La estrategia nacional contra la violencia y la política de defensa y seguridad democrática: dos caras de una misma moneda
Un análisis de política
pública
- ¿Por qué las
políticas de seguridad son políticas
públicas? - ¿Qué herramientas
pueden analizar las políticas
públicas? - Las políticas de Defensa
y Seguridad en Colombia - Conclusiones: contrastes entre
la estrategia nacional contra la violencia y la política
de Defensa y Seguridad democrática - Bibliografía
- Anexos
Las políticas
públicas de defensa y seguridad de los gobiernos de Cesar
Gaviria y Álvaro Uribe se han formulado favoreciendo la
identificación de posibles amenazas al Estado
provenientes de enemigos internos a los que se les anticipa un
trato militar.
En la Estrategia Nacional Contra la Violencia (gobierno
Gaviria), la política pública vino
acompañada de escenarios alternativos de negociación que se implementaron
paralelamente con el fortalecimiento de la capacidad militar del
Estado, para luego – si fallara la negociación
– derrotar al enemigo por la vía de la
represión. Y en el caso de la Política de Defensa y
Seguridad Democrática (gobierno Uribe), que surge de la
implementación fallida de un proceso de
negociación que debilitó el sentido de la salida
negociada al conflicto, se
formuló una política basada, desde el principio, en
la represión militar de las amenazas.
Aunque la formulación de ambas políticas
es similar ha habido un cambio, que
tiene que ver con la identificación de la amenaza, que
hace diez años era fundamentalmente los carteles de la
droga y hoy
son los grupos
insurgentes con una enorme capacidad militar y financiera, que
antes no tenían. Pero a pesar de que el enemigo ha
cambiado, la respuesta del Estado, diez años
después, sigue siendo la misma.
Sobre la base de esta hipótesis se ha desarrollado un documento
en él que primero se define qué son las
políticas públicas de defensa y seguridad, y
qué herramientas
teóricas las componen; luego, en el capítulo II, se
construye un marco analítico de política
pública sobre el cual se analizaran las políticas
públicas de defensa y seguridad de los gobiernos Gaviria y
Uribe, en función
del marco
teórico del capitulo I y los antecedentes
históricos señalados en el capitulo III.
Finalmente, las conclusiones del documento, en el
capitulo IV, son resultado del análisis de los factores
teóricos, analíticos e históricos a partir
de los cuales se verificará o falseará la
hipótesis.
CAPITULO I
¿POR QUÉ LAS POLÍTICAS DE
SEGURIDAD SON POLÍTICAS PÚBLICAS?
Política Pública es un término
definido de diferentes maneras. Para unos la política
pública es una acción
gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos
fuera de ella misma (Heclo 1974; Wildavsky 1974), para otros son
las acciones
gubernamentales, es decir, lo que los gobiernos dicen y hacen
– o no hacen – con relación a un problema o
una controversia, y para otros es un dialogo producto de un
marco de procedimientos,
influencias y organizaciones
gubernamentales (Roth 2002).
A pesar de la existencia de algunas diferencias
conceptuales en estas definiciones, se hace evidente la presencia
de por lo menos cuatro elementos comunes en una política
pública: la implicación de gobierno, la percepción
de problemas, las
definiciones de objetivos y la existencia de un proceso. Sobre la
base de estos elementos se construye una política
pública que existe siempre y cuando instituciones
estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar
objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un
proceso destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como
problemático (Roth 2002).
Sin embargo, en algunos casos la labor de la
política pública, que antes se consideraba
únicamente responsabilidad del Estado, se transfiere al
mercado o a la
sociedad civil
que tienen una mejor capacidad para satisfacer una determinada
cantidad de bienes o
servicios sin
necesidad de una intervención intensiva por parte del
Estado. Estos casos, regulados por el Estado,
también son considerados como políticas
públicas dirigidas más no ejecutadas directamente
por los Estados.
A pesar de la eficiencia
relativa que puedan tener los mercados o la
sociedad
civil, existen algunos sectores como la salud, la educación, la
justicia o la
seguridad, que son considerados como servicios que
únicamente esta en capacidad de prestar un Estado. En
algunos casos la capacidad se refiere a la imposibilidad del
mercado o de la sociedad civil, de satisfacer una serie de
necesidades que implican una lógica
de equidad y no
una lógica de lucro (un negocio con ganancia); y en otros
casos, como en el de la seguridad, por ser un sector vital del
que depende la interacción de los colectivos.
De manera que con la intervención de
políticas en los bienes públicos "puros" (que solo
pueden ser prestados por los Estados), como la seguridad, se
logra la realización concreta de decisiones, que a
través del Estado transmiten la voluntad de modificar
comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego
operantes (Roth 2002).
1.1 ¿Qué es un Estado?
De la misma manera que se definen las políticas
públicas se define él concepto de
Estado, es decir, de múltiples maneras pero con una gran
similaridad.
Una primera definición clásica de Max
Webber (1998) da cuenta del Estado como un aspecto
político de las relaciones de dominación social,
pero también como un agente de unificación de la
sociedad y detentador del monopolio de
la violencia física legitima,
lugar de integración y represión, pero
igualmente de cambio en donde confluyen un pueblo (que desde el
punto de vista jurídico y del derecho se entiende como el
ámbito de validez personal para el
Estado), un territorio (el ámbito de validez espacial) y
una soberanía (el ámbito de validez
temporal que hace referencia a las normas que en
función del principio de legalidad se
aplican a los ciudadanos) (Bobbio 1997).
Para otros el Estado solo puede ser definido por su modo
de intervención en relación con la sociedad y con
un sistema
político (Vargas 1999); o a partir de lo que le es
propio: la coacción física (Vargas
2002).
Otros, como Norberto Bobbio (1997) dan cuenta de una
visión contemporánea del Estado en función
de la relación de dominación formada por desiguales
distribuciones de poder entre
sectores sociales, por medio de un desequilibrio fundamental de
desigualdades culturales, raciales y regionales, y la
articulación básica de una sociedad que refleja en
su interior las contradicciones y conflictos
derivados de los diversos posicionamientos institucionales y de
una la relación de fuerzas (Oszlak 1980).
En suma, estas definiciones señalan al Estado
como un aparato organizacional de relaciones de dominación
social, pero también como un agente unificador de la
sociedad y detentador del monopolio de la violencia física
legitima; que además se define a sí mismo a
través del monopolio de la fuerza, que en
los Estados modernos se transmite por medio de políticas
públicas de defensa (que pueden incluir la guerra) y de
seguridad.
1.2 El concepto de la guerra como mecanismo de
defensa
En el caso de la defensa, la herramienta más
común – aunque no la única – es la
confrontación bélica, la guerra, que también
es una forma de coacción del Estado, y que tiene una
significativa vigencia en el escenario colombiano.
En principio la aproximación clásica de la
guerra se relaciona con un fenómeno exterior a las
fronteras nacionales. Generalmente este concepto de guerra hace
referencia más a los conflictos externos entre Estados
– vistos en la primera mitad del siglo XX – que ha
conflictos dentro de ellos mismos, vistos en la segunda mitad de
este siglo.
En este sentido, exterior y clásico, se entiende
que la guerra "constituye un acto de
fuerza que se lleva a cabo para obligar al adversario a acatar
nuestra voluntad" (Clausewitz 1999), de manera que
se reconoce, implícitamente, la existencia de los Estados
como actores bélicos participantes en las guerras. Estas
ultimas se caracterizan por tener: una relación entre
actores involucrados individual o colectivamente; un origen de
violencia de respuesta o de iniciativa; una distribución temporal, puntual o diseminada
en el tiempo; un
objetivo para
sus destinatarios, como las consecuencias a la propiedad o a
la persona; y unos
alcances de sus acciones hacia objetivos específicos o la
extensión hacia la sociedad.
Sin embargo, en los conflictos contemporáneos se
diluye la participación formal de los Estados desde el
final de la guerra
fría, hasta un punto en él que hoy se cree que
la teoría
clásica – atribuida a Clausewitz (1999) – ha
empezado a fallar y los conflictos han tomado diversas formas que
no corresponden a la idea de enfrentamientos entre Estados o
Sociedades por
lo que estos percibían como sus intereses (Meyer
2002).
Como resultado de esta transformación, los
conflictos contemporáneos distan de ser fenómenos
con una lógica homogénea. Por el contrario, son
fenómenos que con características culturales,
sociales, políticas y económicas variables,
configuran escenarios específicos que no pueden ser
replicables en otros lugares.
A pesar de la heterogeneidad de las guerras-conflictos
modernas, todas ellas poseen una serie de características
(Vargas 2002) comunes, que son:
- Conflictos violentos de masas.
- Implican a dos o más fuerzas contendientes, de
las cuales al menos una, sea un ejército regular u otra
clase de
tropas, está al servicio del
gobierno. - En ambos bandos tiene que haber una mínima
organización centralizada de lucha y de
los combatientes, aunque esto no signifique más que una
defensa organizada o ataques calculados. - Las operaciones
armadas se llevan a cabo planificadamente, por lo que no
consisten sólo en "encontronazos" ocasionales,
más o menos espontáneos, sino que siguen una
estrategia global.
Todas estas características son evidentes en el
conflicto colombiano, en donde se enfrentan fuerzas armadas
regulares, del Estado, y fuerzas armadas irregulares, guerrillas
y autodefensas, con fines específicos y actividades
sistemáticas con las que se busca la consecución de
objetivos estratégicos. Pero a pesar de ser un conflicto
susceptible de ser categorizado, es también un conflicto
distinto a otros por su origen político.
1.3 La violencia
política
La violencia política (Wieviorka 1988) es
"aquella que implica ataques con
potencialidad y capacidad destructora, llevados a cabo por grupos
u organizaciones al interior de una comunidad
política que tiene como adversarios al régimen, sus
autoridades y sus instituciones políticas,
económicas o sociales, y cuyo discurso
legitimador pretende estar articulado a demandas sociales,
políticas y económicas" (Vargas 2002;
49). De manera que actos cometidos bajo la categoría de la
violencia política son – generalmente – en
contra de la estabilidad del Estado, del régimen
político y sus instituciones, y se tipifican en las normas
como rebelión, sedición o asonada (Vargas
2002).
