Reforma gerencial de la administración tributaria en la República Dominicana

1. Aspectos
   metodológicos
2. Descripción del entorno
   institucional
3. La reconstrucción del
   Estado y las reformas implementadas en la Dirección
   General de Impuestos Internos
4. Las características y
   objetivos de la reforma gerencial
5. Reforma gerencial aplicada a la
   DGII
6. Conclusiones

CAPITULO I

ASPECTOS METODOLOGICOS

1.1 SELECCIÓN
Y DEFINICION DEL TEMA DE INVESTIGACION

1.1.1 Definición del Tema de
Investigación

La reforma del Estado se ha
convertido en el tema central de la agenda política mundial. El
origen de este proceso tuvo
lugar cuando el modelo de
Estado montado
por los países desarrollados en la posguerra, propulsor de
una era de prosperidad sin precedentes en el capitalismo,
entró en crisis hacia
fines de la década de 1970.

En un primer momento, la respuesta a la crisis fue la
neoliberal-conservadora. Después de algún tiempo se
constató que la solución no estaría en el
desmantelamiento del aparato estatal, sino en su
reconstrucción. La Republica
Dominicana no fue ajena a esa situación
latinoamericana.

Pero reconstruir el Estado
dominicano para enfrentar los nuevos desafíos de la
sociedad
postindustrial, un Estado para el siglo XXI, que además de
garantizar el cumplimiento de los contratos
económicos, debe ser lo suficientemente fuerte como para
asegurar los derechos sociales y la
competitividad
de cada país en el escenario internacional, no es tarea
fácil. De hecho, con los actuales esquemas de gestión
publica, parece tarea imposible.

Por eso proponemos una administración estatal acorde con los
estudios y propuestas mas relevantes sobre el tema, dados a
conocer durante los anos 1999-2002 en Latinoamérica, particularmente en los
centros de análisis económico regional,
dirigidos a recuperar la capacidad estatal de gestión. A tal fin, no solo adecuamos
propuestas evacuadas (entre ellas, básicamente, el
gerencialismo) sino proponemos, teniendo como base esas
propuestas, la adecuación formal a las características de nuestro
país.

1.2 PLANTEAMIENTO, FORMULACION Y SISTEMATIZACION
DEL PROBLEMA DE INVESTIGACION

Como resultado de las múltiples revoluciones que
sacuden el mundo moderno (tecnológica, política y
financiera, entre otras) vienen produciéndose cambios
inéditos de enorme amplitud y profundidad que han incidido
en la transformación estructural de la sociedad global.
(CLAD: Reforma y Democracia.
No. 2, Julio 1994). Los Estados de escaso desarrollo
institucional, marcados por prácticas autoritaristas o
simplemente incapaces de transformarse con la oportunidad
requerida, han visto reducir drásticamente su capacidad de
respuesta adecuada, eficaz y eficiente a los complejos
requerimientos del mundo postmoderno. Dado que es imprescindible
reacomodar las estructuras
estatales al cambiante patrón evolutivo mundial, la
reconstrucción de la capacidad estatal se ha planteado
como una condición esencial para que esos Estados, entre
los cuales situamos la Republica
Dominicana, enfrente en forma exitosa los problemas de
la democratización, el desarrollo
económico y la distribución de la riqueza.

Varias teorías
han sido propuestas para lograr estos objetivos,
entre ellas la implementación de la Reforma Gerencial como
un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de
gestión estatal e incrementar el índice de
gobernabilidad democrática, proposición de carácter
originariamente político que se ha convertido en una
exigencia para la estabilidad y, por ende, para el desarrollo.
(Una interesante versión de estas reformas se explica en
FMI apuesta
por una reforma fiscal
profunda. Articulo sin firma publicado por El Caribe,
sección Intereses-Finanzas,
página 25, de fecha 9 de mayo del 2003).

El sistema
impositivo dominicano ha respondido con rapidez a las reformas
planteadas por diversos sectores, nacionales e internacionales.
Dicho sistema,
compuesto por varias instituciones,
entre ellas la Dirección General de Impuestos
Internos (DGII) ha implementado algunas reformas importantes: es
el caso de la votación de la Ley 11-92,
Código
Monetario y Financiero, y de las reformas arancelaria y
tributaria del año 2000 (llevadas a cabo mediante las
leyes 146-00 y
147-00. (Ver Díaz, Remberto: Recopilación
Impositiva. Quinta Edición. Santo Domingo, 2002). Sin
embargo, estas reformas adolecen de serios defectos, pues han
pretendido básicamente el incremento de las recaudaciones
–convertido en un objetivo
político per se- y, como parciales, no han logrado
vertebrar una reforma sistémica, completa, que garantice
la eficiencia y la
eficacia de la
Dirección General de Impuestos
Internos, descuidando el fortalecimiento de las funciones
ejecutadas por las administraciones locales; la promoción de la cultura
tributaria; la eficiencia de los
sistemas
informáticos y herramientas
tecnológicas como apoyo al control fiscal y de
gestión tributaria y, sin ser limitativos, descuidando
también la calificación del recurso humano como
parte integral del quehacer tributario, que valore la
proactividad y la ética.
(Ver: Dirección General de Impuestos Internos. Proceso de
Modernización 1997-2004. Editora Tele 3, 1997. Una
derivación interesante de estos factores es la
evasión fiscal. Al respecto: Lamagrande, Alfredo J.
Recomendaciones propuestas para reducir la evasión fiscal.
En revista
"Tributación", año XXIII, No. 63, Octubre-Diciembre
1997, página 89).

En tal sentido, nos preguntamos:

¿Qué es el gerencialismo?
¿Quiénes son sus proponentes originales, donde se
ha aplicado y que resultados ha tenido?

¿Podemos transformar la administración
pública dominicana, en un sector tan decisivo para el
desarrollo como la Dirección General de Impuestos
Internos, sobre la base del Gerencialismo?

1.3 OBJETIVOS DE
LA INVESTIGACIÓN

1.3.1 Objetivo
General

Diseñar una propuesta de Reforma Gerencial como
norma de gestión publica impositiva en la Republica
Dominicana, para la Dirección General de Impuestos
Internos (DGII).

1.3.2 Objetivos específicos

1.3.2.1 Superar el modelo
impositivo-administrativo actual, caracterizado como un
modelo burocrático e ineficiente, proponiendo uno que
privilegie el gerencialismo como teoría moderna aceptable de la
Dirección General de Impuestos Internos.

1.3.2.2 Establecer que la rigidez de la
Dirección General de Impuestos Internos dominicana
provocó la pérdida de la capacidad estatal de
acelerar y aplicar las profundas modificaciones
económicas, políticas y sociales provocadas por la
terminación del periodo histórico conocido como
la guerra
fría.

1.3.2.3 Demostrar que el modelo
burocrático-weberiano actual no responde a las
expectativas ni cumple los complejos requerimientos del
exigente mundo globalizado actual.

1.3.2.4 Describir la reforma gerencial y encontrar
los puntos de aplicación posibles en la
Dirección General de Impuestos Internos
dominicana.

1.3.2.5 Definir, proponer y aplicar criterios de
eficiencia de la Dirección General de Impuestos
Internos.

1.4 JUSTIFICACION DE LA INVESTIGACION

No es posible seguir administrando el Estado
dominicano con criterios surgidos de las contiendas civiles de la
Primera Republica, otorgando primacía al personalismo y a
una visión tal del Estado que le convierte en amparo del
burocratismo, la inflación de personal
administrativo y la ineficiencia. La
administración burocrática ya no puede dar mas
cuenta de los problemas e
ineficiencia del Estado. La administración
pública actual tiene grandes desafíos que
enfrentar en el corto y mediano plazo. En el caso especifico de
la administración tributaria que tiene la
responsabilidad de garantizar los ingresos fiscales
para cubrir los gastos del
Gobierno y crear
las inversiones
necesarias para el desarrollo de la nación,
lo que no podría ser posible con los actuales niveles de
evasión fiscal y el consabido comportamiento
tributario de los grandes sujetos pasivos, así como el
alto nivel de contribuyentes que no cumplen con su
obligación de pagar impuestos. De ahí la necesidad
de gerencial los recursos con que
cuenta la institución en termino de la nueva estructura que
facilite los niveles de calidad adecuados
en los procesos de
gestión. La falta de iniciativa que sensibilicen a los
funcionarios sobre la importancia de mantener un buen servicio a los
ciudadanos.

La actual estructura
centralista, verticalista, con excesivo apego a los procedimientos y
habilidades técnicas
sobre los aspectos conceptuales y humanos, ha impedido que se
institucionalice una cultura que al
contribuyente como un cliente.
(Rodríguez Regalado, Samuel Alexis, Las Encuestas de
Opinión al Usuario como Instrumentos para mejorar la
atención al contribuyente, Santiago,
Chile, 1997).
Esta situación de burocracia e
ineficiencia y lentitud en los procedimientos
desagrada al contribuyente. Los gerentes públicos
(responsables de la conducción del Estado) han demostrados
ser incapaces de satisfacer las necesidades básicas de los
menos aventajados y peor aun, en algunos casos se han
enriquecidos indebidamente con en dinero del
pueblo. El paradigma
tradicional del gerente
publico latinoamericano ha estado caracterizado por un discurso
populista, clientelita y burocrático. (Articulo, Samuel
Alexis, Abril 18, 2000). La disposición a pagar los
impuestos esta asociada a factores generalmente exógenos
al accionar de la administración Tributaria (AT) como el
grado de educación de los
ciudadanos, la imagen del
gobierno, la
complejidad en la legislación, el destino del gasto
publico y sin dudas, de los costos del
cumplimiento del contribuyente, que en algunos casos ha sido
estimado en casi 5 veces el impuesto de la
AT. (Samuel Alexis, Asistencia al Contribuyente y Cumplimiento
Voluntario). De aquí que las iniciativas de reinventar el
Estado adquieren potencialidades en el camino de buscar, ya no
simple mejoras incrementales , sino un salto a la calidad, en la
eficacia y
eficiencia en relación con las expectativas de los
usuarios y beneficiarios finales de la gestión publica. La
rigidez institucional y los obstáculos derivados de
incompetencias y la s dificultades de medir rendimientos, es un
hecho que obliga a reorientar los cambios en la
Administración Tributaria. En síntesis,
ya no es posible dar respuesta de eficiencia con los actuales
esquemas tradicional de manejar la cosa publica.

1.5 MARCO CONCEPTUAL

La Reforma Gerencial tiene como fundamento la
profesionalización de la burocracia que
ejerce funciones en el
núcleo de actividades centrales del Estado, por lo que
presupone el aspecto meritocrático propio del modelo
weberiano. (Ormond, Derry y Elke Loffler. Nueva Gerencia
Pública: ¿Qué tomar y qué dejar?
Organización de Cooperación y
Desarrollo
Económico. 1999).

Nuestra propuesta radica en que, ante todo, se
constituya un núcleo estratégico en el seno del
aparato estatal, capaz de formular políticas
públicas en materia
impositiva y de ejercer actividades de regulación y de
control del
suministro de servicios
públicos, facilitados por el cobro de impuestos,
caracterizadas por la aplicación de la teoría
gerencial. En este sector del Estado es fundamental la función de
funcionarios públicos calificados y permanentemente
entrenados, protegidos de las interferencias políticas,
bien remunerados y motivados. Esto es una condición sine
qua non para la implantación del modelo gerencial. (Ver:
Ramió, Carlos. Teoría de la
Organización y Administración Pública.
Editorial Tecnos, S.A.1999. Páginas 131-159; y Cuatro
Problemas que debe Resolver un Proceso Fiscal Democrático,
documento del Banco
Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C., 1998).

La Reforma Gerencial del Estado dominicano, por lo
tanto, necesita inicialmente fortalecer un núcleo
estratégico ocupado por una burocracia profesional pero,
también necesita modificar el paradigma
organizacional disperso, autoritario e ineficiente actual:
éste ya no puede dar respuesta a los dilemas de la
administración pública contemporánea. (Ver:
Gómez Sabían, J. Manual de
Finanzas
Públicas y Política Tributaria. Santo Domingo,
1982). En este sentido, los cambios deben ser
orientados:

a) por la flexibilización organizacional, capaz
de hacer más ágiles a los gobiernos;

b) por el montaje de una red de relaciones
más democráticas entre la prestación e los
servicios
públicos y los ciudadanos-consumidores;

c) por la implantación de un modelo contractual y
competitivo de acción estatal, a partir del cual se pueda
aumentar la eficiencia y la efectividad de las
políticas.

De este modo, la Reforma Gerencialista Impositiva acoge
un aspecto esencial del modelo burocrático – la
profesionalización – y modifica los demás, con el
propósito de reconstruir el aparato estatal para enfrentar
los desafíos del siglo XXI, tanto los de impacto mundial
como los específicamente atinentes a los países
latinoamericanos –que tocaremos sólo
tangencialmente– y la República Dominicana. (Sobre
la evolución de la administración
pública es interesante la propuesta de
Jácome-Martínez, José. La evolución de la administración
pública en los países en desarrollo y el caso de la
República Dominicana: la debilidad de la capacidad
administrativa para el desarrollo. ONAP. Santo Domingo, 1981,
páginas 79-96).

Entendemos la Reforma Gerencial Impositiva como una
modificación estructural de la Dirección General de
Impuestos Internos dominicana. No puede ser confundida con la
mera implementación de nuevas formas de gestión,
como las de la calidad total. Se
trata de cambiar los incentivos
institucionales del sistema, como estrategia de
transformación de las reglas burocráticas
más generales, lo que permitiría a los
administradores adoptar estrategias y
técnicas de gestión más
modernas.

La implantación de una reforma institucional no
implica, sin embargo, la creación de un extenso y
detallado muestrario de reglas jurídicas. Esta ha sido la
tradición latinoamericana – en verdad,
iberoamericana – cuyos resultados han sido perversos, al crearse
un Derecho
Administrativo extremadamente rígido que obstaculiza
la flexibilización de la Dirección General de
Impuestos Internos, importante requisito de la Reforma Gerencial
del Estado. Igualmente, el formalismo administrativo vigente en
América
Latina ha instaurado una "polución legal" que puede
significar verdaderamente la primacía de la informalidad,
es decir que el comportamiento
burocrático real no se corresponda con el universo
jurídico establecido, favoreciéndose así el
establecimiento de mafias administrativas o de una ineficiencia
generalizada.

