Mucho tiempo ha
pasado desde que se firmó en 1953 en Ucureña el
decreto-ley 3464,
más conocido como decreto de reforma
agraria. Desde entonces, en Bolivia han
aparecido los minifundios, se ha abierto la frontera
agrícola en las zonas de colonización, se ha
desarrollado la agricultura
comercial en el oriente y se han puesto en marcha diversas
iniciativas agroindustriales; ha habido nuevas formas de
concentración de la tierra, la
producción se ha especializado y la
agricultura ha establecido importantes conexiones con el mercado
exterior.
Pero también se han registrado crisis
económicas rurales, migraciones a las ciudades y
proletarización; imposición y resistencia
cultural, emergencias étnicas; pauperización y
terciarización de la economía, protestas,
movilizaciones sociales y presiones políticas.
La tierra ha
representado el bien de interés
común en todos estos procesos.
Casi medio siglo después de implantarse la
reforma agraria es necesario realizar un balance y proponer
medidas destinadas a ordenar la propiedad de
la tierra y dar renovado vigor a las actividades del sector
agropecuario. La ley del Servicio
Nacional de Reforma Agraria o ley INRA, ha sido llamada una
segunda reforma agraria.
La entrega de tierras se ha hecho por afectación
de ex haciendas o por dotación de colonización. A
fines de los años ochenta, las propiedades pequeñas
(el 80 %), poseían sólo el 2,5 % de la tierra; las
medianas (el 18,1%), el 12,1 %, y las grandes (el 1,8 %), el 85,3
%. Después de que las tierras de las haciendas fueran
afectadas y entregadas a los campesinos, ha habido un proceso de
dotación por medio del cual la mayor parte de la tierra ha
ido a parar a manos de medianos y especialmente de grandes
propietarios
Sólo una pequeña fracción de la
tierra que es propiedad de medianos y grandes propietarios es
utilizada por éstos para el fin oficialmente asignado
(agricultura o ganadería).
Generalmente, estos propietarios mantienen la tierra sin
explotarla, dejando simplemente que se valorice con el transcurso
del tiempo. Por consiguiente, la especulación es su uso
económico principal. Frente a esta actitud, la
ley INRA detiene el proceso indiscriminado de entrega de tierras,
establece un sistema de
adjudicación mediante pago por concurso público y
fija causas y procedimientos
para la reversión de tierras.
Los aspectos
negativos o ambiguos de la ley
La ley crea un único
órgano encargado de la
administración de la tierra.
Antes de la promulgación de la ley, dos instituciones
estaban habilitadas para distribuir tierras: el Servicio Nacional
de Reforma Agraria (SNRA) y el Instituto Nacional de
Colonización (INC). Aunque en principio el SNRA se
concentraba en la titulación de las tierras afectadas a
las ex haciendas y el INC en la dotación de tierras para
colonización en zonas tropicales, en la práctica
existía una dualidad de funciones de
ambas entidades, poca coordinación entre ellas y a menudo
objetivos de
política
distintos.
La ley creó el Instituto Nacional de Reforma
Agraria (INRA), órgano especializado en la administración de tierras, superando de
esta manera la duplicidad antes existente. Entre las atribuciones
del INRA figura una preocupación cierta por la equidad en la
distribución de la
tierra.
La ley impedirá la plena
constitución de un mercado de tierras en
todo el país.
El derecho de
propiedad sobre un bien hace de su dueño la
única persona que puede
atribuirse la propiedad sobre dicho bien; tal derecho excluye a
otros de su disfrute, y da al propietario la prerrogativa de
venderlo, según los procedimientos de transferencia
legalmente establecidos y en vigencia, y de hacer valer su
derecho indefinidamente, de forma que ninguna otra persona pueda
apropiarse del bien sin su consentimiento. Los derechos plenos de propiedad
son una condición esencial para el desarrollo de
la actividad económica.
La ley INRA perfecciona los derechos de propiedad del
mediano y gran propietario. Estos últimos podrán
vender y comprar tierras, excluir a otros del disfrute de su
propiedad, usar la tierra como garantía hipotecaria en
cualquier operación comercial, y en fin hacer valer su
derecho propietario.
