Indice
1.
Introducción
2. Planteamiento del
problema
3. Marco
teórico
4. Política
fiscal
5. Instrumentos
fiscales.
6. Clasificación del control
fiscal
7. La descentralizacion del control fiscal
no jurisdiccional
8. Conclusión
9. Bibliografía
Los estudios del Control Fiscal han
venido cobrando una gran importancia simultáneamente con
el avance de la administración
financiera. Abarca un campo tan amplio el control de la
actividad estatal en general, y en particular el control fiscal, esta
presente en el ordenamiento de los estados.
La disciplina
fiscal recorre el mundo. La sostenibilidad de las finanzas
públicas, cada vez hay más consenso sobre ello
en todos los países, es elemento esencial para el desarrollo
económico y social. Pero en situaciones como la
venezolana parece más fácil decirlo que hacerlo.
Reducir un agudo desequilibrio fiscal, como el que persiste hasta
ahora en Venezuela, no
solo requiere decisión política, sino
instrumentos eficaces. No solo requiere titulares de prensa sobre
recortes, sino reglas de juego que
garanticen una senda segura de eliminación de las
perturbaciones. En el resto del mundo es cada vez más
frecuente el diseño
y puesta en marcha de reglas fiscales claras para imponer
límites
al déficit, al gasto y a la deuda
pública y que, además, tengan bien definidas
las instancias de decisión responsables y
transparentes.
Desde el punto de vista orgánico y funcional, el
control fiscal, no se confunde con los actos y operaciones de
naturaleza
fiscal –como el manejo de fondos o bienes del
Estado, su
conservación, inversión y control
interno-, sujetos a su escrutinio. Los actos de control
fiscal independientemente de que refrenden o glosen una cuenta,
partida o movimiento
fiscal, tiene una entidad propia y carecen de subrogados dentro o
fuera de la administración
pública."
2. Planteaminiento del
problema
Aplicación del sistema nacional
de control fiscal en Venezuela. El
propósito del planteamiento no sólo responde a la
necesidad de crear un sistema de
control fiscal de mayor proyección estratégica, con
ingredientes de tipo económico, sino sobre todo de renovar
el carácter
meramente formal del control que se efectuaba en vigencia de un
Estado de
Derecho, por un control fiscal que hace énfasis en los
resultados de la gestión
fiscal, en términos de rendimiento e impacto social
(equidad e impacto
ambiental), dentro de un contexto de Estado Social
de Derecho.
Objetivo especifico
Centraremos el escenario correspondiente a la función
del control fiscal, determinando los aspectos esenciales de la
misma, y de manera sistemática las demás
atribuciones constitucionales y legales ejercidas por tales
órganos.
Objetivos generales
- Precisar la importancia y las características más importantes
del sistema nacional de control fiscal, Destacar los objetivos
específicos y las perspectivas que su análisis tiene para las circunstancias
fiscales de Venezuela. - Establecer cuales son los principales mecanismos de
creación de las normas
fiscales. - Analizar y evaluar el rol y las principales características de la política
fiscal del Estado, conocer sus principales instrumentos y
efectos tanto a nivel de la
administración centralizada, como de la
descentralizada
Control fiscal
El Control Fiscal es el conjunto de actividades realizadas por
Instituciones
competentes para lograr, mediante sistemas y
procedimientos
diversos, la regularidad y corrección de la administración del Patrimonio
Publico
El Control Fiscal, como función
del Estado, esta distribuido entre diversas Entidades de Derecho
Público, que realizan actividades de la más
variada índole, de acuerdo con la estructura y
naturaleza que
les es propia. No puede pensarse que solo las llamadas Instituciones
de Control o "Entidades Fiscalizadoras", realizan actos de
Control Fiscal. El Control Fiscal deriva del poder de
control. Ya suficientemente analizado, aunque circunscrito al
aspecto fiscal, que come analizamos anteriormente, es la
denominación convencionalmente aceptada para designar la
actividad del Estado, en cuanto se 7relaciona con el patrimonio de
la colectividad, o Hacienda Pública. De este modo puede
entenderse come existe un Control Fiscal Parlamentario, ya que un
conjunto de actividades del 6rgano legislativo van encaminadas al
control de la
administración patrimonial y un Control Fiscal
Interno, de marcado carácter
administrativo por cumplir además de la función de
control propiamente dicha, la de colaborar en el desenvolvimiento
de la Administración como función
ejecutiva. Asimismo. Dentro del Control Externo, puede observarse
también, la existencia de Instituciones Superiores
"ad-hoc" creadas especialmente para absorber un amplio sector del
control del Patrimonio Público.
La actuación de estas Entidades debe estar
enmarcada dentro de la, súper legalidad (Normas
Constitucionales) y dentro de la legalidad (Leyes,
Reglamentos, Decretos, etc.) que domina en nuestros sistemas de
gobierno la
actuación de los Órganos del Poder
Público.
El doctor Allan Randolph Brewer identifica la
conformidad con la Constitución y las demás "leyes" con la
denominación genérica de "Principio de la
Legalidad" y al respecto dice en su Tesis de
Grado: "Las Instituciones Fundamentales del Derecho
Administrativo y la Jurisprudencia
Venezolana", que es " el principio según el cual toda la
actividad del estado debe estar conforme con el Derecho de ese
Estado". Agrega luego: "El contenido de los diversos Derechos Nacionales es
ciertamente diverso, pero, sin embargo, los textos
constitucionales de la mayoría del mundo occidental, entre
ellos Venezuela, contienen una declaración mas o memos
explicita del Principio de Legalidad. "La Constitución y las leyes definen las
atribuciones del Poder Publico. Y a ellas debe sujetarse su
ejercicio".
Como consecuencia del comentado principio, toda la
actividad de las entidades encargadas de ejercer el Control
Fiscal deben tener competencia legal
Constitucional o legal propiamente dicha- para efectuar dichas
actividades, enmarcadas estrictamente dentro de las facultades
que la norma les otorgue. Como se sabe las instituciones de
Derecho Publico solo pueden hacer aquello que les permite la
Ley, mientras
que las personas "privadas" pueden hacer todo lo que la Ley no
prohíbe.
Dentro de la función de control existe,
igualmente, la discrecionalidad en algunos aspectos de su
ejercicio, pero ella, necesariamente debe estar circunscrita
también a la competencia que
sobre supuestos y modalidades determinados, establece la
legislación.
Los sistemas y procedimientos
aplicables al Control Fiscal, varían de acuerdo con la
naturaleza de los órganos que lo ejecutan. Esto es
fácil de comprender por cuanto entre la estructura y
complejo funcionamiento del Parlamento y la simple de una unidad
de control
interno existen notorias diferencias que repercuten,
lógicamente, en sus actividades. Como se verá al
hacer un análisis de los sistemas y procedimientos
del Control Fiscal, son diferentes los medios de
control de que se valen, por ejemplo, los Parlamentos y las
oficinas de control de una dependencia del Ejecutivo.
Los fines del Control Fiscal son variables en
cuanto a la intensidad con que lo aplican unas y otras
instituciones, y en atención a la diversidad de legislaciones,
pero puede afirmarse que aun dentro de estas reconocidas
diferencias, y variados matices que analizaremos al hablar del
"Alcance del Control Fiscal"; sus objetivos
básicos son la regularidad y la corrección de la
administración del Patrimonio Publico,
Sistema Nacional De Control Fiscal
Se entiende por Sistema Nacional de Control Fiscal, el
conjunto de órganos, estructuras,
recursos y
procesos que,
integrados bajo la rectoría de la Contraloría
General de la República, interactúan
coordinadamente a fin de lograr la unidad de dirección de los sistemas y procedimientos
de control que coadyuven al logro de los objetivos generales de
los distintos entes y organismos sujetos a esta Ley, así
como también al buen funcionamiento de la Administración
Pública.
La función de control estará sujeta a una
planificación que tomará en cuenta
los planteamientos y solicitudes de los órganos del Poder
Público, las denuncias recibidas, los resultados de la
gestión
de control anterior, así como la situación
administrativa, las áreas de interés
estratégico nacional y la dimensión y áreas
críticas de los entes sometidos a su control.
La Contraloría General de la República es
un órgano del Poder Ciudadano, al que corresponde el
control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos,
gastos y
bienes
públicos, así como de las operaciones
relativas a los mismos, cuyas actuaciones se orientarán a
la realización de auditorias,
inspecciones y cualquier tipo de revisiones fiscales en los
organismos y entidades sujetos a su control.
La Contraloría, en el ejercicio de sus funciones,
verificará la legalidad, exactitud y sinceridad,
así como la eficacia,
economía,
eficiencia,
calidad e
impacto de las operaciones y de los resultados de la
gestión de los organismos y entidades sujetos a su
control.
Corresponde a la Contraloría ejercer sobre los
contribuyentes y responsables, previstos en el Código
Orgánico Tributario, así como sobre los
demás particulares, las potestades que
específicamente le atribuye esta Ley.
Naturaleza Del Control Fiscal
Es innegable que el control fiscal tiene un fundamento
eminentemente jurídico. Toda su actividad debe estar
enmarcada dentro del ordenamiento legal. Tutela intereses
públicos y su objeto fundamental es el "Fisco",
denominación aceptada, convencionalmente, para designar el
sector patrimonial del Estado. Su ejercicio esta encomendado a
órganos del Estado y nunca a particulares, que si alguna
vez pudieren actuar seria con el carácter de asesores, sin
facultades para decidir.