1.6 CONCEPTOS DE VISIONES DISTINTAS

Un grupo
importante de conceptos son manejados en la tesis,
revelando aspectos esenciales de la investigación, cruciales en cuanto
identifican con exactitud realidades teóricas:

– Neoliberalismo:
Doctrina económica y
política que procura adaptar las doctrinas liberales
clásicas al neocapitalismo, favoreciendo la libre competencia y la
mínima intervención del Estado. Comparte los
fundamentos filosóficos y doctrinarios del
liberalismo, pero que se aparta de las
proposiciones concretas defendidas por el liberalismo
clásico hasta comienzos del siglo XX. El neoliberalismo
acepta que el Estado puede tener un papel definido
en la economía, especialmente en cuanto a la
conservación de los equilibrios macroeconómicos y
el desarrollo de una limitada política
social, pero comparte con los liberales de los siglos XVIII y
XIX su misma convicción sobre las virtudes de una economía de libre
mercado y las
ventajas de un ordenamiento que estimule el desarrollo libre de
la
persona, humana.

• Gerencialismo. Doctrina administrativa que
  propone la aplicación de algunas metodologías del
  sector privado a la administración publica, como forma
  de optimizarla. El gerencialismo tiene su inspiración en
  las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector
  privado, las cuales transformaron la forma burocrática
  piramidal de administración, flexibilizando la
  gestión, disminuyendo los niveles jerárquicos y,
  por consiguiente, aumentando la autonomía de los
  gerentes, de aquí su nombre de gerencial. Con estos
  cambios se ha pasado de una estructura basada en normas
  centralizadas a otra sustentada en la responsabilidad de los administradores. Este
  nuevo modelo busca responder a los nuevos cambios en la
  economía y en la sociedad globalizada. Se trata de
  cambiar los incentivos
  institucionales del sistema, de modo de transformar las reglas
  burocráticas más generales, que permitan a los
  administradores públicos adoptar estrategias y
  técnicas de gestión mas adecuadas. Para el CLAD,
  la Reforma Gerencial, llevara el mejoramiento de la
  gestión del Estado, de manera mas efectiva y eficiente
  para las tomas decisiones al nivel político. Veamos la
  características principales de este
  modelo:

1. La profesionalización de la alta burocracia,
   la cual es fundamental para la formulación, supervisión y regulación de las
   políticas, formando una elite técnicamente
   preparada y motivada.
2. La administración pública debe ser
   transparente y sus administradores deben ser responsables ante
   las sociedad.
3. Descentralizar la ejecución de los servicios
   públicos es una tarea esencial en el camino a la
   modernización del Estado.
4. Las actividades que permanezcan a cargo del Gobierno
   Central, la administración debe basase en la
   desconcentración organizacional
5. La Administración Publica Gerencial, se
   orienta básicamente, por el control de los resultados,
   contrario a como se hacia en el modelo burocrático
   webberiano.

• Burocracia. Conjunto de los funcionarios
  públicos. 2. Administración pública. 3.
  Influencia excesiva de los funcionarios públicos en los
  negocios del
  Estado. 4. Exceso de normas y de
  papeleo que complican o retrasan la resolución de un
  asunto. Se basa en la jerarquía de mandos, en una clara
  estructura y definición del trabajo en responsabilidad
  definida en la realización de los deberes. Parte de una
  series de regulaciones y procedimiento
  sobre como deben realizarse las tareas. La retribución a
  los empleados por su trabajo permanente no se produce a corto
  plazo, sino más bien a largo plazo.
• La burocracia se caracteriza en primer plano, por una
  jerarquía de autoridad
  establecida con exactitud, por un sólido sistema de
  líneas verticales de comunicación (conducto reglamentario) que
  han de ser observados; una división reglamentada de
  trabajo, basada en la especialización, por un sistema de
  forma de procedimiento,
  exactamente definidas, para la realización de las
  tareas. (www.diezminutos.org)
• Institucionalismo. La economía
  capitalista funciona gracias a las instituciones que sirven para arbitrar las
  diferencias que se originan entre los miembros de la sociedad.
  Las instituciones reducen los costos de
  información y los costos de transar, que
  incluyen los de medir y conocer lo que se intercambia. Como ya
  sabemos, las instituciones sientan las reglas formales e
  informales de comportamientos de los agentes, establecen los
  derechos de
  propiedad y
  sus límites,
  facilitan y garantizan el cumplimiento de los contratos
  públicos y privados. Ofrecen, además, información sobre precios y
  plazos y generan la atmósfera que conducen o no al
  desarrollo. Los agentes económicos se guían
  además por normas y nociones que surgen de la cultura
  institucionalizada.
• Reforma del Estado. Conjunto de propuestas
  dirigidas a optimizar el funcionamiento estatal desde diversos
  puntos de vista. No se trata de reducir el Estado para ponerlo
  en manos del mercado,
  sino mas bien para enfrentar los nuevos desafíos del
  siglo XXI, un Estado que medie entre el laissez-faire
  neoliberal y el antiguo modelo social-burocrático de
  intervención estatal. La Reforma del Estado que se trata
  de compatibilizar las tendencias mundiales con las
  especificidades de los países de la región,
  ósea una reforma que nos prepare para enfrentar la
  competencia
  económica internacional que trae consigo la
  globalización de las economías. La Reforma
  del Estado tiende a enfocar los aspectos de la
  intervención estatal, tanto en el plano político
  como en el plano económico. En este sentido el Estado
  tiende a desarrollar su capacidad estratégica para
  actuar junto al sector privado a efecto de crear un entorno
  adecuado al aumento de la competitividad de las empresas. La
  Reforma del Estado pasa por la consolidación de la
  democracia,
  la necesidad de retomar el crecimiento
  económico, y la reducción de la desigualdad
  social, las cuales constituyen en punto del iceberg para la
  Reforma del Estado. En síntesis, busaca ser una alternativa
  diferente a las reformas anteriores, meramente tecnocratita e
  incrementalista.

1.7 ASPECTOS FUNDAMENTALES DEL
ANALISIS

Decididamente correlacionados con los objetivos
de la investigación, existen al menos cinco
aspectos fundamentales en cuanto guían el desarrollo de la
investigación. Ellos son:

– El primer aspecto fundamental está referido al
diseño
de una propuesta administrativa para ser aplicada en la
Dirección General de Impuestos Internos (DGII), utilizando
los planteamientos de la Teoría Gerencial, a su vez
vinculada a la teoría de la Nueva Administración
Pública (New Public Management), como propuesta de reforma
dirigida a la superación de los actuales esquemas
netamente burocráticos de la administración
tributaria dominicana.

– Los restantes cuatro aspectos fundamentales del
análisis están referidos al entorno
administrativo y la propuesta en sí. De este modo, el
segundo aspecto fundamental del análisis es la
identificación y descripción exhaustiva de la
Dirección General de Impuestos Internos (DGII);

– El tercero, la determinación de la necesidad de
reconstrucción del Estado dominicano y la
recuperación de su capacidad de gestión;

– El cuarto, la descripción del entorno teórico de
la reforma gerencial, incluyendo sus requisitos de
aplicación y experiencias resultantes de la misma en otros
países latinoamericanos, comentadas de modo
esquemático, aplicadas a la DGII;

– Propuesta básica de reforma de la DGII, con
especificación de unidades administrativas reformadas,
reformas efectuadas, en curso y propuestas como soporte
comparativo.

1.8 IDENTIFICACION DE ASPECTOS CLAVE DE LA
SOLUCION

Consideramos que los cinco aspectos clave de la
investigación estarán centradas en:

– Superación del modelo impositivo,
burocrático y administrativo actual por el gerencialismo
como teoría moderna y aceptable de administración
tributaria moderna;

– Demostración de la pérdida de capacidad
estatal para la aplicación de reformas
económico-políticas derivadas del
nuevo orden mundial;

– Incapacidad de respuesta del modelo burocrático
actualmente en uso frente a la demanda
sociopolítica derivada de las novedosas exigencias
mundiales;

– Posibilidad de aplicación de una teoría
administrativa moderna como la reforma gerencial en la
Dirección General de Impuestos Internos
dominicana;

– Definir, proponer y aplicar criterios de
eficiencia-eficacia de la Dirección General de Impuestos
Internos.

1.9 HIPOTESIS DE TRABAJO

El Gerencialismo es una doctrina administrativa tal que
su aplicación en la Republica Dominicana puede elevar el
nivel de desempeño de la gestión publica
hasta adecuarla a los complejos requerimientos
socioeconómicos del siglo XXI.

1.10 ASPECTOS METODOLOGICOS DE LA
INVESTIGACION

Nuestra investigación es un estudio de
revisión bibliografía. Como tal, asume las
siguientes características:

– Tipo de estudio: exploratorio y descriptivo,
fundamentalmente.

– Método de
investigación: utilizamos varios métodos de
investigación, entre ellos la deducción (para
ir de lo general a lo particular en la aplicación de las
concepciones gerencialistas a nuestro entorno publico), la
inducción (en vía contraria, de lo
individual a lo general, como forma de comprensión y
explicación de las verdades subyacentes en el entorno
histórico administrativo dominicano: la síntesis
(para presentar de forma resumida y comprensible el estudio); y
el análisis de los datos,
fundamentalmente.

– Técnicas y Procedimientos para la
Recolección de la Información. Propias de la
revisión bibliografica, señaladamente el
fichaje.

– Tratamiento que se va a dar a la información:
Dicho de forma esquemática, la información recogida
a través de la revisión bibliografica serán
comparativamente examinadas y presentadas luego de un proceso
inductivo y deductivo que configura propiamente el
análisis de la información.

CAPÍTULO II

DESCRIPCION DEL ENTORNO
INSTITUCIONAL

2.1 ANTECEDENTES: Origen y evolución
esquemática de los organismos recaudadores e
impuestos  en la republica dominicana

En la República Dominicana existen impuestos
desde siempre, y se ha contado con una legislación
dispersa que ha dispuesto los tributos en
diferentes etapas. Durante la etapa colonial de nuestra historia, por ejemplo, los
españoles impusieron diversos tributos a los
indígenas, particularmente con la vigencia del sistema de
las encomiendas, caracterizado por la entrega de esclavos al
colono, quien les obligaban a entregar determinadas cantidades de
oro y alimentos al
año. Los colonizadores españoles abusaron innumeras
veces de su poder,
estableciendo impuestos y tributos en tal cantidad que la Corona
se vio precisada a intervenir en diversas ocasiones para tratar
de controlar el sistema de impuestos. Las leyes de Indias
son un buen ejemplo de ello. En el Libro VI,
Título V, Ley número
xxxxii, la Corona española dispuso que los indios pagaran
sus tributos en sus pueblos de la siguiente manera: Ordenamos,
que los indios paguen los tributos en fus pueblos en la cantidad,
y cofas, que importaren las taffas, y no fean apremiados a
llevarlos a otra parte fuera dellos.

Además, en la ley número ccccv, se dispuso
que los indios enfermos de pestes, deberían ser relevados
de su obligación de pagar tributos, ordenando la Corona
que se reconozcan las taffaciones hechas de lo que deven
tributar, como los demás encomendados a particulares, fe
informen los Comiffarios de lo que buenamente pueden pagar de
tributo y fervicio, fin gravamen, y lo taffen, y moderen, de
forma, que reconozcan que en tan precifa y común necesidad
fon favorecidos, y aliviados…

No podemos afirmar que existiera un sistema organizado
para la cobranza de tributos en nuestro país durante los
siglos XVII y XVIII, pues todos sabemos que a partir de las
despoblaciones de Osorio en 2605-2606 la situación
económica fue gravísima, y quienes pudieron
simplemente abandonaron el territorio para radicarse en otros
países centro y sudamericanos, hasta el punto de que
nuestra población disminuyó a niveles
mínimos. Basta lo dicho para decidir que los tributos e
impuestos han sido cosa común desde hace mucho tiempo pero, no
basta para determinar el origen del derecho
tributario y los organismos recaudadores en nuestro
país.

En efecto, aunque en la República Dominicana
existen impuestos desde siempre, y se ha contado con una
legislación dispersa que ha dispuesto los tributos en
diferentes etapas, no es menos cierto que orden e
institucionalidad no han estado siempre de la mano con la
imposición tributaria. Al respecto, todos recordamos los
diversos períodos históricos durante los cuales
gobernante sin escrupulosos ahogaron en tributos a los
dominicanos, cosa que ha sucedido en prácticamente todas
las épocas.

En realidad, los fundamentos teóricos del
derecho
tributario comienzan a perfilarse a partir de 1940, momento
en que nuestro país comienza a sentir los efectos de un
proceso industrializados sostenido, que había comenzado
algunos años antes. Desde el punto de vista institucional,
hasta la década de los años 40 fueron muy limitadas
las actividades industriales, bancarias y comerciales
dominicanas. Sin embargo, es sólo a partir de la
promulgación del llamado Código
Tributario (Ley 11-92, de 1992) que este derecho se delimita con
claridad, pues la ley tributaria es una norma de derecho
público, que tiene la condición de la ley
específica.

El Código Tributario, según DE LA CRUZ
ALVARADO: .no es una obra nueva, original, en muchas de sus
disposiciones recoge, organiza y reformula las disposiciones
contenidas en la ley 5911 del 22 de mayo de 2962 y sus
reglamentos entre los cuales especial mención debe hacerse
del Primer Reglamento para la aplicación del Impuesto Sobre la
Renta No.8895 del 278 de diciembre de 2962.

Sobre las instituciones creadas por el Código
Tributario, en cuanto se refiere a la administración
impositiva dominicana, la misma autora sostiene lo
siguiente:

En cuanto se refiere al aspecto jurídico, el
Código Tributario formula estructuras
como la denominada Administración Tributaria, crea el
Tribunal Contencioso Tributario, establece facultades, tipifica
infracciones y delitos y
establece la sanción correspondiente a ellos.

En el aspecto netamente impositivo … modifica
sustancialmente el Impuesto Sobre
la Renta eliminando las cinco categorías de
contribuyentes, crea un régimen simplificado para su
percepción, por otra parte aumenta y
amplía la base del Impuesto a la
Transferencia de Bienes
Industrializados y Servicios y establece el Impuesto Selectivo
al Consumo.

