenciales anteriormente expuestos,
en la interpretación que se hizo de ellos, fueron
abandonados por el Tribunal Pleno al resolver el amparo en
revisión 1195/92, promovido por Óscar
Trasviña Aguilar, el catorce de noviembre de mil
novecientos noventa y seis, por unanimidad de diez votos, en
donde se sostuvo en relación con el tema de la presente
contradicción de tesis, lo siguiente: ‘Sin embargo,
la jurisprudencia establecida por este Alto Tribunal no tiene,
necesariamente, que permanecer inalterable, sino que puede
reexaminarse y modificarse o interrumpirse de acuerdo a las
exigencias de la realidad en la que se pretenda fijar la norma.-Y
es que el derecho es esencialmente dinámico, ya que al ser
un producto
social, es decir, al surgir por efecto de la vida del hombre en
colectividad, siendo la sociedad por naturaleza evolutiva en el
tiempo y espacio, en consecuencia, debe irse adaptando a esos
cambios a fin de lograr su facticidad, esto es, la debida
relación entre la norma jurídica y la realidad que
regula y en la que se aplica.
-De esta forma, la Suprema Corte de Justicia,
máximo intérprete de la Constitución
Federal, puede, sin duda alguna, modificar sus criterios de
interpretación, cuando la realidad en que se aplican sufre
cambios; ahora bien, sobre el particular se estima que la
fijación que se ha dado al concepto de autoridad por este
tribunal, debe ajustarse al momento que actualmente se vive, en
el que la
organización y las funciones del Estado han resentido
cambios sustanciales.-Efectivamente, las atribuciones del Estado
mexicano se han incrementado con el decurso del tiempo.-De un
Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho, en el
que el crecimiento de la colectividad y concomitantemente de los
problemas y
necesidades de ésta, suscitaron una creciente
intervención del ente público en diversas
actividades, tanto de prestación de servicios como
de producción y comercialización de productos.
En este sentido, advertimos en la década de los
ochenta profundos cambios constitucionales que dieron paso a la
llamada rectoría del Estado en materia
económica.-Consecuentemente, la estructura
estatal se modificó y creció,
específicamente en el ámbito del Poder
Ejecutivo, en cuyo seno se gestó la llamada administración paraestatal, formada por los
organismos descentralizados y las empresas de
participación estatal, que indudablemente escapan al
concepto de autoridad establecido en la jurisprudencia de que se
trata.-De esta guisa, la aplicación generalizada del
criterio, en la actualidad conduce a la indefensión de los
gobernados, considerados ya individual o colectivamente, pues
estos entes en su actuación, con independencia
de la disposición directa que puedan tener o no de la
fuerza pública, pueden, con fundamento en una norma legal,
emitir actos unilaterales a través de los cuales crean,
modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones
jurídicas que afectan su esfera legal.-Es decir, dichos
entes pueden dictar actos que afectan la esfera jurídica
de los particulares, por sí y ante sí de manera
unilateral, esto es, sin la necesidad de acudir a los
órganos judiciales y del consenso de la voluntad del
afectado, que implican el ejercicio de facultades decisorias que
les están atribuidas en la ley, y que por ende constituyen
un poder ejecutivo, una potestad administrativa cuyo ejercicio es
irrenunciable y no se agota, y que por tanto, sí se
traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza
pública la fuente de tal potestad.-En este sentido, es
imprescindible aclarar que la tesis que nos ocupa no puede ser
aplicada actualmente en forma indiscriminada, sino que debe
atenderse a las particularidades de la
especie.