En cambio, el
pequeño productor deberá hacer frente a una serie
de limitaciones. Los derechos de propiedad del campesino y
del indígena no están bien establecidos. Los
pequeños propietarios, indígenas y comunarios no
podrán comprar, vender, alquilar, hipotecar y disponer
libremente de su tierra, lo que ocasionará un grave
perjuicio para ellos y para el país en su
conjunto.
Este enfoque es recogido y complementado por la ley
INRA, que dispone que ambos se rigen por el Código
de Familia. La
ley no prohíbe la venta de la
pequeña propiedad campesina o de las tierras comunales o
indígenas, pero establece que estas tierras se
distribuirán de acuerdo con las normas y
costumbres de las comunidades . Hay, de este modo, una
limitación indirecta al desarrollo de la compra y venta de
tierras.
La ley limita la formación de
un mercado de
capitales, especialmente en la zona donde se practica la
agricultura tradicional.
La pequeña propiedad campesina no podrá
ser utilizada como hipoteca, lo que limita mucho la
formación de un mercado de capitales y especialmente la
generalización del crédito
rural. Actualmente el campesino tiene acceso a poquísimas
fuentes de
crédito; en estas últimas se arriesgan fondos
basándose en garantías prendarias inseguras (como
la cosecha) y en ellas la capacidad de operaciones es
limitada.
El campesino, que sin duda tiene necesidad del
crédito, termina recurriendo al prestamista local, que le
impone intereses altísimos y condiciones extremas, entre
las que puede estar la pérdida de la tierra.
La ley INRA dispone que el Estado
otorgará créditos de fomento y desarrollo a
pequeños propietarios y comunidades indígenas .Es
obvio que el Estado
podrá canalizar algunos fondos hacia estos productores,
pero el principal suministrador de fondos -el capital
financiero privado- se mantendrá apartado ya que la ley
hace que el mundo campesino sea automáticamente un
ambiente de
alto riesgo para la
colocación de créditos comerciales. Naturalmente,
los más perjudicados serán los pequeños
productores.
La ley rebaja artificialmente el
precio de la
tierra.
En un mercado sin grandes distorsiones, el precio de los
factores de producción refleja más o menos
adecuadamente su valor. En una
economía de mercado es importante que los factores sean
transados a sus precios
reales, para que el precio actúe como un impulso para la
eficiencia.
Mientras más alto sea el precio de un factor, mayor
será el esfuerzo necesario para recuperar la inversión realizada para su
compra.
En un mercado segmentado y distorsionado como el que
consolidará la ley INRA, el precio de la tierra no
reflejará su verdadero valor, por las siguientes
razones:
en las zonas tradicionales especialmente, las
transacciones estarán limitadas;
en las zonas no tradicionales donde haya posibilidades
de ampliar la frontera del precio de mercado.
Naturalmente, estos factores causarán una rebaja
de los precios, y aumentarán la demanda de
tierras.
La exención de impuestos de que
goza el pequeño propietario incentivará la
ineficiencia. La ley INRA da un tratamiento impositivo desigual a
la propiedad mediana y grande respecto de la pequeña
propiedad campesina e indígena: esta última no
pagará impuestos.
Si bien la exención de impuestos puede ser el
reconocimiento de una situación de pobreza, esta
franquicia es
un error:
el pago de un impuesto valoriza
la tierra;
las propiedades grandes pueden ser subdivididas (y
aparecer como pequeñas) para no pagar
impuestos;
el pago de impuestos consolidaría un sentido de
propiedad sobre la tierra;
muchas pequeñas propiedades campesinas generan un
producto con
un alto valor (por ejemplo las plantaciones de coca del Chapare y
las de hortalizas en los valles bajos de Cochabamba).
Por consiguiente, el pequeño propietario
también debería pagar impuestos. Naturalmente, el
costo de cobrar
el impuesto puede ser alto. Pero si existen 2 500 000
pequeñas propiedades y cada una pagase tan sólo 10
dólares EE. UU. al año, se podrían recaudar
por lo menos 25 millones de dólares, una cifra no
despreciable. Los municipios podrían encargarse de una
recaudación que podría realizarse durante un mes al
año, para reducir al mínimo el costo de
recolección del impuesto.
