- La crítica
situación inicial - La primera etapa de la
política económica: la gestión de
GRINSPUN - El ajuste "heterodoxo": la
gestión de Sourrouille y el Plan
Austral - La hiperinflación: la
especulación financiera, la crisis social y el golpe de
mercado - Los sectores
productivos - Las relaciones con América
Latina
La crítica
situación inicial
Al retirarse del poder, el
gobierno militar dejaba una herencia
económica poco
menos que catastrófica: el país se hallaba
en plena recesión, con una desocupación creciente, una
inflación de más del 400% una deuda externa de
casi 45.000 millones de dólares (casi el 70% del PBI) y
sin reservas internacionales.
Algunos de estos problemas eran
bien conocidos por los equipos que debían hacerse cargo de
la transparencia de la información estadística y documental y, en algunos
casos, por cifras engañosas presentadas oficialmente por
las autoridades salientes. Tal era el caso de las reservas
disponibles: los balances semanales del Banco Central
registraban un stock superior a los 1.500 millones de
dólares, pero en la segunda semana de diciembre, justo
antes del traspaso del poder, se canceló una deuda por
comprar de armas para el
conflicto de
Malvinas, que
dejó las reservas casi agotadas.
En las cuentas
públicas se encontraron también diversas
irregularidades: partidas atendidas sin autorización
presupuestaria, compromisos de pagos futuros y de plazos
perentorios, obligaciones
por avales y fianzas concebidas por el gobierno nacional a
empresas
públicas y privadas que luego no fueron canceladas por los
beneficiarios, vencimientos de deuda interna y externa y,
finalmente, una avalancha de nombramientos de funcionarios de
todo orden en los meses de noviembre y diciembre.
El principal problema legado por la dictadura era
el abultado endeudamiento externo, cinco veces superior a las
exportaciones
anuales y que prácticamente obligaba a lograr elevados
excedentes comerciales para cancelar los intereses devengados,
incrementados por las altas tasas de
interés internacionales:
existían al momento de la asunción de
Alfonsin 20.000 millones de dólares de atrasos en los
pagos.
Las exportaciones de carne y cereales se habían
duplicado en la última década, pero su crecimiento
futuro dependía de nuevas inversiones.
En el corto plazo, en cambio, el
superávit del balance comercial se debía lograr por
medio de la reducción de importaciones,
con efectos recesivos. Aun así, los precios de los
productos
exportables tradicionales argentinos se encontraban en baja,
deteriorando los términos del intercambio, mientras que en
las exportaciones
manufactureras el país tenía dificultades
para competir con los bajos salarios de
Extremo Oriente y el Brasil.
En este marco, el repudio de la deuda habría
implicado probablemente un embargo financiero y
represarías por parte de los acreedores; una
suspensión de pagos parcial habría supuesto, en
cambio, inconvenientes menores. La opción elegida por el
gobierno, consistente en la renegociación de la deuda con
los bancos
extranjeros, tampoco era simple, ya que las condiciones de un
acuerdo parecían conducir a la recesión y al
incremento de la inflación.
La primera etapa
de la política económica: la gestión
de GRINSPUN
El ministro de Economía, BERNARDO
GRINSPUN, planteó objetivos
relativamente ambiciosos para su programa
económico dada la situación país: lograr el
crecimiento del producto del
5% anual, alcanzar un acuerdo sobre la deuda externa con los
acreedores, aumentar los salarios reales en un 8% bajar
considerablemente la inflación e incrementar los ingresos
tributarios evitando la evasión y fijar mayores impuestos sobre
la riqueza y los ingresos. Además, hubo declaraciones
oficiales en el sentido de que no se aplicarían políticas
de ajuste recesivas, así dejarían al libre
arbitrario del mercado los
precios, los salarios y las divisas.
También se disolvió no realizar pagos
financieros al exterior hasta el 30 de junio de 1984. El objetivo
implícito era tratar de evitar las exigencias depresivas
de un crédito
Stand By del Fondo Monetario Internacional y negociar con la
banca acreedora
un acuerdo referido a la deuda externa según el cual los
pagos no superaron el 10/15% de las exportaciones. Se
intentaría constituir con otros países deudores
latinoamericanos un frente de deudores, con el fin de negociar
con los acreedores.
El enfoque de las autoridades era ajustar gradualmente
las variables
económicas, con el fin de conciliar las reclamaciones, no
siempre compatibles de distintos sectores sociales, y
armonizarlas con los objetivos de saldar y lograr,
simultáneamente, la estabilidad de precios. Las medidas
que se fueron implementando incluyeron un aumento de salarios de
suma fija en diciembre de 1983, y de las tarifas de los servicios
públicos, la fijación de pautas para el
incremento futuro de precios, salarios y tarifas públicas
y la determinación de cambio para el mes de enero, el
establecimiento de un sistema de
control de los
precios industriales y la reducción de las tasas de
interés
reguladas. Además se presentaron al Parlamento medidas de
emergencia, como la creación del Plan Alimentario
Nacional, con un incremento del 25% del presupuesto
educativo y de reducción simultánea del gasto
militar.
Sin embargo, los proyectos y las
medidas no lograron una aproximación a los objetivos
iniciales, y el gobierno se topó pronto con importantes
dificultades, tales como el proceso
inflacionario, presiones monopólicas de los nuevos
grupos
económicos, planteos sindicales, déficit fiscal por
retraso en la percepción
de la recaudación impositiva y de las tarifas
públicas y trabas en la negociación de la deuda externa. Las
autoridades comenzaron a advertir que ni las variables ni los
agentes económicos reaccionaban de la manera esperada. Los
cambios en la dinámica de la economía
habían sido muy profundos durante la dictadura, y el
gobierno no llegaba todavía a comprender la magnitud de
esas transformaciones.
Por eso, la respuesta inicial a los problemas
económicos reconocía una gran influencia de la
orientación que había trazado el gobierno de las
dos décadas antes, tratando de implementar
estímulos reactivadores de corto plazo de estilo
keynesiano. De hecho, muchos funcionarios ( entre los que se
contaba el propio ministro de Economía) habían
recibido su bautismo en la función
pública durante aquel gobierno y no habían
regresado a ella desde entonces, además, como se
señala en la literatura
político/económica, los funcionarios tenían
una visión más optimista de la coyuntura, basada en
una subestimación de la profundidad de la deuda externa
que los hechos desmintieron.