El criterio que debe servir de base para definir los
casos en que se está en presencia de un acto de autoridad,
debe referirse no tanto a la disposición directa de la
fuerza pública y la naturaleza jurídica de quien lo
emite, sino a la naturaleza del acto mismo.-En esta línea
de interpretación, el juzgador de amparo, a fin de
establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para
efectos del amparo, debe ante todo atender a la norma legal para
examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o dictar
resoluciones que afecten, unilateralmente, la esfera
jurídica del interesado, y que pueden exigirse, ya sea
directamente mediante el uso de la fuerza pública, o bien
a través de otras autoridades que dispongan de ella.-Estas
ideas, incluso han sido recogidas en diversas ejecutorias de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
A manera de ejemplo cabe citar las siguientes: En el
amparo en revisión número 3996/34, promovido por
Julia Campos Otero, contra actos de la Secretaría
Particular de la Presidencia de la República, la Segunda
Sala, después de aludir a la ejecutoria pronunciada en el
amparo promovido por Marcolfo F. Torres, que constituye el primer
precedente de la jurisprudencia clásica, relativa al
concepto de autoridad para efectos del juicio constitucional, que
ha sido reseñada con antelación, expresó lo
siguiente: «A juicio de la Sala, deben precisarse
aún más conceptos, encontrándose que el
criterio que debe servir de norma para definir en qué
casos se está en presencia de un acto de autoridad, debe
referirse a la naturaleza misma de esos actos, los que pueden
ser, según la doctrina antes expresada, una
resolución que afecte a los particulares o actos de
ejecución con esa misma característica,
provenientes, uno de otros, de órganos del Estado, dentro
o fuera de las órbitas de sus atribuciones
legales.
Partiendo de este punto de vista, debe concluirse que,
independientemente de que, en términos generales, la
secretaría particular del ciudadano presidente de la
República tenga o no el carácter de una autoridad,
en los términos de las leyes que regulen esa dependencia
oficial, en el presente caso, el acto que se reclama sí
constituye una decisión y la amenaza de la
ejecución correspondiente, puesto que según se
desprende de los documentos de autos, la
oficina
mencionada giró un oficio fechado el dos de junio de mil
novecientos treinta y cuatro, en el que se le dice que, en virtud
de estar plenamente acreditada la violación de la
cláusula quinta del contrato de
arrendamiento relativo, se declara administrativamente la
caducidad del mismo, y en comunicación posterior, de veinticinco de
junio del propio año, se dice que por no haber comprobado
que se cumplió con las estipulaciones del mismo contrato,
se da éste por rescindido y se le concede un plazo de
cuarenta días para que proceda a la desocupación del local; y en el escrito de
alegatos, presentado por la quejosa ante la Sala, se asienta que
el comandante de resguardo del Bosque de Chapultepec, encargado
de ejecutar el lanzamiento dictado en su contra, se
presentó sin llevar orden ni mandamiento escrito de
autoridad competente y ordenó se rompieran los sellos que
se encontraban ubicados en las puertas del kiosco arrendado y que
veinte subalternos a sus órdenes sacaran todas las
mercancías y objetos que se encontraban en dicho
lugar.
De los términos de la primera de las comunicaciones
mencionadas, se desprende sin duda alguna, que los actos que
reclaman sí tienen el carácter de actos de
autoridad para los efectos del amparo, ya que la
declaración administrativa de la caducidad de un contrato,
es un acto típico de autoridad, y también lo es el
requerimiento que se hace sobre la entrega del local dado en
arrendamiento. Así pues, debe estimarse que esos actos
sí dan lugar a un juicio de amparo y en tal virtud,
revocándose el sobreseimiento, debe examinarse el fondo de la
cuestión constitucional planteada.» (Semanario
Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XLV,
páginas 5037 y 5038).-En este caso, se aprecia que la
Segunda Sala, al aclarar los conceptos vertidos en el precedente
indicado, alude no tanto al empleo de la
fuerza pública como al elemento definitorio de la
autoridad para los efectos del juicio de garantías, sino a
la naturaleza del acto reclamado, en tanto éste afecte la
situación jurídica de un particular.-En la
contradicción de tesis 29/94, entre las sustentadas por el
Noveno Tribunal Colegiado y los Tribunales Colegiados Primero,
Segundo, Tercero, Quinto y Séptimo, todos en Materia de
Trabajo del
Primer Circuito, la Segunda Sala, en su actual integración, consideró:
«SEXTO.-A fin de dilucidar la contradicción de tesis
planteada, es menester, primero, determinar qué es un acto
de autoridad para los efectos del juicio de amparo.-El
artículo 103, fracción I, de la Constitución
General, dispone: .-Idéntico texto presenta
la fracción I del artículo 1o. de la Ley de
Amparo.-El Diccionario
Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la Universidad
Nacional Autónoma de México, señala en lo
conducente: .-La Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, establece en sus artículos
1o., 2o., 3o. y 45: .-.-.-.-Ahora bien, de acuerdo con la
doctrina, existen los siguientes tipos de relaciones
jurídicas que derivan de la actuación del Estado y
sus órganos: Las relaciones de coordinación son los vínculos que se
entablan por una diversidad de causas, entre dos o más
personas físicas o morales, en su calidad de
gobernados.-Las relaciones de supra a subordinación son
las que surgen entre los órganos de autoridad, por una
parte, y el gobernado, por la otra.