Controlar la gestión de órganos o
autoridades de la Administración patrimonial es una
función pública. Declarar la conformidad con una
decisión de un órgano del Estado es una
función jurídica y además publica, .juzgar
la legalidad y corrección de los encargados de efectuar la
Administración Fiscal y pronunciar fallos sobre ella es
función pública y como tal,
jurídica.
El interés
tutelado es un interés publico porque el compete a toda la
colectividad, al Estado mismo. El Control Fiscal Como actividad
estatal, es Derecho y dentro de este en la convencional
subdivisión en ramas, permanece al Derecho Publico.
Reconocemos las objeciones que la división del Derecho en
estas dos ramas (Derecho Publico y Derecho Privado), suscita.
Compartimos la idea de que el Derecho es uno solo como producto de la
actividad estatal o aun mas, identificado íntimamente con
el Estado,
pero consideramos útil a los fines de estudio, calificar
convencionalmente Como "Derecho Publico", aquella rama quo regula
en forma particular con características de fácil
relimitación la actuación de los entes estatales. A
los fines de clasificación, es útil aceptar esta
división Como parte del Derecho unitario. Como nada afecta
a la Unidad del Derecho, admitir otras subclasificaciones:
Derecho
Constitucional, Administrativo, Minero, etc.
Como parte del Derecho Publico, al Control Fiscal, le
corresponde ser estudiado por la ciencia
jurídica, y aun cuando en su ejercicio se vincula muy
estrechamente con la Economía, la Contabilidad,
la Estadística, etc., estas son solo ciencias
auxiliares Como pueden serlo de otras disciplinas
jurídicas.
Los principios del
control fiscal
- La eficiencia: que
la asignación de los recursos sea la
más conveniente para maximizar sus
resultados. - La economía: que en igualdad de
condiciones de calidad los
bienes y servicios se
obtengan al menor costo. - La eficacia: que
sus resultados se logren de manera oportuna y guarden
relación con sus objetivos y metas. - La equidad: permite identificar los receptores de la
acción económica y analizar la distribución de costos y
beneficios entre sectores económicos y sociales y entre
entidades territoriales.
En cuanto a la eficiencia, se parte del marco
teórico de la administración de empresas, aplicada a las
administraciones públicas, desarrollando para el efecto
los indicadores de
eficiencia. En este sentido, se verifican los recursos, el
proceso al
cual se aplican y los resultados obtenidos. Los resultados
confrontados con los recursos aplicados, nos arroja el
coeficiente de productividad.
Existe una gran diferencia entre medir la eficacia y
medir la efectividad. La eficacia es una medida de lo que cuesta
cada unidad de resultado. La efectividad es una medida de la
calidad de ese resultado: ¿Con que precisión
consigue el resultado deseado? Cuando medimos la eficacia,
sabemos lo que cuesta conseguir un resultado específico.
Cuando medimos la efectividad, sabemos si nuestra inversión tiene valor. No hay
nada más ridículo que hacer de un modo más
eficaz algo que debe dejar de hacerse.
"Tanto la eficacia como la efectividad son importantes. Pero
cuando las organizaciones
públicas empiezan a medir sus rendimientos, a veces miden
sólo su eficacia…El público evidentemente quiere
un gobierno eficaz,
pero aún más un gobierno efectivo. Los ciudadanos
tal vez se complazcan en gastar menos en educación por alumno
que el resto de Estado, pero si sus escuelas son las peores del
país, no tienen muchas razones para estar felices por
mucho tiempo…El
centrarse en la eficacia más que en la efectividad
también tiende a alienar a los funcionarios. Cuando los
gobiernos acentúan el coste de cada unidad de trabajo, a
menudo desarrollan una mentalidad de antifaz que menosprecia la
inteligencia y
destreza de sus trabajadores. La mayoría de los empleados
quieren ser efectivos. La mayoría gustosamente
haría lo que fuera necesario para aumentar el impacto de
su organización. Pero si sus superiores
únicamente se concentran en su eficacia -en lo
rápido que hacen cada unidad de trabajo- empezarán
a sentirse como si estuvieran en una cadena de
montaje".
En cuanto a la economía, por su parte, se busca
determinar si con los recursos disponibles, se obtiene el
máximo de desempeño de la entidad y, adicionalmente,
se verifica el parámetro de los costos
mínimos.
La equidad se refiere a la proporcionalidad de la
gestión, al concepto de
justicia, de
igualdad, a la
caracterización socio-económica de los ingresos y las
inversiones
aplicadas a satisfacer las necesidades de la comunidad.
En cuanto a la determinación de la equidad en las
entidades -concebida a través de los valores
trazados, se propone la aplicación del principio del gasto
inversamente proporcional, pues la proporcionalidad mantiene las
desigualdades existentes.
De estos parámetros, también denominados
los principios del
control fiscal, se destaca el correspondiente a la
economía, a través del cual la Contraloría
puede pronunciarse en términos cualitativos sobre el uso
del gasto
público, como se pudo observar.
El control interno
La Nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, ha dedicado todo un capítulo a la
definición y desarrollo del
Control Interno de la Administración
Pública.
Sobre ese particular hay que establecer algunas
distinciones. La Doctrina Moderna considera que es una
obligación de la Administración Pública en
su actuación rutinaria, establecer un control primario
ó interno de la Administración Activa, que debe
examinar el Acto del Administrador,
inclusive dando oportuna solución a los problemas que
pudieran presentarse, actuando de conformidad con la
Constitución y las Leyes. En este caso puede colegirse,
que el Control Interno incluido su sistema integral, difiere del
control externo, en virtud que el primero lo realiza la propia
administración activa y el segundo un ente totalmente
distinto a el.
Conforme a lo establecido en el Artículo 35 de la
citada Ley, el Control Interno es un sistema que comprende el
plan de
organización, las políticas,
normas así como los métodos y
procedimientos adoptados dentro de un Ente u Organismo sujeto a
la Ley, para salvaguardar sus recursos, verificar la exactitud y
veracidad de su información financiera y administrativa,
promover la eficiencia, economía y calidad en sus
operaciones, estimular la observancia de las políticas
prescritas y lograr el cumplimiento de su misión,
objetivos y metas. No deja la Ley ninguna duda sobre a quien
corresponde la responsabilidad de organizar, establecer, mantener
y evaluar el Sistema de Control Interno, ya que el
Artículo 36 de la Ley en comento, obliga a las
máximas autoridades de cada Ente a implantarlo,
adecuándolo a la naturaleza, estructura y fines del
Ente.
Como una obligación complementaria y conforme a
lo previsto en el Artículo 37 de la ya referida Ley, cada
entidad del sector
público elaborará, en el marco de las normas
básicas dictadas por la Contraloría General de la
República, las normas, manuales de
procedimientos, indicadores de
gestión, índices de rendimiento y demás
instrumentos ó métodos
específicos para el funcionamiento del Sistema de Control
Interno.
El Artículo 38 de la Ley establece que el Sistema
de Control Interno deberá realizar el Control Previo,
tanto al compromiso, como al pago, ya que se ordena que antes de
proceder a la adquisición de bienes ó servicios,
ó a la elaboración de otros contratos que
impliquen compromisos financieros, los responsables deben
asegurarse del cumplimiento de los requisitos siguientes: 1) Que
el gasto esté correctamente imputado a la correspondiente
partida presupuestaria ó a créditos adicionales. 2) Que exista
disponibilidad presupuestaria. 3) Que se hayan previsto las
garantías necesarias y suficientes para responder por las
obligaciones
que ha de asumir el contratista. 4) Que los precios sean
justos y razonables, salvo las excepciones establecidas en otras
Leyes. 5) Que se hubiere cumplido con los términos de la
Ley de Licitaciones, en los casos que sea necesario y las
demás Leyes que sean aplicables. De la misma forma, reza
el Artículo en comento, que los responsables antes de
proceder a realizar pagos, deben asegurarse del cumplimiento de
los requisitos siguientes: 1) Que se haya dado cumplimiento a las
disposiciones legales y reglamentarias aplicables. 2) Que
estén debidamente imputados a créditos del presupuesto
ó a créditos adicionales legalmente acordados. 3)
Que exista disponibilidad presupuestaria. 4) Que se realicen para
cumplir compromisos ciertos y debidamente comprobados salvo que
correspondan a pagos de anticipos a contratistas o avances
ordenados a funcionarios conforme a las Leyes. 5) Que
correspondan a créditos efectivos de sus
titulares.
De modo que ahora, la administración hará
su propio previo, debiendo implementar todo un sistema
orgánico tendiente al logro de su perfeccionamiento. A tal
efecto y dentro del seno de la Administración Activa se
crearán unidades de auditoria interna que en el
ámbito de sus competencias
podrán realizar auditorias,
inspecciones, fiscalizaciones, exámenes, estudios,
análisis e investigaciones
de todo tipo y de cualquier naturaleza en el ente sujeto a su
control, para verificar la legalidad, exactitud, sinceridad y
corrección de sus operaciones, así como para
evaluar el cumplimiento y los resultados de los planes y las
acciones
administrativas, la eficacia, eficiencia, economía,
calidad e impacto de su gestión. Todo a tenor de lo
contemplado en el Artículo 41, sin perjuicio de las
facultades de los Órganos de Control Externo.