Ante los incrementos nominales de salarios otorgados por
el gobierno para paliar faces anteriores e incentivar la demanda
interna, la respuesta empresaria fue sumamente cautelosa,
incrementando en muy pequeña medida de producción, y la utilización de la
mano de obra para afrontar la mayor capacidad de compra. Es que
la estructura
empresarial argentina había cambiado, y los nuevos grandes
grupos económicos operaban en una forma mucho más
diversificada, aprovechando particularmente alternativas
más rentables de inversiones financieras. En consecuencia,
el aumento de la demanda, considerado artificial y transitorio,
no generó el esperado incremento de la producción.
Los intentos de alcanzar resultados satisfactorios. La inercia de
los gastos corrientes
particularmente las remuneraciones, y
las dificultades de aumentar los ingresos fiscales en
términos reales por los efectos de la alta
inflación motivaron un recorte de la ya producida inversión pública, especialmente en
el rubro de construcción, a pesar de que durante la
campaña electoral Alfonsin había mencionado la
importancia que le otorgaba a ese sector para romper con la
inercia depresiva. En materia de
deuda, los intentos de constituir un frente común con
otros deudores (Consenso de Cartagena) y la dureza inicial
encontrada en los acercamientos a la banca. Finalmente el equipo
económico se vio obligado a iniciar las postergadas
negociaciones con los acreedores externos y los organismos
financieros internacionales.
Ante la presión de
la banca acreedora se tuvieron que profundizar las medidas
saneamiento y ajuste, en particular en lo referente al manejo de
la política
monetaria y fiscal. Se limitaron así, a partir de
septiembre de 1984, los incrementos nominales de salarios, que se
situaron por debajo de la tasa de inflación.
También se implementaron fuertes subas reales en las
tarifas públicas y en las tasas de interés, todo lo
cual dio lugar a una reversión en las tendencias hasta el
momento ascendentes del PBI. Como parte del reajuste de la
política económica mantenida hasta el momento, se
corrigió también el tipo de
cambio, tomado como parámetro la diferencia entre la
inflación nacional e internacional.
Luego del envío de un Memorándum de
Entendimiento al FMI y de una
negociación con el Comité de Bancos Acreedores, a
fines de 1984 se firmó un acuerdo Stand By con el FMI. Sin
embargo, los efectos de esta reorientación de la
política económica de Grinspun no fueron exitosos.
A pesar de la recesión y de la reducción del
salario real, las
tasas inflacionarias y las cuentas fiscales no mostraron mejoras
sustantivas. Contribuían para ello tres cuestiones
interrelacionadas. En primer lugar, se percibía una
importante cuota de improvisación, en la medida en que el
gobierno no acertaba a encontrar los caminos adecuados para
resolver los problemas. En segundo término, el deterioro
de la relación del intercambio disminuido en el ingreso de
divisas. En tercer lugar, los altos intereses de la deuda
pública implicaban una fuente de egresos fiscales muy
grande, que complicaban el equilibrio de
las cuentas públicas. Por otra parte, la necesidad de
divisas para la cancelación de dichos intereses
presionaban fuertemente sobre el mercado cambiario y generaba
tensiones inflacionarias importantes. Además, el ingreso
de divisas derivado del superávit comercial resultaba
insuficiente para cancelar los compromisos con el exterior, lo
que llevaba a continuar incrementando el monto de la deuda que
volvía a amplificar los desequilibrios.
Especial importancia tenía la evolución del comercio
exterior, ya que las autoridades confiaban en una
expansión de las exportaciones agropecuarias para
revitalizar la economía local y solucionar el problema de
la deuda externa. Las condiciones de los mercados
internacionales se habían mostrado buenas para la
Argentina a principios de los
80, contribuyendo a alimentar expectativas favorables. Sin
embargo, también estimulaban los competidores, por lo que
los mercados no tardaron demasiado en saturarse y producir una
sobreoferta de productos agrícolas que derrumbó los
precios. La inversión de la tendencia favorable se agudizo
con el lento crecimiento que se registraba en el mundo, la
disputa proteccionista entre los Estados Unidos y
la Comunidad
Económica Europea, y los acuerdos con la URSS. De
allí que las exportaciones no pudieron aportar las divisas
suficientes como para equilibrar las cuentas del balance de pagos
y cancelar por completo los vencimientos de la deuda externa,
contrariando las expectativas oficiales. Entre 1981 y 1989, los
términos del intercambio se deterioraron
notoriamente.
Sin embargo, los problemas que comenzaban a presentarse
no sólo se debían a una eventual impericia
técnica del equipo económico o a la inadecuada
evolución de la coyuntura internacional, sino
también a una percepción errónea del
gobierno con respecto a la actitud de los
principales factores de poder luego de la caída de la
dictadura. Los tres núcleos centrales del nuevo poder
económico local (los grandes grupos económicos, con
vinculaciones con el sector financiero, el sector agroexportador,
también ligado a aquellos Holdings, y las empresas
extranjeras),al igual que la banca acreedora, no tuvieron las
actitudes
esperadas respecto de la democracia
naciente. Por el contrario, cada uno operó exclusivamente
en función de sus intereses concretos e inmediatos.
Así, la banca presionó por el pronto y mayor pago
posible de los servicios de
la deuda: las empresas ajustaron sus precios en función de
la inflación esperada; los tenedores de divisas intentaron
proteger su capital
depositándolo en plazas más seguras; los
países centrales continuaron protegiendo y subsidiando sus
producciones locales y los sindicatos
presionaron por un reajuste de los salarios para defender su
poder adquisitivo frente a la inflación.
A quince meses de haber asumido, en marzo de 1985,
Grinspun debió renunciar siendo reemplazado por el hasta
ese momento secretario de Planeamiento,
Juan Vital Sourrouille en una suerte de enroque, ya
que
el lugar que éste dejaba vacante fue cubierto por
el ministro saliente.