El primer organismo administrador y
colector de tributos y tasas internos se origina en 1935, y se
llamó Departamento de Rentas Internas, el cual
dependía de la Secretaría de Estado de Tesoro y
Crédito
Público, denominación original de la
institución que hoy conocemos como Secretaría de
Estado de Finanzas.
Dicho departamento administraba los impuestos aplicados sobre los
alcoholes, las
patentes comerciales, los cigarrillos y otros de posterior
incorporación, tales como el Impuesto Sobre la Renta (para
cuya administración fue creada, a través de la
misma ley que lo dispuso, la Dirección General de Impuesto
Sobre la Renta), y el Impuesto Sobre el Beneficio (que
sustituyó al anteriormente citado en 1950), lo cual
implicó igualmente un cambio en el
nombre de la entidad recaudadora de dicho tributo, la cual
pasó a denominarse a partir de entonces Dirección
General sobre el Beneficio. En 1958 la Dirección General
de Rentas Internas se fusionó con la Administración
General de Bienes
Nacionales, conforme al Decreto No. 3877, dando origen a la
Dirección General de Rentas Internas y Bienes Nacionales.
La fusión
entre la Dirección General de Rentas Internas y la
Dirección General de Bienes Nacionales fue dejada sin
efecto en enero de 1962 (a través del Decreto No.7602), y
emitida la Ley No.5911, se restablece el Impuesto Sobre la Renta
y se crea nuevamente la Dirección General del Impuesto
Sobre la Renta.

La tercera fusión
importante se produce en 1963, cuando es creada la
Dirección General de Impuestos Internos, por integración de las direcciones generales de
Impuestos Sobre la Renta y de Rentas Internas. Su vigencia
sería hasta junio de 1966, cuando en la Ley 302 dispone
que las Direcciones Generales de Impuestos Sobre la Renta y de
Rentas Internas funcionaran independientemente, de acuerdo a las
disposiciones de sus respectivas leyes orgánicas. Esta
independencia
de los organismos administradores de los tributos internos se
mantuvo hasta 1997, cuando se dicta la citada Ley No. 166-97, que
vuelve a crear la Dirección General de Impuestos
Internos.

2.2 ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LA DIRECCIÓN
GENERAL DE IMPUESTOS INTERNOS

Es la institución pública encargada de la
recaudación y administración de los principales
impuestos internos y tasas en la República Dominicana. Se
conoce también por sus siglas (DGII) y surge por la
fusión de las direcciones generales de Rentas Internas e
Impuesto Sobre la Renta, realizada en virtud de la Ley 166-97, de
1997. El organismo superior jerárquico es la
Secretaría de Estado de Finanzas.

2.2.1 ESTRUCTURA ORGANICA DE LA DGII

Nivel
Normativo

• Presidente de la República.
• Secretario de Estado de Finanzas.

Nivel
Ejecutivo Máximo

• Director General de Impuestos
  Internos.

Nivel Ejecutivo
Medio

• Subdirecciones Generales.

Nivel Asesor o de
Staff

• Comité de Planificación y Estrategia: Es
  una unidad ad-hoc, integrada por el Director General, quien la
  preside, el Consultor Jurídico, Encargado de la Oficina de
  Recaudación, el Encargado de la Oficina de
  Grandes Contribuyentes, el Encargado de la Oficina de Informática y Mejoramiento de Procesos, y
  el Encargado del Departamento Servicios de
  Información.
• Estudios Económicos y Tributarios: Es el
  encargado de realizar estudios económicos y tributarios
  relacionados con el comportamiento de los impuestos
  administrados por esta Dirección General.
• Consultoría Jurídica: Tiene la
  responsabilidad de asesorar al Director General en los asuntos
  relacionados con las Normas Tributarias y la
  interpretación de las Leyes, así como responder o
  coordinar las respuestas a las consultas solicitadas por los
  contribuyentes.
• Servicios de Información: Este Departamento
  tiene como función
  principal establecer acciones
  permanentes que propicien la orientación de los
  contribuyentes sobre sus obligaciones
  tributarias. Además de coordinar, controlar y ejecutar
  las funciones relacionadas con la elaboración y distribución de materiales
  informativos, proporcionar información a los
  contribuyentes, atender las quejas, denuncias y sugerencias de
  éstos y del personal de la
  DGII, así como promover la participación de la
  Institución en actividades de acercamiento a diferentes
  sectores de la sociedad.
• Control Interno: Su deber es velar por el
  cumplimiento de los planes, procedimientos y programas
  realizados por las diferentes áreas de la
  Dirección General.
• Recursos Humanos: Se encarga de la planeación, coordinación y ejecución de los
  programas
  del personal de manera que garantice la captación,
  formación y desarrollo de un personal altamente
  calificado.
• Relaciones Públicas y Comunicaciones: Tiene la responsabilidad de
  coordinar con los medios de
  comunicación las comparecencias del Director
  General, así como las diferentes actividades de la
  institución que puedan ser de interés
  general. 

Nivel
Técnico Especializado

• Oficina Informática y Mejoramiento de Procesos:
  Tiene la responsabilidad de coordinar, planificar y supervisar
  las labores relacionadas con el desarrollo, diseño e implementación de
  sistemas de
  información, redes y equipos
  computacionales, apoyo a los usuarios, así como realizar
  estudios de las funciones y de los procesos en las diferentes
  áreas de la DGII, con la finalidad de implementar
  mejoras continuas.
• Oficina de Recaudación: Planifica,
  diseña, establece, coordina y supervisa las acciones que
  realizan las Administraciones Locales, las Agencias Locales y
  las Colecturías relativas al registro de los
  contribuyentes, el control de los pagos, las facilidades para
  efectuarlos y del cumplimiento de las obligaciones
  de declarar y pagar. Así mismo, tiene a su cargo la
  generación de las estadísticas que generan estos
  procesos.
• Oficina de Fiscalización: Define y ejecuta los
  programas de fiscalización o auditoria externa,
  también diseña y coordina las acciones de
  fiscalización interna o de escritorio, todas ellas
  encaminadas a que la Administración realice sus
  funciones de investigación y determinación para
  generar rectificativas, estimaciones de oficio o ajustes,
  según sea el caso.

Nivel
Técnico Operativo

• Departamento Administrativo: Organiza, dirige y
  supervisa el manejo de los recursos
  materiales,
  así como el mantenimiento y seguridad de
  las oficinas, manejo de las compras y
  administración de los documentos y
  formas vendibles o no, usados en la DGII.
• Departamento de Contabilidad: Organiza y supervisa la
  elaboración y ejecución del presupuesto de
  gastos,
  así como registrar las operaciones
  contables internas de la institución.
• Departamento de Reconsideración
  (Legal): Ejecuta todos los procedimientos relativos a
  los Recursos de Reconsideración.
• Departamento de Alcoholes:
  Evalúa los aspectos relativos a la composición de
  los alcoholes, rones y cervezas, así como aplicar los
  controles sobre la producción de los mismos.
• Departamento de Vehículos de Motor: Tiene la
  responsabilidad de ejecutar todos los procesos y procedimientos
  relacionados con la administración de registro de
  vehículos de motor y
  remolque, así como las transacciones que son solicitadas
  por los contribuyentes.
• Administraciones Locales: Son unidades que sustituyen
  a las Agencias Locales y a las Colecturías y que
  permiten a los contribuyentes cumplir con sus obligaciones de
  declarar y pagar los impuestos de forma más ágil
  y en un mismo local. Ejecutan los procedimientos de
  recaudación (liquidación, cobro y control de
  contribuyentes) y fiscalización, para el caso de los
  contribuyentes de una demarcación
  determinada.
• Administración de Grandes Contribuyentes: Es
  el área encargada de brindar atenciones especiales a los
  denominados Grandes Contribuyentes. Ejecuta los procedimientos
  de recaudación (liquidación, cobro y control de
  contribuyentes) y fiscalización.
• Agencias Locales: Son unidades responsables que
  funcionan en una delimitación geográfica
  determinada, encargadas de la liquidación de los
  impuestos que administra la DGII, así como del control
  de las acciones de los contribuyentes.
• Colecturías: Son puestos de recaudación
  de una demarcación determinada, asociadas con una
  Administración o Agencia Local y destinadas a la
  venta de
  formularios,
  cobro de impuestos y tramitación de las transacciones
  relacionadas con vehículos de motor.
• Estafetas o Tesorerías Municipales: Son
  puestos de recaudación de una demarcación
  determinada, asociadas con una Colecturía, encargadas de
  ejecutar el cobro de impuestos y la venta de
  sellos y formularios.

2.3 PRINCIPALES IMPUESTOS EN LA REP.
DOM.

Impuesto Sobre la Renta (ISR).- Grava
toda renta, ingreso, utilidad o
beneficio de las personas físicas, las sociedades y
las sucesiones
indivisas, en un período fiscal
determinado.  

Impuesto a la Transferencia de Bienes
Industrializados y Servicios (ITBIS).- Grava la
transferencia e importación de bienes industrializados y la
prestación de servicios, tales como: telecomunicaciones (teléfonos, cables,
télex, beepers, radio, televisión
por cable o circuito cerrado, servicios de bares, restaurantes,
boites, discotecas, cafeterías, hoteles moteles, apartahoteles,
floristerías; arrendamiento de muebles).

Impuesto Selectivo al Consumo
(ISC).- Grava las transferencias de algunos bienes de producción nacional a nivel de
fabricación, así como su importación y la prestación o
locación de servicios, tales como: Productos del
Alcohol y del
Tabaco; Servicio de
transportación aérea al extranjero; Seguros en
general; Impuesto a las habitaciones de hoteles.  

Impuesto sobre Sucesiones y
Donaciones.- Grava las transferencias a título gratuito,
por causa de muerte o por
donación.

Impuesto sobre las Viviendas Suntuarias y los
Solares Urbanos no Edificados.- El IVSS es el impuesto
que se aplica a las viviendas (casas y apartamentos) y a los
solares ubicados en zonas urbanas donde no se haya levantado una
construcción, o donde ésta ocupe
menos del 30% del terreno.

Impuestos a Vehículos de Motor.-
Generados por el registro, la asignación de placa, la
circulación y modificaciones en la matrícula
(cambio de
propietario, cambio de color o solicitud
de duplicado de matrícula).

Impuesto a Casinos.- Grava las operaciones de
los Casinos de Juegos
legalmente establecidos, basados en su localización
geográfica y el número de mesas de juego en
operación.

ANALISIS FODA DE LA
DIRECCION GENERAL DE IMPUESTOS INTERNOS

El análisis
FODA considera cuatro variables
importantes en toda estructura
organizacional: Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y
Amenazas. En líneas generales, es un tipo de
análisis que permite analizar las características
de la empresa en
relación con el medio interno y externo que la
envuelve.

Fortalezas:

• Capacidad de implementar varias reformas en corto
  tiempo
• Adecuación del personal al entorno
  cambiante
• Capacitación y Profesionalización de
  sus empleados
• Descentralización parcial

Oportunidades

• Profundizar las reformas implementadas
• Autonomizar dependencias regionales
• Ampliación de las bases de
  contribuyentes
• Posicionar la empleomanía en base al
  mérito

Debilidades

• Amplia incidencia del criterio político en
  la toma de
  decisiones
• Verticalidad y rigidez en la
  dirección
• Multiplicidad de los impuestos cobrados
• Limitaciones en el cobro rápido y efectivo
  de los impuestos
• Enfoque meramente recaudatorio y
  represivo
• Valores tradicionalista y personalista
• Ausencia de compromiso institucional
• Sistema fiscal excesivamente complejo
• Poca racionalidad de la carga
  tributaria
• Indicadores de eficiencia difusos

Amenazas

• Incremento de la evasión
  tributaria
• Desarrollo del sector pasivo (contribuyentes) sin
  que la administración tenga control adecuado de su
  capacidad contributiva
• Desmotivación del personal
• Incremento de la apatía social hacia el pago
  de impuestos

2.5 REFORMAS RECIENTES: la reforma neoliberal de la
administración pública dominicana

Examinaremos dos propuestas principales de reforma
estatal, realizadas por lo que ha dado en llamarse el sector
neoliberal, expresión que designa un multiforme conjunto
de organizaciones
sin fines de lucro, nacionales e internacionales, así como
de economistas de diversa preparación y poder de
acción. Una de las propuestas (modelo jerárquico)
que comentamos ha sido aplicada en la República
Dominicana: sus postulados esenciales se perciben claramente en
los considerándoos de las leyes de reforma tributaria y
arancelaria efectuadas a mediados de los años 90, como
veremos a seguidas. La segunda, (modelo de la nueva
administración pública) es el tipo de reforma que
propondremos en esta tesis.

2.5.1 Reformas Estructurales "De Segunda
Generación".- Los "paquetes neoliberales", en un primer
momento de aplicación, lograron disminuir el tamaño
y las funciones del Estado en América
Latina – Caribe, pero sus deficiencias provocaron serias
modificaciones a las propuestas originales, terminando por
producirse al menos dos nuevas propuestas o teorías
principales, que son: El Modelo Jerárquico y El Modelo de
la Nueva Administración Pública (NAP). Sus
propuestas pueden resumirse de la manera siguiente:

• El Estado debe ser un facilitador del
  mercado.
• Los Estados débiles deben concentrarse en lo
  esencial: derechos de propiedad,
  estabilidad macroeconómica, control de enfermedades, agua
  potable, caminos y protección de los más
  necesitados.
• Hay necesidad de construir un mejor sector
  público a través del mejoramiento de la
  capacidad central de formulación y coordinación política, del
  establecimiento de sistemas
  eficientes y efectivos de provisión de servicios a
  través de medidas orientadas hacia el desempeño, meritocracias mejoradas, mejor
  información, fortalecimiento de los sistemas de "voz";
  etc.
• La lucha contra la corrupción debe hacerse a través
  de: menores regulaciones, mayor transparencia y uso del mercado
  y mejor supervisión.
• La promoción del personal debe hacerse a
  través de la capacitación-motivación, de políticas de
  compensación adecuadas y de la formación de un
  espíritu de equipo.
• El Estado es un proveedor monopólico de
  servicios y el problema del monopolio es
  claro y bien conocido, el monopolio
  constituye un incentivo para producir ineficientemente. El
  Estado si bien no monopoliza, sí es el proveedor
  dominante en la producción de los servicios de salud, educación, vialidad, comunicaciones y es aquí donde se
  presentan los problemas de ineficiencia.