Por otra parte, se debería considerar que el pago
de impuestos sobre la tierra podría reforzar el sentido de
ciudadanía, aspecto extremadamente deseable
en un país donde los campesinos e indígenas sufren
segregaciones de distinta índole.
La ley favorece la depredación
de los recursos
naturales.
La ley establece que las comunidades campesinas e
indígenas podrán beneficiarse de dotaciones de
tierras, es decir de entregas de tierra en forma gratuita. Los
particulares que deseen obtener tierras podrán
adjudicárselas mediante un pago al Estado (Art. 42). Este
mecanismo es redistributivo: entrega tierras gratuitamente a los
pobres y las cobra a los pudientes; pero el aspecto negativo de
la dotación es que es un poderoso incentivo para la
ineficiencia y para la destrucción de los
bosques.
En efecto, una comunidad
determinada (de altiplano o valles) tendrá dos opciones:
intensificar el uso de la tierra que ya posee (invirtiendo
más, introduciendo innovaciones de tecnología, siendo
más eficiente en el uso de su recurso), o bien pedirle al
Estado que le entregue nuevas tierras.
Se sabe que las tierras agrícolas en el altiplano
y en los valles pasan por períodos de barbecho sumamente
largos; la capacidad de carga de los pastizales ya ha sido
excedida; las prácticas de manejo de ganado son
inadecuadas; hía realizarse durante un mes al año,
para reducir al mínimo el costo de recolección del
impuesto.
Por otra parte, se debería considerar que el pago
de impuestos sobre la tierra podría reforzar el sentido de
ciudadanía, aspecto extremadamente deseable en un
país donde los campesinos e indígenas sufren
segregaciones de distinta índole.
La ley favorece la depredación de los recursos
naturales
. La ley establece que las comunidades campesinas o
comunidades, pero los efectos negativos finales de estas entregas
serán los mismos, ya que las comunidades
redistribuirán la tierra entre sus miembros. Donde hubiere
superposición o conflicto de
derechos, prevalecerá el derecho de propiedad
agrícola y ganadero (o de la comunidad campesina o pueblo)
sobre las concesiones, contratos o
autorizaciones de aprovechamiento forestal
Si se considera que esta superposición de
derechos se generalizará en(de altiplano o valles)
tendrá dos opciones: intensificar el uso de la tierra que
ya posee (invirtiendo más, introduciendo innovaciones de
tecnología, siendo más eficiente [ en el uso de su
recurso), o bien pedirle al Estado que le entregue nuevas
tierras. Se sabe que las tierras agrícolas en el altiplano
y en los valles pasan por períodos de barbecho sumamente
largos; la capacidad de carga de los pastizales ya ha sido
excedida; las prácticas de manejo de ganado son
inadecuadas; h casi todo el país, se advertirá que
la ley INRA pone los bosques bolivianos a merced de las
motosierras de los campesinos e indígenas, anulando los
esfuerzos de conservación que se han hecho gracias a otras
leyes.
Cuando se pretende financiar la ineficiencia y la
destrucción del bosque, es preciso decir que no debe haber
más dotaciones de tierras, ni en beneficio de comunidades
ni de particulares. Quien quiera tener tierras debe pagar por
ellas.
La tierra es un factor escaso, no un los esfuerzos
necesarios para incrementar la eficiencia en las labores de la
parcela que ya posee. En virtud de la dotación de tierras,
el productor tendrá la oportunidad de
«repetir» su ineficiencia en un nuevo
contexto.
Además de financiar la ineficiencia, la
dotación de tierras constituye una gran amenaza para los
bosques, especialmente los tropicales. Es preciso reconocer que
no hay tierras agrícolas para distribuir, a no ser que el
Estado las expropie y que revierta grandes cantidades de tierras
a los medianos y grandes propietarios, lo cual no parece posible.
Las tierras que han recibido los actuales medianos y grandes
propietarios no son de vocación agrícola; las que
se distribuirán mediante dotación estarán
normalmente situadas en bosques o cerca de ellos. Quienes se
beneficien con las dotaciones aplicarán de inmediato el
sistema de roza, corta y quema, que acelerará el ritmo de
la deforestación.
