- La actual regulación de
las competencias municipales en materia de seguridad
pública. - La contribución municipal
al mantenimiento de la seguridad pública y la realidad
actual de las Policías Locales. - Los problemas de nuestro modelo
de seguridad. - Reforzar las competencias
municipales en seguridad ciudadana. - Ampliar las funciones de las
Policías Locales. - Una visión municipal de
las políticas de seguridad
ciudadana.
Desde diversos sectores se viene reclamando la
necesidad de otorgar un mayor reconocimiento al importante papel
que los municipios vienen asumiendo en la vida política de nuestro
país. Un buen ejemplo son algunas propuestas sobre el
Pacto Local, para incrementar las competencias y
los recursos
económicos de los municipios.
De hecho, desde el año 1993, la
Federación Española de Municipios y Provincias
(F.E.M.P.) viene reclamando la necesidad de una nueva
regulación normativa, que reconozca a la
Administración Local aquellas competencias que
está desempeñando de manera habitual, en un nivel
muy superior al contemplado por la legislación. Con ello,
lo que se pretende no es otra cosa que lograr la máxima
eficacia de
los servicios
públicos; un criterio que fue recogido por el Tratado de
la Unión
Europea en 1992, bajo la denominación de principio de
subsidiariedad, que señalaba que la prestación de
un servicio
debía corresponder a la Administración capacitada para hacerlo que
estuviera más próxima a los
ciudadanos.
Desde los Ayuntamientos se empiezan a construir las
políticas de libertad, de
solidaridad y de
igualdad.
Desde los Ayuntamientos se pueden corregir múltiples
carencias y defectos de nuestra sociedad. En
otras palabras: las ciudades son un espacio de libertad, pero
también pueden suponer un espacio de marginación y
exclusión social.
Con la defensa de esta idea no se hace otra cosa que
recoger una importante demanda
social: los ciudadanos quieren que los problemas de
su Ciudad se resuelvan en el ámbito político de su
Ciudad, el ámbito que les resulta más cercano. Y,
cuando se dice esto en relación a la seguridad,
evidentemente no se habla de los grandes problemas de la
seguridad del Estado
(narcotráfico, terrorismo,
delincuencia
organizada…). Se habla de los pequeños problemas que
afectan más directamente a la seguridad y la convivencia
en la Ciudad: pequeña delincuencia, violencia de
género,
problemáticas de jóvenes y menores, conflictos
sociales, problemas de convivencia, etc.
En definitiva se habla de problemas que solo afectan al
ámbito de la Ciudad, que deben ser priorizados y
gestionados desde la Ciudad. Y por quienes representan a la
Ciudad.
1. La actual
regulación de las competencias municipales en materia de
seguridad pública.
La legislación actual reconoce expresamente la
participación de los municipios en el mantenimiento
de la seguridad pública. Así, la propia Constitución Española, además
del reconocimiento genérico del principio de
autonomía municipal, hace una mención expresa a las
Policías Locales (artículo 148.1.22), revelando que
una parte de la seguridad pública debe estar en manos de
las Corporaciones Locales y de los Cuerpos de Policía de
que disponen.
La normativa de régimen local abunda en esta
dirección, otorgando a todos los municipios
la competencia de
seguridad en lugares públicos, ordenación del
tráfico de vehículos y personas en las vías
urbanas, extinción de incendios y el
desarrollo de
los servicios correspondientes, cuya prestación resulta
obligatoria en función
del número de habitantes de los municipios.
Dicha normativa también regula la potestad
municipal para crear Cuerpos de Policía Local,
estableciendo que existirá en municipios con población superior a 5.000 habitantes,
aunque también podrán ser creados en los de censo
inferior, con autorización previa del Ministerio
competente. Si bien, en ejercicio de su potestad coordinadora,
algunas Comunidades Autónomas han elevado el límite
para la creación de Cuerpos de Policía Local hasta
los 10.000 habitantes. Y, los municipios que no tengan
constituido su propio Cuerpo de Policía, podrán
ejercer sus competencias a través de auxiliares de
Policía Local.