2.5.2. El Modelo Jerárquico.- Este modelo es el
que predomina en la administración pública de la
mayoría de los países occidentales y su base es la
utilización de dos técnicas para mejorar la
relación mandante-mandatario y por lo tanto para fomentar
el gobierno más eficiente y honesto en favor del interés
público. Estas técnicas son:  2) El
establecimiento de controles y equilibrios entre los diversos
poderes políticos y , 2) Una forma jerárquica
de organizar la administración pública sobre la
base de un control centralizado. Este modelo, entre otros
antecedentes, es herencia de la
época colonial y en general fue más o menos eficaz
cuando los gobiernos eran pequeños. Al crecer la demanda social
por mejores condiciones de vida, se produjeron administraciones
públicas muy grandes, difíciles de controlar y
más fáciles de ser "capturadas" por intereses
especiales. Esto ha conducido a ineficiencia e inflexibilidad. El
mal desempeño de la Administración Pública
Jerarquizada (APJ), es que está demasiado centralizada,
regulada, rígida y desmotivada: políticas y
prácticas que impiden reclutar y conservar funcionarios
altamente calificados y motivarlos para que tengan el mayor
desempeño posible; procedimientos excesivamente
rígidos que limitan al capacidad de los jefes para afectar
el desempeño de sus empleados; la estructura institucional
está tan llena de trámites burocráticos y
responsabilidades superpuestas que dificultan utilizar gran
cantidad de empleados.

2.5.3 El Modelo de la Nueva Administración
Pública (NAP). Este modelo se promueve como una metodología alternativa de reforma estatal.
Ha sido experimentado en casi todos los países avanzados y
está sustituyendo al modelo jerárquico. Tiene los
siguientes componentes fundamentales:

2) Delegación de la toma de
decisiones ya que así los encargados de ellas
están más próximos al problema y tienen
objetivos más claros;

2) Orientación hacia el desempeño, dando
un énfasis a los productos
más que a los insumos;

3) Orientación hacia el cliente: el
informar y escuchar al público permite comprender mejor lo
que quieren los ciudadanos y responder con productos más
adecuados;

4) Orientación al mercado a través de
contratos de gestión y personal y de la competencia entre
los organismos públicos."

En cuanto a las condiciones de trabajo la NAP
está caracterizado por estos elementos: los titulares de
departamento pierden su titularidad vitalicia y ahora trabajan
como gerentes, conforme a contratos de desempeño
especificados. Los empleados del sector
público ahora trabajan conforme al derecho laboral
privado (y en las mismas condiciones que cualquier empresa privada).
Finalmente la NAP enfatiza la orientación hacia el
cliente, lo que comúnmente se conoce como un modelo de
"voz"; enfatiza un mejor desempeño del sector
público mediante técnicas de "escuchar" o
"participar".

Todas éstas políticas, mecanismos y
procedimientos van a ser impulsadas fuertemente en los
próximos años. Muchas de ellas pueden ser
aceptables según el enfoque y el espíritu con que
se implementen.

CAPÍTULO III

LA
RECONSTRUCCIÓN DEL ESTADO Y LAS REFORMAS IMPLEMENTADAS EN
LA DIRECCION GENERAL DE IMPUESTOS INTERNOS

3.1 GENERALIDADES

La administración pública tradicional va
asociada al concepto de
burocracia, es decir, una organización jerárquica en que cada
unidad tiene unas responsabilidades claramente delimitadas, con
sus actuaciones reguladas mediante reglas escritas y mecanismos
de control vertical. Aunque en su momento el modelo de
organización burocrática fue la respuesta a las
necesidades de racionalización, en la actualidad ha
desarrollado disfunciones que resultan en falta de
adaptación de las organizaciones
públicas al contexto socioeconómico
actual.

Después de los intentos fallidos de
modificación de los parámetros administrativos
públicos, surge una serie de teorías y modelos
desarrollistas administrativos que se han designado, para su
identificación homogénea, como nueva gestión
pública.

En las páginas siguientes abordamos la
reconstrucción del Estado como condición de
desarrollo, explicando cuáles son las razones que
basamentan la necesidad de reformar el Estado, en general, y la
administración tributaria, en particular. Trataremos
también algunas de las reformas propuestas en torno a la
reforma de la gestión pública, y analizaremos
brevemente las reformas implementadas en la administración
tributaria dominicana. Aunque el análisis es breve,
fundamenta nuestra percepción
de que es necesaria una reforma diferente, de carácter
gerencial e integral.

3.2 LA RECONSTRUCCIÓN DEL ESTADO COMO
CONDICIÓN DE DESARROLLO

El tema de la reforma estatal se ha convertido en el eje
de la agenda política mundial. Sus orígenes pueden
rastrearse hasta fines de la década de los 70, cuando, en
un primer momento, la respuesta a las recurrentes crisis
sociopolíticas y económicas fue la
neoliberal-conservadora: dada la imperiosa necesidad de reformar
el Estado, restablecer su equilibrio
fiscal y equilibrar la balanza de pagos
de los países en crisis, se aprovechó la
oportunidad para proponer simplemente la reducción del
tamaño del Estado y el predominio total del mercado. No
obstante, ese tipo de propuestas tuvo poco sentido, pues
después de algún tiempo se constató que la
solución no estaría en el desmantelamiento del
aparato estatal, sino en su reconstrucción.

En la actualidad, el objetivo fundamental es el de
«construir» un Estado para enfrentar los nuevos
desafíos de la sociedad postindustrial, un Estado para el
siglo XXI, que además de garantizar el cumplimiento de los
contratos económicos, debe ser lo suficientemente fuerte
como para asegurar los derechos sociales y la competitividad de
cada país en el escenario internacional.

No sólo para Latinoamérica la construcción de un nuevo tipo de Estado es
importante: también lo es para la República
Dominicana, sobre todo a partir de mediados de los años
90, cuando se realizó un discutible esfuerzo privatizador
cuyo sentido último consistió en la búsqueda
del equilibrio
macroeconómico y un particularmente tímido esfuerzo
en aras de eficientización pública. En sentido
estricto, la reforma impositiva fue sólo estructural. En
sentido amplio, más allá de la existencia de un
contexto global de reformas, en la República Dominicana se
presentan importantes peculiaridades. En lo que tiene que ver con
la situación de la crisis del Estado, resultó que
su gravedad era mucho mayor que la que existía en el mundo
desarrollado o en otros países latinoamericanos, pues
nuestro país ha adolecido históricamente de una
débil institucionalidad. Pero además, no
sólo entramos –como país- en una seria crisis
fiscal, sino que enfrentamos el agotamiento del anterior modelo
de desarrollo económico, basado en una filosofía de
los años 69 denominado modelo de sustitución de
importaciones,
para entrar de lleno, sin pausas ni consideraciones, en un modelo
neoliberal de avanzada. Ante este escenario, las reformas
priorizaron la dimensión financiera de la crisis del
Estado, orientándose al mercado, la apertura comercial y
el ajuste fiscal.

Un balance de estas primeras reformas muestra que el
ajuste estructural, cuyo objetivo último era disminuir el
tamaño del Estado no resolvió una serie de
problemas básicos. Por esto, se ha venido proponiendo una
segunda generación de reformas, con la finalidad de
reconstruir el aparato estatal. El diagnóstico actual afirma que el Estado
continúa siendo un instrumento fundamental para el
desarrollo económico, político y social de
cualquier país, aún cuando hoy deba funcionar en
una forma diferente a la contemplada en el patrón
nacional-desarrollista o el modelo social-burocrático que
prevaleció en el mundo desarrollado de la post-guerra. Como
solución, se privilegia el gerencialismo como una
alternativa viable.

Si aceptamos que el cambio del papel del
Estado en los sectores económicos y sociales es otra
tendencia estructural, y que su actuación debe orientarse
primordialmente hacia el área social, asegurando la
universalidad de los servicios de salud y educación, y
hacia la creación de instrumentos que ayuden a promover el
desarrollo económico, garantizando las condiciones
macroeconómicas favorables a la inversión privada y al aumento de la
competitividad, entonces debemos comprender que la
administración impositiva juega un papel determinante en
el desarrollo nacional, desde el mismo momento en que es ella la
responsable de proveer al Estado de los recursos que necesita
para afrontar el desarrollo nacional. Como esperamos demostrar en
el desarrollo de esta tesis, creemos que el Estado debe
desarrollar su capacidad estratégica para actuar junto al
sector privado, a efectos de crear un entorno adecuado al aumento
de la competitividad que redunde en incremento sostenido de los
recursos disponibles, haciendo posible el desarrollo
sostenido.

3.3 BREVE ANALISIS DE LAS REFORMAS, PROPUESTAS /O
IMPLEMENTADAS POR LA DGII

El inicio de las reformas puede situarse, a estos
efectos, con la votación de la ley 14-91, sobre Servicio
Civil y Carrera Administrativa, cuyos postulados servirían
de base para la implementación de un programa de
capacitación en la posterior
Dirección General de Impuestos Internos. Continuó
con la votación de la Ley 11 de 1992, que
implementó el Código Tributario, pero se detuvo
hasta el año 2000, año en que se votaron las leyes
de reforma tributaria y reforma fiscal (Leyes números
146-00 y 147-00). Naturalmente, la votación de la Ley
166-97 marcó un hito en la historia de las reformas
dirigidas a la modificación estructural de la
Administración de Impuestos Internos, al crear la
Dirección General de Impuestos Internos, constituida por
las Direcciones Generales de Impuesto sobre la Renta y de Rentas
Internas.

En cuanto a las leyes señaladas, puede afirmarse
que ellas crean un sistema de promoción y estabilidad
laboral en el
sector público, unifican la dispersa legislación
tributaria dominicana e imponen una reforma sobre sólo dos
aspectos de la administración tributaria, obviando la
estructura en sí y los complejos procesos
implícitos en la administración y cobranza de
impuestos. En consecuencia, esas leyes modificaron la
administración tributaria dominicana, pero no constituyen
una reforma sustancial, integral y coherente que debería
esperar cuando menos hasta 1997 para comenzar a ser aplicada,
como comentaremos más adelante.

Antes de comentar esa reforma, repetimos que hemos
considerado al menos tres teorías reformadoras de la
gestión pública, como lo son el modelo
jerárquico, el modelo de la nueva administración
pública y la teoría del modelo planificador.
Comentaremos aquí una cuarta reforma.

3.3.1.- La Estrategia de Modernización de la
DGII.- Es la denominación aplicada a la reforma
administrativa en el área impositiva (de hecho, no se
modificaron tributos sino procedimientos) estatal emprendida a
partir de 1998 en nuestro país. Amalgama postulados de
varias teorías, pero se afirmó en su momento que
comprendería el proceso de modernización en
sí, caracterizado por privilegiar planes con impacto
inmediato sobre la mejoría de los servicios ofrecidos por
la DGII; definiendo de los conceptos de misión y
visión, reconversión organizacional, uso
intensivo de tecnología
de información y fortalecimiento del control
fiscal.

Sin corresponderse, pues, con ninguna teoría
definida, la estrategia de modernización se
convirtió ella misma en una teoría de reforma
pública de carácter marcadamente
tecnocrático y burocrático. Sus planteamientos
fueron los siguientes:

• Tecnificar y diversificar las labores de
  fiscalización y «la atención a aspectos de cobro
  compulsivo»;
• Definición de factores críticos para el
  mejoramiento de la gestión tributaria, los procesos de
  recaudación y fiscalización, a través de
  un programa de
  simplificación de procedimientos de liquidación y
  pago de impuestos;
• Reforma de la estructura
  organizacional, tendente a facilitar la ejecución de
  los procesos tributarios;
• Implementación del Sistema de
  Información Cruzada, que consistió en la
  obtención de información sobre entidades
  externas, que sirven para validar las informaciones de ingresos y
  gastos declarados, a sí como para detectar no
  declarantes;
• En el marco de los recursos
  humanos, automatización de los procesos y
  elaboración de manuales de
  funciones, procedimientos y perfiles de cargos que permitan
  efectuar planes de capacitación por puesto y
  procedimientos de evaluación por
  desempeño.

Estas acciones tenían por fundamento la
promoción del cumplimiento voluntario por parte del
contribuyente; la garantía del cumplimiento sobre la base
del fortalecimiento del control fiscal y el establecimiento de
valores y
controles que indujeran a la actuación transparente y
capaz de los funcionarios.

Los logros atribuidos al proceso de reforma fueron los
siguientes:

• Creación de una estructura organizacional
  sobre la base de facilitar la ejecución de los procesos
  tributarios, incorporando niveles de especialización
  técnica que asumen la planeación estratégica en sus
  niveles funcionales y operativos, así como la
  supervisión de áreas
  descentralizadas.
• Creación de las Administraciones Locales y el
  Departamento de Grandes Contribuyentes,
• Efectiva utilización de la tecnología computadorizada;
• Creación del Sistema de
  Información Tributaria, definido como un sistema
  técnico-computacional que contempla la normativa y los
  procedimientos para el cumplimiento de las obligaciones de la
  administración y los contribuyentes;
• Creación del Sistema de Fiscalización y
  del Sistema de Información Cruzada, al que ya hemos
  hecho referencia;
• Promoción de valores
  éticos en el personal administrativo.

A esta reforma le quedaron pendientes, de acuerdo a
informaciones proporcionadas por sus ejecutores principales, los
siguientes puntos:

• La capacidad de implementar procedimientos para el
  control fiscal cada vez más eficientes;
• Concluir la implementación del Sistema de
  Información Tributaria;
• Completar los módulos correspondientes a
  débitos y créditos tributarios que se generan en
  los distintos procesos y que no se reflejan en el sistema, por
  cuanto se producen con documentación que no está
  normalizada en formularios, tales como los créditos por dividendos pagados, las
  exenciones de anticipos y los tratamientos especiales de
  fiscalización;
• Implementar el módulo para integrar las
  informaciones por contribuyentes de todos los impuestos,
  permitiendo determinar su deuda tributaria consolidada, que se
  denomina Cuenta Corriente Tributaria;
• Ampliar la cobertura de redes, hacia el interior y
  el exterior de la DGII.

Ninguna de las reformas estatales implementadas en la
República Dominicana pueden ser calificadas de
revolucionarias. En el ámbito financiero e impositivo el
problema ha sido que nunca ha podido alcanzarse la
sustitución completa de los modelos
anteriores, teniendo como resultado la coexistencia de principios,
organizaciones, funciones, procedimientos, tareas y recursos de
rasgos contradictorios. Particularmente el modelo de Estrategia
de Modernización de la DGII queda limitado por el modelo
tecnocrático y burocrático, preocupado
singularmente por el aumento en la recaudación.