El ajuste
"heterodoxo": la gestión de Sourrouille y el Plan
Austral
En enero de 1985, Sourrouille había dado a
conocer un documento denominado Lineamientos de una estrategia de
crecimiento
económico: 1985/1989, que pretendía cubrir con
la ausencia de un plan de mediano plazo para la evolución
deseada de la economía
argentina, en el marco de las restricciones que
imponía la difícil coyuntura, especialmente por la
abultada deuda externa. El proyecto se
fijaba, como objetivo de crecimiento alcanzable en las
circunstancias dadas una tasa del 4% anual, por medio de lo que
dio en llamarse el "ajuste positivo", es decir, el crecimiento
basado en las exportaciones y la inversión. Las
proyecciones establecidas en dicho documento se mostraban
sumamente optimista ya que se basaban en el mantenimiento
de altas demandas de nuestros productos exportables en los
mercados internacionales y en un comportamiento
favorable de la tasa de
interés internacional, condiciones que pronto fueron
desmentidas por la realidad. Se delineaba allí
también la necesidad de reducir las tasas de
inflación a fin de lograr niveles de inversión
aceptables, mientras se manifestaba la necesidad de una
coherencia entre las medidas económicas de corto y mediano
plazo.
Las primeras medidas del nuevo equipo apuntaron a
recomponer los ingresos públicos y profundizar la
inserción exportadora por medio de reajustes del tipo de
cambio y de las tarifas públicas. Se redujeron
también los plazos legales para el ingreso efectivo de los
pagos impositivos y aduaneros, intentando paliar su depreciación a causa de la
inflación. Los incrementos de salarios fueron vinculados a
una pauta de ajuste del 90% de la suba del índice de
precios al consumidor del
mes anterior, con una corrección trimestral posterior. En
el mercado de la carne se impuso un aumento importante, dejando
actuar a la oferta y demanda
en condiciones muy particulares (el gobierno anunció que
se proponía comprar carne para tener un stock de
intervención en el mercado). Asimismo, se dieron señales
que incentivaron alzas de determinados precios industriales.
Estas primeras medidas del nuevo equipo económico
imponían una modificación de la estructura de
precios relativos que preparaban la economía para el
lanzamientos de un plan antiinflacionario con
características de shock, desechando variantes
gradualistas
En junio de 1985, Alfonsin declaró una
"economía de guerra",
anunciando la reducción del 12% del gasto
público, el congelamiento de vacantes en el sector
público, un fuerte aumento de las tarifas y los
precios de los combustibles y transportes, la paralización
de las inversiones públicas y la privatización de empresas
estatales.
Poco después, por medio de un decreto de
necesidad y urgencia, se inició el denominado "Plan
Austral". Este plan económico "heterodoxo" implicó
un ajuste fuerte, aun mayor que lo solicitado por el FMI, con el
objetivo explícito de evitar el peligro de la hiperinflación. Las medidas implementadas
fueron las siguientes: cambio de signo monetario, introduciendo
el austral, cuya unidad equivalía a 1.000 pesos;
congelamiento de precios al 12 de junio, de las tarifas
públicas (luego de haberlas reajustado fuertemente) y los
salarios; reducción de las tasas de interés
reguladas (de 28 y 30 % para depósitos y préstamos
al 4 y 6%, respectivamente); devaluación del 15% y congelamiento
posterior del tipo de cambio, fijándolo en 0,80 centavos
por dólar, compensada con un incremento de los impuestos a
las exportaciones, e implementación de una política
monetaria y fiscal estricta, que comprendía una
reducción significativa del déficit, del 11% y en
junio al 4% hacia fin de año. Esa pauta debía ser
alcanzada por un recorte en los gastos, una mayor
recaudación y un financiamiento
por medio de nuevos créditos externos.
El plan tuvo un efecto favorable inmediato, que
incluyó un incremento de las
exportaciones; un aumento de las liquidaciones de
divisas por parte de sus tenedores, lo que permitió el
crecimiento de las reservas del Banco Central la suba de la
recaudación impositiva y tarifaría (sobre las que
influyeron en forma favorable el efecto Olivera-Tanzi ante la
brusca desaceleración inflacionaria, el incremento de las
retenciones agropecuarias y la aprobación de la Ley de Ahorro
Forzoso, que inmovilizaba fondos de las empresas para financiar
gastos del Estado); la
disminución del déficit fiscal y de la
emisión monetaria, y la reducción de la tasa de
inflación al orden del 2% mensual.
El éxito
de corto plazo, sin embargo, escondía las insuficiencias
estructurales, ya que si bien se había logrado cierta
estabilidad de precios, el programa no incluía realmente
objetivos de reactivación o crecimiento, en
contraposición a los Lineamientos en los que se
había inspirado. Uno de los funcionarios de aquel gobierno
señalaría más tarde que "la inestabilidad
fue el rasgo dominante de la década de los años de
1980: condicionó todos los comportamientos y
absorbió los esfuerzos de la política
económica". Ejemplificaba esto refiriéndose a la
política comercial: "No debe sorprender, por lo tanto, que
este trabajo
comience afirmando la inexistencia durante esa década de
una política comercial definida. El tipo de cambio, su
variable esencial, se movió reflejando los vaivenes de la
coyuntura. La política comercial fue, por lo tanto, un
subproducto de las políticas de corto plazo".
"Este comentario, apunta a señalar la escasa
autonomía de la política comercial respecto de los
acontecimientos de corto plazo".
En ese sentido, la falta de un programa de largo plazo
indicaba cierta debilidad, que se profun-dizaría
más adelante. Como medidas complementarías al plan
de ajuste, se plantearon algunos proyectos privatizadores, como
los de SOMISA y fabricaciones Militares, el traslado de la
Capital Federal a Viedma y la reducción del empleo y del
gasto público, proyectos que tuvieron muy lenta o nula
concreción. Algo después se lanzó el
denominado "Plan Houston": en una visita a esa ciudad
estadounidense, epicentro de las empresas petroleras; Alfonsin
las convocó a invertir en el país, marcando un
profundo viraje frente a la tradición radical de conservar
la explotación del sector petrolero en manos del Estado.
Sin embargo, el proyecto comenzó a dilatarse en el
tiempo, en
parte debido a la lentitud en el establecimiento de un contrato tipo,
pero también por causa de la falta de incentivos que la
Argentina brindaba para un agresivo programa de inversiones. De
allí que la propuesta no pasó de un discurso sin
logros concretos significativos.
La ausencia de medidas que apuntasen a estimular la
expansión de los sectores productivos se superponía
al recorte en los programas de
inversión pública y a los efectos restrictivos de
la inestabilidad sobre la inversión productiva privada.