La Ley
Orgánica del Poder Judicial
(art. 443), al establecer las funciones de la
Policía Judicial, que comprenden el auxilio a los Juzgados
y Tribunales y al Ministerio Fiscal en la
averiguación de los delitos y en el
descubrimiento y aseguramiento de los delincuentes, dice que
competerán, cuando fueren requeridos para prestarla, a
todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, tanto
si dependen del Gobierno central,
como de las Comunidades Autónomas o de los Entes Locales,
dentro del ámbito de sus respectivas
competencias.
Pero, seguramente, es la Ley 2/1986, Orgánica de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la norma que, de manera
más concreta, define el papel de los municipios en el
actual modelo de
seguridad pública. Así, su artículo primero
establece que La seguridad pública es competencia
exclusiva del Estado y su mantenimiento corresponde al Gobierno
de la Nación.
Si bien, las Corporaciones Locales participarán en el
mantenimiento de la seguridad pública en los
términos establecidos en la Ley Reguladora de las Bases de
Régimen Local y en el marco de esta Ley. El mantenimiento
de la seguridad pública se ejercerá por las
distintas Administraciones Públicas a través de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, entre las que se incluye a Los
Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones
Locales (artículo 3º).
Los principios
básicos de actuación y el régimen
estatutario definido por la Ley 2/1986, es común al
conjunto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y, en
consecuencia, de plena aplicación a los componentes de las
Policías Locales.
La Ley Orgánica establece el ámbito
territorial de actuación de las Policías Locales,
que deberá limitarse al municipio respectivo, salvo en
situaciones de emergencia y previo requerimiento de las
autoridades competentes. Y establece la obligación de
prestar el servicio a la Policía Local con uniforme, a
excepción de las autorizaciones otorgadas por los
Subdelegados del Gobierno.
El artículo 53 de la Ley recoge las funciones que
deberán ejercer los Cuerpos de Policía Local, que
son las siguientes:
Proteger a las autoridades locales y la vigilancia o
custodia de los edificios e instalaciones
municipales.
Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico
en el casco urbano, de conformidad con lo establecido en la
legislación de tráfico y seguridad
vial.
Instruir atestados por accidentes de
circulación en el casco urbano.
Ejercer la policía administrativa en lo
relativo a ordenanzas, bandos y demás disposiciones
municipales.
Participar en las funciones de Policía
Judicial, con carácter
colaborador a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado.
Prestar auxilio en los casos de accidente,
catástrofe o calamidad pública, participando en
los planes de Protección Civil.
Efectuar diligencias de prevención y cuantas
actuaciones tiendan a evitar la comisión de actos
delictivos, en el marco de colaboración establecido en
las Juntas Locales de Seguridad.
Vigilar los espacios públicos y colaborar con
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con la
Policía de las Comunidades Autónomas en la
protección de manifestaciones y el mantenimiento del
orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean
requeridos para ello.
Cooperar a la resolución de conflictos privados,
cuando sean requeridos para ello.
En esta materia, la Ley establece el denominado deber de
comunicación para los Cuerpos de
Policía Local, que consiste en la obligación de
informar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado sobre
las actuaciones que practiquen sobre instrucción de
atestados por accidentes de tráfico y diligencias de
prevención de la delincuencia.
Esta norma posibilita la creación de Juntas
Locales de Seguridad en los municipios que tengan constituido su
Cuerpo de Policía Local, que será el órgano
competente para establecer las formas y procedimientos de
colaboración entre los miembros de las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad competentes en el ámbito territorial del
municipio. Su presidencia corresponderá al Alcalde, salvo
que el Subdelegado del Gobierno concurra a su sesión, en
cuyo caso la presidencia será compartida con éste.
La constitución y composición de dichas Juntas
todavía están pendientes de su desarrollo
reglamentario.