Solo cuando el Sistema de Control Interno del respectivo
Ente Territorial garantice un Control Previo eficaz y eficiente,
los Órganos de Control Fiscal Externo podrán
transferirlo previa evaluación.
Estas innovaciones inscriben a Venezuela en la modernidad,
porque sin renunciar a ninguna modalidad clásica de
control, el control de
gestión, de mérito ó de resultados,
siempre será más efectivo y oportuno que uno que se
circunscriba a mera formalidad de actos, ya que los hechos
siempre exceden en contundencia a la letra ó al
papel
El Control Externo
No se concibe un Estado moderno y democrático, si este
adolece de órganos de control fiscal externo, no solo
autónomos, orgánica y funcionalmente, sino
deslastrados de las influencias político-partidistas
que han mancillado en casi todos los países del mundo, la
limpieza de sus actuaciones. La existencia de sólidos y
eficaces órganos de control fiscal externo, es una de las
características del Estado moderno, y en buena medida, la
magnitud de su trabajo refleja la salud de su régimen
constitucional.
Por expreso mandato del Artículo 43 de la Ley de
Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal, son competentes para ejercer el
control fiscal externo de conformidad con la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, las Leyes y las
Ordenanzas Municipales: 1) La Contraloría General de la
República. 2) Las Contralorías de los Estados. 3)
Las Contraloría de los Municipios y 4) Las
Contralorías de los Distritos y Distritos
Metropolitanos.
Los órganos de control fiscal externo son, a
diferencia de los que realizan el control interno, aquellos que
no forman parte de la administración activa,
ubicándose fuera de ella y sin que exista ninguna especie
de subordinación ó dependencia.
El control externo comprende la vigilancia,
inspección y fiscalización ejercida por los
órganos competentes del control fiscal externo sobre las
operaciones de las entidades sometidas a su control.
Tales actividades deben realizarse con la finalidad de
determinar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales,
legales, reglamentarias ó demás normas aplicables a
sus operaciones, así como para determinar también
el grado de observancia de las políticas prescritas en
relación con el patrimonio y la salvaguarda de los
recursos de tales entidades.
De igual forma deben los órganos de control
fiscal externo evaluar la eficiencia, eficacia, economía,
calidad de sus operaciones, con fundamento en índices de
gestión, de rendimientos y demás técnicas
aplicables, evaluando además, el Sistema de Control
Interno y formular las recomendaciones necesarias para
mejorarlo.
Todo a tenor de lo establecido en el Artículo 42
de la citada Ley. El Artículo 46, establece sin
distinción alguna que los órganos de control fiscal
externo en el ámbito de sus competencias,
podrán realizar auditorias, inspecciones, fiscalizaciones,
exámenes, estudios, análisis e investigaciones
de todo tipo y de cualquier naturaleza en los entes u organismos
sujetos a su control, para verificar la legalidad, exactitud,
sinceridad y corrección de sus operaciones, así
como para evaluar el cumplimiento y los resultados de las
políticas y de las acciones
administrativas, la eficacia, eficiencia, economía,
calidad e impacto de su gestión.
Para garantizar su independencia
y buen funcionamiento, las Contralorías de los Estados, de
los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios,
gozarán de autonomía orgánica, funcional y
administrativa, fundamentándose además por los
principios que rigen el Sistema Nacional de Control Fiscal,
contemplado en el Artículo 25 de la Ley
Comentada.
Esos principios son: Capacidad financiera e independencia
presupuestaria. Apoliticismo partidista. El carácter
técnico de Control Fiscal. La oportunidad en el ejercicio
del control y en la presentación de resultados. La
economía en el ejercicio del control fiscal. La celeridad,
y la participación ciudadana en la gestión
contralora. Concatenando estas características y
principios, los órganos de control fiscal externo
podrán, al fin, gozar de plena autonomía hacia el
logro de sus metas y objetivos. Máxime ahora cuando el
control de
gestión tiene rango constitucional y legal, ya
que el control fiscal implica ahora una investigación a fondo, con fines de
evaluación permanente, de las actividades
de los entes y organismos sujetos a control, que a su vez
permitirá la verificación de planes y programas,
así como él cumplimento y resultado de
políticas y decisiones gubernamentales.
Es una facultad de los órganos de control fiscal
externo efectuar estudios organizativos, estadísticos,
económicos y financieros, análisis e
investigaciones de cualquier naturaleza, para determinar el
costo de los
servicios públicos y los resultados de la acción
administrativa, pudiendo constatar con ello la eficacia con que
operan las entidades sujetas a su vigilancia,
fiscalización y control.
A tal efecto, tanto los funcionarios de la
Contraloría General de la República, de las
Contralorías Generales de Estado y las Contralorías
Municipales ó Distritales, acreditadas para la
realización de alguna actuación de control,
tendrán libre ingreso a las sedes y dependencias de los
entes y organismos sujetos a su actuación, acceso a
cualquier fuente ó sistema de
información, registros,
instrumentos, documentos e
información, necesarias para la
realización de su función, así como
competencia para solicitar dichas informaciones y documentos.
En este sentido, la Ley de Contraloría General de
la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal,
establece en su Artículo 47 que las entidades sujetas a
control están obligadas a proporcionar a los
representantes de las firmas de auditores, consultores ó
profesionales independientes, acreditados para realizar
actuaciones de control, todo lo que el órgano de control
fiscal externo expresamente solicite, son riesgo de
deducción de responsabilidad administrativa.
La consolidación del sistema nacional de control
fiscal es una prioridad absoluta para el nuevo Estado venezolano,
quien con el pivote de la participación popular,
logrará promover el control ciudadano en los proyectos de alto
impacto económico, financiero y social, además de
enrumbarse hacia la concretización de la excelencia,
transparencia y buen uso de los recursos públicos.
.
Profesionalización De Los Órganos De
Control Fiscal
El Sistema Nacional de Control Fiscal tiene como objeto
fundamental fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar
eficazmente su función de gobierno, lograr la
transparencia y la eficiencia en el manejo de los recursos del
sector
público y establecer la responsabilidad por la
comisión de irregularidades relacionadas con la
gestión de las Entidades Públicas sometidas a su
control. Así lo prevé el Artículo 23 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de control Fiscal. Deja
muy claro el legislador patrio que la "Última Ratio" del
Sistema Nacional de Control Fiscal, es lograr una óptima
ejecución de los recursos por parte de los Órganos
del Estado, así como transparencia y eficiencia en su
manejo. A tal efecto el artículo 25, define los principios
que rigen el Sistema Nacional de Control Fiscal para garantizar
el logro de ese objeto, y la consecución de una gerencia
eficaz.
Obviamente que no sería viable un Sistema
Nacional de Control Fiscal, si carece de una gerencia
capaz, profesionalizada y técnica, que propenda el
cumplimiento de los principios que lo rigen. En razón de
tal circunstancia la Contraloría General del Estado Aragua
ha creado la fundación para el desarrollo de
la Gerencia Pública del Estado Aragua FUNDACEAR, con la
finalidad de consolidar una entidad que formará,
adiestrará y desarrollará recursos
humanos en forma sistemática y técnica para
ejercer funciones de
gerencia y control sobre el patrimonio público en
cualquier nivel de la administración. A tales efectos la
fundación realizará actividades específicas
para la promoción y realización de programas y
actividades de formación y actualización
profesional en la áreas de auditoria, control,
administración y derecho, vinculadas con el manejo de la
hacienda pública, implementando para ello seminarios,
cursos, jornadas,
talleres y demás actividades o medios cuyo
propósito pedagógico sea de similar naturaleza.
Igualmente promoverá trabajos de investigación en las áreas de
auditoria, control, administración y derecho, vinculadas
con la hacienda pública y la gerencia pública, en
coordinación con instituciones
públicas ó privadas.
La Fundación coadyuvará el establecimiento
de planes de cooperación nacional e internacional en
materia de
educación
e investigación en las áreas ya mencionadas,
así como el desarrollo de relaciones de cooperación
con otros institutos y entidades afines.
Para nadie es un secreto en nuestro país la
secular resistencia al
control fiscal, por obra de realidades históricas
concretas vinculadas al autoritarismo y al totalitarismo, que
crearon una suerte de cultura
anti-control que aún se combate y debe combatirse, para
acceder en lapso breve hacia estadios superiores dentro del
concierto de naciones. Afortunadamente la historia documental de
Venezuela resguarda para la posteridad nuestras fortalezas y
debilidades, teniéndola como referencia obligada para la
consulta a la hora de tomar decisiones. Esta es una de las tareas
fundamentales de la Fundación y así se asume como
un compromiso supremo.
No puede existir república y ciudadanía
sin ciudadanos, como tampoco puede haber gerencia, sin gerentes.
Formarlos integralmente tomando como pivote nuestra
Fundación, no solo constituye con esfuerzo sino una
verdadera y auténtica obligación de nuestra parte,
en la búsqueda de soluciones
positivas a nuestra crisis,
formando parte de la solución y la respuesta, y no del
caos.
Desde nuestra óptica
un Gerente no es
solo quien dirige, conforme a normas ó estatutos. No es
solo quien ostenta potestades por mandato popular, por
designación ó por nombramiento, porque concebirlo
así sería incurrir en un peligroso simplismo, que
quizá contenga buena parte de las respuestas a nuestras
propias interrogantes sobre las carencias de la
administración pública, así como
también del sector privado, que no se muestra en
nuestro contexto, tan exitoso como el país lo aspira y
necesita.