En efecto, la función de recaudación,
desde el punto de vista del contribuyente, es que a esta
función se le califique de pasiva. Su actuación se
limita a recibir del contribuyente el pago del impuesto, y no
realiza acciones que generen actividades destinadas a inducir una
determinada conducta del
sujeto gravado. Pero el modelo sí pretendió inducir
determinado tipo de conducta
tributaria en el sujeto pasivo o contribuyente, y por eso el
principal cuello de botella se produjo en torno a las
fechas límites de
pago, lo que a su vez hizo necesario el uso de un sistema de
seguimiento de carácter tecnológico y
policíaco. De esta forma el aumento de la
recaudación deviene ficticio: el contribuyente se sabe
perseguido, paga con retraso y lo menos que puede, aunque a fin
de cuentas se vea
obligado a pagar para evitar consecuencias. Esta situación
sólo puede mantenerse durante poco tiempo, pues el rechazo
público se expresaría políticamente, con lo
que la reforma tributaria aplicada sólo puede funcionar
cabalmente en cuanto se refiere a la tecnificación y los
sistemas y subsistemas de fiscalización, lo cual pudiera
ser su único aspecto realmente positivo. No obstante, la
reforma implementada parece corresponderse exclusivamente con la
función de fiscalización, con lo cual se
revelaría ineficaz a largo plazo, afectando la eficacia de
la administración en cuanto se refiere al cobro de los
impuestos.

En realidad, esta es la situación actual: el
incremento en las recaudaciones se produjo, en un primer momento,
por efecto del ejercicio de la función fiscalizadora;
luego siguió una tendencia incremental vegetativa,
mientras la administración se contenta con mostrar esos
resultados como muestra de
eficiencia.

Entendemos que el fallo principal de este tipo de
reformas se encuentra en que obvia un hecho claro y determinante:
la reconstrucción de la capacidad estatal es una
condición esencial para poder enfrentar en forma exitosa
los problemas de la redemocratización, del desarrollo
económico y de la distribución de la riqueza. No es
posible acceder a esos niveles sin la implantación de una
reforma integral de la administración tributaria, que
considere todos los aspectos inherentes al problema, no solamente
el incremento de la recaudación por medios
coactivos.

Queda patente la necesidad de un enfoque de
gestión pública reformada sobre la base de concebir
al gobierno central como un ente catalizador, que faculte a
las

comunidades y los individuos no solamente para resolver
sus propios problemas, sino también para asumir mayores y
más complejos compromisos sociales, políticos y
económicos; centrada en evaluar el rendimiento y la
fijación de metas organizacionales, la obtención de
beneficios y su reinversión objetiva, entre otros aspectos
de fundamental importancia.

CAPÍTULO IV

LAS
CARACTERÍSTICAS Y OBJETIVOS DE

LA REFORMA GERENCIAL

4.1 GENERALIDADES

Como teoría económica de amplio alcance,
la Reforma Gerencial está recibiendo apoyo creciente en la
opinión de amplios sectores pensantes latinoamericanos,
produciéndose estudios comparativos realizados en los
últimos años en varios países del
área… Lamentablemente, a pesar de las
características comunes de las experiencias de reforma, no
hay un sentido único, un solo paradigma organizacional que
guíe a todas las naciones. Esa es una de las razones, si
no la principal, que nos impulsa a definir la Reforma Gerencial
en la versión que más se adapte a la realidad de
nuestro país, aunque generalicemos en torno a las
experiencias y los postulados esenciales de esta
teoría.

4.1.1 Orígenes de la Reforma Gerencial.- La base
de la reforma o modelo gerencial tiene su inspiración en
las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector
privado, las cuales modificaron la forma
burocrático-piramidal de administración,
flexibilizando la gestión, disminuyendo los niveles
jerárquicos y, por consiguiente, aumentando la
autonomía de decisión de los gerentes . De
ahí el nombre de gerencial y, además, el sentido de
la primera crítica hecha a esta teoría.

4.1.2 Comentario sobre las críticas al modelo
gerencial.- Si bien se logró pasar de una estructura
basada en normas centralizadas a otra sustentada en la
responsabilidad de los administradores, avalados por los
resultados efectivamente producidos, respondiendo con mayor
rapidez a los grandes cambios en la economía y en la
sociedad contemporáneas, no es menos cierto que por
inspirarse en la iniciativa privada, la teoría gerencial
adolece de un problema de concepción: su aplicación
en el sector público debe necesariamente tomar en cuenta
la especificidad de la
organización gubernamental: no se trata de obtener
lucro, sino de que lo gestores públicos deben actuar de
conformidad con el interés nacional, ajeno al lucro
individual.

Usualmente los políticos se orientan por el deseo
de ser reelectos y los burócratas pueden ser capturados
por los intereses económicos, pero es la necesidad de
tener que pasar por el escrutinio democrático lo que hace
a la acción de políticos y burócratas
pasible de control público. Este control puede estar
presente en los arreglos de la democracia representativa, en los
mecanismos de la democracia directa o, como ha sucedido
más recientemente, en la participación de los
ciudadanos en la evaluación
de las políticas públicas, formas típicas
del modelo gerencial. Este tipo de control democrático no
tiene similares en las organizaciones privadas.

También es posible hacer una segunda observación importante al modelo gerencial:
en el proceso decisorio se encuentra otra diferencia entre el
sector público y el sector privado. En el sector privado,
el número de participantes es restringido, y la capacidad
para tomar decisiones más rápidas es mayor. El
gobierno, por su parte, toma sus decisiones de acuerdo con
procedimientos democráticos, que involucran un
número mayor de actores y una mayor demora en el proceso
decisorio, sobre todo porque tal sistema presupone el control
mutuo entre los poderes y la fiscalización de la
oposición.

Finalmente, la "legitimidad" de una empresa
resulta de su supervivencia en la competencia en el mercado, en
tanto que los gobiernos se legitiman por la vía
democrática.

No obstante, si es cierto que el gobierno no es ni puede
ser una empresa, no
menos cierto es que sí puede –y debe- tornarse
empresarial en el sentido de que necesita planeación
efectiva y ejecución consecuente del gasto
público, optimizando las inversiones y
los resultados. En este aspecto, pues, la reforma gerencial puede
resultar determinante del éxito.

Un gobierno o sector público puede ser más
ágil y flexible ante los gigantescos cambios que afectan
las organizaciones. La Reforma Gerencial presupone, completa y
modifica la primera gran reforma del Estado moderno, la reforma
burocrática weberiana, que instauró un servicio
público profesional basado en el mérito,
condición esencial para que la administración
pública gerencial sustituya a la administración
pública burocrática. Y en este punto se encuentra
la especificidad y el desafío de la República
Dominicana.

Es claro que nuestro país completó la
construcción del modelo burocrático de acuerdo a
los moldes de las naciones desarrolladas, a pesar de haber tenido
lugar la implantación de importantes núcleos de
excelencia y de reglas de mérito en el servicio
público en varios casos latinoamericanos. Estos espacios
de administración pública burocrática
convivieron con la persistencia del patrimonialismo en varios
sectores y con la designación de los cargos superiores del
escalafón a través de prácticas
clientelistas, aspecto que con gran frecuencia obstaculizó
la profesionalización de la alta burocracia. Por esta
razón, concretar la Reforma Gerencial del Estado en
América
Latina es un desafío significativamente más
grande que concretarla en Europa o en los
Estados
Unidos.

En resumen, eficiencia, democratización del
servicio público y flexibilización organizacional,
son ingredientes básicos para la modernización del
sector público que el paradigma organizacional de la
administración pública burocrática no
contempla. Es válido destacar que la crítica en
este caso se centra en el modelo organizacional
burocrático y no en la idea de profesionalización
del cuerpo de funcionarios.

La Reforma Gerencial tiene como fundamento la
profesionalización de la burocracia que ejerce funciones
en el núcleo de actividades centrales del Estado, por lo
que presupone el aspecto meritocrático propio del modelo
vigente.

En consecuencia, la Reforma Gerencial acoge un aspecto
esencial del modelo burocrático –la
profesionalización- y modifica los demás, con el
propósito de reconstruir el aparato estatal para enfrentar
los desafíos del siglo XXI, tanto los de impacto mundial
como los específicamente atinentes a los países
latinoamericanos.

No se trata tampoco de implementar nuevas formas de
gestión, que tanto abundan en los corrillos y mentideros
políticos. La Reforma Gerencial es una modificación
estructural del aparato del Estado que trata de cambiar los
incentivos institucionales del sistema, transformando las reglas
burocráticas más generales, permitiendo a los
administradores públicos adoptar estrategias y
técnicas de gestión más
adecuadas.

4.2 CARACTERÍSTICAS Y OBJETIVOS DE LA REFORMA
GERENCIAL

Para asegurar los mecanismos necesarios en cuanto se
refiere al aumento de la eficacia, la eficiencia y la efectividad
de la administración pública, además de
crear nuevas condiciones que posibilitan una relación
más democrática entre el Estado y la sociedad, la
teoría o modelo gerencial propone:

a) La profesionalización de la alta
burocracia;

b) La transparentización de la
administración pública, en cuanto a la
fijación de responsabilidades predeterminadas a cargo de
los administradores públicos;

c) La descentralización en la ejecución
de los servicios públicos;

En cuanto a la profesionalización de la alta
burocracia, es evidente constituye el punto de partida de una
reforma de carácter gerencial. En este sentido, el primer
requisito es la constitución de un «núcleo
estatal estratégico», fundamental para la
formulación, supervisión y regulación de las
políticas. Este núcleo queda integrado por una
élite burocrática preparada y motivada, con la
misión
de desarrollar capacidades de negociación y de responsabilización
ante el sistema político, y sólo por la
aplicación de estas dos condiciones logra el gerencialismo
obtener una primera e importante diferenciación con los
modelos tecnocráticos, en los que se tiende a creer en la
superioridad propia y se minimiza todo otro criterio, por
razonable que sea.

De lo que se trata en este punto es de reducir la
politización de la alta burocracia, un mal endémico
en nuestro país que lleva a los puestos públicos
directivos a personas de confianza del presidente de turno,
generalmente sin experiencia o con capacidades más
atribuidas que reales. En este punto vale apuntar que creemos
firmemente en que no se puede establecer una separación
radical entre la técnica y la política: por el
contrario, el alto nivel de complejidad de las actividades
estatales obliga a los políticos a pautar de alguna manera
sus estrategias en función de componentes técnicos;
la burocracia, a su vez, necesita ajustar su actuación en
función de criterios políticos, los cuales
determinan las prioridades escogidas en un régimen
democrático.

En cuanto a la transparencia, es necesaria porque la
profesionalización de la burocracia no la hace totalmente
inmune a la corrupción, quizá la principal causa
de esa atípica ineficiencia pública, tan efectiva
para dañar y no para mejorar el quehacer
estatal.

Al hacer que los administradores públicos sean
más autónomos y asuman mayores responsabilidades
ante la sociedad, la Administración Pública
Gerencial se constituye en un instrumento fundamental para la
defensa del patrimonio
público y de los principios
republicanos.

En cuanto a la descentralización nuestro país ha
llevado a cabo realmente pocas experiencias. La Dirección
General de Impuestos Internos, para precisar en torno a la
institución objeto de nuestra propuesta, es un organismo
de competencia nacional que quizás convenga reconcentrar,
en aras de su efectividad. Este aspecto lo trataremos ampliamente
en las recomendaciones, por lo que preferimos no abordarlo
aquí. De todas formas, es necesario precisar que en la
ejecución de actividades exclusivas del Estado que
permanezcan a cargo del Gobierno Central, la
administración debe basarse en la desconcentración
organizacional, un criterio en virtud del cual los organismos
centrales delegan la ejecución de las funciones hacia las
agencias descentralizadas, que ha sido una tendencia clara de la
DGII en los últimos años.

4.3 ORIENTACION DE LA
ADMINISTRACION PÚBLICA GERENCIAL

La Administración Pública Gerencial se
orienta, básicamente, por el control de los resultados,
contrariamente al control paso a paso de las normas y
procedimientos, como se hacía en el modelo
burocrático. En el caso latinoamericano, sin embargo, las
normas y procedimientos estatales tendrán que recibir
todavía una atención especial, en razón de
la fragilidad histórica del Estado de
Derecho.

La Reforma Gerencial modifica las premisas que guiaron a
la administración burocrática a lo largo de este
siglo y que ya no pueden dar más cuenta de los problemas
actuales. Con el control a posteriori de los resultados, en
primer lugar, la premisa orientadora es la confianza limitada y
no la desconfianza total en relación a los funcionarios
públicos. En el modelo antiguo, por llamarle de alguna
manera, se intentaba vigilar al milímetro las decisiones
tomadas por la burocracia, con el propósito de evitar la
corrupción y la ineficiencia administrativa. Pero los
resultados no siempre eran los deseados. De hecho, cuanto
más reglamentaciones se creaban, más el poder
informal se hacía cargo del sector público,
perdiéndose de hecho el control sobre el proceso
decisorio, y tornando más irracional el funcionamiento del
sistema.

La administración basada en el control a
posteriori de los resultados, también obliga a la
organización a definir claramente sus objetivos,
analizados en sus aspectos sustanciales y no como procesos
administrativos. De este modo, la evaluación de la
burocracia se hace predominantemente a través del
cumplimiento o no de metas, y no a partir del respeto a reglas
que en muchas ocasiones son auto-referidas.

La evaluación
del desempeño burocrático no sirve sólo
para establecer si las metas fueron o no alcanzadas. La
administración pública gerencial hace uso del
control a posteriori de los resultados como un instrumento
técnico capaz de hacer que las organizaciones aprendan de
sus errores, y a partir de esto, elaboren sus estrategias
futuras. Es lo que se ha denominado principio de aprendizaje
organizacional, fundamental para que la administración por
objetivos no sea meramente una forma de sancionar o de encontrar
responsables por el eventual mal desempeño de los
organismos públicos, sino que logre desarrollar la
capacidad de aprender de su desempeño y mejorar
continuamente la prestación de los servicios
públicos.

La definición de los objetivos no basta para
evaluar los resultados obtenidos por la burocracia y para
ubicarla en un proceso continuo de aprendizaje
organizacional. Se requiere la presencia de otros tres
mecanismos, esenciales en este proceso. El primero de estos
mecanismos es el establecimiento de un modelo contractual entre
el organismo central y las agencias descentralizadas, con la
pretensión de establecer metas-base a priori, que
serán evaluadas a posteriori. Se define así
qué hacer después de la evaluación, en
términos de sanciones, premios u otras formas de corregir
los errores.