Este último aspecto era particularmente influyente en la
evolución económica de largo plazo. La
característica de las ondas de precios
asociadas al lanzamiento de un plan de ajuste en el pasado se
componían de una aceleración inflacionaria inicial,
que permitía generar una renta financiera de carácter especulativo de corto plazo y una
estabilidad de precios posterior, que convalidaba la nueva
estructura de precios relativos, produciendo un incremento de la
tasa de ganancia de los sectores beneficiarios por ella. Pero
esas ganancias no eran inmediatas y dependían del nivel de
realización de la producción, es decir, de la
cantidad bienes que se
lograse colocar en el mercado, lo cual estimulaba una
movilización de recursos
impulsando un aumento de la tasa de inversión. A partir de
mediados de los ´70, la economía argentina se
caracterizó por rápidas rupturas de los
congelamientos de precios, que impedían prolongar en el
tiempo la apropiación de ese segundo tipo de ganancias. De
allí que la inversión se canalizara cada vez
más hacia la especulación financiera e impactara
negativamente en la inversión productiva.
La inversión constituye un barómetro
importante de la evolución de largo plazo de la
economía, por cuanto refleja el comportamiento de la
capacidad de producción del país. En ese sentido,
durante el período bajo análisis se observa con claridad el
alejamiento progresivo de las etapas más dinámicas
de los años ´60 y ´70. Luego reaparecieron los
deslizamientos de precios y los pedidos de flexibilidad de los
controles.
Las tasas de interés positivas afectaban, en
especial, a las empresas pequeñas y medianas, con menor
acceso al crédito externo o a las franjas preferenciales
del mercado interempresario.
Esto, por supuesto, implicaba una presión
recesiva aunque simultáneamente los menores niveles de
producción interna, que descomprimían la demanda de
importaciones. Las tasas pasivas positivas también
incentivaban el ingreso de capitales de corto plazo (con un
dólar marginal con cotización relativamente
estabilizada), lo cual tendía a reproducir en
pequeña escala la
situación vigente en épocas de la "tablita" de
Martínez de Hoz. Para evitar el ingreso de capitales a muy
corto plazo y maniobras especulativas con las divisas el gobierno
reglamentó su entrada y salida, para lo cual fijó
plazos mínimos más extensos para créditos
financieros y redujo el plazo máximo para la
liquidación de cambio procedente de
exportaciones.
El 4 de abril de 1986 se anunciaron correcciones al
programa de ajuste, en procura de lograr cierta
flexibilización. Las medidas consistían en nuevos
aumentos de las tarifas públicas y los precios de los
combustibles, incluyendo la primera devaluación del
Austral en relación con el dólar,
eliminación de los controles de precios y
autorización a las empresas para ajustar sus
márgenes y transferir a precios los aumentos de salarios
otorgados y reajustados de las tasas de interés
reguladas.
A partir de este momento, la política de
flexibilización se mantuvo con reajustes periódicos
de tarifas y precios de combustibles, minidevaluación cada
vez más frecuentes, mayor liberalización de los
precios una política de tasas de interés positivas.
Con esto se pasaba de una política de congelamiento a otra
de administración o flexibilización de
precios. Pero la nueva fase del Plan Austral no sólo
significaba la administración de los precios, sino
también la del tipo de cambio, de las tasas de
interés de los salarios y la de los ingresos y egresos
fiscales. En el caso particular de los salarios, se
anunció un aumento trimestral y se convocó a
sindicatos y empresas a discusiones para la oficialización
de las remuneraciones efectivamente pagadas, como paso previo a
negociaciones colectivas en el año siguiente.
Durante gran parte de 1986, el Plan Austral
pareció mantener una relativa estabilidad de los precios y
favorecer el crecimiento económico, luego de la
recesión de 1985. El PBI global creció un 5,3% en
ese año, con un 12,8% de incremento del producto
industrial. Esta expansión se basó en la estructura
de incremento del producto industrial. Esta expansión se
basó en la estructura de precios que había creado
el programa económico: retroceso de los salarios,
redistribución regresiva del ingreso e incremento del
consumo de los
sectores de mayores recursos, traslación de ingresos desde
el agro, y financiamiento del déficit fiscal mediante el
endeudamiento externo y luego interno. La financiación del
déficit a través del endeudamiento permitió,
a su vez, mantener el pago de los intereses de la deuda externa,
conformando a la banca acreedora, y sostener baja la
inflación. Esta situación comenzó a hacerse
cada vez más problemática, ya que a las tensiones
mencionadas se sumaban dificultades en el balance comercial
(caída en los precios internacionales de los granos y
disminución de los volúmenes de la
producción agropecuaria exportable por causa de fuertes
inundaciones), ante la cual el establishment y la banca acreedora
comenzaron a presionar, pidiendo una
maxidevaluación.
Al finalizar agosto de 1986, se mostraba una lenta
aceleración del ritmo de incremento de los precios. El
gobierno intentó, entonces, un segundo ajuste,
interpretando que las presiones inflacionarias se debían a
una política monetaria demasiado laxa. El presidente del
Banco Central, Alfredo Concepción, fue reemplazado por
José Luis Machinea, quien propuso una política
más restrictiva en el manejo del dinero. Las
tasas de interés reales activas, que venían
descendiendo casi ininterrumpidamente desde hacía doce
meses, comenzaron a elevarse otra vez y subieron del -2,38% en
agosto al 7,03% en diciembre.
Por consiguiente, el nivel de billetes y monedas en
poder del público descendió con respecto al PBI,
mientras las mayores tasas estimularon un crecimiento de los
depósitos a plazos.
Pero esta política monetaria se conjugó en
el último trimestre del año y comienzos de 1987 con
un salto hacia arriba en déficit fiscal. Es que para ese
entonces había caído la recaudación
aduanera, debido a la reducción de los precios de los
productos agropecuarios en los mercados internacionales y a la
contracción en las cantidades exportadas, la Ley de Ahorro
Forzoso había caducado y las tarifas públicas se
deterioraban en términos reales. El gasto, por su parte,
mostraba un alto grado de inflexibilidad, originada en el
importante peso de los intereses de la deuda pública. Por
otra parte, las compras de
divisas del gobierno para cancelar sus compromisos con el
exterior generaban una expansión monetaria que se trataba
de esterilizar
(a fin de evitar mayores tensiones inflacionarias) por
medio de altas tasas de interés.