Revertir esta situación en alguna forma, será sin
duda la mejor recompensa para una Fundación que basa su
norte en la excelencia y el
conocimiento.
La política
fiscal.
El gobierno gasta a través de inversiones
públicas, gastos
públicos y obtiene ingresos a través de los
impuestos
sobre las actividades de producción y de circulación de
mercancías, sobre los ingresos y ganancias de cualquier
otra naturaleza.
La política fiscal es el
conjunto de medidas e instrumentos que toma el estado para
recaudar los ingresos necesarios para la realización de la
función del sector publico. Se produce un cambio en la
política fiscal, cuando el Estado cambia sus programas de
gasto o cuando altera sus tipos impositivos. El propósito
de la política fiscal es darle mayor estabilidad al
sistema económico, al mismo tiempo que se
trata de conseguir el objetivo de
ocupación plena. Como hemos dicho anteriormente la
Política Fiscal tiene 2 componentes, el gasto
público y los ingresos públicos.
Gasto publico
En cuanto al gasto público, este se define como el gasto
que realizan los gobiernos a través de inversiones
públicas. Un aumento en el gasto público
producirá un aumento en el nivel de renta nacional, y una
reducción tendrá el efecto contrario. Durante un
periodo de inflación es necesario reducir el gasto publico
para manejar la curva de la demanda agregada
hacia una estabilidad deseada. El manejo del gasto público
representa un papel clave
para dar cumplimiento a los objetivos de la política
económica.
El gasto público se ejecuta a través de
los Presupuestos o
Programas Económicos establecidos por los distintos
gobiernos, y se clasifica de distintos maneras pero
básicamente se consideran el Gasto Neto que es la
totalidad de las erogaciones del sector público menos las
amortizaciones de deuda externa; y
el Gasto Primario, el cual no toma en cuenta las erogaciones
realizadas para pago de intereses y comisiones de deuda publica,
este importante indicador económico mide la fortaleza de
las finanzas
públicas para cubrir con la operación e
inversión gubernamental con los ingresos tributarios, los
no tributarios y el producto de la
venta de bienes y
servicios, independientemente del saldo de la deuda y de su
costo.
Gasto Programable: es el agregado que más se
relaciona con la estrategia para
conservar la política fiscal, requerida para contribuir al
logro de los objetivos de la política
económica. Por otro lado resume el uso de recursos
públicos que se destinan a cumplir y atender funciones y
responsabilidades gubernamentales, así como a producir
bienes y prestar servicios.
La clasificación económica permite conocer los
capítulos, conceptos y partidas específicas que
registran las adquisiciones de bienes y servicios del sector
público. Con base a esta clasificación, el gasto
programable se divide en gasto corriente y gasto de capital. Estos
componentes a su vez se desagregan en servicios personales,
pensiones y otros gastos corrientes dentro del primer rubro, y en
inversión física y financiera
dentro del segundo.
Gasto corriente: Dada la naturaleza de las
funciones gubernamentales, el gasto corriente es el principal
rubro del gasto programable. En él se incluyen todas las
erogaciones que los Poderes y Órganos Autónomos, la
Administración Pública, así como las
empresas del
Estado, requieren para la operación de sus programas. En
el caso de los primeros dos, estos recursos son para llevar a
cabo las tareas de legislar, impartir justicia,
organizar y vigilar los procesos
electorales, principalmente. Por lo que respecta a las
dependencias, los montos presupuestados son para cumplir con las
funciones de: administración gubernamental;
política y planeación
económica y social; fomento y regulación; y
desarrollo
social.
Por su parte, en las empresas del
Estado los egresos corrientes reflejan la adquisición de
insumos necesarios para la producción de bienes y servicios. La
venta de
éstos es lo que permite obtener los ingresos que
contribuyen a su viabilidad financiera y a ampliar su
infraestructura.
Gasto de Capital:El gasto de capital comprende
aquellas erogaciones que contribuyen a ampliar la infraestructura
social y productiva, así como a incrementar el patrimonio
del sector público. Como gastos; gastos de Defensa
Nacional, también se pueden mencionar la construcción de Hospitales, Escuelas,
Universidades, Obras Civiles como carreteras, puentes, represas,
tendidos eléctricos, oleoductos, plantas etc.; que
contribuyan al aumento de la productividad
para promover el crecimiento que requiere la
economía.
Gestión Tributaria O Ingresos Públicos
La Gestión Tributaria mide el conjunto de acciones en el
proceso de la
gestión pública vinculado a los tributos, que
aplican los gobiernos, en su política económica.
Los tributos, son
las prestaciones
en dinero que el
Estado, en su ejercicio de poder, exige con el objeto de tener
recursos para el cumplimiento de sus fines.
La Gestión Tributaria es un elemento importante
de la política económica, porque financia el
presupuesto
público; Es la herramienta más importante de la
política fiscal, en él se especifica tanto los
recursos destinados a cada programa como su
financiamiento. Este presupuesto es
preparado por el gobierno central y aprobado por el Congreso, es
un proceso en el que intervienen distintos grupos
públicos y privados, que esperan ver materializadas sus
demandas. Es un factor clave que dichas demandas se concilien con
las posibilidades reales de financiamiento, para así mantener la
estabilidad macro económica. La pérdida de control
sobre el presupuesto es fuente de desequilibrio e inestabilidad
con efectos negativos insospechados. Es importante mencionar que
los ingresos y gastos gubernamentales se ven afectados por el
comportamiento
de otras variables
macro económicas, como el tipo de
cambio, los términos de intercambio, el crecimiento
del PBI, etc.
Además la Gestión tributaria puede
incentivar el crecimiento a determinados sectores, por ejemplo,
otorgando exoneraciones, incentivos. De
este modo la gestión tributaria es un elemento importante
porque va ayudar a crecer, mantener o decrecer la economía
en la medida que los indicadores de
gestión se hayan llevado en forma eficiente a
través de estrategias
(Recaudación, presentación de la Declaración
Jurada, para detectar el cumplimiento de los contribuyentes). La
gestión tributaria optima es aquella en la que la
política fiscal es estable y el Sistema Tributario
eficiente (diseñado para nuestra realidad). Si la
gestión tributaria es óptima atrae
inversión.
En venezuela
Antecedentes.
Lamentablemente para nuestro país, la política
fiscal ha sido mal llevada a lo largo de muchos períodos
gubernamentales, uno y otro gobierno han tratado de implantar
paquetes económicos que reactiven la economía
venezolana, pero lamentablemente fallan al no poder controlar el
Gasto Público y mucho menos se ha creado una cultura
tributaria en los ciudadanos y empresas Venezolanas.
Durante los períodos de bonanza petrolera que
vivía el país y hasta la llegada del viernes negro,
la costumbre por parte de los gobiernos; era tener un enorme
gasto público producto de un abultado número de
subsidios y regalías; y una política de
endeudamiento demasiado arriesgada, y como los ingresos por
concepto de
exportaciones
petroleras eran suficientes para cubrir el gasto público,
realmente no se desarrollo nunca una política
económica y menos una política tributaria eficiente
y adaptada a la realidad del país y modernizada. La
modernización llegó muy tarde, hace apenas unos 15
o 20 años los instrumentos fiscales utilizados en las
políticas económicas eran pocos, mal implantados y
muy difíciles de controlar, obteniéndose una gran
pérdida por los altos niveles de evasión fiscal que
se presentaban.
Luego del viernes negro, y por causa de políticas
económicas que no han sido diseñadas para adaptarse
a la realidad de nuestro país, la política fiscal
ha sido mal planteada y mal ejecutada. Se ha intentado aplicar
serias medidas en materia
económica pero han perdido efecto; primero por falta de
continuidad en las políticas aplicadas, es decir, muchas
veces dentro de un mismo periodo gubernamental hemos visto
cambios en las políticas aplicadas, y apenas toman control
los nuevos gobiernos inmediatamente son cambiados los planes
económicos, con esto solo se logra un sistema inestable
que no es capaz de asimilar un lineamiento cuando se le impone
una nueva dirección. En segundo lugar por carecer de
un planteamiento que busque primero, controlar el gasto
público a través del mejoramiento y
simplificación del sector público y crear un
Sistema Tributario eficiente, para luego poco a poco pero con
paso firme y sostenido lograr la reactivación
económica que tanto requiere Venezuela.
En Venezuela, la posibilidad de un Estado como el que
tuvimos en las últimas décadas ya no es viable, por
la sencilla razón de que el país no se puede
permitir ese lujo. La sinceración de la economía es
y seguirá siendo la única salida. Los controles
excesivos, los subsidios, el proteccionismo, el paternalismo
estatal y el Estado empresario, conllevan altos grados de
ineficiencia y terminan imponiendo un elevado costo a la sociedad. Esos
costos tienen que salir de alguna parte (endeudamiento). Las
políticas económicas que caracterizaron la
política económica venezolana entre 1974 y 1994
arrojaron una hiperinflación alimentada por un
drástico y continuado deterioro en el valor de
nuestro signo monetario.
Política Fiscal Actual
El actual gobierno venezolano, según su propuesta
económica propone una reducción del gasto
público, y una modificación al tratar de reducir el
gasto corriente, a través de reestructuraciones en todos
los organismos oficiales para hacerlos más eficientes y
menos costosos, y por su parte aumentar el gasto de capital, para
crear la infraestructura necesaria para comenzar la
reactivación económica. El presupuesto fiscal del
año 2000, tiene un nivel de gasto total acordado de Bs.