La buena definición de los objetivos
organizacionales depende también de la modificación
de la rígida jerarquía que caracteriza la
burocracia dominicana, en sentido amplio. Esto debe ser
así porque es preciso hacer a los funcionarios
públicos responsables de las metas, conscientes de la
misión
de su organización, y la mejor forma de lograrlo es
delegando poder (empowerment) y
autonomía a los gerentes.

Este mecanismo altera la forma de la gestión y la
cultura
organizacional de los integrantes de la burocracia, que
inclusive podrán sentirse más motivados por un
sistema marcado por el aumento del poder individual de
decisión y de la responsabilidad ante los objetivos de su
organismo público.

Se supone que la
motivación de los funcionarios tienda a aumentar
todavía más si se compara su nueva inserción
en la Administración Pública Gerencial con el papel
anteriormente desempeñado, en el cual sólo eran
piezas de un engranaje encajado en reglas no siempre claras para
quienes ejecutaban las tareas.

La administración pública basada en los
resultados tendrá que realizar fuertes inversiones en la
construcción de instituciones y en el entrenamiento de
personal calificado, única forma de posibilitar la
evaluación
del desempeño, tanto organizacional como
individual.

Este es un punto central de la Reforma Gerencial del
Estado. La mayor autonomía gerencial de las agencias y de
sus gestores debe ser complementada con nuevas formas de control.
En lo primordial, el control deja de ser el control
burocrático que buscaba estimar si todos los
procedimientos se habían cumplido en forma correcta, para
preocuparse más por las ganancias de eficiencia y
efectividad de las políticas. Con la Reforma Gerencial del
Estado, el control que antes era llevado a cabo sólo por
los administradores y las estructuras internas de control externo
e interno, ahora pasa a ser, adicionalmente, la
combinación de cuatro tipos de control:

– Control de resultados, realizado a partir de
indicadores de
desempeño estipulados de forma precisa en los contratos de
gestión.

– Control contable de costos, que abarcará
no sólo el control de los gastos realizados, sino
también el descubrimiento de formas más
económicas y eficientes de hacer cumplir las
políticas públicas. La adquisición de esta
última habilidad suele designarse como la
incorporación de una conciencia de
costos en el servicio público. A partir de esto, los
funcionarios públicos comenzaron a valorar el buen uso del
dinero
público, y así a respetar más a la población pensada como
contribuyente.

– Control por competencia administrada, o por
cuasi-mercados, en los
cuales las diversas agencias buscan ofrecer el mejor servicio a
los usuarios. Esta competencia puede traer ganancias de
eficiencia y efectividad al sistema, ya que la pugna obliga a una
utilización más racional de los recursos y porque
la tendencia es a aumentar la gama de servicios a
disposición de los ciudadanos.

– Y por último, el control social, por
medio del cual los ciudadanos evaluarán los servicios
públicos o participarán en la gestión de los
mismos. El control social es un instrumento fundamental para
manejar la compleja relación entre los ciudadanos y sus
agentes, los políticos, y los burócratas.
Obviamente, el control de la burocracia realizado por los
políticos es esencial en la democracia representativa,
pero seguramente no es el único que garantiza la
información que necesita la población para evaluar
el carácter público de las acciones del
Estado.

Al respecto, se ha mostrado que el control de la
población sobre la burocracia es lo que asegura la mayor
optimización de la relación entre el principal
(ciudadanos) y sus agentes gubernamentales, toda vez que el
costo de la
información en este caso es menor que el que corresponde a
la relación establecida entre políticos y
burócratas, y que las ganancias inmediatas para la
sociedad son mayores.

Además de estos controles vinculados con el
modelo de la Reforma Gerencial del Estado, es preciso reforzar el
control judicial sobre actos ilícitos y para garantizar la
uniformidad en el trato a los ciudadanos. Esta cuestión
reviste una importancia extrema en nuestro país, como en
América
Latina en general, dada la histórica fragilidad de los
órganos judiciales, al contrario de la experiencia
estadounidense e inclusive la europea. Afortunadamente, hemos
podido sostener un esfuerzo decidido en aras de la estabilidad
del poder judicial,
al cual su reciente autonomización ha conferido
estabilidad, decisión y un accionar que puede ser
discutido pero no deja de ser sorprendente para los
parámetros usuales.

Dos razones justifican actualmente el refuerzo del
control judicial como un aspecto importante del proceso de
reforma del Estado. La primera es que la confianza de los agentes
económicos en el Poder Judicial,
sobre todo en su relación de fiscalización del
Poder Público, es fundamental para establecer el buen
funcionamiento del mercado. Y más importante aún,
es fundamental mejorar el control judicial puesto que los
derechos civiles y la efectividad de la ley no son respetados
integralmente por el Poder Público. Es fácil
advertir cómo los usuarios de los servicios
públicos en la República Dominicana por lo general
no están protegidos en sus derechos como consumidores. De
hecho, el modelo gerencial puede modificar sustancialmente esta
situación, pero seguiría en pie la siguiente
interrogante: ¿qué podría pasar si tales
derechos no fuesen respetados? Los controles gerenciales, en
suma, precisan tener como última salvaguarda al poder
judicial.

Además de esto, los grupos
sociales que asumen este espacio público no-estatal,
en su mayoría poseen una motivación
que va más allá de la pecuniaria. Esto ocurre sobre
todo porque el compromiso ideológico con la causa en
cuestión –servicios en el área educacional o
de asistencia a la vejez, por
ejemplo- estrecha los vínculos entre los miembros de esas
organizaciones, siendo este compromiso más relevante que
los preceptos organizacionales burocráticos, o aquellos
orientados al lucro. En políticas como las del área
social, es de importancia capital la
dedicación humana, que está más presente en
organizaciones cuya base es la solidaridad.

A pesar de esta importante ventaja del espacio
público no estatal, la regulación estatal sobre
estas políticas seguirá siendo fundamental, toda
vez que podrá tener lugar una intervención
gubernamental en caso de que haya problemas en la
prestación de estos servicios.

Otra ventaja que acarrea el concepto de
público no-estatal es la de mostrar que el Estado necesita
aumentar su capacidad de cooperación con la comunidad y el
mercado. Sin esto, los gobiernos tendrán dificultades para
mejorar la prestación de los servicios públicos.
Así, de la asociación con el mercado surgen nuevos
recursos, algo extremadamente importante, en el actual momento de
escasez; de la asociación con la comunidad, la
participación activa de los principales interesados en las
políticas; de la asociación con el tercer sector,
un conocimiento
especializado y la actuación de grupos altamente
motivados para resolver los problemas. En realidad, la
solución para los complejos problemas
contemporáneos está en el equilibrio entre estos
varios marcos institucionales, el estatal, el mercado y el
público no-estatal.

Otra característica importante de la Reforma
Gerencial del Estado es la orientación del suministro de
servicios hacia el ciudadano-usuario. Se trata de una revolución
en la administración pública. Con este cambio, los
ciudadanos deben participar tanto en la evaluación como en
la gestión de las políticas públicas,
especialmente en el área social.

De modo que la teoría o modelo gerencial es un
proceso que está reinventando la noción de
gobierno, porque modifica la relación entre el Estado y la
sociedad. Los ciudadanos son llamados a asumir un papel activo en
la organización de la acción colectiva. Podemos
decirlo de la manera siguiente: "antes" la participación
se daba en la época de las elecciones, y
prácticamente se agotaba allí. Si la
prestación de servicios empeoraba, "la culpa era del
gobierno".

La consolidación de la democracia representativa
eficaz (que para nosotros sólo sería posible
aceptando los instrumentos de control provistos por la democracia
participativa, como lo son el referéndum y el plebiscito,
entre otros), debe apartarse definitivamente de la herencia
autoritaria, e instituir nuevas formas de participación,
principalmente en lo que se refiere al control público a
nivel local del suministro de los servicios
públicos.

Es fundamental modificar el papel de la burocracia en
relación con la democratización del Poder
Público. De acuerdo con los principios de la Reforma
Gerencial, es preciso aumentar el grado de responsabilidad del
servidor
público en tres aspectos:

i) ante la sociedad, tornando la administración
pública más transparente, orientada hacia la
rendición de cuentas. En
este sentido, es preciso entrenar a los funcionarios
públicos para que comiencen a tratar a los ciudadanos
como consumidores cuyos derechos deben ser respetados.
Además de esto, la burocracia tendrá que percibir
al usuario del servicio como un posible aliado en la
búsqueda por resolver los problemas;

ii) ante los políticos electos en
términos de la democracia representativa, sean del
gobierno o sean de la oposición; y

iii) ante los representantes formales e informales de
la sociedad, que estén actuando en el ámbito de
la esfera pública no-estatal.

En resumen, la Reforma Gerencial busca aumentar la
eficiencia, la efectividad y la democratización del Poder
Público, y a partir de esto, fortalecer la capacidad del
Estado para promover el desarrollo económico y
social.

La revigorización del Estado indudablemente
provocará que éste se centre y gane efectividad en
la promoción de la educación, la
salud, la vivienda, los programas de renta básica, el
desarrollo científico-tecnológico y el comercio
exterior, a través de la racionalización de la
captación de recursos vía impuestos. Eventualmente,
asegura algún tipo de participación del sector
privado en la supervigilancia del destino otorgado cuando menos a
una parte de los fondos captados por el sector público,
entendemos que impulsaría la vocación impositiva de
toda la nación.
Elaboraremos este criterio en las recomendaciones.

Asimismo, la implantación exitosa del modelo
gerencial capacitará al Estado para ofrecer fundamentos
macroeconómicos estables, creando condiciones para la
elevación de la inversión privada nacional y multinacional,
así como para aumentar la competitividad internacional de
los países de América Latina.

CAPITULO V

REFORMA
GERENCIAL APLICADA A LA DGII

5.1 GENERALIDADES

La primera exigencia resultante del proceso mundial de
incremento de la competitividad es la adecuación de las
estructuras organizacionales, para hacerlas más capaces,
eficaces y eficientes, en un ambiente de
cambo constante.

Es necesario, institucionalmente, determinar lo que
necesita hacerse en la actualidad para que la
administración tributaria pueda garantizar: la
evaluación idónea de las prácticas de
planeamiento y
control de la gestión; descentralizar la
administración impositiva y controlar la evasión,
propiciando el cumplimiento voluntario y espontáneo de la
obligación impositiva.

En una palabra, hacer competitiva a la
administración tributaria, utilizando una palabra
inherente a la actividad económica del sector privado cuya
aplicación redundaría en un mejor desempeño
del Estado en el cumplimiento de sus fines sociales.

Hasta el momento, las reformas implementadas en el
área tributaria dominicana adolecen de un mal fundamental:
han atendido excesivamente el factor tecnológico, en
detrimento de una reflexión crítica de la
estrategia de cobro de impuestos, una actividad organizacional
multiforme de imprescindible ejecución
científica.

5.2 PRIMERA RECOMENDACIÓN: Planificación y Control de
Gestión

Cuando hablamos de competitividad en el entorno
administrativo tributaria queremos significar un incremento de
eficacia y eficiencia en un entorno cambiante, que exige
flexibilidad y rapidez, pero también el diseño de
una estrategia objetiva.

Si se describe elementalmente el problema, lo hacemos
sosteniendo que en la actualidad, como fruto de la globalización, los productos pueden ser
producidos en cualquier lugar, usando recursos provenientes de
cualquier lugar, por una empresa ubicada
en cualquier lugar, que puede vender en cualquier lugar. Dado que
la obligación tributaria puede generarse de forma tan
amplia, es necesario determinar quiénes son y cómo
funcionan los conglomerados económicos, cuál es su
zona geográfica de acción, sus planes, la tecnología con que
cuentan, los métodos de
gestión que adoptan y cómo se relacionan con sus
clientes y
filiales o matrices en el
exterior. Asimismo, es necesario determinar, aunque sea prima
facie, cuáles son las estrategias globales de las
multinacionales actuantes en el mercado local, determinar sus
expectativas, como transfieren precios,
tecnología y políticas de gestión, y el
monto implicado de sus relaciones
locales-internacionales.

En este sentido, el planeamiento y
gestión implica adaptarse de varias formas al
entorno:

• Es necesario involucrar la entidad empresarial
  externa involucrada en la ejecución interna, lo que
  impulsa la necesidad de proponer un método
  negociado de diseño de propuestas;
• El nivel estratégico de la organización
  debe ejercer un papel activo en la formulación y la
  negociación;
• Encontrar un método institucional de
  promoción, ajeno al hecho político, para
  fundamentar y sostener la incrementalización del
  liderazgo
  motivador dentro de la DGII.

5.3 SEGUNDA RECOMENDACIÓN: PLAN DE
DESCENTRALIZACIÓN ESTRUCTURAL

Hasta el momento, la DGII ha sido incapaz de
descentralizar verdaderamente sus operaciones: tiene criterio de
gestión nacional, aunque le ha sido preciso aplicar
direcciones regionales que, en apariencia, son un primer paso de
descentralización.

Al no existir una descentralización amplia, la
DGII diseña, controla y ejecuta las políticas en
todo el territorio nacional, siéndole cada vez más
difícil determinar quiénes son contribuyentes,
cuáles pueden ser y son sus aportes al sistema impositivo
y cuáles medidas deben tomarse para subsanar la
evasión. Estos factores son mucho más sencillos de
implementar en un ambiente
descentralizado. Creemos oportuno recomendar un plan de
descentralización tributaria en no menos de cuatro zonas
geográficas, que son las naturales del país: Una
Gerencia Cibao
(con al menos dos subgerencias, comprendiendo todo el territorio
provincial de Monseñor Nouel a Puerto Plata y de
Montecristi a Samaná); Una Gerencia Sur (Santo Domingo),
Una Gerencia Este (con dos subgerencias, en San Pedro de
Macorís y la Romana), y y una Gerencia Oeste (con asiento
en Baní o San Cristóbal y subgerencias en Azua y
San Juan de la Maguana). El gobierno central conservaria el nivel
normativo y regulador, y se efectuaria la
descentralización subnacional de coordinación
socioeconomica (a nivel regional), un nivel de
descentralización subnacional de gestion politica (a nivel
provincial) y un nivel subnacional autonomo y operativo (a nivel
municipal). Institucionalmente quedarian involucradas en este
esquema las Secretarias de Estado e Instituciones
Descentralizadas, las direcciones regionales, las gobernaciones
provinciales y los ayuntamientos.

A nivel municipal, y aun esquemáticamente por
debajo del municipio, quedaria el nivel descenstralizado
submunicipal (en los Distritos Municipales) y las juntas
municipales (en distritos metropolitanos).