Sin embargo, la política monetaria contractiva
también afectaba a las cuestiones públicas; por un
lado, su presión recesiva reducía la
recaudación, dependiente de la magnitud de la actividad;
por otro lado, incrementaba la remuneración de los encajes
del sistema bancario, lo que aumentaba el gasto. La sumatoria de
estos factores tuvo como resultado una duplicación de la
relación entre el déficit fiscal y el PBI entre
1986 y 1988, que alejaron el resultado fiscal de los niveles que
las autoridades habían considerado compatibles con la
estabilidad al inicio del plan.
En consecuencia, arreciaron las tensiones
inflacionarias, los salarios se ajustaban sobre las negociaciones
de los sindicalistas con los empresarios, las tarifas
públicas y el tipo de cambio estaban indexados y los
precios se encontraban "flexibilidad".
El contexto económico daba claras señales
de una fuerte puja distributiva. Al no existir una
negociación colectiva que organizara de antemano el
presupuesto, los diversos sectores se encontraban en una
relación bilateral con el gobierno, en la que utilizaban
su capacidad de presión para pedir transferencias o
concesiones impositivas en forma independiente, lo cual
incrementaba el gasto público global y las distorsiones
macroeconómicas medidas en términos de impuesto
inflacionario. "En última instancia, el problema
básico radica en que el sistema descentralizado de las
"ventanillas" crea incentivos individuales que llevan a aumentar
las pérdidas agregadas, porque enmascara la competencia entre
los grupos por la distribución de ingresos (haciendo parecer
que los grupos se enfrentan con el gobierno y no entre sí)
y hace que ellos ejerzan su capacidad de presión de un
modo que no permite tener en cuenta plenamente el costo social del
conjunto de demandas.
Las crecientes complicaciones indujeron a la adopción
de nuevas medidas. Así, en noviembre de 1986, se
creó un "Directorio de Empresas Públicas", que
nucleaba a todas las empresas del Estado. El objetivo de ese
holding se orientaba a reorganizar y racionalizar las
compañías con criterios de eficiencia
propios del sector privado, planteándose, la posibilidad
de su privatización total o parcial.
El plan incorporaba varias medidas no implementadas
hasta entonces. Por un lado, ante la promesa de Alfonsin a los
productores rurales de no aplicar nuevos impuestos a las
exportaciones agropecuarias (que habrían solucionado al
menos parcialmente, el problema de caja gubernamental), se
desdobló el mercado cambiario, quedando aquéllas en
el segmento regulado con un tipo de cambio menor. El segundo
mercado, llamado "financiero", fue liberado formalmente, pero se
anunció que el Banco Central intervendría en el
mismo para que la diferencia entre ambos no superase el 25%. En
el primer mercado se liquidarían el total de las
exportaciones agrícolas y el 50% de las industriales,
mientras que en el segundo se negociarían las divisas
correspondientes al otro 50% de las exportaciones manufactureras,
de las importaciones y los intereses de la deuda externa de los
particulares. Se esperaba un exceso de demanda en el mercado
libre, ya que la mitad del valor de las
exportaciones no cubriría el valor de las importaciones
más intereses, y ese exceso sería financiado por
ventas diarias
de divisas por las autoridades monetarias (originadas en el
exceso de la oferta del
mercado comercial), de forma tal de mantener la brecha prevista.
Por medio del desdoblamiento cambiario, el gobierno trataba,
entonces, de redistribuir a su favor una parte del incremento del
precio de los
productos agrícolas sin recurrir a las retenciones; de
allí la oposición de la SRA.
La estabilidad de precios se basaba esta vez en un
acuerdo desindexatorio con las empresas líderes y
refrendado por las cámaras patronales más
importantes, y no en un congelamiento. El gobierno debió
resignara cambio tres puntos en la tasa del impuesto al valor
agregado (del 18% al 15%), lo cual era contradictorio en un
plan cuyo objetivo era la elevación de los ingresos
fiscales. Por eso, se incrementaron, como compensación,
las tarifas públicas en un 30%.
Dado que el Congreso había aprobado a fines de
1987 una ley en la que restablecía las negociaciones
paritarias libres, los salarios no podían ser fijados
unilateralmente por el gobierno. Se esperaba que los acuerdos
entre sindicatos y cámaras empresarias respetaban las
pautas de corrección de precios planteadas entre el
gobierno y los empresarios. También en esta ocasión
el tipo de cambio y las tarifas públicas fueron corregidos
en sentido ascendente antes del anuncio del plan.
El efecto antiinflacionario del programa se
prolongó esta vez por un período mucho más
corto (de agosto de 1988 a febrero de 1989), aunque la
inflación mensual bajó del 25% al comienzo del plan
al 6,8% en diciembre. A su vez tanto las tarifas públicas
como el tipo de cambio tendieron a retrasarse, acentuando los
efectos negativos sobre el desequilibrio y el sector externo. Las
tasas de interés resultaban altas en términos
reales, debido a la restrictiva política monetaria y al
empuje ascendente por parte de los rendimientos de los
títulos públicos que intentaba colocar el gobierno.
La cantidad y variedad de documentos de
deuda pública emitidos, en general a plazos cada vez
más breves y con todo tipo de cláusulas de
indexación, fue in crescendo, dando lugar a un
fenómeno conocido como "el festival de bonos", entre los
cuales se contaban los BONOR, BONIN, BARRA, BAGON,
TIDOL,DENOR,VALIS TCD.
El control sobre la oferta monetaria por el Banco
Central se fue debilitando dado el creciente déficit
fiscal, el renovado superávit comercial y la caída
en la demanda de títulos gubernamentales. Ante ello, se
optó por la colocación forzosa de deuda en el
sistema
financiero, a través de encajes
remunerados.
Las cuentas fiscales también fueron saliendo de
su cauce, ya que se generalizó un masivo incumplimiento
fiscal ante la expectativa de un futuro "blanqueo impositivo",
luego del próximo cambio de gobierno. Asimismo, una parte
de las leyes impositivas
ingresadas al Parlamento para aumentar la recaudación no
fueron aprobadas. Finalmente, las tendencias recesivas
también presionaban a la baja la recaudación
impositiva, al reducir la base imponible.