17.878 millardos, equivalentes al 24,2% del PIB,
aumentando su nivel en 1,5 puntos del PIB con
respecto al presupuesto de 1999. De este total de gasto, el 84,5%
se concentra en los siguientes ministerios: Finanzas, del
Interior y Justicia, Educación, Cultura y Deporte, Salud y Desarrollo
Social, Infraestructura y Defensa.
En referencia a la clasificación económica
del gasto, el mismo presenta una orientación que
está en sintonía con los lineamientos
estratégicos de este Programa
Económico. Los gastos corrientes se ubican en monto de Bs.
12.718 millardos, equivalentes al 17,3% del PIB, creciendo en tan
sólo 0,3 puntos del PIB con respecto al año
precedente. Los de capital, se sitúan en Bs. 2.967
millardos, equivalentes al 4,0% del PIB, superando en más
de 1,1 puntos del PIB al gasto presupuestado del año 1999,
y por último, las aplicaciones financieras, dentro de las
cuales se encuentran la amortización de préstamos, alcanzan
un monto de Bs. 2.192 millardos, equivalentes al 3% del PIB,
presentando una variación con respecto al año
pasado de 0,1 puntos del PIB.
Por otra parte, en materia de gestión tributaria
propone una reestructuración del actual Servicio
Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT),
para aumentar la recaudación y evitar la evasión de
impuestos.
Así como la aplicación de una serie de instrumentos
de recaudación que permitan reducir el déficit
fiscal. En este sentido, el presupuesto fiscal para el año
2000, fija como meta en los ingresos ordinarios de origen no
petrolero un monto de Bs. 8.561 millardos, equivalente al 47,8%
del total de ingresos, mejorando su participación en 5,7
puntos porcentuales con respecto al nivel alcanzado en 1999. Los
ingresos fiscales originados por la actividad petrolera,
excluyendo las transferencias al Fondo de Inversión para
la Estabilización Macroeconómica (FIEM), se estiman
en Bs. 4.211 millardos, equivalentes al 23,6% del total de
ingresos fiscales.
Esto luce muy bien en el papel, pero ha
sido un factor común observar excelentes propuestas
económicas por parte de los distintos gobiernos
venezolanos que luego se pierden en la intrincada e ineficiente
red
burocrática, o simplemente no son capaces de cumplir las
metas que son trazadas, en otras ocasiones, y debido a nuestra
gran dependencia de las exportaciones
petroleras, los planes se ven afectadas por variaciones en los
precios del
petróleo,
e incluso por crisis
ocurridas en otros países que crean un efecto
dominó, afectando a las economías más
vulnerables como la nuestra.
Los economistas de finanzas
públicas consideran que el sector público tiene
tres ramas de actividades o tres funciones principales:
1) La función de estabilización y crecimiento:
que se interesa en mantener el balance macroeconómico a
fin de prevenir tanto grandes inclinaciones en el empleo y la
actividad económica y severos ataques de inflación,
así como asegurar una adecuada tasa de crecimiento
económico;
2) La función de distribución: que se refiere a la adecuada
distribución de la renta entre los diversos grupos de la
economía.
3) La función de asignación: que se relaciona con
la eficiente asignación de recursos en toda la
economía. Cada una de estas funciones representa no
solamente un objetivo
legitimo de política gubernamental sino también un
importante aspecto de desarrollo
económico.
Las tres metas del sistema tributario señaladas
anteriormente, con frecuencia están en conflicto,
particularmente cuando se deben mantener los ingresos globales,
forzando así a los formuladores de políticas a
escoger entre las mismas al tomar sus decisiones de
política tributaria. Más importante en ese
respecto, es el conflicto
entre un sistema tributario eficiente o uno que interfiere menos
con el comportamiento
económico y crean un menor impacto sobre las decisiones
para trabajar o ahorrar o invertir, y un sistema tributario de
distribución deseable o uno que logre mejor los objetivos
de equidad de la sociedad.
Además los instrumentos tributarios
también difieren en las demandas que se hacen a la
administración tributaria así como en la
característica de cumplimiento. Los impuestos basados en
transacción tienden a ser más fáciles de
administrar que los impuestos que requiere complejas reglas de
medición de renta para ser aplicadas.
Igualmente, los impuestos que pueden ser recaudados a
través de retención serán más
fácilmente administrados que aquellos que requieren la
presentación de declaración de
impuestos.
En caso de incumplimiento, factores tales como la
oportunidad de evadir impuestos, las ganancias de la
evasión tributaria, los riesgos de
detección, y las sanciones aplicadas, se detecta que
pueden variar de un impuesto a
otro.
Los formuladores de políticas generalmente
recurren a dos tipos de acciones al tratar de manejar el problema
de conflictos
entre las metas. En primer lugar, pueden escoger una mezcla de
impuestos. Segundo pueden adoptar disposiciones particulares
dentro de la estructura de cada tipo de impuestos en un intento
por resolver los conflictos de
metas.
Repercusiones De La Política Fiscal En
Venezuela
Definitivamente que la política económica aplicada
en cualquier país tendrá una repercusión
positiva o negativa sobre la sociedad que conforma dicho
país, incluyendo empresas, ciudadanos, industrias, etc.
En el caso de Venezuela, lamentablemente es necesario reconocer
que las políticas económicas y por ende las
políticas fiscales aplicada a lo largo de los
últimos 50 años, no han sido más que
incoherentes medidas contrarias a lo que aconseja la Teoría
económica positiva, al contrario solo han logrado
arrastrar al país a un profundo estancamiento del cual
resulta muy difícil, pero no imposible de
salir.
Para evitar un poco esta situación se inicia en
el país un proceso de privatización de algunas empresas del
Estado, caracterizadas por arrojar solamente perdidas en lugar de
ganancias, esto tiene como finalidad reducir el déficit
del Estado, ahorrando de esta manera millones de dólares
en inversiones que no tienen ningún sentido al gobierno y
transfiriendo esos activos
improductivos a manos privadas. A su vez las empresas que
continuaban en manos del Estado se vieron en la necesidad de
sincerar las tarifas de sus bienes y servicios, incidiendo
nuevamente en el alza de los precios y la
inflación.
Sugerencias
Hemos visto como la política fiscal puede estar orientada
hacia dos corrientes principales; las políticas de
demanda y las
políticas de Oferta, ambas,
sin embargo, buscan el equilibrio
macroeconómica necesario para lograr el crecimiento
sostenido y el desarrollo de las naciones, aunque a través
de distintos métodos.
La de la demanda, se
concentra en medidas coyunturales, es decir, de políticas
intervencionistas del Estado, a fin de generar un desplazamiento
de la curva de la demanda agregada,
con el fin de equilibrar la situación económica y
lograr la situación de pleno empleo. Sin
embargo por tratarse de medidas coyunturales, estas pueden y
deben ser reducidas gradualmente, una vez alcanzado el fin
deseado debe dejarse nuevamente en manos del mercado el
destino económico, el Estado sólo debe intervenir
cuando el mercado no logre
por si solo equilibrar la situación, sin embargo una vez
logrado el equilibrio, el
Estado debe retirarse nuevamente a sus funciones de supervisión y dejar que las fuerzas
naturales de oferta y demanda
del mercado sigan su curso.
Las políticas de oferta por su
parte arguyen que las políticas de demanda generan un
efecto devastador a largo plazo como lo es la inflación y
el endeudamiento, así como una nueva plaga
económica: la estanflación, producto de la excesiva
aplicación de políticas de demanda las cuales
auspician un incremento en el gasto público del Estado con
el fin de activar el crecimiento
económico, aunque se incurra en déficit
fiscales. La estanflación, reúne todas las
características del estancamiento económico
(desempleo,
industria
paralizada) junto con la ya referida inflación producto
del aumento de los precios generados por los incrementos en la
masa monetaria de creados en las políticas keynesianas.
Las políticas de la oferta proponen un control estricto
sobre la oferta monetaria, a fin de que este posea una tasa de
crecimiento constante que; sin generar inflación logre los
propósitos del crecimiento económico y desarrollo
perseguido, para evitar el estancamiento de la
economía.
Las políticas de oferta se orientan a
flexibilizar las reglas del juego dentro
de la economía, evitando las presiones sobre los distintos
componentes del sistema productivo, aspirando a constituirse en
una acción coherente encaminada a propiciar el natural
discurrir de las fuerzas que actúan en el mercado. En fin
al contrario de las medidas coyunturales de las políticas
de demanda, la política de oferta se traza a muy largo
plazo, para lograr el equilibrio.
Con referencia al caso venezolano, siempre hemos estado
conscientes del gran potencial económico que tiene nuestro
país, enormes reservas petroleras, auríferas y
mineras parecen inagotables, igualmente contamos con grandes
posibilidades en materia agrícola, turística y
manufacturera. Lamentablemente la excesiva aplicación de
las políticas de demanda que arrastraron a nuestra
economía hasta la actual situación permitió
que se creara en nuestro país una mentalidad de que no
somos capaces de lograr ningún avance si el Estado no
interviene, es cierto que debido al enorme déficit fiscal
y nivel de endeudamiento, el Estado no puede, ni debe continuar
con políticas expansionistas y proteccionistas, debemos
abrir nuestra economía a la inversión
proporcionando seguridad en
materia jurídica y fiscal, atraer las inversiones para
desarrollar y explotar nuestro enorme potencial.