La ley ha previsto que no se dotará de tierras a
individuos sino a comunidades, pero los efectos negativos finales
de estas entregas serán los mismos, ya que las comunidades
redistribuirán la tierra entre sus miembros. Donde hubiere
superposición o conflicto de derechos, prevalecerá
el derecho de propiedad agrícola y ganadero (o de la
comunidad campesina o pueblo) sobre las concesiones, contratos o
autorizaciones de aprovechamiento forestal .
Si se considera que esta superposición de
derechos se generalizará en casi todo el país, se
advertirá que la ley INRA pone los bosques bolivianos a
merced de las motosierras de los campesinos e indígenas,
anulando los esfuerzos de conservación que se han hecho
gracias a otras leyes.
Cuando se pretende financiar la ineficiencia y la
destrucción del bosque, es preciso decir que no debe haber
más dotaciones de tierras, ni en beneficio de comunidades
ni de particulares. Quien quiera tener tierras debe pagar por
ellas.
La tierra es un factor escaso, no un bien infinito, y su
precio debe reflejar todos sus costos de
oportunidad. Los precios reales del factor obligarán a los
compradores a invertir e introducir innovaciones
tecnológicas para obtener un beneficio; en cambio, la
aplicación de bajos precios a la tierra equivaldrá
al uso de subsidios.
La ley limita las inversiones
extranjeras en la agricultura.
La ley establece severas limitaciones a las inversiones
extranjeras:
Según la constitución, los extranjeros no
podrán poseer tierras dentro de los 50 km de las fronteras
(Art. 46).
Los extranjeros no podrán ser dotados con tierras
(a título gratuito) ni recibirlas por adjudicación
(a título oneroso). (Sin embargo, la ley permite a quien
ha recibido tierras a título gratuito su venta a terceros
-extranjeros o nacionales-, con lo cual la renta de la tierra, en
lugar de quedar en manos del Estado, quedará en manos de
un privado
Para tener derecho a adquirir tierras, los extranjeros
deberán residir en el país (si son personas
naturales) o estar habilitados para realizar actividades
agropecuarias (si son personas jurídicas) (Sin embargo, el
legislador no define lo que se ha de entender por «estar
habilitado».)
Los bolivianos pueden suscribir contratos «de
riesgo compartido» con extranjeros, excepto si éstos
provienen de países limítrofes (En otras palabras,
la ley autoriza a estipular un contrato con un
danés o un tibetano, pero no con un peruano o un
argentino, con quienes la asociación sería
más lógica
) Además, al boliviano le está prohibido transferir
o arrendar tierras a extranjeros, bajo sanción de nulidad
y reversión.
Estas medidas, que descansan en un concepto bastante
mezquino de la soberanía, limitan inmensamente tanto las
inversiones externas como las internas. Imponen un gran costo de
oportunidad en términos de empleo e
ingresos
perdidos y limitan la generalización de nuevas
tecnologías.
Cabría preguntarse cuál habría
sido, por ejemplo, el desarrollo de la agricultura y
ganadería argentinas si, hacia 1930, se hubiera prohibido
a los extranjeros la inversión en las tierras de la pampa
húmeda.
La ley genera un aparato burocrático extenso,
complicado, de funciones sobrepuestas y potencialmente
ineficiente. El proyecto
desarrolla el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA), cuya
creación está prevista en la Constitución
Política del Estado (Art. 175).
El INRA expropia tierras y la Superintendencia Agraria
las revierte. ¿Cuál es la diferencia efectiva entre
ambas funciones y la razón de que éstas tengan
lugar en dos instituciones diferentes?
Tanto la CAN (Comisión Agraria Nacional) como el
INRA proponen políticas para asentamientos
humanos.
Cuatro funciones de la CAN a nivel nacional se repiten
en las de las CAN a nivel departamental: ejercer control sobre el
abandono de tierras, recibir y canalizar peticiones, coordinar y
concertar actuaciones con otras instituciones, y proponer nombres
de directores.