Paralelamente a la violencia política se
reconocen otros dos tipos de violencia relacionada con la
búsqueda del poder (Moser 1999: 50): 1) la violencia
económica entendida como los actos violentos motivados por
el deseo, consiente o inconsciente, de obtener ganancias
económicas o lograr retener el poder económico; y
3) la violencia
social entendida como los actos violentos motivados por el
deseo, conciente o inconsciente, de avanzar socialmente o
conquistar o retener el poder social.
En el conflicto colombiano es visible la violencia
política, a través de actos violentos que buscan el
poder político; es visible la violencia económica,
que busca ganancias económicas a través de acciones
violentas como el narcotráfico; y también es visible
la violencia social, con la que se busca coaccionar a la sociedad
a través de formas violentas de convencimiento.
Todas estas son manifestaciones concretas de un
conflicto interno que en un Estado moderno deben ser resueltas
por la vía de la defensa, pero también por la
vía de la seguridad.
1.4 La seguridad
Se cree que la seguridad se generó como un hecho
histórico a partir de la aparición de los primeros
grupos humanos, como una necesidad humana de protegerse de los
peligros provenientes de su relación con el medio ambiente
y la sociedad. Luego evoluciono como un fenómeno de
acciones hechas por los integrantes de un Estado para obtener y
conservar las circunstancias propicias para el logro de su
proyecto
nacional. Y finalmente asumió su naturaleza
política, pues se concreto para
asegurar la supervivencia de los colectivos.
En nuestros días la seguridad es algo más
que una política, es un valor que
intentan implantar los Estados modernos en sus entornos sociales
para superar "la insuficiente
legitimidad de los Estados, que es la causa principal de
inestabilidades, internas o externas, y que frecuente conducen
unas a las otras. […] Así, la legitimidad es un juego
cuyo resultado es igual a cero: los contrapoderes sólo
ganan lo que les entrega el debilitamiento de los Estados"
(Delmas 1996).
También puede entenderse que la seguridad es una
situación en la cual los Estados perciben que se
encuentran libres de amenaza militar, de presión
política o de coerción económica para poder
seguir libremente en su camino de desarrollo
(Vargas 2002: 162).
Estas dos definiciones tienen en común una serie
de características implícitas que
complementariamente definen qué es la seguridad
(Martínez 2001):
- Es una condición política,
económica, social y militar. - Se manifiesta como un proceso continuo e
incesante - Tiene una dinámica propia.
- Es una función estatal.
- Nace con la
organización de un Estado. - Se manifiesta haciendo uso de la soberanía y
la independencia. - Tiene como meta básica la consecución
de los objetivos nacionales. - Representa un Estado de garantía.
- Tiene una capacidad de conservación y de
supervivencia apoyada en el Estado. - Existe en función del desarrollo de una
nación. - Se manifiesta con acciones del poder
público. - Busca la estabilidad.
- Estar dirigida a superar los problemas
nacionales.
Esta es una conceptualización inicial sobre la
seguridad, pero con el paso de los años se han creado
tipologías complementarias a la seguridad, como la
seguridad nacional o la seguridad democrática, que
comparten un objetivo común pero difieren en la forma de
cómo alcanzarlo.
1.5 La seguridad nacional
Esta vertiente del concepto de seguridad equipara la
seguridad del Estado con la de la sociedad. Su objetivo es el de
identificar posibles amenazas al Estado provenientes del exterior
mediante la hipótesis de guerra, es decir, ubicando a los
potenciales enemigos externos para anticiparles un trato militar.
En esta lógica "una nación
está segura cuando su gobierno tiene el suficiente poder y
capacidad militar para impedir el ataque de otros Estados a sus
legítimos intereses y, en caso de ser atacado, para
defenderlos por medio de la guerra. Así, se confiere al
Estado el papel de agente que proporciona seguridad a la
colectividad, la nación o la sociedad, y supone que el
propósito de la acción del Estado es la
protección de los legítimos intereses nacionales
que se ven amenazados por las acciones
y las políticas de otros Estados
que, por su parte, están actuando para proteger sus
intereses legítimos" (Vargas 2002:
194).
Este concepto varió en Latinoamérica, haciéndose necesario
el control militar
del Estado y la sustitución del enemigo externo por un
enemigo interno, que para el caso de Colombia se
materializo en los carteles de la droga y en los grupos
insurgentes.
1.6 La seguridad democrática
Este es un concepto relativamente nuevo, con el que se
busca dar esquemas de seguridad formal y real a las sociedades
modernas. El concepto, como tal, fue desarrollado por el Consejo
de Europa, quien lo
difundió al iniciarse la década de los años
noventa y desde ese entonces se ha constituido en el marco de
referencia de los principios
orientadores de la Comunidad Europea.
El concepto europeo (Heinrich 2002) fue desarrollado en
torno a la
teoría de la paz democrática, concebida por
académicos de los Estados Unidos
quienes a su vez partieron de la idea Kantiana de la "paz
perpetua".
La teoría de la paz democrática sostiene
que las democracias – inclusive cuando existen tensiones
temporales entre ellas – no están propensas a
atacarse militarmente unas a otras, siempre y cuando sean
democracias estables. Sobre esta base teórica se
definió que en la seguridad democrática la democracia
real, los derechos humanos,
las libertades fundamentales y los valores
relacionados no son sólo las bases sino también los
factores estabilizadores y posibilitadores de la seguridad
interna y externa de un país.
Un segundo espacio en el que se ha desarrollado el
concepto de la seguridad democrática ha sido en el Tratado
Centroamericano de Seguridad Democrática de 1995 (Padilla
2002), en el que los gobiernos de las Repúblicas de
Costa Rica, El
Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Panamá
adoptaron un modelo de
seguridad democrática.
El modelo Centroamericano se orienta hacia el respeto, la
promoción y la tutela de todos
los derechos humanos
y se sustenta en la supremacía y el fortalecimiento del
poder civil, el balance razonable de fuerzas, la seguridad de las
personas y de sus bienes, la superación de la pobreza y de
la pobreza extrema,
la promoción del desarrollo
sostenible, la protección del medio ambiente y la
erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, el
terrorismo, la
narcoactividad y el tráfico de armas.
Con este tratado se cambia el concepto de seguridad, de
una seguridad basada en la defensa de territorios, de Estados y
de gobiernos, a una seguridad de las personas mediante la
creación de condiciones que permitan a los habitantes su
desarrollo
personal, familiar y social en paz, libertad y
democracia.
De estos dos espacios se han tomado las líneas
básicas que dan lugar ha políticas públicas
de seguridad democrática, que se basan en una
"condición en la que diversos
grupos, comunidades y organizaciones sociales consideran que hay
un ambiente idóneo para la convivencia ciudadana sin que
exista peligro de intimidación y amenaza de daño
grave por parte de grupos criminales ni de ataque por grupos
armados, y prime el respeto de los derechos económicos,
políticos, sociales pregonados en un Estado Social de
Derecho, en el que no se presentan inseguridades
políticas, sociales o económicas riesgosas para la
estabilidad sistémica, de tal manera que los ciudadanos
sientan que pueden actuar libremente en búsqueda de su
propio desarrollo
humano y de su progreso colectivo como sociedad moderna y
democrática" (Ossa 2002: 15).
En general, el concepto de seguridad democrática
no se basa esencialmente en la aplicación de la capacidad
de coacción, de intimidación o de
penalización por parte del Estado sobre la sociedad, sino
que se fundamenta cada vez más en el perfeccionamiento de
una cultura de
convivencia ciudadana en términos de solidaridad,
respecto a las diferencias, y en un ambiente crecientemente
igualitario en el que prevalezcan criterios, postulados y
principios básicos de justicia distributiva (Vargas 2002;
459).
CAPITULO II
¿QUÉ HERRAMIENTAS PUEDEN ANALIZAR LAS
POLITICAS PÚBLICAS?
2.1 Herramientas teóricas
En el ámbito del análisis de las
políticas públicas existen tres grandes posturas
teóricas relacionadas con el Estado y las políticas
públicas, que son: las teorías
centradas en la sociedad (vigentes en el orden político e
institucional colombiano), las teorías centradas en el
Estado, y las teorías mixtas o intermedias.
En las teorías centradas en la sociedadse
considera al Estado como una variable dependiente de la sociedad,
que resulta de relaciones de fuerza entre diferentes clases,
fracciones de clases o naciones, o entre individuos y grupos que
determinan la elección de las políticas
desarrolladas por la institución estatal (Roth 2002: 29).
En este tipo de teorías se minimiza la capacidad y el
impacto que las instituciones públicas, sus agentes y los
valores pueden
tener sobre las elecciones hechas en materia de
políticas públicas.
Este enfoqué teórico resulta útil
para entender la dinámica de la agenda de las
políticas públicas en Colombia, que generalmente
resultan de la interacción de fuerzas con intereses
políticos, económicos o sociales, que no
necesariamente están interesadas en la solución de
los problemas.
En las teorías centradas en el Estado se
privilegia la idea de que el Estado tiende a ser independiente de
la sociedad porque funciona únicamente como un selector de
demandas y un proveedor de servicios (Roth 2002). De esta manera,
la acción pública es principalmente resultado de
las elecciones realizadas por los decisores políticos y
por los altos funcionarios públicos. Este enfoque tiende a
minimizar la influencia de los cambios y de los actores situados
en el entorno social, económico, político e
internacional del Estado, para explicar las elecciones de
políticas públicas.
Finalmente, las teorías mixtas se centran
en una posición mediana frente a las dos teorías
anteriores. Por un lado rechaza el racionalismo
economicista o social que predomina en el primer grupo de
teorías, y por el otro, se niega a ver a la sociedad como
sometida a un Estado que se encuentra cautivo de una
minoría (Roth 2002). Este enfoqué es consecuencia
de la tendencia contemporánea de considerar las
interacciones entre Sociedad y Estado más en sus
dimensiones horizontales – como socios –, que
verticales – uno domina sobre el otro –, y de
señalar la interpretación creciente entre las esferas
pública y privada.
De estas teorías, las más acordes con el
modelo de toma de
decisiones de nuestro país son las teorías
centradas en la sociedad, dado que resultan de la
interacción de políticos, funcionarios
públicos, industriales, sociedad civil y la Iglesia, entre
otros, que determinan la dirección de la política
pública de seguridad.