Pero las competencias municipales en materia de
seguridad pública y las funciones de las Policías
Locales han sido ampliadas por otras normas
autonómicas y estatales de carácter sectorial, que
han otorgado capacidad sancionadora a los Ayuntamientos y
facultades de policía administrativa extramunicipal a sus
Cuerpos de Policía. Entre ellas cabe destacar la Ley
Orgánica 1/1992, de Protección de la Seguridad
Ciudadana, la legislación sobre animales
potencialmente peligrosos o las normativas autonómicas
sobre transporte y
espectáculos públicos y actividades
recreativas.
Para finalizar resulta obligada una amplia referencia a
las importantes competencias que otorga a las Comunidades
Autónomas el artículo 39 de la Ley, en materia de
coordinación de las Policías
Locales. A las que corresponde el ejercicio de las siguientes
funciones:
Establecer las normas-marco a las que deben ajustarse
los Reglamentos de las Policías Locales.
Establecer o propiciar la homogeneización de
los Cuerpos de Policía Local, en materia de medios
técnicos para aumentar la eficacia y colaboración
de éstos, de uniformes y de retribuciones.
Fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad de las
Policías Locales, determinando los distintos niveles
educativos exigibles para cada categoría, sin que en
ningún caso el nivel pueda ser inferior a Graduado
Escolar.
Coordinar la formación profesional de las
Policías Locales mediante la creación de Escuelas
de Formación de Mandos y de Formación
Básica.
En el ejercicio de dichas funciones, la totalidad de las
Comunidades Autónomas han promulgado sus respectivas
leyes de
coordinación de las Policías Locales y otra
normativa complementaria, han creado sus escuelas de
Policía Local y han desarrollado diferentes proyectos para
conseguir un mayor nivel de profesionalidad y
homogeneización de estos Cuerpos en sus correspondientes
ámbitos territoriales.
En algunos casos, la normativa autonómica ha
llegado a introducir nuevas funciones entre las asignadas por la
L.O.F.C.S. a las Policías Locales. Por ejemplo, en la
Comunidad de
Madrid también se encomienda a las Policías Locales
funciones de protección medioambiental y participar en
la
Educación Vial. En la de Andalucía,
condicionado al convenio previo entre la Junta y los municipios,
se plantea la posibilidad de que las Policías Locales
puedan asumir algunas de las funciones atribuidas a la
Policía Autonómica (protección de
autoridades y custodia de edificios e instalaciones
autonómicas, policía administrativa de la
Comunidad, etc.). Y en la de Cantabria, las funciones
relacionadas con el tráfico (limitadas por la Ley 2/1986
al casco urbano) se amplían a todo el término
municipal.
Otro aspecto importante es la tendencia general en las
Comunidades Autónomas a elevar el nivel de
formación académica exigido para el acceso a los
Cuerpos de Policía Local. Así, las cinco
Comunidades que han reformado recientemente sus leyes de
coordinación exigen a los aspirantes una titulación
de B.U.P. o equivalente para el ingreso en la categoría
básica de la Policía Local.
Por último, en este ámbito también
merece destacarse el abortado intento de las Comunidades
Autónomas para ofrecer solución a la
problemática de los pequeños municipios que carecen
de recursos para constituir, por sí mismos, su propio
Cuerpo de Policía Local. En diversas leyes de
coordinación (Madrid, Andalucía, Extremadura, etc.)
se reguló la posibilidad de mancomunizar los Servicios de
Policía Local, con el objetivo de
ofrecer una alternativa a estos Ayuntamientos. Sin embargo,
también diversas sentencias del Tribunal Constitucional
impidieron esta posibilidad y rectificaron tales leyes, al
considerar que no se contemplaba en la Ley Orgánica de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que forma parte del denominado
bloque de constitucionalidad.
2. La
contribución municipal al mantenimiento de la seguridad
pública y la realidad actual de las Policías
Locales.
Resulta una tarea casi imposible cuantificar el gasto
público y la atención política que dedican los
municipios españoles, en sentido estricto, al
mantenimiento de la seguridad pública. Sin embargo, si
resulta posible hacer algunas valoraciones estimativas de la
contribución municipal a la seguridad pública, como
son las siguientes:
– De un sondeo aleatorio (realizado
específicamente para este trabajo) entre diferentes
ayuntamientos españoles, comprendidos entre los 8.800 y
242.000 habitantes, se desprende una media de gasto municipal por
habitante cercana a los 50 euros/año. La cantidad
mínima registrada es de 25 euros y la máxima de 75
euros.