En el marco de la campaña electoral,
creció la incertidumbre política y la debilidad del
gobierno. La escasa capacidad del mismo para administrar los
desequilibrios económicos y la presión de los
grupos de poder económicos que buscaban consolidar
posiciones futuras, trabajaban cualquier proyecto de reforma y
quitaban al equipo económico la posibilidad de fijar
incluso políticas de corto plazo.
La
hiperinflación: la especulación financiera, la
crisis social
y el golpe de mercado
A comienzos de 1989 las expectativas inflacionarias
crecieron; colaboraban para ello causas tanto económicas
como políticas. El Banco Mundial,
que al principio había apoyado el programa
económico, en vista de las dificultades y ante los nuevos
aires que soplaban en la recientemente asumida
Administración Bush en el gobierno norteamericano,
suspendió los desembolsos prometidos. Para mayo de 1989
era previsible el triunfo peronista y se esperaba una
política redistribucionista moderada, con discurso
populista pero sin modificar el modelo
económico en marcha.
Sin embargo, para muchos esa perspectiva era
preocupante. Eduardo Angeloz, el candidato oficialista, planteaba
abiertamente la profundización de un modelo privatizador y
liberalizante. Las expectativas de cambios en la política
económica por parte del futuro gobierno y la impotencia de
las autoridades económicas ante la cercanía de su
partida incrementaron la incertidumbre. Los tenedores de
depósitos en dólares comenzaron a acudir a los
bancos en busca de sus fondos.
Durante los últimos días de enero, se
produjo una corrida especulativa contra el austral (de la que no
eran ajenos algunos grupos financieros) y el Banco Central
vendió 900 millones de dólares en quince
días (entre agosto de 1988 y enero de 1989 las ventas
públicas de la divisa norteamericana sumaron 1.739
millones tratando de defender el valor de la moneda, en una
estrategia altamente discutible. En efecto, el éxito de
tal política en un contexto de gran inestabilidad y
volatilidad depende de la existencia de importaciones reservas
por parte del Banco Central, ya que de lo contrario puede ocurrir
que la demanda de divisas supere a su oferta y el intento de
control derive en un agravamiento de las condiciones iniciales y
deje simultáneamente al gobierno sin capacidad de
intervención.
El país reconocía ya numerosos
antecedentes similares, entre los que merecen destacarse la
crisis de 1890 y los fenómenos ocurridos en el mercado
cambiario durante 1930, que condujeron finalmente a la
adopción del régimen de control de cambios. Como en
aquellas experiencias, el intento del gobierno por preservar el
valor del austral concluyó en un fracaso. A estas
dificultades en el sector externo se sumaron los crecimientos de
la deuda del Tesoro, lo que complicaba el manejo
monetario.
El 6 de febrero de 1989, las autoridades monetarias ya
no contaban con suficientes reservas para intervenir en el
mercado cambiario por lo que procedieron a reorganizarlo
nuevamente, abriendo dos segmentos con precios regulados en
exportaciones e importaciones respectivamente y un tercero libre
para operaciones
financieras. En los hechos, la reorganización del
mercado cambiario significaba una devaluación encubierta,
que, sin embargo, no fue suficiente para detener las protestas de
los grupos económicos opositores, liderados por la
Sociedad Rural
Argentina. Pero además, provocó el rechazo de buena
parte de quienes habían apoyado el Plan Primavera, ya que
las nuevas medidas les habían provocado importantes
pérdidas financieras. Se inició, entonces, una
fuerte fuga de capitales, que fue calificada como el golpe
económico más importante desde el retorno de la
democracia. La burbuja especulativa fue imparable; la
cotización del dólar libre se disparó,
incrementando la brecha cambiaría entre ambos mercados y
reforzando la corrida cambiaría. A su vez, los precios
comenzaron a acompañar la evolución del
dólar, por lo que se ingresó en un proceso
hiperinflacionario.
Las causas de la hiperinflación fueron
múltiples y generaron gran controversia en la literatura
económica, de la que puede concluirse que resulta
simplista atribuirla a un solo factor. Antes bien, se
trató de una confluencia de elementos, que en conjunto,
dieron lugar a una incontrolable corrida de los precios. Entre
ellos, tuvieron especial relevancia la crítica
situación del balance de pagos, la concerbación de
la puja por la distribución del ingreso, el comportamiento
especulativo de importantes sectores económicos y el
encadenamiento de aceleraciones crecientes de la inflación
y períodos de estabilización cada vez más
cortos y limitados en el pasado inmediato. A ello
contribuyó también una errática
política de contención por parte del
gobierno.
A fin de marzo, a pedido del candidato oficialista,
renunció el equipo económico de Sourrouille; frente
al Ministerio de Economía fue nombrado Juan Carlos
Pugliese (a la sazón, presidente de la Cámara de
Diputados, pero con una sugerencia al frente de dicha cartera que
databa de la época de Illia), quien puso en
práctica una nueva reforma cambiaría.
En las siguientes semanas se desaceleró el
aumento del precio del dólar, pero la inflación
continuó ascendiendo. A partir de la tercera semana de
abril, luego de la liberación completa de divisas, tanto
el valor del dólar como los precios, crecieron
conjuntamente hasta principios de junio. En contra de lo previsto
por los partidarios de la flotación de la divisa, los
mayores aumentos en el tipo de cambio se produjeron a partir de
este momento. Pugliese reconoció su impotencia, criticando
ácidamente a los operadores económicos que
continuaban especulando contra el austral. Luego de recriminarse
que "les hablé con el corazón y
me contestaron con el bolsillo", renunció a su
cargo.
En consecuencia, el 27 de mayo asumió Jesus
Rodriguez, quien reintrodujo un régimen de control de
cambios y una regla de crawling peg (ajuste del tipo de cambio
por la inflación pasada). Las nuevas medidas, sumadas al
anuncio por parte del presidente electo de la nominación
de su futuro ministro de economía (Miguel Rolg, gerente de
Bunge y Born, un tradicional grupo empresario), a
la negociación de la renuncia de Alfonsin y el consecuente
recambio anticipado de autoridades, y a la restricción de
los retiros en efectivo de las cuentas bancarias, lograron
controlar temporariamente la evolución del dólar.
Sin embargo, los precios prosiguieron su acelerada marcha
ascendente, a tasas cada vez mayores.