El plan de trabajo consistiría en una primera
etapa de identificación de contribuyentes, a través
de la realización de un censo especializado. La segunda
etapa consistiría en la determinación de la
ejecución de la obligación tributaria, y la tercera
etapa, en el incremento del cobro y la aplicación de
sanciones a los morosos y evasivos. Una cuarta etapa
promovería el cumplimiento voluntario en determinado
porcentaje de los contribuyentes

Cada Gerencia Regional sería absolutamente
independiente, en la ejecución, de la matriz DGII.
Esta se reservaría el derecho de inspección o
supervisión de la gestión tributaria regionalizada,
y se encargaría de la creación por consenso con las
administraciones regionales de las políticas y objetivos
tributarios de un período seleccionado, para permitir el
libre asentamiento de nuevas entidades tributarias, disminuyendo
el costo de
identificación de contribuyentes.

5.4 EL DISEÑO DE LOS INDICADORES DE
GESTION

Un indicador de gestión es un criterio que
objetiviza la evaluación y el control: dada una actividad
cualquiera, en este caso de carácter tributario, el
indicador es el elemento que fija la forma en que se
cumplió, permitiendo, por la unificación de
diferentes indicadores, determinar cómo podría
mejorarse la administración en su conjunto. Es decir, se
trata de la determinación de los grados de eficiencia y
eficacia a través de "marcadores" o puntos de
análisis preseleccionados, que denominamos indicadores. En
cuanto a la administración tributaria, objetivamente las
labores realizadas por la Dirección General de Impuestos
Internos (DGII), los indicadores de
gestión están relacionados con la
recaudación de impuestos, el procesamiento de las
declaraciones, la auditoria de los contribuyentes y los servicios
prestados a los contribuyentes. Una vez creados, debe
dársele seguimiento constante, para asegurar que esos
criterios se apliquen a corto plazo y se tomen en cuenta en el
ciclo de planeación.

Los indicadores de
gestión establecen cuáles son las obligaciones
y metas de un organismo y la forma en la cual éste debe
realizar su trabajo. Cuando un organismo establece nuevos
procedimientos, es necesario asegurarse de que el personal siga
fielmente esos procedimientos.

Sustentamos que es posible evolucionar
satisfactoriamente hacia un modelo gerencial decidiendo la
apropiación por el sector público de indicadores de
gestión característicos del sector privado:
particularmente el alto desempeño soportado por la
evaluación rutinaria del cumplimiento de los
procedimientos por parte del personal en una organización
basada en el mérito del servidor
público. Estas evaluaciones pueden mostrar la eficacia de
los nuevos procedimientos para lograr sus objetivos,
especialmente en lo que se refiere a la calidad del trabajo de
los empleados medida por su cumplimiento con estos
procedimientos.

La administración tributaria dominicana no suele
evaluar críticamente las estrategias anuales. Recomendamos
que, específicamente la creación y
evaluación crítica de las estrategias, se dejen a
cargo de un conglomerado de gerentes regionales, que trace las
metas tributarias siguiendo la indicación del Gobierno
Central, con vista de los estudios regionales de
identificación tributaria y desarrollo de las actividades
empresariales.

En la actualidad ese no es el proceso: el gobierno fija
arbitrariamente sus metas, calculando lo que necesitará
para la ejecución de obras públicas en todo el
territorio nacional y el cumplimiento político de sus
objetivos, sin tener a mano una planificación de largo
plazo, ni controlando la cantidad y calidad de los
contribuyentes, fijando el monto aproximado de lo que espera
recaudar básicamente a través del examen del
crecimiento vegetativo.

Es una práctica heredada del autoritarismo, en
virtud de la cual el Presidente, caudillo de caudillos, dispone a
su antojo, asignando cuotas de recolección impositiva de
acuerdo a sus necesidades, como en una novela
garciamarquiana: tú, cinco millones; tú, veinte
millones… Luego, él prioriza el gasto
público de la misma forma, atendiendo exclusivamente
su interés político: tú, construye esa
carretera; tú, edifica tal o cual puente,
etcétera.

Es posible que acierte en la ejecución, y en tal
caso su liderazgo
caudillista se verá incrementado en la base de apoyo
popular. También puede controlar los ingresos sin
necesidad de implementar teorías especiales sobre
administración o tributación (estudios que no se
exigen al Presidente de la República), con una simple
llamada telefónica: ¿cuánto depositó
fulano en el banco x? Bien o
mal. Si bien, sigue en el puesto. Si mal, lo retiro.

Esas prácticas son reflejo del substrato
autoritario, poco estudiadas en nuestro país, y a nuestro
juicio constituyen el fundamento mismo de la corrupción,
inducida a través del personalismo: nada evita que el
Presidente disponga que se cobre
más a una empresa políticamente contraria, o menos
a una empresa adepta al partido o la tendencia
partidaria.

Los indicadores, retomando la línea central deben
ser aplicados uniformemente en toda la organización,
estableciéndose de tal forma que no modifiquen factores
externos, como el aumento del número de contribuyentes,
manteniendo al mínimo la recopilación de datos sobre la
gestión.

En el rango de los indicadores prioritarios,
consideramos que la DGII necesita establecer un objetivo de
recaudación regional, utilizando para ello los datos
históricos. Luego, se establece una recolección
impositiva trimestral o mensual verificada semanal o diariamente.
Entonces se trabaja sobre el incremento de la recaudación,
a través de las auditorias de
contribuyentes, facilitada por su regionalización o
ubicación geográfica. Después, se
diseñan los indicadores de eficacia, generando
información sobre los resultados de las auditorias por
tipo de impuesto y por tipo de contribuyente.

Debe tenerse presente que, como afirmamos, algunos
indicadores son más importantes que otros. En cuanto
atañe a la reforma gerencial, los directivos de la
administración de impuestos deben cerciorarse ante todo de
que se cumplan las metas de recaudación y de que se
obedecen los indicadores de gestión que contribuyen a
lograr dichos objetivos. Pero esos objetivos deben ser elaborados
con antelación, en medio de un proceso científico,
es decir, despojado de argumentación política y de
autoritarismo, por personas altamente capacitadas, evaluadas por
desempeño, que hayan formulado, ejecutado y dado
seguimiento de los indicadores en la práctica
departamental.

5.5 LA REDEFINICION DE LOS IMPUESTOS

Es necesario redefinir los impuestos cobrados, pues,
como hemos visto en el Capítulo I, en la actualidad son
muchos y muy diversos. Esto provoca desconexión entre los
tipos de impuestos e induce la evasión del tributo, cuando
se une a otros hechos presentes en el sistema, como lo son la
altísima economía informal y la incertidumbre sobre
el destino de los impuestos cobrados. Recomendamos especialmente
unificar en dos tipos de impuestos los existentes en la
actualidad: Sobre la Renta y Sobre el Consumo. El primero
podría incluir los impuestos patrimoniales hacia los
municipes con funciones, objetivamente, mientras el segundo,
gravaría con una base mínima todas las operaciones
de adquisición de bienes y servicios. Al gravar todas las
actividades, el porcentaje del tributo podría disminuir.
En el caso del ITBIS, que es el impuesto a la transferencia de
bienes industrializados y servicios, sería posible
incrementar las recaudaciones disminuyendo el porcentaje y
ampliando la base de aplicación del mismo.

5.6 CONTROL DE LA EVASION FISCAL

La evasión está definida por el
artículo 248 del Código Tributario como la
acción u omisión tendente a producir una
disminución ilegítima de los ingresos tributarios,
el otorgamiento indebido de exenciones o un perjuicio a la
administración.

Es un mal muy extendido en nuestro país,
auspiciado por la inflación, la actividad ilícita,
el tipo de cambio
y el destino del gasto público y el grado de informalidad
económica, entre otros factores. El sistema tributario
dominicano es deficiente en el control de la evasión,
porque es deficiente en el diseño de los impuestos y en la
ejecución de políticas administrativas modernas. La
tradicional falta de conciencia
tributaria se reafirma por la nula participación del
sector privado en el control del gasto gubernamental, en la
información previa de cómo se gastará lo
recolectado y en cómo ese gasto contribuirá a la
expansión comercial e industrial en su
totalidad.

Pero también es deficiente en la
penalización de la evasión por el tipo de
procedimiento administrativo regulador, que describiremos
someramente a continuación.

Describimos grosso modo el sistema empleado en la
actualidad, dispuesto por el Código Tributario de la
República Dominicana, vigente al 2003.

El contribuyente recibe una determinación de su
obligación tributaria preparada por la DGII. Si no
está conforme con la estimación, que es lo normal,
recurre a la misma DGII para que reconsidere su
estimación, a través del denominado recurso de
reconsideración.

Si queda inconforme, recurre al superior
jerárquico del sistema, que lo es la Secretaría de
Estado de Finanzas, a través del llamado recurso
Jerárquico y, si todavía se encuentra inconforme,
recurre al Tribunal Contencioso-Tributario, o al Tribunal
Contencioso-Administrativo, si es el caso, para que modifiquen la
estimación.

Todavía queda una instancia jurisdiccional, la
Suprema Corte de Justicia, para
solucionar el diferendo. De modo que es un sistema dual: comienza
en la misma administración tributaria y, recorriendo
diversos niveles, llega hasta el máximo tribunal del orden
judicial, que lo es la Suprema Corte de Justicia.

Naturalmente, esa dualidad de jurisdicción hace
que la DGII se vea como juez y parte en la solución de los
diferendos tributarios.

Una reforma gerencial requeriría agilizar el
proceso para su solución eficiente. Se recomienda,
formalmente, la eliminación del sistema actual: la DGII
estima la obligación, determina el impuesto a pagar y lo
comunica al contribuyente. Ante su inconformidad, la DGII
quedaría desapoderada, restrictivamente, del
asunto.

Es decir, se determinarían cuáles causas
harían posible la reestimación de la
obligación tributaria, pero no lo haría la misma
DGII sino un tribunal especializado. Ante el dictamen de ese
tribunal especializado, sólo cabría una
apelación o un recurso similar a la casación, que
verifique si la determinación fue realizada con
razón o sin ella, apegado a la ley o no, y
definiría la cuestión en su totalidad.

Es un sistema más rápido, que no desconoce
el principio de la separación tripartita de poderes del
Estado, en cuanto se supone que la determinación de la
obligación tributaria y su ejecución corresponde al
poder reglamentario de la Administración Tributaria,
dependiente del Poder
Ejecutivo, pero su discusión y solución, para
ser imparcial, corresponde al orden judicial.

La gestión administrativa ganaría
inconmensurablemente: quedaría liberada de un importante
cúmulo de trabajo, sumaría individuos a las labores
propiamente técnicas de la DGII, ahorraría recursos
en la actualidad dirigidos a obtener el cobro compulsivo de los
impuestos y objetivizaría el sistema jurisdiccional en su
conjunto, redundando en mayor eficiencia de la
institución. Hay que resaltar que este procedimiento
netamente jurisdiccional induciría armonía entre la
institución y el contribuyente, que dejaría de ver
a la misma como un enemigo, ya que la administración no
sería juez y parte e impulsaría al contribuyente a
pagar con regularidad sus impuestos.

5.7 LA RECONSIDERACION DEL
CONTRIBUYENTE

Las iniciativas gerenciales deben considerar al
contribuyente como el principal aliado de la
administración tributaria representada por la DGII, y al
efecto, es necesario sensibilizar a los funcionarios sobre la
importancia de mantener la calidad de los servicios al sujeto
pasivo de la obligación tributaria, esto es, la persona que paga
los impuestos.

No estamos hablando aquí de una
reorientación de la filosofía de atención al
cliente, menospreciando el aporte de los empleados, ni mucho
menos concentrando la administración en una
orientación excesiva hacia los contribuyentes: se trata de
abrir canales complementarios no solamente para determinar quejas
leyendo los buzones repartidos al efecto, sino de proporcionar
una imagen colectiva
de eficiencia que facilite la percepción del impuesto
satisfaciendo los requerimientos del que los paga.

La tradicional estructura centralizada, vertical, con
excesivo apego a procedimientos obsoletos de corte autoritario,
no produce beneficios a la DGII. El dinamismo de la actividad
económica requiere una determinación rápida
y un cobro efectivo, expedito, en medio de la aplicación
de estrategias de promoción que promuevan la
percepción pública sobre la honestidad, el
respeto, el trato
adecuado y abierto al contribuyente.

Una política institucionalizada de relaciones
públicas involucraría jornadas
periódicas de publicidad,
dirigidas a segmentos de contribuyentes enfatizando la labor
institucional, los planes de modernización emprendidos, la
importancia de pagar los impuestos, la fuerza
fiscalizadora para invitar al cumplimiento de los deberes del
contribuyente.

Recomendamos algo más, que sabemos atrevido:
proponemos que un porcentaje de los impuestos cobrados se ponga
en manos de una comisión especializada, de carácter
dual, es decir, que integre a representantes de los principales
contribuyentes y de la DGII. Esa comisión podría
definir un plan a largo plazo financiado con el porcentaje de los
impuestos cobrados que se haya decidido, para articular un apoyo
económico a la iniciativa privada, tanto dirigida al
mercado local como internacional.

Entendemos que el sector privado, consciente de que sus
impuestos redundarán en su beneficio, impulsaría
una conciencia colectiva de aceptación del tributo, lo
que, a su vez, elevaría el monto total cobrado por la
DGII.

Esta recomendación limitaría la capacidad
estatal de decidir el uso de los recursos tributarios, lo
aceptamos. Pero también impulsaría una cultura
favorable al pago de los impuestos, incrementaría los
recursos captados y favorecería el desarrollo nacional en
su conjunto.

Además, no sería necesario utilizar todos
los impuestos cobrados de esa manera: bastaría con un
plan, posiblemente quinquenal, que facilitara al sector privado
el uso de recursos en áreas estratégicas
predefinidas por el Gobierno Central.

La cultura de trabajo actual en la DGII, creemos, no se
vería afectada sino positivamente. De hecho, los esfuerzos
que en pro de una reconsideración del contribuyente se han
venido realizando en los últimos años
facilitaría nuestra propuesta, convirtiéndose, dado
el elevado grado de adaptabilidad demostrada por los empleados de
la institución a través la implementación de
las reformas llevadas a cabo hasta el momento.