2.2 Herramientas analíticas
Existen diferentes herramientas para el análisis
de políticas públicas, que pueden emplearse –
con diferentes grados de profundidad – para el
análisis de políticas públicas de defensa y
seguridad, estas son algunas de ellas:
2.2.1 Tipología de Lowi
Una primera herramienta es la tipología de Lowi,
con la que se busca clasificar las acciones públicas para
facilitar su análisis y su comparación. Por lo
general se trata de encontrar los puntos comunes de las
diferentes políticas en momentos o temas
distintos.
Esta clasificación distingue cuatro tipos de
políticas a partir del cruce de dos variables
–descritas en el Cuadro 1 –, indicativas del modo de
coerción utilizado por la política
pública.
Cuadro 1 : Variables que intervienen en la
tipología de Lowi
Variable 1 Coerción que se ejerce directamente sobre Variable 2 Coerción indirecta o lejana versus
|
Del cruce de estas variables resulta una
categorización por políticas,
así:
- Si la coerción opera directamente sobre el
comportamiento de los individuos y es, a la vez, indirecta, se
trata de una política distributiva. - Si la coerción opera sobre el entorno del
comportamiento individual y es indirecta, entonces es una
política constitutiva o de
infraestructura. - Cuando la coerción ejercida por la
política opera directamente sobre el individuo y
su efecto es directo o inmediato, se trata de una
política reglamentaria. Dentro de esta
categoría se encuentran aquellas políticas
relacionadas con el orden público, que buscan regir los
comportamientos de los individuos bajo la amenaza de una
sanción directa. - Y si la coerción actúa sobre el entorno
del comportamiento del individuo y es directa, es una
política redistributiva.
2.2.2 Instrumentos de intervención del
Estado
Una segunda herramienta es el análisis de los
instrumentos jurídicos que se han previsto e implementado,
con lo que se permite dar indicaciones sobre cómo el
Estado y las instituciones han entendido el problema que buscan
resolver y revela la concepción predominante de la
autoridad.
Estos instrumentos de intervención
son:
Instrumentos prescriptivos: son aquellos que
buscan modificar el comportamiento mediante la obligación,
la interdicción y la autorización. Es el medio
tradicional del Estado. Para su implementación es
necesario prever las disposiciones de sanción y los
medios
administrativos de coerción que aseguren su
cumplimiento.
Instrumentos incentivos: con estos no se pretende
obligar a un comportamiento mediante el miedo a la
sanción, sino introducir una conducta mediante
la recompensa. Estos instrumentos se diferencian de los
anteriores por la naturaleza de la sanción, la cual no es
jurídica sino que puede ser moral,
económica, o de hecho.
Instrumentos de coordinación: resultan por
efecto de la multiplicación de las políticas
públicas, lo que hace necesario desarrollar mecanismos de
coordinación entre ellas.
Instrumentos de organización y de
procedimiento: estos instrumentos definen el marco en el cual
se va a desarrollar el proceso de la política
pública. Este marco puede ser formal – en el caso de
una comisión o un concejo municipal – o
informal.
Instrumentos materiales: Son aquellos bienes y
servicios que el Estado esta en capacidad de proveer
directamente, como por ejemplo la educación o la
salud.
Instrumentos de delegación a socios: la
evolución reciente del papel del Estado,
particularmente en la lógica neoliberal, tiende a
considerar que las instituciones públicas deben colaborar
con organizaciones privadas, paraestatales o con organizaciones
no gubernamentales (ONG) en la
consecución de sus objetivos en términos de
políticas públicas, particularmente en su
ejecución.
2.2.3 El policy cycle
Con esta herramienta de análisis se propone una
descomposición de la política pública en una
serie de etapas o de secuencias lógicas.
Esta herramienta se compone de cinco fases que explican
el desarrollo de una política pública. Estas fases
son: identificación de un problema, formulación de
soluciones,
toma de decisión, implementación, y la evaluación; que se explican
desagregadamente en la Tabla 1.
Tabla 1: fases que explican el desarrollo de una
política pública (policy
cicle)
FASE I Identificación de un | FASE II Formulación de soluciones | FASE III Toma de | FASE IV Implementación | FASE V Evaluación |
Apreciación de los Definición de un problema. Agregado de intereses. Organización de las demandas. Representación y acceso ante las | Elaboración de respuestas. Estudio de soluciones. Adecuación a los criterios. | Creación de una Legitimación de la política | Ejecución, Gestión y administración. Producción de efectos. | Reacciones a la acción. Juicio sobre los efectos. Expresión. |
Demanda de la acción | Propuesta de una | Política efectiva de | Impacto sobre el | Acción política o |
Este modelo dispone de importantes ventajas para el
análisis, como su focalización sobre los procesos
más que sobre una u otra institución; como el hecho
de desagregar la política pública en segmentos para
facilitar el análisis y como su orientación
hacía el estudio de los efectos concretos (Roth 2002:
52).
CAPITULO III
LAS
POLITICAS DE DEFENSA Y SEGURIDAD EN COLOMBIA
3.1 Antecedentes generales
Las políticas recientes de seguridad se
circunscriben dentro de la lógica teórica de la
seguridad. En este sentido, las políticas de los gobiernos
de Cesar Gaviria y Álvaro Uribe son políticas de
seguridad porque cumplen con las condiciones de ser: 1)
influenciadas por las condiciones políticas,
económicas, sociales y militares; 2) se manifiestan con un
programa
continuo a partir de un plan de
desarrollo y luego con una política específica; 3)
tienen una dinámica propia, que en algunos casos abarca
toda la labor del Estado; 4) reconocen la importancia de la labor
del Estado; 5) nace del Estado; 6) hacen uso de la
soberanía y la independencia para la implementación
de las políticas; 7) tiene como meta la consecución
de objetivos nacionales; 8) se enmarcan dentro de un Estado de
Derecho; 9) tienen una capacidad de reproducción basada en el Estado; 10)
existen en función del desarrollo de la nación; 11)
se manifiestan a través de las acciones del poder
público, primero con acciones políticas y luego con
acciones físicas; 12) buscan la estabilidad; y,
finalmente, 13) están dirigidas a superar un problema
nacional, la violencia.
Estas políticas de seguridad son, además,
políticas públicas porque surgen de la
coerción que la política ejerce directamente sobre
el individuo con un efecto directo o inmediato, a través
de normas que buscan regir los comportamientos de los individuos
bajo la amenaza de una sanción directa, para así
hacerse al control del orden público (políticas
reglamentarias). Pero también son políticas
públicas porque emplean instrumentos de
intervención del Estado que son evidentes en las
políticas públicas de seguridad de los gobiernos de
Cesar Gaviria y de Álvaro Uribe, como: los instrumentos
prescriptivos que busca modificar el comportamiento mediante
la obligación, la interdicción y la
autorización; los instrumentos incentivos que
pretenden introducir una conducta mediante la recompensa sin
obligar a un comportamiento de miedo a la sanción; los
instrumentos de coordinación que resultan de la
multiplicación de las políticas públicas,
para lo que se hace necesario desarrollar mecanismos de
coordinación entre ellas; y los instrumentos de
organización y de procedimiento con los que se define
el marco formal en el cual se va a desarrollar el proceso de la
política pública.
3.2 Antecedentes históricos
La Estrategia Nacional Contra la Violencia y la
Política de Defensa y Seguridad Democrática, son
políticas públicas con aproximadamente una
década de diferencia.
Antes de la formulación de cada una de ellas se
identifico cuál era el origen de la acción
violenta: que ayer era fundamentalmente atribuida a los carteles
de la droga y hoy es atribuida a la acción de grupos
insurgentes con una enorme capacidad militar y
financiera.
Sobre la base de esta identificación se
formuló la Estrategia Nacional Contra la Violencia, que
localizó las posibles amenazas al Estado provenientes de
enemigos internos a los que se invitó a negociar, pero con
el fracaso de las negociaciones, se combatieron militarmente, lo
que deja ver que en la formulación de la política
se planteó un escenario de guerra contra el enemigo al
mismo tiempo que se planteó la salida negociada al
conflicto.
De la misma manera, la Política de Defensa y
Seguridad Democrática ha identificando una serie de
amenazas para la existencia del Estado, a las que desde el
principio del gobierno se les ha dado un trato militar. Esto ha
implicado un acelerado crecimiento de la fuerza militar del
Estado y del poder de las Fuerzas Armadas sobre la sociedad, pero
no ha implicado un cambio en el concepto de seguridad, de una
seguridad basada en la defensa de territorios, de Estados y de
gobiernos, a una seguridad de las personas mediante la
creación de condiciones que permitan a los habitantes su
desarrollo personal, familiar y social en paz, libertad y
democracia, que es de lo que se supone trata la seguridad
democrática.
3.2.1 Estrategia Nacional Contra la Violencia:
Gobierno Gaviria (1990-1994)
El gobierno Gaviria se inició con el
aprovechamiento de las circunstancias de la crisis
política al final del gobierno de Virgilio Barco, lo que
le sirvió para promover una nueva Constitución, impulsar una abrupta apertura
económica y adelantar otras reformas que iniciaron un
periodo de transición hacia un eventual sistema
político alternativo (Leal 2002: 75). Este proceso se
origino por la luz verde dada
por la Corte Suprema de Justicia en 1990 a la séptima
papeleta electoral, que proponía la convocatoria de una
Asamblea Constituyente por parte del presidente Gaviria (Leal
2002: 76).
Como resultado de este proceso de reformas se dio una
confrontación institucional por la definición de
funciones, no
sólo entre las instituciones antiguas, sino entre
éstas y las recién creadas por la
Constitución: la Fiscalía General de la Nación, la
Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura y la
transitoria Veeduría del Tesoro, y el recurso de tutela
como garantía de los derechos fundamentales. A pesar de
estos cambios la Constitución de 1991 no hizo ajustes
sustanciales a lo que la carta de 1886
establecía en materia militar y en materia de seguridad,
lo que demuestra que la preocupación de los constituyentes
por la violencia no se expresó en una reflexión
sobre las instituciones responsables de enfrentarla.
A pesar de la carencia de reformas constitucionales en
materia de seguridad, el gobierno adelantó reformas
ejecutivas que transformaron tradiciones cimentadas desde el
Frente
Nacional. Los cambios empezaron con la sustracción de
los temas de seguridad del ámbito exclusivo de las Fuerzas
Armadas con lo que se buscaba cambiar la relación de los
militares con las instituciones civiles del Estado (Leal
2002).