En dichas relaciones la autoridad desempeña
frente al particular los actos de autoridad propiamente dichos,
que tienen como características la unilateralidad, la
imperatividad y la coercitividad. Se dice que tales actos son
unilaterales, porque su existencia depende sólo de la
voluntad de la autoridad; son imperativos, en virtud de que se
imponen aun en contra de la voluntad del gobernado, y son
coercitivos, dado que si no se acatan voluntariamente, se puede
lograr su cumplimiento coactivo mediante el uso de la fuerza
pública.-En otros términos, el calificativo del
acto de autoridad involucra a un órgano del Estado
constituido por una persona o por un cuerpo colegiado, quien
ejecuta ciertos actos en ejercicio del poder de imperio, actos
que modifican, crean o extinguen una situación de hecho o
de derecho por medio de una decisión, con la
ejecución de esa decisión, o bien por
ambas.-
Al respecto, Gabino Fraga expresa: .-En lo que respecta
al caso específico de la Comisión para la
Regularización de la Tenencia de la Tierra, la
misma es un organismo público descentralizado de
carácter técnico y social, con personalidad
jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto
regularizar la tenencia de la tierra en
donde existan asentamientos humanos irregulares, en bienes
ejidales o comunales; suscribir las escrituras públicas o
títulos con los que reconozca la propiedad de
los particulares en virtud de la regularización efectuada;
celebrar los convenios que sean necesarios para su objeto;
garantizar y/o entregar a la institución que corresponda,
las indemnizaciones a que tengan derecho los núcleos de
población ejidal o comunal con motivo de las
expropiaciones.
Además, corresponde específicamente al
director general promover ante la Secretaría de la Reforma
Agraria, la expropiación de los terrenos ejidales o
comunales que requieran regularización.-La Ley
Orgánica de la Administración Pública
Federal, establece que la administración pública
centralizada está formada por las secretarías de
Estado y por los departamentos administrativos y que la
administración pública paraestatal se integra,
entre otros, con los organismos descentralizados.-De acuerdo con
lo anterior, tenemos que la comisión de que se trata, es
parte integrante de la administración pública
paraestatal, dado que fue creada por decreto del Ejecutivo
Federal como un organismo descentralizado; así, aunque no
forma parte del Poder Ejecutivo, sí constituye un
órgano auxiliar del mismo.-Andrés Serra Rojas,
define a la descentralización administrativa en los
siguientes términos: … Cabe agregar que esta Sala en
consideración que no todos los actos de la indicada
comisión son, necesariamente, actos de autoridad para
efectos del amparo, sino sólo aquellos en que afecta la
esfera jurídica de los particulares mediante el ejercicio
del poder, sea que lo haga dentro de las atribuciones
jurídicas que las disposiciones le otorgan, o fuera de
ellas.».-Lo hasta aquí expuesto conlleva a este
Tribunal Pleno a interrumpir el criterio que aparece publicado
con el rubro de: «AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE
AMPARO.», que se sustenta sobre la base de considerar como
autoridad sólo a aquella persona que dispone de fuerza
pública en virtud de circunstancias legales o de hecho,
pues como se ha señalado, dicho criterio debe ajustarse al
momento que actualmente se vive, en el que la organización y las funciones del Estado han
resentido cambios sustanciales que permiten conceptuar a la
autoridad con independencia de que pueda o no hacer uso directo
de la fuerza pública.