– Un Informe de la
Dirección General de la Policía estima el gasto de
los municipios españoles en Policía Local en una
cantidad de 180.827 millones de pts./año del año
1997.
– Ese mismo Informe cuantifica el número de
funcionarios de Policía Local existentes en España en
un número muy cercano a los 54.000, lo que supone un
porcentaje del 28,5% sobre el conjunto de los policías
públicos y sitúa a los efectivos policiales que
dependen de los municipios como el segundo colectivo policial del
país, detrás de la Guardia Civil y por delante del
Cuerpo Nacional de Policía.
– Según los datos oficiales
disponibles, solo entre los años 1995 y 1997, el
incremento del número de funcionarios de las
Policías Locales en España fue de un 12,5%. En el
territorio de la Comunidad de Madrid, se ofrecen los siguientes
datos sobre la evolución del número de efectivos de
los Cuerpos de Policía Local en la región: 5.300
funcionarios en el año 1980; 5.968 en el año 1990 y
8.500 en el año 2000. De lo que se infiere un incremento
superior al 53% entre los años 1980/2000.
– Existen Cuerpos de Policía Local en más
de 1.700 municipios, lo que supone un porcentaje del 21% del
total de los ayuntamientos españoles. Sin embargo, se
calcula que estos municipios integran una población que
supera el 87% del censo.
– En relación a su población, la distribución de municipios con Cuerpo de
Policía Local es la siguiente: el 3,3% corresponde a los
de población superior a 100.000 habitantes; el 13,3% a los
de población comprendida entre los 20.000 y los 100.000
habitantes; el 17,1% a los comprendidos entre 10.000 y 20.000
habitantes; y el 66,4% a los de población inferior a
10.000 habitantes.
– Además de los gastos en sus
propios recursos, resulta muy frecuente que los Ayuntamientos
suplan las deficiencias presupuestarias de las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado, a través de diversas
fórmulas, como: cesión de suelo para la
construcción de dependencias policiales,
reforma y mantenimiento de dichas dependencias, retirada, guarda
y custodia de vehículos de interés
policial y aportación de equipamiento administrativo
(ordenadores, fotocopiadoras, etc.).
– Al margen del gasto directo en seguridad, la totalidad
de los municipios grandes y medianos invierten muchos recursos en
el desarrollo de programas
transversales que tienen una incidencia muy importante en las
políticas de seguridad pública (violencia de
género, drogodependencias, ocio juvenil, etc.).
– Supone una realidad constatable que la
contribución municipal a la seguridad pública es
muy heterogénea: el 80% de los municipios españoles
carecen de Cuerpo de Policía Local; dos terceras partes de
los municipios con Cuerpos de Policía Local mantienen
estructuras
muy débiles que agrupan un número que oscila entre
uno y diez funcionarios, mientras que otros reúnen cientos
o miles de policías.
– A partir de los 20.000/25.000 habitantes, los
municipios, a través de sus Policías Locales,
soportan una parte muy importante del mantenimiento de la
seguridad pública. Un dato muy indicativo de la
situación en este tipo de municipios, es que la presencia
de efectivos operativos de la Policía Local en las
vías y lugares públicos resulta superior a los de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en índices
que pueden oscilar entre el 50% y el 100%.
En resumen, de todo lo anterior pueden obtenerse las
siguientes conclusiones:
1º) Parece evidente que existe una importante
contribución municipal a la prevención y el
mantenimiento de la seguridad pública del país,
que se ha incrementado desde 1986 de manera muy
significativa.
2º) Esta contribución se ha hecho
especialmente relevante en los municipios que cuentan con
población superior a los 20.000 habitantes.