Esto solo se logrará a medida que se logre un
equilibrio económico y los frutos de ese proceso no se
observarán de inmediato, debemos asumir la responsabilidad
por tantos años de despilfarro económico e
intervención del Estado en los asuntos económicos,
dejar que poco a poco sean las fuerzas naturales del mercado las
que logren la reactivación económica de nuestro
país.
Pero antes debemos asumir los riesgos y
sacrificios que esto representa en aras de obtener un mejor
futuro; no se puede ser pesimista y pensar que la
situación no tiene salida, solo debemos asumir el reto,
sincerando nuestra economía, creando una disciplina
fiscal acorde a las necesidades, reduciendo el tamaño del
Estado y evitando el intervencionismo del mismo, propiciar la
aplicación de la economía de mercado, eliminar las
medidas proteccionistas, eliminar trabas y controles innecesarias
en la actividad económica, aplicar políticas de
flexibilización de precios y salarios,
establecer límites al
crecimiento monetario y propiciar la movilidad y capacitación de la fuerza
laboral.
Este conjunto de medidas no dará sus frutos
inmediatamente por el contrario representan un lento pero
continuo mejoramiento de la economía venezolana hasta
lograr su total recuperación, esperemos que nuestros
gobernantes actuales y los futuros logren entenderse unos con
otros y trabajar en conjunto para lograr el recuperamiento de la
economía Venezolana.
6. Clasificación del
control fiscal
A pesar de la importancia que para toda disciplina tiene
una clasificación técnica, en esta materia se
observa una gran falta de uniformidad. Como el problema de la
terminología, anteriormente analizado, éste
presenta la más anárquica variedad. Podemos afirmar
que no existen dos autores de los pocos que han hecho esfuerzos
para clasificar, que muestren plenamente de acuerdo. Parten de
puntos de vista diferentes, usan los mismos términos con
distinto contenido, confunden los simples métodos con los
sistemas, tratan de establecer diferencias donde no existen,
confunden el género con
la especie y viceversa, etc. Para confirmar la anterior
aseveración presentaremos más adelante, con toda
brevedad, las clasificaciones que con tanta variedad imaginativa
han creado diversos autores.
Siempre se ha hablado de que "toda clasificación
es peligrosa". Seguramente por la tendencia propia de las
clasificaciones de crear confusión en lugar de orden, como
debería ser, dentro de toda disciplina. La pluralidad
arbitraria genera una anarquía doctrinaria que
fácilmente repercute en el campo teórico y
práctico. Es posible que los trabajos de
unificación de la terminología que realiza el
Secretariado Internacional de las Instituciones Superiores de
Control puedan contribuir, indirectamente, a hacer un poco de
luz sobre esta
materia. Tal vez, así se canalice hacia una
dirección más o menos precisa, la frondosa variedad
creada por la cautivadora tentación que nos impulsa a
clasificaciones subjetivas.
Pero es evidente, que toda disciplina necesita una
clasificación para su exacta captación y para
comprensión de sus inevitables atices. Las clasificaciones
en si, no son "peligrosas". Lo peligroso es , la incontrolable
libertad
intelectual, que convertida en una especie de libertinaje
arrastra a lamentable anarquía lo que por su naturaleza no
es más que orden.
No obstante debemos reconocer que voluntaria o
involuntariamente no deja de apreciarse una cierta y leve
coincidencia que hace pensar en que la tarea de uniformar las
clasificaciones del Control Fiscal quizás no ofrezca
insalvables obstáculos.
La clasificación de esta materia debe atender a
reglas de generalidad y simplicidad, y debe hacerse con
espíritu restrictivo, y dentro de lo posible, universal.
Cualquiera que se proponga clasificar, con el propósito de
crear una interminable lista, estamos seguros que no
tendrá demasiadas dificultades. Siempre existirán
aspectos, rasgos, caracteres, modalidades y combinaciones
infinitas que como en un inmenso caleidoscopio le
permitirá crear hasta insólitas clasificaciones
carentes de seriedad científica.
Algunas de las más usuales clasificaciones del
Control Fiscal: parlamentario, legislativo, político,
constitucional, de legitimidad, de legalidad, de oportunidad, de
mérito, de sinceridad, de la probidad, de la honestidad,
previo, preventivo, perceptivo, concomitante, en curso de
ejecución presupuestaria, de compromisos, de egresos, de
ingresos, judicial, jurisdiccional, contencioso, externo,
interno, administrativo, escritural, objetivo, jurídico,
de metas, de resultados, popular, de conveniencia, subjetivo,
descentralizado, contemporáneo, analítico,
sintético, permanente, ordinario, extraordinario,
especial, general, parcial, selectivo, exhaustivo, por muestras,
jerárquico, de tutela, supremo, superior, crítico,
directo, indirecto, revisional o revisivo, total, fragmentario,
continuo, periódico,
eventual, de cuentadantes, formal, detallista, local.
Como se observará, los autores utilizan en
numerosas oportunidades términos sinónimos para
expresar conceptos diferentes y en otros casos se pretende
denominar con diversos vocablos sistemas o métodos
idénticos.
Vicente Ripa Alberdi, en su obra "El Presupuesto y su
Control", dice que "la teoría
moderna ha creado dos sistemas de fiscalización en boga en
los países más adelantados, que tienden a evitar
los males que pueden originarse y que son: el control preventivo
y el control judicial o crítico según se le ha
llamado. Una clasificación extremadamente
parca.
Alberto Arévalo, en su "Contabilidad
Gubernamental" habla de "Contralor de la Hacienda Pública"
y lo clasifica así: financiero y patrimonial, en
razón de la materia que se le aplica, externo e interno,
según los "órganos jurisdiccionales" a los que le
compete ejercerlo, de acuerdo con el momento en que se ejerce el
control, lo clasifica en "preventivo, concomitante y posterior",
de acuerdo con el alcance lo clasifica en "contralor de la
legalidad" y contralor del mérito", y luego llama al
primero objetivo y al segundo subjetivo; por la intensidad, lo
clasifica en analítico y sintético, en cuanto a la
"vía seguida", en directo e indirecto, total y
fragmentario de acuerdo al procedimiento.
Arévalo clasifica el control por "su continuidad o ritmo"
en continuo, periódico
y eventual. El control que se lleva a cabo " en el lugar de
realización de los hechos" lo clasifica como local o "in
situ" para diferenciarlo del "centralizado".
Constantín X, Sarantopoulos, en su anteriormente
comentado trabajo "Principios Generales de Control de las
Finanzas Públicas", incluido en la "Gran Enciclopedia
Helénica", crea su propia clasificación y habla de
que existe control
administrativo, control jurisdiccional y control
parlamentario, en primer lugar. Con respecto al control
administrativo, dice que es el ejercicio por órganos
de la Administración. Y califica dentro de este sistema,
como "caso típico", el del ejercicio por el "Auditor and
General Comptroller" del sistema anglosajón, a quien
equipara a los inspectores de finanzas, de contabilidad e
impuestos, que son órganos de control interno, en la
mayoría de los países. La denominación de
"administrativo" para el control ejercido por el Contralor
General de los sistemas anglosajones, trae confusión por
cuanto la mayor parte de la doctrina,, reserva el término
"administrativo" para identificar el ejercicio por la propia
Administración", o sea el interno.
Luego al hablar de "control jurisdiccional", dice que
sólo el administrativo no aportaría las necesarias
garantías "pues proviene de la misma administración
controlada", y agrega que por eso "al lado del control
administrativo" existe "un segundo control, el
jurisdiccional".
Sobre el control parlamentario, dice solamente que lo
ejerce "el parlamento", el cual, según las disposiciones
de la Constitución, "examina y vota la Ley de
Presupuesto". Es decir que según esto todo el Control
Parlamentario se reduce al previo presupuestario. Se omite
así la importante actividad contralora posterior a la
aprobación del Presupuesto, la cual concluye con el juicio
político de las cámaras sobre la gestión
ejecutiva.
En una segunda clasificación X. Sarantopoulos,
habla de Control a priori, a posteriori y concomitante. Llama al
primero preventivo, que como ya demostramos es
denominación impropia y al segundo, represivo, adjetivo
que en esta materia resulta de difícil comprensión.
En lo que se refiere al control "a posteriori", el autor limita
su alcance al examen de cuentas para que
se verifique "tanto la legalidad como la validez de las
operaciones efectuadas". Como vemos, deja fuera de esta
clasificación otras formas de control posterior,
principalmente la que realiza el Parlamento.
Como una categoría distinta de control, el autor
griego citado, analiza el "control concomitante". Explica que
éste consiste en el que se realiza durante el año
financiero "en el momento de ejecutarse las operaciones". Luego
lo refiere al control interno o "administrativo"cuando dice que
es el que realizan los inspectores financieros, pagadores y
contadores subordinados. El control "concomitante" o "en curso de
ejecución", o constituye una categoría
independiente, un "tipo" o sistema. Esta forma es, ante todo, un
procedimiento
estrechamente ligado al control previo.
El control concomitante es siempre un procedimiento,
auxiliar del sistema de control previo. Por su propia naturaleza
el control "contemporáneo" con la realización del
acto es previo a la aprobación o autorización. Y si
es previo, por cuanto el acto aún no se ha consumado, es
inoficioso y superfluo querer crear una categoría distinta
donde sólo hay una modalidad específicamente. El
control concomitante, es un procedimiento previo a la
aprobación o a la autorización, y por ello es
sólo una, modalidad del control previo.