-En el caso concreto, de
manera tradicional se ha sostenido como un argumento definitivo
que niega el carácter de autoridad para los efectos del
juicio de garantías a las universidades, su naturaleza
administrativa de organismos descentralizados autónomos,
cuya esencia los excluye de la organización estatal, de
tal suerte que no pueden ser considerados como órganos de
éste ni de sus actos de autoridad.-Empero, este criterio
resulta ahora inadmisible por las siguientes razones: El
artículo 49 de la Constitución General de la
República, en su primer párrafo, dispone que: «El Supremo
Poder de la Federación se divide para su ejercicio en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.».
Esta disposición se encuentra recogida en las
Constituciones de los Estados.-Ciertamente, con el objeto de dar
coherencia y lograr el cumplimiento de la función
administrativa encomendada al Poder Ejecutivo, la
administración pública se organiza esencialmente en
dos formas: la centralizada y la descentralizada.-La
administración pública centralizada se presenta
como una estructura de órganos en niveles diversos,
dependientes unos de otros en una relación de
jerarquía presidida por su jefe máximo, en el nivel
federal encarnado en el presidente de la República, y en
el local en los gobernadores de los Estados.-La
administración pública descentralizada se expresa
en una estructura de organismos desvinculados en diverso grado de
la administración central, a los que se encomienda el
desempeño de algunas tareas administrativas por motivos de
servicio, colaboración o por región.
En esta faceta del Estado, advertimos también a
las empresas de participación estatal de las que se vale
para realizar directamente actividades de intervención en
la economía
del país; ambas clases de entes conforman la llamada
administración paraestatal.-En este orden de ideas, los
organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo,
en tanto que son componentes de la administración
pública, y su objeto general es auxiliarlo en el ejercicio
de sus atribuciones y para el despacho de asuntos del orden
administrativo.-Sus objetos específicos son
diversos.
Así, en el nivel federal, advertimos que el
artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales, establece que: «Son organismos
descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a
lo dispuesto por la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal y cuyo objeto sea:
I. La realización de actividades correspondientes a las
áreas estratégicas o prioritarias; II. La
prestación de un servicio público o social; o III.
La obtención o aplicación de recursos para
fines de asistencia o de seguridad
social.».-En estas condiciones, estos entes se
configuran como entidades creadas por ley o decreto del titular
del Poder Ejecutivo, con personalidad jurídica y
patrimonio propios.
En el orden federal, la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, en su
artículo 45, determina que: «Son organismos
descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del
Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio
propios, cualquiera que sea la estructura legal que
adopten.».-Este otorgamiento de personalidad y patrimonio
propios a los organismos que nos ocupan, tal y como lo acepta en
forma general la doctrina, obedece a la necesidad de darles, ya
sea una simple autonomía técnica o bien una
autonomía verdaderamente orgánica, o ambas, con el
fin de que cumplan los cometidos a su cargo.-La autonomía
técnica implica el no sometimiento de los organismos a las
reglas de gestión
administrativa y financiera aplicables por lo general a todos los
servicios centralizados del Estado.-La autonomía
orgánica se traduce en la especial organización
interna del organismo que le permite incluso en el caso extremo
el autogobierno.