El punto espinoso de nuestra propuesta, lo reconocemos,
es el mecanismo de motivación a los funcionarios, no para
que cumplan con sus responsabilidades (que indudablemente lo
hacen en la actualidad) sino para que mejoren su
desempeño. No se trata únicamente de la estabilidad
laboral: se
trata de una visión de conjunto, que forme intelectual y
personalmente al empleado y luego, otorgándole el poder
necesario (empowerment) para
incidir positivamente en el rendimiento organizacional. Esa
"visión de conjunto" se dirige implacablemente a imponer
la meritocracia en la institución, promoviendo,
valorizando, sustentando un comportamiento inobjetablemente
profesionalizado dirigido a la obtención de resultados,
que en este caso son el incremento de la recaudación y la
confianza pública en la ejecución
administrativa.

CONCLUSIONES

Las estrategias centrales expuestas en esta tesis
tuvieron como objetivo el fortalecimiento de las funciones
ejecutadas por la Dirección General de Impuestos Internos,
congeniando los postulados de la teoría gerencial y sus
fines estrictamente aplicables al campo privado, con la
aplicación en el sector público de los criterios de
eficiencia y eficacia, punto común entre ambos
sectores.

Tratamos de la promoción de la cultura tributaria
a través de la sincerización del sector
público, en cuanto a la ejecución de los impuestos
cobrados, y el aumento de la eficiencia y eficacia de la
administración a través de la determinación
de indicadores de gestión, planificación de
gestión y otros aspectos correlacionados.

Nuestras recomendaciones estuvieron basadas en la
transformación gerencial de la Dirección General de
Impuestos Internos, en su Nivel Asesor o de Staff y en su Nivel
Técnico Especializado. Específicamente, nuestras
propuestas incidieron directamente sobre el Comité de
Planificación de Estrategia, la unidad de Estudios
Económicos y Tributarios, la Consultoría Jurídica, la unidad de
Servicios de Información, de Control
Interno, de Recursos
Humanos, y en la de Relaciones
Públicas y Comunicaciones.

Objetivizamos las recomendaciones en seis propuestas,
sobre la planificación y control de
gestión, la creación del plan de
descentralización estructural, el diseño de los
indicadores de gestión, la redefinición de los
impuestos, el control de la evasión y la
reconsideración del contribuyente.

Los tres últimos temas se encuentran ampliamente
relacionados, pues la mejoría administrativa gerencial en
cualquiera de ellos redunda en beneficio de los
restantes.

En este sentido, expusimos que la exigencia resultante
del proceso mundial de incremento de la competitividad es la
adecuación de las estructuras organizacionales, para
hacerlas más capaces, eficaces y eficientes, en un
ambiente de cambio constante. Lo que torna necesario, a nivel
institucional, la determinación actual de los procesos que
garanticen la evaluación idónea de las
prácticas de planeamiento y control de la gestión;
la descentralización de la administración
impositiva y el controlar la evasión, todas acciones
tendentes a propiciar el cumplimiento voluntario y
espontáneo de la obligación impositiva.

Como expusimos en el desarrollo de la tesis, las
reformas implementadas en el área tributaria dominicana
adolecen de un mal fundamental: han atendido excesivamente el
factor tecnológico, en detrimento de una reflexión
crítica de la estrategia de cobro de impuestos, una
actividad organizacional multiforme de imprescindible
ejecución científica. Creemos conjurado este
problema con la implementación de al menos seis
recomendaciones específicas, y así las expusimos,
versando sobre la planificación y el control de
gestión (considerando que la obligación
tributaria puede generarse de forma tan amplia, es necesario
determinar quiénes son y cómo funcionan los
conglomerados económicos, cuál es su zona
geográfica de acción, sus planes, la
tecnología con que cuentan, los métodos de
gestión que adoptan y cómo se relacionan con sus
clientes y
filiales o matrices en el
exterior); propusimos un plan de descentralización
estructural (delineado en sus ejes centrales, considerando que la
DGII ha sido incapaz de descentralizar verdaderamente sus
operaciones, que se maneja con criterio de gestión
nacional, aunque le haya sido preciso aplicar direcciones
regionales que, en apariencia, son un primer paso de
descentralización; que incluya el diseño de un plan
de trabajo en tres etapas consistentes en una la de
identificación de contribuyentes, a través de la
realización de un censo especializado, la
determinación de la ejecución de la
obligación tributaria, y el incremento del cobro y la
aplicación de sanciones a los morosos y
evasivos).

Asimismo, consideramos recomendar un énfasis
renovado en el diseño de los indicadores de
gestión, la redefinición del conjunto de impuestos
manejados por la DGII (básicamente unificando en dos tipos
de impuestos los existentes en la actualidad: sobre la renta y
sobre consumo, incluyendo el primero los impuestos patrimoniales
y, el segundo, gravaría con una base mínima todas
las operaciones de adquisición de bienes y
servicios).

Igualmente, concluimos sosteniendo que la evasión
fiscal es un mal muy extendido en nuestro país, auspiciado
por la inflación, la actividad ilícita, el tipo de cambio
y el destino del gasto público y el grado de informalidad
económica, entre otros factores, cuyo control es
deficiente porque el sistema tributario dominicano es en
sí deficiente en el diseño de los impuestos y en la
ejecución de políticas administrativas modernas,
así como en el tipo dual de procedimiento administrativo
regulador, que consideramos debe ser unificado en un solo
procedimiento jurisdiccional.

La hipótesis fue comprobada, pues para elevar
el nivel de desempeño de la DGII, como se ve por los
defectos de las teorías aplicadas, es imprescindible la
aplicación de modernos y efectivos instrumentos
teóricos, vale decir, del gerencialismo.

No podíamos finalizar ninguna propuesta sin
afirmar que es necesario reconsiderar al contribuyente, y lo
hicimos sosteniendo que las iniciativas gerenciales deben
considerarle como el principal aliado de la administración
tributaria representada por la DGII, y al efecto, es necesario
sensibilizar a los funcionarios sobre la importancia de mantener
la calidad de los servicios al sujeto pasivo de la
obligación tributaria, esto es, la persona que paga
los impuestos.

Entendemos prioritaria la estructuración de una
iniciativa pública y privada que ponga en manos de una
comisión especializada un porcentaje de los impuestos
cobrados, con la finalidad de reinvertir esos recursos,
articulando un apoyo económico a la iniciativa privada,
dirigida al mercado local como internacional, como una forma de
incrementar la confianza privada en la ejecución de los
ingresos tributarios percibidos por el Estado, despolitizando al
menos una parte de la inversión pública.

Analizamos las principales reformas propuestas
así como la finalmente implementada "teoría"
administrativa la Dirección General de Impuestos Internos,
entre los años 1998 y 2002, incluyendo las proyecciones
realizadas para el cursante 2003. Encontramos que la reforma
finalmente implementada no fue ex profeso presentada como
teoría administrativa autónoma sino como un "hacer"
práctico y teórico de los administradores de turno
cuyo accionar institucionalizado constituye, sin lugar a dudas,
una propuesta ecléctica, desde el mismo momento en que
incluye postulados y principios de otras teorías, a pesar
de no denominarse como tal. Entre estas teorías que
logramos identificar como aportadoras del esquema reformista
implementado en la DGII a partir de 1998 encontramos elementos
provenientes del:

Modelo Jerárquico, en cuando se trató de
establecer controles y equilibrios y un control centralizado,
jerárquico, como norma de organización
administrativa pública aplicada a la DGII.

Modelo de la Nueva Administración Pública
(NAP), en cuanto se promovió la reforma gerencial en la
DGII como una metodología alternativa de reforma estatal.
Fue, sin embargo, un modelo de aplicación limitad, mucho
más que los otros, porque no encontramos una efectiva
delegación en el proceso de toma de decisiones, ni una
clara orientación hacia el desempeño y el
cliente.

Teoría del Modelo Planificador, en cuanto ha sido
la base teórica del autoritarismo y la centralización en la administración
pública, y sus efectos pueden palparse inclusive desde el
momento en que se trata de reformar la DGII y se prefieren el
centralismo,
la confección de presupuestos
por programas, actividades y proyectos cuyo
manejo se convierte en la principal y casi única
herramienta de la administración
financiera pública.

El modelo finalmente aplicado, como analizamos in
extenso, adolece de no pequeños defectos, que
necesariamente deben ser superados en lo inmediato,
particularmente lo referido a la eficacia y la eficiencia con la
que la administración debe enfrentar el reto de adecuarse
a los exigentes, rápidos y, para quien no se adapta,
fulminantes cambios globales.

BIBLIOGRAFIA

BRESSER Pereira, Luiz Carlo. La
administración pública
burocrática-gerencial. Fundación Getulio
Vargas. Rio de Janeiro, Brasil.
1998.

BURKI , Shahid Javed y Guillermo E. Perry.
Más allá del Consenso de Washington: La Hora
de la Reforma Institucional. Estudios del Banco
Mundial sobre América Latina y el Caribe, Washington
D.C., 1998.

BRUSA, José Mauro. Gerencia Financiera
Pública. Banco Interamericano de Desarrollo. Santo
Domingo, R.D., 2000.

CAIDEN, Gerald. Reformas Administrativas para una
Nueva Era. Walter de Gruyter, Berlin/New York.
1991.

CASTELLS, Manuel. Hacia el Estado Red? Globalización económica e
instituciones políticas en la era de la
información. Seminario
Internacional "Sociedade e Reforma do Estado". São
Paulo, Brasil.
1998.

DE LA CRUZ ALVARADO, Rosina. El Poder Reglamentario
en el Código Tributario. Estudios Jurídicos.
Volumen IV,
número 2, Enero-Abril 2994. Santo Domingo, R.D,
1994.

DURAN, Víctor Manuel. Estado Social de
Derecho, Democracia y Participación. 2da.
Edición. Editorial Temis. Bogotá, Colombia.
2002.

FLYNN, Norman y Franz Strehl. Public Sector
Management in Europe. Prentice Hall, London.
1996.

HERNANDEZ, Juan B. Proceso de Modernización
de la Dirección General de Impuestos Internos.
Conferencia
dictada en la Cámara de Comercio
Japonesa. Santo Domingo, octubre 2000.

JESSOP, Bob. Crisis del Estado de Bienestar: Hacia
una nueva Teoría del Estado y sus consecuencias
sociales. Siglo del Hombre
Editores, Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas, Universidad
Nacional de Colombia,
1999.

KETTL, Donald. Revolución Global: reforma de
la administración del sector público. En Reforma
del Estado y Administración Pública
Gerencial. Fundación Getulio Vargas, Rio de Janeiro.
1998.

LONDOÑO, Juan Luis. Pobreza, Desigualdad y
Formación del Capital Humano
en América Latina (1950-2025). Estudios del Banco
Mundial sobre América Latina y el Caribe, World
Bank, Washington, USA, 1996.

NAISBITT, John. Paradoxo Global: cuanto mayor la
economía mundial, más poderosos sus protagonistas
menores: naciones, empresas e
individuos. Rio de Janeiro, Brasil, 1994.

RODRIGUEZ REGALADO, Samuel Alexis. Las Encuestas de
Opinión al Usuario como Instrumento para Mejorar la
Atención al Contribuyente. Santiago, Chile.
Diciembre, 1997.

RODRIGUEZ, Samuel Alexis. Perfil del Gerente
Público Idóneo. Santo Domingo, ,R.D. Abril
2000.

– Asistencia al Contribuyente y Cumplimiento
Voluntario. Santo Domingo, R.D.

– Memoria sobre Administración y Sistema
Tributario: la experiencia de República Dominicana.
Santo Domingo, R.D. Junio 2002.

WORLD DEVELOPMENT REPORT (1997). The State in a
Changing World, World Bank, Washington, USA

OTROS INSTRUMENTOS DE INVESTIGACION

CODIGO TRIBUTARIO DE LA REPUBLICA DOMINICANA. Editora
Soto Castillo. Santo Domingo, R.D. 2002.

DICCIONARIO JURÍDICO Interactivo Valleta
Ediciones. INV. INC Bayeta, CCA. Argentina,
2003.

DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS INTERNOS.
Proceso de Modernización 1997-2000.
Secretaría de Estado de Finanzas. Santo Domingo, R.D.,
julio 2000.

JAQUE GARCIA, Rodrigo. Administración
Financiera Pública. Maestría en
Gestión Pública PUCMM-Lomé IV. Santo
Domingo, R.D. 2002. (Fotocopia).

NORMA GENERAL No.25/94. www.dgii.gov.do/legislación.
(Dirección Electrónica).

NORMA GENERAL No.5/98. www.dgii.gov.do/legislación.
(Dirección Electrónica).

RAMIO, Carles. Teoría de la Organización
y Administración Pública. (Fotocopia).

REFORMA Y DEMOCRACIA. Revista del
Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo –CLAD–. (Fotocopia. Artículo: El
rediseño del Estado para el desarrollo
Socioeconómico y el Cambio: una agenda
estratégica para la discusión. De Bernardo
Kliksberg).

UNA NUEVA GESTION PÚBLICA PARA AMERICA LATINA.
Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo –CLAD–. (Fotocopia).

EL FMI APUESTA POR
UNA REFORMA FISCAL PROFUNDA. Articulo periodístico. El
Caribe. Santo Domingo, R.D. Sección Intereses-Finanzas,
viernes 9 de mayo del 2003, página 26.

Pascual Ramírez

Tesis para optar por el titulo de Magíster en
Gestión Publica, Pontificia Universidad
Católica Madre y Maestra, Programa financiado por la
Unión
Europea, Santo Domingo, Rep. Dom. Otros estudios del
autor:

Abogado Licenciado en Derecho.

Universidad Tecnológica de Santiago (
UTESA).1995, Republica Dominicana.

Thesis: Problemática en la aplicación de
los Tratados de
Extradición frente a la doble nacionalidad establecida en
la Republica Dominicana. (Estudio basado en la validez del
derecho
internacional a la luz del derecho
interno).

Master en Ciencias
Políticas, Concentración Politologia; Universidad
Nacional Pedro Henríquez Ureña. 2000, Dominican
Republica.

Thesis: Democracia en la IV Republica. (Análisis
sobre la evolución y desarrollo de la percepción
democrática del pueblo dominicano).

Post-grado en Derecho del Comercio
Internacional.

Universidad APEC. 1994, Republica Dominicana (not
completed)

Diplomado en Técnicas y Derecho
Electoral

Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD)
1995, Republica Dominicana.

Diplomado en Derecho de Familia y
Menores.

Escuela Dominicana de Práctica Jurídica.
2003 Republica, Dominicana.

Diplomado en Resolución Alternativa de Conflictos.

Escuela Dominicana de Práctica Jurídica.
2002, Republica Dominicana.

En la actualidad curso estudio de Doctorado en Public
Policy en Atlantic Internacional