Las reformas del gobierno continuaron y en el primer mes
se creó la Consejería Presidencial para la Defensa
y Seguridad mediante decreto 1874 de 1990, que había sido
propuesta en las conclusiones de la Comisión Presidencial
para la Reforma de la Administración
Pública establecida por el presidente Barco
(Comisión 1990).
A esta Consejería se le asignaron las funciones
de la Secretaría Ejecutiva Permanente del Consejo Superior
de Defensa Nacional, que dependía del Ministerio de
Defensa y había sido inoperante hasta ese momento
(Presidencia 1991: 55).
En materia de funciones quedo responsable de la
definición de la política de defensa y del manejo
de los conflictos internos y externos, y de la
coordinación de los planes que se elaboraran al respecto.
Con esta Consejería, la Presidencia de la República
asumió el papel político que siempre habían
tenido los mandos militares en el manejo del Ministerio de
Defensa (Leal 2002), mando que llevó a un rezago de las
autoridades civiles frente a la expansión de la violencia,
frente a los temas de seguridad y frente a la expansión de
la iniciativa militar (Leal 2002).
El siguiente paso de las reformas ejecutivas fue nombrar
al consejero de defensa y seguridad como el primer ministro de
defensa civil
en la historia
reciente del país. De esta manera se rompió con uno
de los principios rectores vigentes desde el Frente Nacional y se
reconoció que los problemas de defensa y seguridad son
asuntos políticos y no militares, a pesar de que su manejo
se apoya en las instituciones armadas (Leal 2002: 78).
Ya con un enfoque distinto, el Ministerio de Defensa se
propuso: la redefinición de los mecanismos de toma de
decisiones en materia de defensa y seguridad; enmarcar la
actividad de la Fuerza Pública dentro de la Estrategia
Nacional para la Violencia; mejorar la capacidad operativa
militar; racionalizar el gasto
público en defensa y seguridad; modernizar el
ministerio; mejorar los salarios; y
reformar la Policía Nacional para recuperar la confianza
pública en esa institución (Pardo 1996: 323). Sin
embargo uno de los cambios más reconocidos ha sido la
reforma militar que unifico y mejoró las labores de
información y de inteligencia.
Esta reforma tomo ideas surgidas del gobierno de Virgilio Barco y
de los procesos de paz que comenzaron en el gobierno de Belisario
Betancourt, pero fue hasta el gobierno de Gaviria que se lograron
implementar.
Un último paso importante en las reformas, fue la
creación de la Unidad de Justicia y Seguridad en el
Departamento Nacional de Planeación, que se encargo de "promover
y participar en la formulación y coordinación de
políticas, planes, programas,
estudios y proyectos de
inversión en los sectores de justicia, defensa y
seguridad" (Leal 2002: 80). Sin embargo, su labor especifica
fue la de planificar los gastos en materia
de justicia y seguridad, y diseñar los cambios
institucionales en estos temas, lo que permitía una mayor
coordinación del gasto.
De todas estas reformas la más reconocida a sido
la creación de la Consejería Presidencial para la
Defensa y Seguridad que realizó un seguimiento de los
factores de violencia: guerrillas, narcotráfico y
paramilitares, coordinó la acción de los organismos
del Estado, participó en la elaboración de la
política de sometimiento a la justicia –
cuestionada por su imprevisión del problema del
narcotráfico al separarlo de las guerrillas con procesos
preferenciales (Leal 2002) –, y formuló la
Estrategia Nacional Contra la Violencia en mayo de 1991 con la
que se busco lograr el monopolio jurídico de la fuerza del
Estado con la presencia activa de funcionarios, el aumento de la
cobertura nacional y la recuperación de la capacidad de la
justicia por medio de sanciones y normas (Arango
2000).
Esta estrategia se oriento a la participación ciudadana por medio de la
Policía Nacional, hacia una salida negociada al conflicto
y hacia una respuesta integral a la violencia a través de
acciones sociales que limitaran la capacidad de los factores
influyentes en el conflicto. Para ello se reconocieron las
diferentes manifestaciones de violencia, incluido el Estado, y se
hizo un importante esfuerzo por identificar las principales
relaciones sociales de este fenómeno, formulando un
tratamiento para cada una de sus manifestaciones. Con base en la
identificación de las manifestaciones de la violencia, se
unificaron criterios en torno a darle coherencia a los dos ejes
de la política: seguridad y justicia.
Hasta este punto la Estrategia Nacional Contra la
Violencia era una política exitosa, pero en 1993 el
gobierno anunció una redefinición que
confirmó el debilitamiento de las iniciativas
políticas del ejecutivo sobre el problema de la paz (Leal
2002). La redefinición de la estrategia se dio a conocer
por medio de un folleto llamado "Seguridad para la Gente"
(Presidencia 1993), en él que el gobierno
descalificó el carácter político de la violencia
guerrillera y unificó el tratamiento policivo-punitivo a
todas las formas de violencia.
En esta nueva fase se racionalizó las decisiones
tomadas sobre la marcha por el gobierno a causa de la
situación creada por la fuga de Pablo Escobar y el fracaso
de las negociaciones con la Coordinadora Guerrillera, sin
embargo, la nueva estrategia mostraba que el gobierno no
había comprendido los cambios ocurridos en la
subversión, con el incremento de la extorsión y el
secuestro que
demostraban el afán de las guerrillas por conseguir
recursos
permanentes que les permitieran enfrentar al Estado (Leal 2002).
A esto se suma las dificultades políticas para continuar
con las negociaciones con la guerrilla y con los
narcotraficantes, lo que llevo al gobierno a confrontarlos
simultáneamente con una "guerra integral" (Leal
2002: 92), que implicó un incremento en el gasto y la
modificación de la agenda en materia de
seguridad.
Algunos cuestionan esta redefinición de la
política de seguridad porque no se tuvo una estrategia
real de seguridad al centrarse en la lucha contra la delincuencia
común y organizada, pero sin mostrar claridad de
cómo recuperar y mantener la seguridad (Leal
2002).
Con el fin del gobierno se concluyo que la Estrategia
Nacional Contra la Violencia erró en la combinación
de fuerza y política necesaria en el manejo del conflicto
colombiano, creyendo que por la fuerza pronto se llegaría
a arrinconar a la subversión, obligándola a
negociar en forma ventajosa para el gobierno, sin contar con que
las guerrillas tenían a su favor la falta de
decisión oficial para asumir una política
social equivalente a la política económica o a
la finalmente militarizada Estrategia Nacional Contra la
Violencia (Leal 2002).
La Tabla 2 categoriza en cinco partes la Estrategia
Nacional Contra la Violencia utilizando la herramienta de
análisis de policy cicle, que en capitulo IV
servirá como un instrumento de contrastación entre
las dos políticas.
Tabla No. 2: fases de la Estrategia Nacional Contra
la Violencia, según el policy cicle
FASE I Identificación de un | FASE II Formulación de soluciones | FASE III Toma de | FASE IV Implementación | FASE V Evaluación |
Crisis política al final del gobierno Intentos fallidos de unificar las labores de
| Apoyo a una nueva Constitución Apertura económica Reformas hacia una nuevo sistema Salida negociada al conflicto. Respuesta integral a la violencia con acciones | Nueva Constitución no hizo cambios Cambios en la estructura de mando civil-militar Asuntos de Defensa y Seguridad son Lograr el monopolio jurídico de la fuerza Recuperar la capacidad de la justicia por medio de Participación ciudadana a través la Salida negociada al conflicto. Respuesta integral a la violencia con acciones Redefinición de los mecanismos de toma de Actividad de la Fuerza Pública dentro de la Incrementar la capacidad operativa Racionalizar el Modernizar el Ministerio de Defensa Mejorar los salarios Reformar la Policía Nacional Incremento en la capacidad de las Fuerzas Armadas | Confrontación institucional por la Creación de la Consejería Reforma militar que pretendía unificar y Unidades especiales de contraguerrilla. Incorporación de soldados Apoyo logístico con tecnología actualizada Creación de la Unidad de Justicia y Creación de la Política de Reformulación de la Estrategia Nacional Reforma a la Policía Nacional (Ley
| Unificación de criterios, que dio La crisis de la implementación llevo a una Dificultades en la negociación con las FARC y ELN iniciaron un proceso de En la II mitad del gobierno no hubo una estrategia Logro la desmovilización de la Corriente de Distorsión del gasto de defensa y Erró en la combinación de fuerza y Falta de decisión oficial para asumir una |
Demanda de la acción | Propuesta de una | Política efectiva de | Impacto sobre el | Acción política o |
3.2.2 Política de Defensa y Seguridad
Democrática: Gobierno Uribe (2002-2003)
Tras las fallidas negociaciones de paz, el gobierno
Uribe incrementó su capital
político a través de una continua oposición
a las negociaciones con las FARC, en la
zona de distensión que creó el gobierno de
Andrés Pastrana.
En esta zona, las FARC asumieron el control territorial
de una porción del país en donde incrementaron su
capacidad operativa y logística como nunca antes, lo que
llevó a una confrontación con el Estado a
través del terrorismo, el narcotráfico, el trafico
de armas y explosivos, el secuestro y los homicidios,
que en su conjunto financiaban las actividades ilícitas de
las guerrillas.
Con base en un escenario de rechazo por el abuso
cometido por la guerrilla de las FARC a la voluntad de paz del
Gobierno Pastrana y por el enorme crecimiento de su capacidad
militar y delincuencial, se explica el acelerado favoritismo por
Uribe en las elecciones presidenciales, pasando de ser uno de los
menos opcionados en las encuestas a
ser el líder
de ellas, lo que llevo al éxito
en la primera vuelta de las elecciones presidenciales.
Una vez asumido el poder, el Gobierno Uribe decreto el
estado de conmoción interior con el decreto 1837 del 11 de
agosto de 2002, para hacer frente al poder terrorista de las FARC
y al desmedido crecimiento de otros grupos como las
Autodefensas.