-Bajo esta óptica,
se trata pues de una autoadministración en el marco de las
leyes, restringida a la ejecución de los fines
específicos encomendados a dichos organismos.-Esto es, los
organismos descentralizados reflejan una forma de
organización administrativa del Estado, no ajena a
éste, que presenta una autonomía para efectos de
gestión y para lograr un desarrollo
eficaz y eficiente de las funciones que tienen encomendadas, por
lo que no es admisible la afirmación en el sentido de que
no son parte del Estado.-Lo que en realidad se produce es, en los
términos expuestos por la doctrina, una afectación
por parte del Estado, de una parte de sus bienes, que siguen
siendo de su propiedad, a las necesidades propias del servicio
prestado, limitando así la responsabilidad del propio Estado a la persona que
constituye el patrimonio especialmente afectado, y si bien tales
organismos obran en nombre propio, ello implica que actúan
en nombre y por cuenta de un patrimonio especial del Estado en
oposición al concepto de su patrimonio general, y que el
ente público por su voluntad ha dotado de autonomía
… Por ello, se sostiene que no puede, bajo los argumentos
examinados, admitirse la negación absoluta y general del
carácter de autoridad de esta institución, y por el
contrario, se afirma que debe atenderse al caso concreto y
analizarse si dichos entes, con fundamento en una ley de origen
público, ejercen un poder jurídico, de tal suerte
que afecten por sí y ante sí y de manera unilateral
la esfera jurídica de los particulares, con independencia
de que puedan o no hacer uso directo de la fuerza pública
…’.-Las consideraciones vertidas anteriormente dieron
origen a la tesis del Tribunal Pleno P. XXVII/97, publicada en la
Novena Época del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de 1997,
página 118, que dice: ‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL
JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS
PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS
UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES
JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.-Este
Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que
con el número 300 aparece publicado en la página
519 del Apéndice al Semanario Judicial de la
Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor
siguiente: «AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE
AMPARO.
El término para los efectos del amparo, comprende
a todas aquellas personas que disponen de la fuerza
pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de
hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material
de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por
el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.»,
cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que
se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte
de Justicia, máximo intérprete de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al
momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado mexicano
se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho
pasamos a un Estado social de derecho con una creciente
intervención de los entes públicos en diversas
actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan
paso a la llamada rectoría del Estado en materia
económica, que a su vez modificó la estructura
estadual (sic) y gestó la llamada administración
paraestatal formada por los organismos descentralizados y las
empresas de participación estatal, que indudablemente
escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el
criterio ya citado.
Por ello, la aplicación generalizada de
éste en la actualidad conduce a la indefensión de
los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con
independencia de la disposición directa que llegaren a
tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una
norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de
los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante
sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera
legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los
órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del
afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les
están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una
potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que
por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de
naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello,
este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no
puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que
debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto
mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a
quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de
amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o
no para tomar decisiones o resoluciones que afecten
unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que
deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien
a través de otras
autoridades.’.-
De lo reproducido precedentemente se desprende que la
actual integración de esta Suprema Corte, estima que se
trata de una autoridad para efectos del amparo la que emite actos
unilaterales a través de los cuales crea, modifica o
extingue por sí o ante sí, situaciones
jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados,
sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del
consenso de la voluntad del afectado. Esto es, autoridad es la
que ejerce facultades decisorias que les están atribuidas
en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa,
cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza
pública la fuente de tal potestad, abandonando el criterio
tradicional de disponibilidad de la fuerza pública como
distintivo del concepto que se analiza.-Aunado a lo anteriormente
expuesto, esta Sala estima que el concepto de autoridad
responsable está dado, en primer lugar, por
exclusión de los actos de particulares, tal como se expuso
al principio del presente considerando. En efecto, la naturaleza,
antecedentes y evolución del juicio de amparo apuntan a
sostener que éste es improcedente contra actos de
particulares, de lo que se sigue, haciendo una
interpretación en sentido contrario, que para analizar la
procedencia del juicio debe atenderse a que si el acto reclamado
no es de particulares, el juicio será
procedente.
Lo expuesto anteriormente revela que debe atenderse a la
clasificación que la teoría
general del derecho hace de las relaciones jurídicas de
coordinación, supra a subordinación y
supraordinación. Las primeras corresponden a las
entabladas entre particulares y para dirimir sus controversias se
crean en la legislación los procedimientos
ordinarios necesarios para ventilarlas, dentro de este tipo de
relaciones se encuentran las que se regulan por el derecho civil,
mercantil y laboral. La nota
distintiva de este tipo de relaciones, es que las partes
involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que
coactivamente se impongan las consecuencias jurídicas
establecidas por ellas o contempladas por la ley, estando ambas
en el mismo nivel, existiendo una bilateralidad en el
funcionamiento de las relaciones de coordinación. Las
relaciones de supra a subordinación son las que se
entablan entre gobernantes y gobernados y se regulan por el
derecho público que también establece los
procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por
la actuación de los órganos del Estado, entre ellos
destaca el contencioso administrativo y los mecanismos de defensa
de los derechos humanos.