3º) También parece claro que esa
aportación se produce, con toda seguridad, en un nivel
muy superior a la capacidad de decisión que actualmente
disponen los Ayuntamientos y, desde luego, en un nivel
absolutamente desproporcionado a los recursos económicos
que reciben del Estado.
4º) Por último, de esta situación
se puede deducir una importante y creciente demanda social de
respuesta a problemas de seguridad pública, dirigida
específicamente hacia los municipios y a los Cuerpos de
Policía que de ellos dependen.
3. Los problemas
de nuestro modelo de seguridad.
Desde la aprobación de la Ley Orgánica de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad han transcurrido ya 16
años. La experiencia de ese tiempo ha puesto
de manifiesto las deficiencias del modelo establecido por la Ley
que, además, ha carecido del necesario desarrollo
reglamentario en aspectos muy importantes. De otra parte, se ha
producido un cambio muy
relevante en el papel asumido por los municipios en
relación a la seguridad pública y transformaciones
esenciales en los Cuerpos de Policía que están bajo
su dependencia.
A esto hay que sumar la ineficacia y los graves errores
cometidos en los últimos años, que han contribuido
-y de manera muy importante- a disparar el incremento de la
delincuencia y a generalizar la ineficacia en nuestro sistema de
seguridad pública. El Gobierno no ha querido o no ha
sabido aprovechar los elementos de racionalización,
colaboración entre Administraciones Públicas y
coordinación policial que se incluían en la Ley de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que contó con un amplio
consenso político e institucional. Al contrario, frente a
la eficiencia y la
corresponsabilidad, se ha optado por la política de
imagen del
Ministerio de Interior, aún a costa de contribuir a la
confusión, despreciar la colaboración del Estado
con otras Administraciones Públicas y disparar los
índices de criminalidad.
El mejor exponente de esta sinrazón ha sido el
denominado Programa
Policía 2000 y su denominada Policía de Proximidad,
que se desarrolló sin contar con los Ayuntamientos, en
clara invasión del ámbito de competencias
municipales y en detrimento de otras funciones que solo
podían ser bien desarrolladas por el Cuerpo Nacional de
Policía. Y algo muy parecido está ocurriendo con el
Plan (2002) de
Lucha contra la Delincuencia recientemente aprobado.
Además, en esa misma línea de
actuación, el Gobierno ha sido incapaz de articular
políticas de seguridad eficaces para responder a problemas
de seguridad que han despertado una gran sensibilidad
social.
En este sentido, un buen ejemplo de su política
ha sido la "respuesta" ofrecida a la violencia de género,
que se ha articulado a través de la creación (en
cada provincia) de pequeños equipos especializados en el
Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil, que
resultan totalmente incapaces de abordar tan amplio territorio y,
además, han funcionado totalmente al margen de los
programas desarrollados por los Ayuntamientos, que pretenden
ofrecer una respuesta integral a este grave problema. Situaciones
muy parecidas se reproducen en las problemáticas
relacionadas con los jóvenes y los menores (violencia
escolar, vandalismo urbano, ocio juvenil, etc.) que
despiertan gran preocupación y alarma social y carecen de
respuestas eficaces desde la seguridad del Estado.
Todo ello ha contribuido a poner en cuestión el
actual sistema y plantea la necesidad de abordar -cuanto antes-
reformas de importancia. Así, desde la perspectiva
municipal, entre los principales problemas del actual sistema de
seguridad pública podemos destacar los
siguientes:
El modelo español no
ha conseguido articular la corresponsabilidad entre las
Administraciones Públicas.
Desde la perspectiva de un modelo de Estado
descentralizado, como es el diseñado por nuestra
Constitución, no cabe otra opción que establecer un
sistema de seguridad de responsabilidad compartida entre las diferentes
Administraciones Públicas. Y ese modelo no puede basarse,
exclusivamente, en la existencia de Cuerpos de Policía que
dependan de cada una de las Administraciones.
Ninguna Administración
Pública, disponga o no de su propia Policía,
puede declararse irresponsable en materia de
seguridad.