Considerando la necesidad de herramientas más
eficaces, el gobierno adelantó la implementación de
las Zonas de Rehabilitación y Consolidación en
Arauca, Bolívar y
Sucre – que más adelante serán articuladas
dentro de la Política de Defensa y Seguridad
Democrática –, mediante la resolución 129 y
el decreto 2002 de 2002, y amparándose en las facultades
especiales que le otorga la conmoción interior. Estas
Zonas se definen como áreas geográficas afectadas
por las acciones de grupos criminales en donde, con el fin de
garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden
constitucional, la integridad del territorio nacional y la
protección de la población civil, resulte necesaria la
aplicación de una o más de las medidas
excepcionales, sin perjuicio de la aplicación de las
demás medidas dictadas con base en la conmoción
interior. Una vez fueron aplicadas las medidas, el presidente
designo comandantes militares para cada una de las zonas, de
manera que a partir de dicho acto administrativo, todos los
efectivos de la Fuerza Pública que se encontraran en el
área respectiva quedaron bajo el control operacional de
dicho comandante, a quien también se le otorgo la
capacidad de limitar derechos individuales a su
discreción, pero dentro del marco de la ley.
A pesar de la efectividad, que según el gobierno
tuvieron las Zonas de Rehabilitación y
Consolidación, la Corte Constitucional revocó la
vigencia de estas zonas al declarar inexequibles los motivos por
los cuales el Gobierno Nacional prorrogó el estado de
conmoción interior.
Sin piso jurídico para la implementación
de medidas especiales que controlaran el orden público y
sin la institucionalización de una política
pública de seguridad clara, el gobierno aceleró el
marco en el cual se ha venido articulando las acciones del
Estado: la Política de Defensa y Seguridad
Democrática (Mindefensa 2003).
Esta política parte de la identificación
de seis problemas que constituyen un riesgo inmediato
para la nación, las instituciones democráticas y la
vida de los colombianos:
El terrorismo: que es el principal
método
que utilizan las organizaciones armadas ilegales para
desestabilizar la democracia colombiana, por medio de la
violencia letal contra civiles, cuyo fin es la presión
política.
La importancia de esta amenaza se refleja en el
contenido del Cuadro 1, donde se muestra un
acelerado crecimiento de los asesinatos y masacres (en especial
las originadas por las autodefensas) entre los años 2000 y
2001, y los años 1999 y 2000, respectivamente.
Cuadro 2: crecimiento de los asesinatos y masacres
entre l997 y 2002
Para ver el
gráfico seleccione la opción "Descargar" del
menú superior
De estos asesinatos resultan algunos grupos
particularmente afectados: los indígenas y los maestros;
que hacen parte de cerca de los 300.000 colombianos que fueron
desplazados en el último año.
Otros grupos amenazados son los soldados,
policías, dirigentes políticos y funcionarios
públicos. Los primeros son constantemente asesinados en
estado de indefensión – fuera de servicio y vestidos
de civil –, lo que se le atribuye a las FARC. El caso de
los dirigentes políticos y funcionarios públicos es
aún más dramático; en el 2002, 144 fueron
asesinados por las organizaciones armadas ilegales.
El negocio de las drogas
ilícitas: que comprende las diferentes fases de
cultivo, procesamiento, exportación, distribución y lavado
de activos, y no
sólo pone en peligro la estabilidad del Estado y la
cohesión de la sociedad, sino que distorsiona la economía por efecto
del trastorno de las instituciones, lo que alimenta la corrupción, tergiversa los valores y cobra
la vida de miles de inocentes.
Las finanzas
ilícitas: resultado del lavado de los ingresos
obtenidos por la comercialización de la cocaína y
la heroína, ingresos que en buena parte permanecen en el
sistema
financiero internacional. Por medio de estas finanzas se
contribuye con el terrorismo, a la vez que se perturban los
mercados de divisas y otros
mercados
financieros por efecto del manejo ilegal de importaciones
(contrabando),
que entorpece el sistema
tributario y afecta la economía licita.
El trafico de armas, municiones y
explosivos: que está ligado, igualmente, con el
negocio de las drogas
ilícitas y el terrorismo, por medio del intercambio de
drogas por armas en el mercado internacional. Según esta
relación, el tráfico de armas no es un peligro
menor que el tráfico de estupefacientes, de manera que
merece el mismo control y castigo.
El secuestro y la extorsión: son
los mecanismos básicos de financiamiento
para las acciones terroristas de las organizaciones armadas
ilegales. Cada uno de ellos representa ingresos anuales que van
desde los 500.000 millones a 1 billón de pesos.
Y el homicidio: que ha llevado la muerte a
más de 25.000 colombianos en la última
década, en las zonas urbanas y rurales del país. A
pesar del incremento de homicidios, Colombia no ha padecido
siempre con estos índices: entre 1970 y 1991, la tasa de
homicidios se cuadruplico, pasando de 22 homicidios por 100.000
habitantes a 86, en un periodo de poco más de veinte
años.
Luego de la identificación de los problemas o
amenazas, la política orienta sus acciones al cumplimiento
de cinco objetivos:
Consolidar el control estatal del
territorio: con él que se busca recuperar
gradualmente la presencia de la Fuerza Pública en todos
los municipios del país, incrementar la
judicialización de los delitos de
alto impacto social, extender y fortalecer la
administración de justicia en las zonas recuperadas, y
disminuir las denuncias por violación de los derechos
humanos.
Proteger a la población: es un
objetivo que propende por la desarticulación de las
organizaciones terroristas, la reducción del secuestro, la
extorsión y el homicidio, la
prevención del desplazamiento forzoso, y la
facilitación del retorno de la población desplazada
a sus lugares de origen.
Eliminar el comercio de
drogas ilícitas en Colombia: busca hacer efectiva
la interdicción área, marítima, fluvial y
terrestre del tráfico de drogas e insumos, la
erradicación de los cultivos de coca y amapola, la
desarticulación de las redes de narcotraficantes, y
la incautación de bienes y finanzas del
narcotráfico
Mantener la capacidad disuasiva: centrada
en la protección de las fronteras terrestres,
marítimas y fluviales.
Fomentar la eficiencia, transparencia y
rendición de cuentas: tiene como fin la
obtención de un mayor impacto de la política,
mediante la administración óptima de los
recursos, la generación de ahorro
mediante la revisión de las estructuras y
los procesos
administrativos, y el desarrollo de mecanismos de
transparencia y rendición de cuentas.
Finalmente, luego de considerar las amenazas y plantear
las metas, se trazan seis líneas de acción para
alcanzar los objetivos estratégicos:
Coordinar la acción del
Estado
La acción del Estado, en materia de seguridad,
será coordinada por el Consejo de Seguridad y Defensa
Nacional, el Ministerio de Defensa y las Redes de Apoyo. Cada una
de estas organizaciones tendrá funciones
diferentes:
El Consejo de Seguridad y Defensa Nacional
será la instancia en la que el Presidente de la
República coordinará con los ministros y la Fuerza
Pública la ejecución de la Política de
Defensa y Seguridad Democrática, expidiendo las
directrices que asignen las funciones, responsabilidades y
misiones correspondientes a cada institución, supervisando
su desempeño y evaluando sus resultados. De
este Consejo dependerá una Junta de Inteligencia Conjunta
integrada por los directores de los organismos de inteligencia
del Estado, que será un órgano donde se
coordinará la transmisión de inteligencia, para
así evitar una excesiva jerarquización en el manejo
de la inteligencia estatal.
El Ministerio de Defensa será la instancia
que tendrá la responsabilidad de asegurar que los recursos
asignados tengan un mayor impacto en la seguridad, mediante una
mejor administración y un proceso de planeación
más eficiente.
Y las nuevas estructuras de apoyo
interinstitucionales, coordinaran y complementaran las acciones
de las entidades del Estado a nivel regional y local, facilitando
así el trabajo de
las autoridades judiciales. Dentro de estas estructuras se busca
realizar un trabajo en equipo
según las competencias y no
según una relación jerárquica entre la
Fuerza Pública, los organismos de investigación y control del Estado y las
autoridades judiciales.
Fortalecer las instituciones del
Estado
El fortalecimiento institucional se centra en el sistema
judicial, en las Fuerzas Militares, en la Policía
Nacional, en el Sistema de Inteligencia y en las finanzas del
Estado.
Para el fortalecimiento del sistema judicial el
gobierno presentará al Congreso un proyecto de ley para
introducir una legislación que permita afrontar con
éxito el terrorismo (estatuto antiterrorista), en
concordancia con las obligaciones
que se derivan de la resolución 1373 del Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas.
Por otro lado, el sistema investigativo y punitivo del Estado
será fortalecido en todos sus aspectos, para castigar los
homicidios y demás acciones; se abolirá la
excarcelación para crímenes como el
narcotráfico, así como la aplicación de los
principios de la justicia restitutiva para los delitos sin pena
privativa de la libertad; y se reformará la
Fiscalía General de la Nación, con el fin de
instaurar un esquema acusatorio que fortalezca la naturaleza
investigativa de esta institución. También se
fortalecerá los esquemas de construcción de prisiones, de
identificación y de distribución de la
población reclusa y se tomarán las medidas
necesarias para que los municipios y departamentos cumplan con
sus responsabilidades financieras para el sostenimiento de sus
cárceles.
Para el fortalecimiento de las Fuerzas
Militaresse concentraran esfuerzos en defender la
soberanía, la integridad del territorio y el orden
constitucional protegiendo a la población civil de quienes
la amenazan, desarticulando las organizaciones terroristas,
protegiendo la infraestructura de la Nación y defendiendo
las fronteras, dentro del objetivo fundamental de fortalecer el
Estado de Derecho.
De la misma manera el fortalecimiento de la
Policía Nacional se centrara en la protección
de los derechos y libertades públicas, luchando contra el
delito, la
criminalidad y el terrorismo, de acuerdo con las prioridades
establecidas por una política criminal integral. Sus
esfuerzos se centrarán en la promoción de la
convivencia pacifica, en la prevención del delito, en una
drástica reducción de la criminalidad común
y en el desmantelamiento de las organizaciones terroristas y de
narcotráfico, mediante la investigación y
judicialización de sus integrantes. Para lograrlo se busca
aumentar el pie de fuerza con 10.000 nuevos patrulleros y 10.000
auxiliares regulares., y fortalecer las relaciones con la
ciudadanía.
El fortalecimiento de la inteligenciaes uno de
los aspectos más significativos que se promueve en la
política, con el intercambio horizontal de
información de inteligencia y contrainteligencia entre las
agencias, el fortalecimiento de la confianza a través del
manejo seguro de la
información, la protección responsable de fuentes y la
divulgación conjunta de los éxitos
operacionales.