Otra clasificación formulada por X.
Sarantopoulos, es la de "Control Interno y Control Externo",
fundamentada "en la ubicación del órgano de control
con respecto al servicio
controlado". En una definición poco clara del control
interno dice que es "el ejercido por los órganos del mismo
servicio". Y al tratar de distinguirlo de otros, dice el autor
que "el carácter distintivo de este control es el de ser a
la vez, preventivo y permanente". Hemos entendido siempre, y
así lo observamos en la práctica, que el control
interno puede ser previo y posterior. Además se manifiesta
en toda la
organización de la actividad administrativa y no
sólo u "ordinariamente" en los "establecimientos
públicos y empresas del Estado, tales como las de Electricidad, el
Organismo de Administración de Material Aliad, etc.", como
afirma el autor.
Lugo se refiere al "Control Externo",
definiéndolo como "el efectuado por organismos que no
pertenecen al mismo servicio, sino a una entidad de control
externo". Como se ve, la definición es tautológica,
incluye como parte de ella, la idea de lo definido. Tal es el
caso del control ejercido por el Contralor General o por los
miembros del "Instituto de Contadores Juramentados". Pero hacemos
notar que cuando el autor habló de Control
Administrativo", ejercido por los órganos de la
administración, dijo que era típico el realizado
por el Contralor General, funcionario, según él,
propio de los sistemas anglosajones.
Al hablar del control externo, se refiere a las
Instituciones Superiores de Control como "Cortes de Cuentas" o por el
título del funcionario principal, Contralor General.
Quedarían así fuera de la clasificación,
varias instituciones. Otra inexplicable omisión del autor
es la de excluir de la clasificación de control externo,
el que realiza el Parlamento.
Otras clasificaciones efectúa el autor citado, y
dice que en relación con su contenido se distingue el
control general, el control parcial y el control particular.
Entendemos que esta distinción obedece más que al
contenido, a la extensión. Pero, además, en nuestra
opinión, esta clasificación ya no corresponde a los
sistemas de
control, sino a los métodos o procedimientos,
aplicables a todos los sistemas.
Dentro de lo que consideramos una clasificación
de procedimientos o métodos, pero no de tipos de control,
como los califica X. Sarantopoulos, concluye hablando de Control
Permanente u Ordinario, Control completo y a título de
prueba.
El autor Honorato Sepe en su obra "La Corte dei Conti",
dice que el control puede ser clasificado en jurisdiccional y
administrativo según la autoridad que
lo ejercita y de acuerdo con el carácter extrínseco
que reviste la actividad de control. Repite luego, la
clasificación por la autoridad que
lo ejerce y dice que puede distinguirse en político (que
proviene de las Asambleas Legislativas), administrativo y
jurisdiccional. La denominación de político para
referirse, exclusivamente, al que efectúa el Parlamento es
muy general, ya que esta expresión abarca
prácticamente, en un sentido amplio, toda la actividad del
Estado. No consideramos acertado que se distinga el control que
realizan las Cámaras Legislativas del que efectúa,
por ejemplo, la propia administración, denominado
político. Todo lo relacionado con la cosa pública,
con el gobierno de los intereses de la colectividad, es
política, por lo cual se concluye que en realidad todo
sistema de control sería político, y que esta
expresión no es la más indicada para distinguir.
Más apropiado es denominarlo Control
Parlamentario.
Otra de las clasificaciones hechas por el Profesor Sepe,
es la de control ordinario y control extraordinario. Habla
igualmente de control de la legitimidad y control del
mérito, tomando como base los fines.
Con respecto al momento en que se ejercita el control,
el mencionado autor, dice que puede ser preventivo y sucesivo o
póstumo. Es uno de los autores que no ha incurrido en
clasifica, como una forma intermedia entre el previo y el
posterior, un presunto control concomitante o en curso de
ejecución.
Honorato Sepe dice que es oportuno hacer una
distinción entre control interno y externo, entendiendo el
primero como aquél ejercido en el ámbito de la
jerarquía administrativa y en virtud de poderes
jerárquicos, y el segundo, aquél desarrollado por
órganos fuera de todo ligamento de subordinación
jerárquica.
El profesor Louis Trotabas en su obra "Finances
Publiques" dice que existe un control parlamentario, un control
administrativo, que identifica con el interno realizado en
Francia por el
Ministro de Finanzas sobre la ejecución del presupuesto, y
en tercer lugar un control que denomina, a la vez administrativo
y jurisdiccional, atribuido a un órgano independiente del
gobierno y del parlamento. La Corte de Cuentas.
Se considera errónea la denominación de
control administrativo para el control interno, en razón
de que de este modo se confunde el género,
administrativo con la especie (interno). Es evidente, que el
control administrativo puede ser externo.
El control administrativo no sólo se realiza en
la propia administración, internamente, sino que un
control externo realizado por órganos de la
jurisdicción administrativa es igualmente administrativo.
El autor pareciera estar de acuerdo con esta última
afirmación cuando dice que el control ejercido por la
Corte de Cuentas es a la vez administrativo y jurisdiccional. Es
decir que pareciera admitir que el control administrativo no es
sólo el que realiza internamente el Ministerio de
Finanzas.
El autor Manuel Matus Benavente, Profesor de Derecho
Financiero de la Universidad de
Chile,
clasifica el Control Fiscal, al referirlo únicamente a la
actividad presupuestaria, en político, administrativo y
técnico- financiero. Con respecto a la
Fiscalización Política dice que es la que ejerce el
Parlamento a través de sus atribuciones fiscalizadoras
sobre los funcionarios públicos que tienen a su cargo
responsabilidades financieras. Aparte de que la
denominación de político para el control ejercido
por el Parlamento, es impropia, consideramos el concepto
transcrito, confuso y además limitado, ya que deja fuera
una amplia actividad de control parlamentario y la circunscribe a
un control sobre funcionarios.
Cuando el Profesor Matus habla de la
Fiscalización Administrativa dice que es atendida por
diversos organismos de la Administración
Financiera de cada país que tienen a su cargo la
fiscalización y aplicación de las leyes que
establecen ingresos, su recaudación, la custodia de los
fondos públicos y finalmente la tarea de cancelar los
compromisos. Independientemente del ya comentado mal uso del
término administrativo, para referirse al control interno
que aparentemente el autor quiere describir, debemos
señalar que el concepto sobre esta forma de control acusa
una lamentable tautología. Es imprecisa, por cuanto
leída con atención podemos observar términos
vagos como organismos de la Administración Financiera que
según el autor ejercen la fiscalización, pero no
sólo está sino otras actividades que no son
control, por locuaz el concepto se aparta de lo que se quiso
clasificar, distinguiéndolo.
La tercera clasificación del Profesor Matus es la
de Fiscalización Técnico- financiera, y la
determina como una labor jurídico- contable que se
desarrolla permanentemente durante la ejecución
presupuestaria. Pero observamos que a los fines de
clasificación, esta novedosa diferenciación no
corresponde a una categoría autónoma, ya que
según el concepto expresado por el autor esta labor puede
ser también Fiscalización Administrativa. Si el
principal carácter de la llamada Fiscalización-
financiera, es la labor jurídico- contable, observamos que
ésta, es común a casi todos los sistemas y no
sería nota diferenciante tampoco.
El Auditor de la Corte de Cuentas de Francia
Jacques Magnet, en su obra "La Cour des Comptes" clasifica el
control por la autoridad que lo ejerce, en control
administrativo, judicial y parlamentario. En cuanto al momento de
su ejercicio, en control previo, en curso de ejecución y
control posteriori. Por los fines del control, en control de la
regularidad y control de la oportunidad. Y por su objeto, en
control sobre los actos y en control sobre las
personas.
Con respecto a esta clasificación observamos que
habla de control administrativo, que aunque no lo define, se
deduce que lo identifica en principio con el interno. Habla
igualmente de control judicial para referirse al jurisdiccional
que como sabemos puede ser también administrativo. Sobre
estas dos formas de control y sobre el parlamentario el autor no
desarrolla explicaciones.
Con relación al control previo, se observa que el
Auditor Magnet, lo limita al ejercicio por la
Administración Activa y olvida el que corresponde al
Parlamento, u otras entidades.
Al desarrollar más adelante el autor, las
potestades de la Corte de Cuentas, incurre en una
distinción en nuestra opinión errónea y ya
comentada, al hacer separación entre un control
jurisdiccional y un control administrativo, a cargo de esta
Institución. Es decir que llama "control jurisdiccional"
el que ejerce la Corte en forma de juicio, y control
administrativo el que no es jurisdiccional.
El Profesor Mauricio Duverger, en su obra "Finances
Publiques" elabora su propia clasificación del control.
Por las personas controladas, lo clasifica en control sobre
contadores y sobre administradores, de acuerdo con el momento, en
previo, en curso de ejecución y a posteriori, por la
naturaleza de los organismos que lo ejercen lo clasifica en
"control administrativo, ejercido por los administradores", el
control jurisdiccional "ejercido por el tribunal", y "el control
político, ejercido por el Parlamento". Duverger considera
como más importante la última clasificación,
y fundamenta sobre ella su exposición.