Este tipo de relaciones se caracterizan por la
unilateralidad y, por ello, la Constitución establece una
serie de garantías individuales como limitaciones al
actuar del gobernante, ya que el órgano del Estado impone
su voluntad sin necesidad de acudir a los tribunales. Finalmente,
las relaciones de supraordinación son las que se
establecen entre los órganos del propio Estado.-Para
definir el concepto de autoridad responsable, cabe analizar si la
relación jurídica que se somete a la
decisión de los órganos jurisdiccionales de amparo,
se ubica dentro de las denominadas de supra a
subordinación, debe partirse del supuesto de que el
promovente debe tener el carácter de gobernado, para lo
cual resulta en la práctica más sencillo analizar,
en primer lugar, si se trata de una relación de
coordinación, la que por su propia naturaleza debe tener
un procedimiento
claramente establecido para ventilar cualquier controversia que
se suscite, por ejemplo, un juicio civil, mercantil o laboral. De
no contemplarse este procedimiento, y siendo el promovente un
gobernado, debe llegarse a la conclusión de que se trata
de una relación de supra a subordinación,
existiendo entonces una autoridad responsable.
-Debe destacarse que en parte, la argumentación
expuesta precedentemente fue recogida en la tesis que a
continuación se reproduce: ‘AUTORIDADES.
QUIÉNES LO SON, PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO.-Conforme a la
tesis de jurisprudencia visible con el número 54 en la
página 115 de la Sexta Parte del Apéndice al
Semanario Judicial de la Federación publicado en 1965,
autoridades son, para los efectos del amparo, todas aquellas
personas que de hecho o de derecho «disponen de la fuerza
pública». Esa tesis, formada con ejecutorias que van
del Tomo IV al Tomo LXX de la Quinta Época del Semanario
citado, necesita ser afinada en la época actual, en que
las funciones del Poder Ejecutivo se han desplazado con
complejidad creciente a organismos descentralizados y
paraestatales. Y se tiene que llegar a la conclusión de
que si los particulares no pueden por su voluntad unilateral, ni
por estipulación respecto de tercero (artículos
1860, 1861, 1868 y relativos del Código
Civil aplicable en materia federal), imponer a otros cargas que
sean exigibles mediante el uso de la fuerza pública, ni
directamente ni indirectamente (acudiendo para ello a los
tribunales, por ejemplo), uno de los elementos que viene a
caracterizar a las autoridades, para los efectos del amparo
(artículo 103, fracción I, de la
Constitución Federal), es el hecho de que con fundamento
en alguna disposición legal puedan tomar determinaciones o
dictar resoluciones que vengan, en alguna forma cualquiera, a
establecer cargas en perjuicio de terceros, que puedan ser
exigibles mediante el uso directo o indirecto de la fuerza
pública (según que dispongan ellas mismas de esa
fuerza, o que haya posibilidad de un camino legal para acudir a
otras autoridades que dispongan de ella).
Y cuando esas cargas sean en alguna manera exigibles
mediante el uso de la facultad económico coactiva, como
impuestos,
derechos o aprovechamientos (artículo 1o., fracción
I, del Código Fiscal de la
Federación), se estará frente a autoridades
facultadas para dictar resoluciones de carácter
fiscal.’ (Séptima Época, Tribunales
Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la
Federación, tomo 145-150, Sexta Parte, página
366).-Del criterio que informa la tesis precedentemente
reproducida, se desprende que el Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito, integró un
concepto de autoridad responsable para efectos del amparo,
tomando en consideración lo expuesto con anterioridad en
torno a la distinción de este concepto por
exclusión de los actos de particulares.-Asimismo, lo
considerado hasta aquí, también en alguna medida
fue aplicado por la anterior integración de este Alto
Tribunal".
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
México Novena época Poder Judicial de la
Federación.
JOSE GERARDO ARRACHE MURGUIA
EGRESADO FACULTAD DE DERECHO.
UNIVERSIDAD DE GUANAJUATO.
MEXICO