Finalmente, se busca el fortalecimiento de las
finanzas del Estadopara contribuir al fortalecimiento de la
economía y la generación de empleo, a
través del estimulo a la inversión y a las actividades
productivas.
Consolidar el control del territorio
nacional
Esta es la línea de acción utilizada en
los primeros meses del gobierno. Se inicia el proceso de
consolidación territorial con las zonas de
rehabilitación y consolidación de Arauca,
Bolívar y Sucre. Con estas primeras zonas se
reafirmó la necesidad de reforzar la presencia integral
del Estado mediante una mayor y más activa presencia de la
Fuerza Pública, que permita a la Fiscalía y al
poder judicial
acabar con los altísimos niveles de impunidad y al
gobierno y a las autoridades locales fortalecer la
inversión social.
Estas zonas se articulan en torno ha: la
recuperación y consolidaciónque es un primer
ciclo en el que se llevará a cabo la
desarticulación y disuasión de las organizaciones
armadas ilegales, la protección de la población y
el restablecimiento de la autoridad de las instituciones
democráticas; la recuperación del control
estatal del territorio que comienza con la
identificación y localización de amenazas y la
posterior acción de la Fuerza Pública en zonas
consideradas como estratégicas; el mantenimiento de
control estatal del territorio que se dará una vez
restablecido el control de la Fuerza Pública sobre el
territorio, con unidades compuestas por soldados regulares,
soldados campesinos y carabineros de la Policía Nacional
que mantendrán las condiciones de seguridad y
protegerán a la población civil, permitiendo
así el trabajo de los
organismos de investigación criminal y de control del
Estado en la zona; y en torno a la consolidación del
control estatal del territorioque se hará una vez
estén garantizadas las condiciones básicas de
seguridad, restableciendo el funcionamiento normal de la
administración de justicia, la democracia
local.
Otros aspectos trascendentales para lograr el control
territorial son: el Plan de Seguridad Integral de
Fronterascon él que se busca censar a la
población de las zonas de frontera, para
así poder responder a las necesidades más urgentes
con programas de abastecimiento; la seguridad urbanapara
que las autoridades y los organismos de seguridad de las
ciudades, mediante la formulación e implementación
de políticas y planes de seguridad, aseguren la
convivencia ciudadana, reduzcan la criminalidad y eviten que la
problemática de control territorial se traspase de las
zonas rurales a las ciudades; la desarticulación de las
finanzas de las organizaciones terroristas y de
narcotráficoque en concordancia con los compromisos
internacionales adquiridos, será asumida por la Junta de
Inteligencia Conjunta que conformará, junto con las
entidades del Estado que cuenta con unidades especializadas, un
comité de lucha contra el lavado de activos; y,
finalmente, la eliminación del negocio de drogas
ilícitas basado en el control estatal sobre el
territorio, para que la erradicación de los cultivos sea
efectiva.
Proteger a los ciudadanos y la infraestructura de
la Nación
El mecanismo fundamental para proteger las vidas y
derechos de los ciudadanos es el fortalecimiento del Estado de
Derecho en todo el territorio nacional.
Para conseguirlo se hace necesaria: la
protección de personas en situación de
riesgo por medio de la Dirección de Derechos Humanos
del Ministerio del Interior que ejecutará la
política de protección de personas en
situación de riesgo; la protección de las
victimas del desplazamiento forzoso con la labor de la
Red de
Solidaridad Social y de acuerdo con la voluntad de las familias
desplazadas, para llevar a cabo planes de retorno colectivo a los
lugares de origen; la protección contra el
terrorismo con la creación de un sistema simple y
eficaz apoyado en la legislación necesaria para asegurar
la protección de los ciudadanos; la protección
contra el secuestro y la extorsiónpara lo cual se ha
trazado una política de Estado de largo plazo con los
objetivos de reducir al mínimo el número de casos
de extorsión y secuestro extorsivo, incrementar los
costos de
comisión de los delitos y consolidar la confianza en la
capacidad del Estado colombiano de enfrentar la extorsión
y el secuestro extorsivo; la protección de
desmovilizados y de niños
combatientes con lo que se busca que los desmovilizados
reciban asesoría sicológica y programas de
formación en oficios y capacitación técnica durante 18
meses; la protección contra el reclutamiento
de niños y jóvenes que en muchos casos resulta
del desempleo rural;
la protección de la infraestructura
económica para lo cual el gobierno intentará
prevenir los ataques terroristas contra la infraestructura
carbonífera, eléctrica, petrolera, de puertos y
aeropuertos y de telecomunicaciones, a través de una trabajo
coordinado en estructuras de apoyo del Ejército, la
Fiscalía, el DAS, la DIJIN, y la Procuraduría, con
el apoyo de la ciudadanía; y la protección de la
red vialenmarcada dentro de la Estrategia Integral de
Carreteras.
Cooperar para la seguridad de
todos
Con esta línea de acción se
pretenderá fomentar la seguridad de la solidaridad,
que se basa en la experiencia de muchos países y en
estudios de prevención del crimen que coinciden en
señalar que la efectividad de la prevención social,
con participación ciudadana, es superior a la
prevención situacional, con medidas
protectivas.
También se sirve de herramientas como las
redes de cooperantes, los programas de recompensas
y la cooperación internacional.
Las redes de cooperantes son organizaciones entre
ciudadanos de las zonas urbanas y rurales del país que
cooperaran activa, voluntaria y desinteresadamente con las
autoridades, participando en programas ciudadanos de cultura para
la seguridad y brindando información que permita la
prevención y la persecución del delito (Su
cooperación no es remunerada). Los programas de
recompensas se conforman por aquellas personas que, como
informantes de los organismos de seguridad del Estado, dan a
conocer información que conduzca a la prevención de
atentados terroristas o a la captura de los integrantes de las
organizaciones armadas ilegales. Y la cooperación
internacional que resulta necesaria, dado el carácter
transnacional de los principales riesgos y
amenazas y dada la necesidad de implementar la resolución
1373 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, para lograr
intercambiar información sobre el comportamiento de redes
terroristas y dar cumplimiento a las ordenes internacionales de
captura de INTERPOL.
Comunicar las políticas y acciones del
Estado
Esta es una línea de acción de la
política en la que se prevé la necesidad de dar a
conocer, por medios de las autoridades, la dinámica
cotidiana de la política de Defensa y Seguridad
Democrática, por medio de dos ejes.
Un primer eje relacionado con el terrorismo y la
comunicación, que parte de la premisa de que el
terrorismo es un método de violencia política que
explota la
comunicación para sembrar el terror y el desconcierto,
tanto en el campo como en la ciudad. Considerando esto, el Estado
mitigará la acción comunicativa del terrorismo
divulgando al público la información sobre los
propósitos y resultados de la Política de Defensa y
Seguridad Democrática. Adicionalmente, el Estado
intentará promover y respaldar la reflexión por
parte de los periodistas y los medios acerca de cuál debe
ser su papel en una democracia en peligro: si sus
prácticas periodísticas respaldan los valores
democráticos, qué fuentes de
información legitiman y cuáles son los efectos
del lenguaje que
utilizan.
Y el segundo eje se relaciona con la diplomacia
pública enfocada a conseguir el apoyo de la comunidad
internacional, que es imprescindible para lograr la
protección de todos los ciudadanos.
En la siguiente Tabla 3, se categoriza la
Política de Defensa y Seguridad Democrática
según el análisis de policy cicle, que en
capitulo IV servirá como un instrumento de
contrastación entre las dos políticas de
seguridad.
Tabla No. 3: fases de la Política de Defensa y
Seguridad Democrática, según el policy
cicle
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seleccione la opción "Descargar" del menú
superior
3.2.2.1 Evaluación parcial, con base en
cifras, de la Política de Defensa y
Seguridad
Democrática
Esta evaluación parcial, con cifras consolidadas
hasta noviembre de 2003, esta construida con base en seis
indicadores:
1) los resultados en materia de control del territorio y defensa
de la soberanía nacional; 2) los resultados en la lucha
contra las drogas ilícitas y el crimen
organizado; 3) el resultado del desarrollo de zonas
deprimidas y de conflicto; 4) los resultados en materia de
protección y promoción de los DDHH y del DIH; 5)
los resultados en el fortalecimiento de la convivencia y los
valores; y 6) los resultados de la política de relaciones
exteriores y cooperación internacional (DNP
2003)
1. Resultados en materia de control del territorio y
defensa de la soberanía nacional:
Durante lo corrido del año 2003 la presencia de
la Fuerza Pública se ha expandido a 139 municipios; este
avance equivale al 95% de la meta propuesta
para 2003 (Gráfica 1). Sin embargo, aún hace falta
el cubrimiento de 16 municipios que a la fecha no tienen ninguna
presencia de la Fuerza Pública.
Gráfica 1
De la misma manera se ha reducido el total de atentados
contra la infraestructura económica (Gráfica 2).
Entre enero y septiembre la reducción ha sido de un 32%
frente al mismo periodo del año anterior, pasando de 568 a
389. Sin embargo los atentados en contra de oleoductos han
aumentado aproximadamente en un 61%, pasando de 61 a
98.
Gráfica 2
También los ataques a poblaciones (incluyendo las
estaciones de Policía) se han reducido en un 60%, pasando
de 68 casos entre enero y septiembre de 2002, a 35 casos en el
mismo periodo de este año (Gráfica 3). Los asaltos
a poblaciones (que no incluye a las estaciones de Policía)
se han reducido en un 82%, pasando de 29 asaltos entre enero y
septiembre de 2002, a 5 asaltos en el mismo periodo del
año 2003.
Gráfica 3
La creciente cobertura del territorio nacional por parte
de la Fuerza Pública ha servido para que entre enero y
septiembre del presente año se hayan realizado 81 millones
de desplazamientos vehiculares por carretera. De mantenerse esta
tendencia, al finalizar el año se habrán hecho un
total de 129 millones de viajes por
carretera (Gráfica 4).
Gráfica 4
2. Resultados en la lucha contra las drogas
ilícitas y el crimen organizado.