El 8 de junio, Alfonsin entregó la banda
presidencial a Carlos Menem
El traspaso del poder se concretaba en marco de un
recrudecimiento hiperinflacionario. Los precios subieron en junio
un 197%, los salarios, entre 110 y 160 %, y las tarifas de
gas, electricidad y
teléfonos (que habían quedado rezagadas frente a
los otros precios), un 700%. Medio salario obrero se debía
destinar al pago de servicios. Aunque en agosto la
inflación descendió, la transferencia de recursos
se había concretado: la participación de los
asalariados en el ingreso cayó al 20% (del 43% en 1974 y
el 27% en 1988). Las consecuencias de la hiperinflación
fueron graves: la monetización de la economía
cayó a valores
ínfimos (el 3,7% del PBI en el primer trimestre de 1989 y
el 1,7% en el segundo) la deuda pública interna
creció en forma exponencial (a una tasa del 60% mensual,
promedio entre febrero y junio) y los ingresos de la
Tesorería General de la Nación
se redujeron violentamente en términos reales.
La década del ´80 resultó
particularmente fatídica para la Argentina. Es
difícil encontrar en el pasado otro período en el
cual el deterioro fuese tan persistente y profundo. Es que nunca
se habían conjugado al mismo tiempo un contexto
internacional tan desfavorable con la situación interna
tan crítica. En ese marco, las dificultades para trazar
una política económica que lograra revertir la
crisis eran poco menos que titánicas, y el el gobierno de
Alfonsin no logró dar con los lineamientos adecuados para
ello. De allí que los principales indicadores
macroeconómicos continuaron reflejando casi sin
interrupción un panorama desalentador, en el que la
recesión, la inflación y la inestabilidad fueron
moneda corriente.
Sin embargo, tampoco puede hablarse de una
economía carente por completo de rumbo, de un modelo
absolutamente sin perfil, de la ausencia de estrategias
empresariales o de un cuadro que afectaba a todos los sectores
por igual. La política de Martínez de Hoz
había iniciado una profunda transformación de las
estructuras
económicas de la Argentina que implicaba el fin del modelo
de sustitución de importaciones; pero esto no significaba
que algunos sectores no continuaran avanzando en la
producción local de bienes que previamente se importaban,
aunque la dirección del proceso ya no apuntaba a
completar los espacios vacíos de la matriz
insumo-producto, en el camino hacia la economía más
integrada, ni estaba orientada fundamentalmente hacia el mercado
interno.
El país parecía encaminarse hacia la
especialización en un conjunto determinado de bienes
más reducido que en la posguerra y en una creciente salida
exportadora de los sectores correspondientes. Al mismo tiempo, se
observó un proceso de concentración
económica de un grupo de empresas, que ganó peso en
el mercado, desarrolló en muchos casos una estrategia de
diversificación de la producción y trabó
fuertes vínculos con el Estado como
proveedor, como fuente de financiamiento, como receptor de
cuantiosos subsidios abiertos o encubiertos y como factor de
presión política.
En ese sentido, el gobierno radical no produjo
modificaciones sustanciales ni en el nuevo balance de poder entre
los diferentes sectores económicos, ni en la
orientación general del proceso económico. La
relación de fuerzas a favor de un "nuevo poder
económico", que había aprovechado sus
sólidos vínculos con el gobierno de facto para
romper el equilibrio social de la posguerra y ahora estaba en
condiciones de consolidarse aun en un contexto
democrático.
Por eso, es posible afirmar que él patrón
de acumulación que comenzó a perfilarse durante la
dictadura se prolongo durante la etapa de Alfonsin, para
consolidarse por completo durante la posterior experiencia
menemista. Algunas demandas de este nuevo poder económico
no colisionaban con la ideología que en parte por convencimiento y
en parte por las necesidades fiscales, expresó el
radicalismo. A pesar de que el discurso radical se encontraba
atravesando por las necesidades de una indomable coyuntura, se
destacó su permanente prédica a favor de la
propuesta "modernizadora" (entendida como el proceso mediante el
cual la economía aumenta su productividad
incorporando nuevas técnicas
de producción) que apuntaba al desarrollo de
un modelo mundial debían erigirse en el eje
dinámico del crecimiento. Sin embargo, aun cuando ese
crecimiento no se produjo, las actividades exportadoras se
beneficiaron claramente con las políticas radicales por
diversos factores.
En primer lugar, por la consolidación de las
pautas de distribución funcional del ingreso que se les
habían perfilado durante la dictadura. A excepción
de la etapa inicial, los salarios reales se mantuvieron en
torno a los
niveles de 1980, con tendencia declinante a medida que se
acrecentaba la inflación. Si la depresión
del consumo interno perjudicaba a los sectores que se
concentraban en el mercado interno, los que desarrollaban
estrategias exportadoras lograban mejorar su competitividad. Por ese motivo, la
inflación también tendía a
favorecerlos.
En segundo termino, a partir de la sanción de la
ley 23.101, en octubre de 1984, y la posterior
reglamentación de sus diversos mecanismos de promoción de las exportaciones. Los
exportadores contaban así con incentivos fiscales
impositivos (tales como la devolución del IVA,
reembolsos, draw back y exención del pago de impuestos
internos), incentivos financieros ( prefinanciación,
financiación y posfinanciación de exportaciones),
beneficios en el marco de la promoción industrial (
reembolsos del Area Aduanera Especial Tierra del
Fuego, reembolsos Puertos Patagónicos, reembolso
Patagónico) y estímulos varios ( plantas llave en
mano, ajuste compensador, intercambio compensado y diversos
sistemas de
promoción. Estos mecanismos tuvieron un importante impacto
sobre las cuentas públicas, en un momento en que el
déficit fiscal resultaba de difícil
control.
Por último, a nivel oficial se trató de
fortalecer los vínculos con los socios comerciales de la
Argentina. En ese sentido, se destacó el Programa de la
Integración y Cooperación
Económica con el Brasil, firmando en julio de 1986 al que
luego nos referimos, que inicio el camino de la integración
económica de ambos países. Se trataba de una
iniciativa que buscaba una integración gradual y flexible,
tratando de que los sectores económicos internos pudiesen
adaptarse progresivamente a las nuevas condiciones, mientras se
estimulaba el crecimiento del comercio
bilateral. Se adoptaba para ello un enfoque sectorial, basado en
acuerdos en diversas ramas de la producción, tratando de
lograr una complementación en cada una de ellas antes que
una especialización intersectorial.