Las prefecturas y los municipios, dos organizaciones
que podrían jugar un papel clave en relación con la
planificación del uso de la tierra, no han
sido incorporadas en la gestión
de las tierras. De lo anterior se desprende que el aparato a
crear es sumamente grande, sus funciones no están bien
distribuidas y en buena parte se repiten. Se trata, por lo tanto,
de un esquema ineficiente.
De acuerdo con un criterio moderno, lo esencial es que
haya una distinción clara entre el organismo que elabora
una norma, el que la aplica, el que fiscaliza su cumplimiento y
el que administra justicia.
Este criterio no es respetado por la ley, que por el
contrario crea una estructura en
la que la duplicación de funciones es abundante, y en la
que la CAN y el Presidente de la República sobran
totalmente. Además, no se debería dejar de
considerar el costo que supondrá el mantenimiento
de todo este aparato: una razón más para cobrar
impuestos a todos los propietarios de tierras.
La ley propone un difícil
saneamiento de la propiedad de la tierra.
La ley introduce el saneamiento de la propiedad, proceso
que debería perfeccionar los derechos propietarios ;genas
participarán en el saneamiento (Art. 72). Es preciso hacer
las siguientes observaciones:
Debería existir un solo tipo de catastro, con
independencia
del tipo de propietario.
Los propietarios (aunque fueran comunidades o pueblos
indígenas) no deberían ser partícipes del
catastro. Si éste tiene por objeto aclarar los derechos de
propiedad, lo menos que se podría exigir es que las partes
conserven su condición de tales y no ejerzan
también como dirimidores.
Sería conveniente elevar los títulos
ejecutoriales actualmente existentes al rango de títulos
de propiedad plenos, que confieren un derecho de propiedad
absoluto. Si existieran conflictos,
los propietarios o pretendidos propietarios tendrían que
resolver sus diferencias mediante la justicia o la compra y
venta.
Conclusiones
Se ha intentado hacer en este artículo un balance
de los aspectos positivos y negativos más importantes de
la ley INRA. ¿Es esta ley, como se pretende, una segunda
reforma agraria? Los argumentos presentados parecieran indicar
que no lo es.
Por un lado, la ley pone un límite a la
concentración de las tierras en las grandes propiedades,
mejora parcialmente la administración del recurso tierra y la
aplicación de la justicia: estos son méritos
indudables.
Por otro, la ley impedirá la constitución
plena de un mercado de tierras en todo el país,
obstaculizará la formación de un mercado de
capitales, frenará el desarrollo de la agricultura
tradicional, rebajará el precio de la tierra produciendo
una demanda excesiva, incentivará la ineficiencia en las
zonas agrícolas tradicionales, fomentará la
destrucción de los bosques, limitará las
inversiones extranjeras, y generará un aparato
burocrático complicado y potencialmente
ineficiente.
El desarrollo rural y el desarrollo de los sectores
agrícola, ganadero, pesquero y forestal es una necesidad
urgente. Un prerrequisito clave es el buen funcionamiento del
mercado de tierras y la adopción
de una legislación moderna. Ambas cosas son posibles
sustituyendo la ley INRA por otra ley que corrija sus falencias,
pero que mantenga las limitaciones impuestas por la CPE. Por lo
tanto, primero habría que modificar la CPE, y luego
promulgar una nueva ley.
Estas acciones
implicarían necesariamente la ruptura definitiva con una
visión romántica del campesinado y del mundo
étnico. En el estado actual de desarrollo de
Bolivia, ya existen las condiciones para que esa ruptura
sea posible.
1. La ley número 1715, o ley INRA: que se le da
popularmente se refiere al Instituto Nacional de Reforma Agraria
que fue creado por dicho texto.
2. Comisión Nacional de la Reforma Agraria/
Instituto Nacional de Colonización: datos de 1984. En
la fecha en que se escribió este artículo, el INRA
estaba consolidando la información estadística correspondiente a
1995.
3. análisis de F. Ellis. 1994. Peasant
economics. (sobre la reforma agraria)
4. "la fuerza
histórica del campesinado" F. Calderón y J.
Dandler. 1984. Bolivia. Cochabamba, CERES.
Por:
Jhonny Eduardo Dipp A.