En esta materia los resultados más significativos
han sido en la aspersión de cultivos ilícitos de
coca y amapola que aumento en un 10,7% frente al año
anterior, llegando a 130.000 hectáreas asperjadas en los
tres primeros trimestres del año (Gráfica 5). Con
este resultado se dejan de producir 240 toneladas de
droga.
Gráfica 5
También hay resultados en la lucha contra el
crimen, como la desmovilización de 1.601 miembros de
grupos ilegales en lo corrido del año (Gráfica 6) y
otros 189 más desmovilizados durante el año 2002.
En total, los desmovilizados en este gobierno llegan a los
2.331.
Gráfica 6
Estas desmovilizaciones han venido,
simultáneamente, con un descenso de los secuestros, que
durante los primeros tres trimestres de 2003 fueron 1.652, lo que
equivale al 50% de lo que, según la tendencia, se esperaba
para el año 2003 (Gráfica 7).
Gráfica 7
También se espera que para el fin del año
se hayan reducido los homicidios, que en los primeros tres
trimestres de 2003 alcanzaron los 17.379 (Gráfica 8),
frente a una meta de máximo 26.489 durante todo el
año.
Gráfica 8
Otros resultados de esta lucha han sido la
aprensión y judicialización de 93 mandos y 976
miembros de organizaciones subversivas, de autodefensa y de
narcotráfico; y la reducción en el robo de
vehículos, que paso de 13.461 entre enero y septiembre de
2002, a 10.262 en el mismo periodo del 2003, lo que representa
una disminución de 24%.
3. Resultado del desarrollo de zonas deprimidas y de
conflicto.
Este frente de la política se ha desarrollado con
base a: el Programa de Familias Guardabosques, con el que se han
hecho contratos para la
recuperación y conservación de los ecosistemas
con 6.803 familias campesinas en los departamentos de Tolima,
Bolívar y Putumayo. Esto representa el 57% de la meta de
beneficiar a 12.000 familias durante el año
2003 (Gráfica 9); el Programa Proyectos
Productivos, con el que se han sustituido 49.957 hectáreas
de cultivos ilícitos, beneficiando a 32.111 familias
(Gráfica 10); y con la instalación de 151 nuevos
puntos piloto de telefonía rural comunitaria –
Compartel –, en poblaciones de más de 100
habitantes, y 15 puntos piloto para el desarrollo de Centros
Comunitarios de acceso a Internet
(Telecentros).
Hasta ahora el avance de estos últimos proyectos
ha sido del 11% para Compartel y el 8% para los Telecentros, con
relación al objetivo propuesto para el año
2003.
Gráfica 9 | Gráfica 10 |
Gráfica 11
4. Resultados en materia de protección y
promoción de los DDHH y del DIH.
A 31 de agosto son 29.643 las familias registradas como
desplazadas en el 2003 (Gráfica 12). A pesar de esto, el
promedio mensual de familias desplazadas ha disminuido en un 46%
en el último año. De esto se desprende que 7.020 de
los hogares desplazados hayan retornado a sus lugares de origen y
se haya prestado asistencia humanitaria a 21.881 familias
desplazadas.
Gráfica 12
Otro componente importante en esta materia es el Plan
Nacional de Acción Contra las Minas Antipersonales con
él que se ha invertido la tendencia en el número de
víctimas, que venía en aumento desde 1999
(Gráfica 13).
Gráfica 13
5. Resultados en el fortalecimiento de la convivencia
y los valores.
El fortalecimiento de la convivencia y los valores se ha
llevado a cabo por medio de la Red Nacional de Bibliotecas,
fortaleciéndola con una dotación de 185
bibliotecas, 85 más que las 100 inicialmente fijadas como
meta.
Gráfica 14
También se ha fortalecido la convivencia y los
valores con la creación, reactivación o
fortalecimiento de bandas musicales en 95 municipios del
país (Gráfica 15), y con incorporación de
4.000 niños desplazados en el Programa Batuta, alcanzando
el 80% de la meta propuesta para el año 2003.
Gráfica 15
6. Resultados de la política de relaciones
exteriores y cooperación internacional.
Las relaciones exteriores se han concentrado en
construir apoyo a la Política de Defensa y Seguridad
Democrática, fortalecer las relaciones bilaterales y
consolidar la credibilidad del país en el mundo. Entre los
principales logros en este campo están una serie de
acuerdos para la cooperación militar y policial,
además de la consecución de declaraciones oficiales
de apoyo internacional; relacionados a
continuación:
Acuerdos suscritos
- Cooperación en materia de seguridad interior.
Francia 22
de julio de 2003. - Memorando de entendimiento. Intercambio de
información y aplicación de la ley. Australia 9
de julio de 2003. - Investigación y desarrollo científico y
tecnológico de la industria de
defensa. Organización y legislación
institucional. Medidas de confianza mutua y seguridad
hemisférica. Brasil. - Acuerdo para la reactivación de
interdicción aérea. Estado Unidos 28 de abril de
2003. - Acuerdo de Cooperación Policial. Panamá
11 de abril de 2003. - Protocolo de Cooperación Militar para la
compra y sesión de bienes de capital. España
25 de febrero de 2003.
CAPITULO IV
CONCLUSIONES: CONTRASTES ENTRE LA ESTRATEGIA
NACIONAL CONTRA LA VIOLENCIA Y LA POLITICA DE DEFENSA Y SEGURIDAD
DEMOCRATICA
4.1 Contrastes en las demandas de acción
pública
Para llevar a cabo la formulación de la
Estrategia Nacional Contra la Violencia y la Política de
Defensa y Seguridad Democrática fue necesaria la
identificación de una serie de problemas a los que se
pretendía darles solución (Tabla 4).
En ambas políticas se identificó una
fuente masiva de violencia causante de una gran parte de los
problemas de seguridad, lo que llevo a la identificación
de un enemigo interno con el fin de darle un trato militar
(seguridad nacional). En el gobierno Gaviria la fuente masiva de
violencia eran los carteles de la droga y en el gobierno Uribe
esta fuente son las guerrillas.
Sin embargo, la dinámica del conflicto colombiano
no ha variado con el paso de una década. Han cambiado
sí los principales actores de la violencia masiva, pero
las formas violentas siguen siendo las mismas: terrorismo,
secuestro, homicidio, tráfico de armas, entre otras;
alimentadas por el flujo masivo de recursos provenientes del
negocio del narcotráfico.
Otro problema identificado en ambas formulaciones fueron
las crisis políticas que antecedieron a estos
gobiernos.
En el gobierno Gaviria la crisis radicó en una
necesidad de cambio en el sistema político para dar cabida
a otros grupos diferentes a los del bipartidismo tradicional, y
para construir una nueva carta de derechos
que recogiera el sentir de otros grupos
políticos.
En el gobierno Uribe la crisis política fue el
resultado del desgaste de la Política de Paz del gobierno
Pastrana, que llevo a una reacción masiva de las fuerzas
políticas y de los ciudadanos en contra del Proceso de Paz
y a favor de salidas de fuerza para enfrentar a la guerrilla de
las FARC.
Identificando este problema, o esta oportunidad, ambos
gobiernos emplearon la coyuntura política para interpretar
las demandas de acción pública a favor de sus
iniciativas.
Tabla 4: contrastes en la fase I
(identificación del problema)
GAVIRIA | URIBE |
FASE I Identificación de un | FASE I Identificación de un |
Crisis política al final del gobierno Intentos fallidos de unificar las labores de Auge del negocio de las drogas Elevado número de homicidios Poder político, económico y | Insatisfacción con el Proceso de Terrorismo. Incremento del negocio de las drogas Incremento de las finanzas Tráfico internacional de armas, municiones Incremento acelerado del secuestro y la Homicidios |
4.2 Contrastes en las propuestas para responder a las
demandas públicas
Ambas políticas partieron de la
identificación de amenazas para luego formular una serie
de respuestas a las demandas públicas (Tabla
5).
Para el gobierno Gaviria la solución pasaba por
una serie de reformas al sistema político y al sistema
económico, acompañadas de una inversión
social integral en las zonas de conflicto. Luego de esto se
lograría la salida negociada al conflicto.
Pero todo esto cambio con la crisis de 1993, cuando la
Estrategia Nacional Contra la Violencia paso de ser una
estrategia formal para la paz, a ser un arma formal de guerra en
contra de los carteles de la droga y las guerrillas. Sin embargo,
la decisión de enfrentar militarmente las amenazas no
dependía de la necesidad, sino de la capacidad de la
Fuerza Pública para enfrentar este reto, lo que deja ver
que en esta política se plantearon metas para un escenario
de confrontación militar, de guerra, con las fuentes
identificadas de violencia. Por esta razón puede
considerarse que la Estrategia Nacional Contra la Violencia fue
una política pública orientada, en parte, por la
ideología teórica de la seguridad
nacional.
Tabla 5: contrastes en la fase II (formulación
de soluciones o acciones)
GAVIRIA | URIBE |
FASE II Formulación de soluciones | FASE II Formulación de soluciones |
Apoyo a una nueva Constitución. Apertura económica. Reformas hacia una nuevo sistema Salida negociada al conflicto. Respuesta integral a la violencia con acciones | Consolidación del control estatal del Protección de la Eliminación del comercio de drogas Mantenimiento de una capacidad Eficiencia, transparencia y rendición de |
Para el gobierno Uribe las soluciones se desarrollaron
en función del fracaso del Proceso de Paz con las FARC
(Tabla 5).
De todas las soluciones que plantea la Política
de Defensa y Seguridad Democrática, solo una es atribuible
a las autoridades civiles y no tiene que ver con el mando de las
operaciones militares, sino con el manejo administrativo. El
resto, están centradas en la acción de la Fuerza
Pública, porque es claro que es la única
institución con la capacidad para llevarlas a cabo. Esto
demuestra una militarización de los temas de seguridad con
la que se busca recobrar el control territorial del país,
para que en el futuro el aparato institucional del Estado
consolide el poder del Estado sobre el territorio. Esto resulta
contrario a los postulados teóricos de la seguridad
democrática, que cambian el concepto de seguridad, de una
seguridad basada en la defensa de territorios, a una seguridad de
las personas mediante la creación de condiciones que
permitan a los habitantes su desarrollo personal, familiar y
social en paz, libertad y democracia.
Aunque estas soluciones no tengan cabida dentro de la
estructura teórica de la seguridad democrática,
sí la tienen dentro de la estructura de la seguridad
nacional, porque anticipan un trato militar para las amenazas
internas sin desechar la posibilidad de escenarios de
negociación fruto de la presión militar.