Aunque los acuerdos se fueron debilitando en el marco de
la coyuntura crítica tanto de la Argentina como del
Brasil, se logró un aumento efectivo del comercio y una
transformación de su composición. Además,
quedaron sentadas las bases para el nuevo enfoque que
prevalecería a partir de 1990 con la creación del
Mercosur
Las nuevas condiciones acentuaron los cambios en el
perfil exportador en la segunda mitad de los años
´70. En ese marco, se produjo un rápido crecimiento
de las exportaciones del sector primario. Sin embargo, el mayor
nivel de las exportaciones se registro en el
sector manufacturero, aunque asociado en gran medida a la
producción agropecuaria.
También crecieron significativamente las
colocaciones del sector pesquero. Aun así, algunas
manufacturas de origen industrial, como los insumos de uso
difundido, aportaron una cuota importante de participación
en el comercio exterior, hasta alcanzar magnitudes del orden del
30% sobre el total de los productos argentinos comercializados en
el exterior
Las relaciones con
América
Latina
El gobierno radical busco la convergencia entre los
intereses políticos y económicos del país y
los de América
Latina. Esta región se constituyó, junto con
los EE.UU, en un escenario privilegiado de la política
exterior en torno a los siguientes objetivos: impulsar la
integración latinoamericana, revigorizar las instituciones
regionales, fortalecer la paz y desalentar la carrera
armamentista en el área, oponerse a toda doctrina que
subordine los intereses de América Latina a los objetivos
estratégicos del conflicto entre las superpotencias,
concertar políticas para "regionalizar los problemas y sus
soluciones" y
fortalecer las formas representativas de gobierno.
El problema de la deuda externa latinoamericana se fue
convirtiendo en el tema más importante en la agenda
externa del país a nivel regional. En mayo de 1984, ante
los aumentos de las tasas de interés y las medidas
proteccionistas de los países centrales, el gobierno de
Alfonsin promovió junto con Brasil, México y
Colombia la
convocatoria a una reunión de cancilleres y ministros de
economía de los países más endeudados. El
objetivo era adoptar medidas concretas para alcanzar
transformaciones en la política
financiera y comercial internacional. Un mes después,
el presidente argentino propuso a dichos países la
redacción de un documento, al que se
sumaron Ecuador,
Perú y Venezuela, en
el que solicitaron a la reunión cumbre del Grupo de los
Siete (G7) en Londres la realización de un dialogo
constructivo para aliviar la carga de la deuda externa. Los jefes
de las naciones industrializadas reiteraron su
determinación a encarar el problema de la deuda de forma
bilateral, caso a caso, y propusieron una política de
austeridad.
En este marco, una nueva reunión en Cartagena
congrego a los cancilleres y ministros de Economía de la
región. En junio, once naciones latinoamericanas que
representaban el 93% de la deuda regional arribaron al denominado
"Congreso de Cartagena" que reclamo al tratamiento
político de la deuda, la vinculación de las
dificultades financieras con los problemas del comercio
internacional y estableció el principio de la
corresponsabilidad de los países acreedores en el proceso
del endeudamiento.
Sin embargo, los países latinoamericanos no
lograron superar el plano discursivo. Existieron dificultades
para establecer mecanismos que articularan las demandas
colectivas, y países como el Brasil y México no se
mostraron dispuestos a avanzar más allá de las
declaraciones, negándose a apoyar las propuestas
concretas. Por otra parte. Prevalecieron las posiciones a favor
de arribar a acuerdos bilaterales entre los respectivos gobiernos
y la banca acreedora. En definitiva, el documento final de la
reunión reafirmo la necesidad de una consideración
política de la deuda que dejo traslucir el acuerdo
mayoritario de los países participantes a favor de
soluciones "bilaterales".
Estas dificultades indujeron una modificación de
la diplomacia argentina en el área. Con mayor pragmatismo
político se privilegiaron las relaciones bilaterales,
sobresaliendo las políticas de acercamiento a
México, Brasil y Chile. Con México fue una
iniciativa inédita dado el bajo perfil que caracterizaba
la vinculación entre ambos países. Dos hechos
decisivos se destacaron en este relacionamiento. Por un lado, la
participación del gobierno mexicano – junto a otros
países de la región y los EE.UU. – en el
otorgamiento de un auxilio financiero a al Argentina por 300
millones de dólares para que pudiera ganar tiempo en la
renegociación de su voluminoso endeudamiento. Por otro
lado, la visita del presidente mexicano De La Madrid a
Buenos Aires
– en marzo de 1984 – que dejó como saldo el
objetivo de dinamizar los intercambios comerciales y fortalecer
el poder de negociación de ambos países frente a
los EE.UU. , sobre todo frente a la crisis de América
Central.
También se profundizo la tendencia hacia el
acercamiento bilateral con el Brasil. Iniciado en 1979 con el
acuerdo que puso fin a las disputas sobre la utilización
de los recursos
naturales de la Cuenca del Plata y en 1980 con la visita a
Buenos Aires – por primera vez en cuarenta y cinco
años – de un presidente brasileño.
El acercamiento a Chile fue otro capítulo
decisivo de la política exterior del gobierno de Alfonsin.
La firma del Tratado de Paz y Amistad entre la
Argentina y Chile se concreto en la
Ciudad del Vaticano el 29 de noviembre de 1984. Luego de cinco
años, ambas partes adoptaron el veredicto papal y sentaron
las bases para una intensificación de la posición
bilateral.
La posición argentina frente a la crisis
centroamericana confronto con la postura de la
Administración Reagan. Frente al apoyo
económico y político proporcionando por el gobierno
estadounidense a los "contras" nicaragüenses, el gobierno
argentino junto a Brasil, Perú y Uruguay,
constituyó con el Grupo Contadora en defensa del principio
de no intervención, de respeto a la
autodeterminación de los pueblos y de búsqueda de
una solución latinoamericana al conflicto centroamericano.
Sin embargo, durante su visita a los EE.UU., Alfonsin
matizó la posición argentina oponiéndose a
la intervención en el conflicto de toda potencia
extracontinental, en clara alusión a la Unión
Soviética; sostuvo que "la propia seguridad de los
Estados Unidos" era un dato de la realidad que debía ser
respetado y reitero la necesidad de asegurar la vigencia de una
autentica democracia pluralista en Nicaragua, con la
participación de la oposición democrática en
un juego limpio y
abierto.
NITRO