Nuevamente señalamos nuestra inconformidad con la
denominación de control administrativo para referirse al
que ejerce la propia administración, por las razones ya
anteriormente expresadas. Con relación al controlen curso
de ejecución como categoría diferente al previo y
al posterior, expresamos nuestra inconformidad al analizar otros
autores y alegamos, entonces, que no es una categoría
autónoma, sino que es un método
auxiliar del control previo. Nuestra opinión se basa en el
hecho de que toda actividad de control ejercida antes de
perfeccionarse el acto, es control previo, cualesquiera que sean
sus modalidades. Sobre la denominación de "control
político" para calificar el ejercido por el Parlamento, al
comentar otros autores (Sarantopoulos, Sepe, Matus, etc.), nos
referimos a su impropiedad por la amplitud del término y
lo poco idóneo para distinguir. Sin embargo, cuando el
autor desarrolla esta clasificación, habla de "Control
Parlamentario", que resulta más acorde con su
naturaleza.
Algunos autores, como el Profesor René Stourm,
quien en 1889, publicó su obra "Le Budget", clasifico el
Control Fiscal, estableciendo tres modalidades de acuerdo con las
autoridades que lo ejercen: "administrativo", "judicial" y
"legislativo". El control administrativo, como lo califican
también autores más recientes, es el que realiza
internamente la administración. La clasificación de
"control judicial", la utiliza Stourm, para calificar la
función de control que ya en esa época
ejercía un órgano de la "jurisdicción
administrativa", la Corte de Cuentas. En los autores
contemporáneos esta expresión ha sido sustituida
por la de "control jurisdiccional".
Cuando el autor comentado se refiere al control ejercido
por el Parlamento, lo denomina "control legislativo". Este
término ha sido eliminado en las clasificaciones
elaboradas por autores modernos, aun cuando reemplazado en
oportunidades, por el de "control político", que es
inapropiado. El término, bastante generalizado, de control
parlamentario, es el propio cuanto la función de control
encomendada al Parlamento o Asambleas Legislativas, no tiene que
ver con la función legislativa. Esto sería aceptar
que toda la actividad del llamado "Poder
Legislativo" es "Legislación".
En conclusión, consideramos que el término
utilizado por Stourm en 1889, "control administrativo", para
distinguir el realizado por la administración
internamente, ha sido el que más fortuna ha
tenido.
7. La descentralizacion del
control fiscal no jurisdiccional
El crecimiento de los cometidos de la
Administración, paralelo al aumento de las necesidades
sociales, ha producido, aparte de la tradicional descentralización regional y local, una
abundante creación de entidades descentralizadas que en
forma de Institutos u Organismos Autónomos y de Empresas
Estatales han cambiado la fisonomía a una
Administración antiguamente caracterizada por una fuerte
centralización. A medida que la
Administración Activa ha ido descentralizándose,
por razones de división del trabajo, se ha planteado la
cuestión de si la función contralora debe seguir
este mismo ritmo como en una especie de marcha paralela con la
Administración.
Mientras que en os órganos del "Poder Central"
van separándose y adquieren una finosomía
característica y diversos grados de autonomía
frente a este "Poder" , la entidad de control necesita adaptarse
a estos cambios, y tratar como decimos, en una marcha
moderadamente paralela, de seguir los pasos de la descentralización administrativa.
Deberá hacer las necesarias modificaciones en su
estructura, procedimientos y personal para que
pueda realizar idóneamente la labor de control.
Nada obliga a que la descentralización de
funciones sea por la parte de las Instituciones de Control una
exacta copia de la operada en la Administración Activa,
por lo cuanto estos innecesario y además puede resultar
excesivo. Para evitar perjuicios a la esencia y funcionamiento
del Control Fiscal, el Legislador o los órganos encargados
de aplicar normas discrecionales sobre la
descentralización, deben actuar con la mayor prudencia y
celo, para no caer una descentralización inoficiosa
contraproducente.
La descentralización de control, puede operarse
de dos maneras: como una descontración de de funciones
otorgada a funcionarios subalternos, quienes ejercerían
las atribuciones que lo competen al Organismo en la sede de la
Entidad sujeta a control, o mediante la creación de
agencias u oficinas dotadas de facultades amplias para ejercer,
con las particularidades del caso, las actividades de Control
Fiscal que competen a los organismos centrales. Estas oficinas
podrían tener sus instalaciones en la misma sede del
organismo sometido a control, pero no necesariamente; y
quizás en algunas oportunidades, resulte provechosa una
separación material.
El establecimiento de oficinas especiales para controlar
determinadas dependencias o entidades descentralizadas ha sido
señalado en la oportunidades como inconveniente por el
alto costo que representa tener que crear pequeñas
entidades dotadas de las mismas características y medios
de control del órgano central, y por otro lado se ha
considerado negativa igualmente, la excesiva familiaridad que
puede formarse entre los funcionarios destacados en la sede y los
que trabajan en las oficinas de la Administración
controlada.
En algunos países de particular extensión
territorial, en donde las comunicaciones
resultan dificultosas, la creación de sucursales u
oficinas que ejerzan las actividades de control, que de otra
manera carecerían la celeridad, son casi una necesidad y
así se ha interpretado. Países de particular
extensión geográfica han acogido como sistema la
creación de Entidades Departamentales vinculadas a la
Institución Superior de Control, dotadas de casi todas las
facultades propias del organismo central, que conserva,
fundamentalmente, el poder de revisión de los actos y
decisión en los casos contencioso.
Las oficinas o agencias que se crearen podrían
realizar exámenes parciales sobre las cuentas presentadas
por los administradores y emitir un dictamen de carácter
provisional que podrían ser confirmado o rechazado por la
entidad por la entidad central; colaborarían en las
inspecciones, que por los métodos perceptivos las
Instituciones Contraloras, se ven obligadas realizar y serian un
permanente vínculo entre la Institución Superior de
Control y las entidades administrativas
descentralizadas.
La creación de oficina o
agencias en regiones mas o menos apartadas para agilizar el
control, debe ser analizada con vista a cada caso concreto,
tomando en consideración los más diversos aspectos
y evaluando los resultados que la aplicación de esta forma
de descentralización puede aportar.
Las relaciones de dependencia con la institución
central y el grado de delegación de funciones, son
aspectos que deben apreciarse, igualmente, en forma
casuística, las oficinas o agencia pueden estar dotadas de
facultades que vayan gradualmente desde simples auxiliares de la
entidad central, hasta independencia en muchas de sus actividades
y decisiones y en la escogencia de sus funcionarios e
inversión de crédito
presupuestarios.
Pero la forma de descentralización utilizada
más frecuentemente, por ser quizás la de menos
problemas trae
consigo es la que realiza mediante designación de
funcionarios que esporádicamente o con determinada
regularidad se trasladen a las dependencias de la
Administración Activa para efectuar "in situ" tareas de
control perceptivo o documental. En otras oportunidades la
descentralización se lleva esporádicamente para
cumplir una tarea especifica con la relación a
determinados aspectos de la actividad administrativa, tales como
licitaciones, remantes, contratos
especiales, inventario,
arqueo de caja.
El control realizado por estos funcionarios en las
sedes, ofrece una mayor garantía, más autenticidad
a los actos de control, por lo cuanto esperar a ejercerlo sobre
documentos solamente cuando éstos sean remitidos formando
parte de las cuentas, puede propiciar deformaciones,
falsificaciones de la realidad y retardos que quizás hagan
inútiles las gestiones en pro de los intereses fiscales o
que simplemente entraben la celeridad administrativa.
La relación de las actividades de Control Fiscal
por parte de las Instituciones Superiores en los organismos
descentralizados, por razones geo-políticas o por motivos
económicos, aunque está vinculada con el presente
tema será tratada especialmente en próximo
capítulo, al referirnos al control de dichos
organismo.
Podemos concluir que el control Fiscal es de gran
importancia para el desarrollo económico de cualquier
nación,
esta debe ser adaptada a las realidades de cada nación,
cuidadosamente estudiada y ser aplicada con la más
estricta disciplina, a fin de lograr los objetivos de crecimiento
económico y desarrollo que persigue.
La Contraloría General de la República
debe entender la urgencia y necesidad que tiene el país de
contar con un organismo de control fortalecido y con enorme
capacidad preventiva del delito. Bajo ese
objetivo debe revisar, de manera sostenida, los procesos
internos, las competencias y su propia estructura, para poder
precisar un marco en el cual sea posible una Nueva
Contraloría. Esa nueva realidad es producto de una
situación de crisis, en donde el complejo proceso de
cambio del
país a impuesto la
necesidad de de que se revise, a la par, la figura y concepto del
Estado y del control fiscal, de manera tal que su resultado
tenga, como meta principal, el fortalecimiento de una sociedad
democrática, bajo el impulso de parámetros de
equidad y justicia social, que no es más que el mandato
fundamental de nuestra Constitución.
Ahora bien, para ser productivos no basta con tener la
potestad del poder social que emana de la Constitución La
reestructuración y todos los proyectos
estratégicos apuntan, entonces, a fortalecer la
Contraloría General de la República, pero con un
objetivo muy claro: servir de puntal a las entidades del Estado
para cerrarle el paso a la corrupción, pues en la medida en que exista
un control vigilante, tendremos una enorme capacidad preventiva.
Debemos tener presente que todo este esfuerzo por mejorarla
gestión fiscal tendremos no sólo una Nueva
Contraloría sino un nuevo país.
- www.econoinvest.com/informacion
- www.venezuelatoday.com
- www.lyesnet.com/temasespeciales
- www.gestiopolis.com/recursos/documentos
- www.cgr.gov.ve
Trabajo enviado por
Patricia Cisneros