4.3 Contrastes en las políticas efectivas de
acción
El gobierno Gaviria se planteo la necesidad de reformar
la estructura de mando por medio del traspasando del control del
Ministerio de Defensa a las autoridades civiles y cambiando la
cultura que atribuía los asuntos de defensa y seguridad a
la orbita militar dejando de lado a la orbita política
(Tabla 6).
Esta primera reforma se creyó suficiente para
abrir paso a la redefinición de los mecanismos de toma de
decisiones, así como a la modernización del
Ministerio de Defensa, la mejora en los salarios y la reforma a
la Policía Nacional.
Con estos cambios se busco guiar la estrategia a la
obtención del monopolio jurídico de la fuerza del
Estado con la presencia de funcionarios, y recuperar la capacidad
de la justicia por medio de normas. De manera que los ejes en los
que se centro las decisiones de la política de Gaviria
fueron la justicia y la seguridad, a partir de los cuales se
esperaba dar una respuesta integral a la violencia con acciones
sociales, que luego llevarían a una salida negociada al
conflicto.
Pero al mismo tiempo, la estrategia creo mecanismos para
el fortalecimiento de la Fuerza Pública, lo que
garantizaba la capacidad de enfrentar militarmente al
enemigo.
Tabla 6: contrastes en la fase III (toma de
decisiones)
Para ver el gráfico
seleccione la opción "Descargar" del menú
superior
Por su parte, la política del gobierno Uribe
traza líneas de acción que devuelven el control del
poder militar a las Fuerzas Armadas relegando a las autoridades
civiles del Ministerio de Defensa a labores administrativas. Esta
es una diferencia sustancial con relación a la Estrategia
Nacional Contra la Violencia, que formulo la necesidad de separar
las decisiones políticas de las militares, cediendo el
mando de la Fuerza Pública a autoridades
civiles.
A pesar de todo, el traspaso de poderes a los mandos
militares no ha sido absoluto gracias a la participación
del gobierno en el Consejo de Seguridad y Defensa Nacional. En
esta reorganización es evidente que la toma de decisiones,
diferentes a las presupuéstales, ha salido de las manos
del Ministerio de Defensa, cuyo espacio a sido ocupado y limitado
por la Presidencia de la República.
Por otro lado, la política del gobierno Uribe se
plantea el fortalecimiento de las instituciones del Estado
centrada en el aumento de recursos para la modernización,
profesionalización y aumento del pie de fuerza en las
Fuerzas Militares y en la Policía Nacional; pero
también con la reforma al sistema judicial
volviéndolo acusatorio e introduciendo normas que permitan
enfrentar el terrorismo (Estatuto Antiterrorista), que
también fue iniciativa formulada en el gobierno
Gaviria.
También se plantean líneas de
acción para: consolidar el control del territorio nacional
y proteger a la población por medio de la
implementación del modelo de zonas de
rehabilitación y consolidación; cooperar con la
seguridad de todos haciendo uso del espíritu de
solidaridad entre los ciudadanos, para con ellos formar redes de
cooperantes y redes de informantes pagados.
Pese a las ya notables similaridades entre ambas
políticas, la política del gobierno Uribe formula
un aspecto novedoso en materia de comunicaciones
masivas a los ciudadanos y a la comunidad internacional, para que
sea el propio Estado quien difunda la información acerca
de la política de seguridad del Estado. Sin embargo, en la
misma línea de acción se plantea la necesidad de
hacer reflexionar a los periodistas y a los medios de
comunicación acerca de cuál debe ser su papel
en una democracia en peligro: si sus prácticas
periodísticas respaldan los valores democráticos,
qué fuentes de información legitiman y
cuáles son los efectos del lenguaje que
utilizan.
Esto lleva a pensar que existe una política de
Estado para limitar o guiar la libertad de
expresión, que en otros gobiernos pudo existir, pero
que no estaba formalmente desarrollada dentro de una
política pública de defensa y seguridad.
4.4 Contrastes en el impacto sobre el terreno de la
política (información parcial)
En la fase de implementación del gobierno Gaviria
se dio inicio a una confrontación institucional por la
definición de funciones entre las antiguas y las nuevas
entidades de defensa y seguridad del Estado: Consejería
Presidencial para la Defensa y Seguridad, y la Unidad de Justicia
y Seguridad del DNP (Tabla 7).
A pesar de ello el gobierno llevo a cabo reformas en la
estructura de mando de la Fuerza Pública. En las Fuerzas
Militares estas reformas buscaron unificar y mejorar las labores
de información y de inteligencia, y profesionalizar las
tropas; y en la Policía Nacional buscaron reformar la
institución creando mecanismo internos de rendición
de cuentas para mitigar los elevados índices de
corrupción.
Tabla 7: contrastes en la fase IV
(implementación)
Para ver el gráfico
seleccione la opción "Descargar" del menú
superior
En el gobierno Uribe la implementación de medidas
a favor de la seguridad han sido inmediatas. Sin embargo, las
primeras medidas implementadas no estaban dentro del marco de la
Política de Defensa y Seguridad Democrática que
solo se formulo hasta pasados diez meses de gobierno.
La primera acción de gobierno fue el decreto 1837
de 2002 que declaro el estado de conmoción interior a
causa de la necesidad de enfrentar la amenaza guerrillera. Dadas
estas circunstancias el gobierno anticipo la creación de
las zonas de rehabilitación y consolidación para
evitar el avance de la insurgencia en zonas de importancia
económica como Arauca.
Hasta el momento no es mucho lo que se puede comparar,
en materia de implementación, entre ambas
políticas. Pero si existe un elemento común en el
Estado colombiano al momento de implementar las políticas
de defensa y seguridad, que es observable en los gobiernos
Gaviria y Uribe, y es la utilización de las figuras de
excepción como plataformas de guerra interna por periodos
de tiempo extensos que minimizan su sentido.
4.5 Contrastes de las acciones políticas y sus
reajustes (información parcial)
A todas las conclusiones anteriores se suman estas
conclusiones generales:
Con la Estrategia Nacional Contra la Violencia se
unificaron los criterios que dieron coherencia a los temas de
seguridad y justicia (Tabla 8). Con base en el desarrollo de
estos criterios se logro la desmovilización de la
Corriente de Renovación Socialista y las milicias
Populares Metropolitanas y del Valle de Aburra, lo que demuestra
que al menos en parte la estrategia cumplió con el
objetivo de negociar una salida pacifica con los grupos armados
ilegales. Otro logro de la estrategia fue el incremento en la
capacidad de las Fuerzas Armadas y de la Policía, con un
costo de 1.2 puntos del PIB.
Sin embargo, la política erró en la
combinación de fuerza y política necesaria,
creyendo que por la fuerza pronto se llegaría a arrinconar
a la subversión. Por su parte las FARC y ELN iniciaron un
proceso de repolitización y legitimación mediante
el control de los poderes locales, que vieron favorecido por la
falta de decisión oficial para asumir una agresiva
política social.
En la segunda mitad del gobierno, como resultado de la
crisis de la implementación de la Estrategia Nacional
Contra la Violencia, no hubo una estrategia real de seguridad
porque el gobierno se apoyó en la proliferación de
la delincuencia común y organizada para centrar los temas
de seguridad, pero sin mostrar claridad de cómo
recuperarla y mantenerla.
A esta crisis, se sumo la distorsión del gasto de
defensa y seguridad, invirtiendo los recursos en el incremento de
salarios y en los gastos del personal en retiro de las Fuerzas
Armadas, y no en mejoraras salariales, aumento del pie de fuerza,
armamento, o profesionalización de la tropa.
A pesar de sus dificultades, la Estrategia Nacional
Contra la Violencia fue una política que desde su inicio
se alineó, en parte, con el concepto teórico de la
seguridad nacional, buscando amenazas al Estado provenientes de
enemigos internos a los que fuera posible anticiparles un trato
militar.
Tabla 8: contrastes en la fase V
(evaluación)
GAVIRIA | URIBE |
FASE V Evaluación | FASE V Evaluación |
Unificación de criterios, que dio La crisis de la implementación llevo a una Dificultades en la negociación con las FARC y ELN iniciaron un proceso de En la II mitad del gobierno no hubo una estrategia Logro la desmovilización de la Corriente de Distorsión del gasto de defensa y Incremento en la capacidad de las Fuerzas Armadas Erró en la combinación de fuerza y Falta de decisión oficial para asumir una | Recuperación de 139 municipios sin Fuerza Disminución de los ataques a poblaciones en Aumento de la aspersión de cultivos Se han dejado de producir 240 toneladas de 1.601 miembros de grupos ilegales desmovilizados 29.643 familias registradas como desplazadas en el 7.020 hogares desplazados han retornado a sus Atención humanitaria a 21.881 familias Se han logrado acuerdos para la cooperación Distorsión en el gasto de los recursos |
La política de Defensa y Seguridad
Democrática ha resultado ser un mecanismo de defensa
interna, más que una política de fortalecimiento
del poder civil.
Hasta el momento, los resultados observables de la
política se circunscriben al ámbito de la labor
directa de las Fuerzas Armadas: control territorial, lucha contra
el narcotráfico y defensa de la población civil; y
solo en lo concerniente a la ayuda a las familias desplazadas y a
la acción humanitaria se abre un espacio de
participación para otras entidades o para la sociedad
civil.
En suma, la política de Defensa y Seguridad
Democrática es una política pública en la
que predominan los asuntos militares sobre otros asuntos que
deberían hacer parte de una política de seguridad
democrática: asuntos como la promoción y la tutela
de los derechos humanos y el fortalecimiento del poder civil. Lo
que lleva a pensar que la política es más cercana
al fortalecimiento de la defensa que al fortalecimiento de la
seguridad democrática.
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ANEXO 1: ANTECEDENTES PARA LA FORMULACIÓN DE
LA POLITICA DE DEFENSA Y SEGURIDAD DEMOCRATICA
Para ver los gráficos seleccione la opción
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CAMILO ANDRES RODRIGUEZ BORDA
Politólogo
Especialista en Gobierno y Políticas
Públicas
Candidato a MsSc en planificación del desarrollo
Fecha de realización: Noviembre 24 de
2003
Categoría Política