Deben articularse políticas y planes de seguridad
del Estado para abordar los principales problemas, que deben
concretarse y desarrollarse en todas las Comunidades
Autónomas y en todos los Municipios, además de los
planes y programas específicos que se elaboren desde las
administraciones territoriales. Y todas estas acciones deben
ejecutarse por el conjunto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
en el ámbito de sus respectivas competencias y bajo el
principio de subsidiariedad.
La construcción de un nuevo sistema
público de seguridad debe basarse en la
colaboración y coordinación activa entre las
Administraciones y la coordinación y la
colaboración efectiva entre todas las policías
públicas.
Y esa base solo puede construirse a través de
órganos políticos como los instaurados por la Ley
de 1986 (Consejo de Política de Seguridad, Juntas de
Seguridad de las Comunidades Autónomas y Juntas Locales de
Seguridad), en los que debe incluirse la representación de
todas las Administraciones Públicas y no solo de aquellas
que cuentan con Cuerpo de Policía competente en el
respectivo ámbito territorial. Además, dichos
órganos políticos deben complementarse de otros
específicos, para garantizar la ejecución de las
políticas definidas en los mismos y la colaboración
interpolicial.
España carece de políticas
públicas para responder a la inseguridad
ciudadana.
El incremento de la delincuencia violenta, el desarrollo
de la delincuencia organizada, la incidencia de las
drogodependencias en la inseguridad, la violencia de
género, las problemáticas juveniles y de menores,
el vandalismo urbano, la seguridad vial, etc., son problemas que
requieren la elaboración de políticas integrales y
transversales, a través de programas y planes de
actuación, que deben articularse con la
participación de todas las Administraciones
Públicas y ejecutarse, entre otros servicios
públicos, a través de sus Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad.
Abandonar radicalmente la actual política de
imagen del Ministerio de Interior, y sustituirla por
políticas integradoras, consensuadas y efectivas es una
necesidad perentoria del Estado Democrático.
La actual distribución de competencias entre
las Administraciones Públicas ni es adecuada, ni responde
a las demandas sociales.
La actual distribución de competencias en
materia de seguridad presenta dos problemas fundamentales: por un
lado, liga excesivamente la competencia de una
Administración a la existencia o no de Cuerpos de
Policía propios y, por otro, no se ha establecido sobre la
base de la lealtad y la cooperación institucional, sino de
la desconfianza hacia las Administraciones
territoriales.
En un sistema como el que proponemos cada
Administración debe asumir aquellas competencias que
está en mejores condiciones de asumir. Y todos se
responsabilizan y todos trabajan para todos. El Estado,
como principal titular constitucional de las competencias
securitarias, tiene la responsabilidad de impulsar y garantizar
el funcionamiento global del sistema y las administraciones
territoriales, en función de sus respectivas competencias,
de contribuir lealmente a su buena marcha.
Tutelas imposibles, como otorgar la copresidencia de las
Juntas Locales de Seguridad a los Subdelegados del Gobierno, o
que éstos dispongan de la facultad de autorizar el trabajo no
uniformado de las Policías Locales (restando o hurtando
evidentes competencias municipales) dejan de tener sentido desde
esta perspectiva.
Las funciones asignadas actualmente a las
Policías Locales o resultan excesivas o suponen un
importante desaprovechamiento de recursos.
La experiencia ha venido a demostrar que ha constituido
un error establecer exactamente las mismas funciones para todos
los Cuerpos de Policía Local. Las policías
existentes en los pequeños municipios son incapaces de
cumplir con el mandato legal, mientras que supone un verdadero
derroche de recursos y una gestión
ineficiente de la seguridad mantener funciones tan limitadas en
los municipios grandes y medianos.
Con el marco normativo actual no se ofrecen
alternativas a los pequeños municipios.
Un nuevo sistema de seguridad debe ofrecer
alternativas a los pequeños Ayuntamientos, para el
adecuado ejercicio de sus competencias en materia de seguridad.
La mejor alternativa es posibilitar la mancomunización de
servicios de Policía Local bajo determinados criterios, o
bien generalizar la constitución de Policías
Autonómicas con cierta dependencia funcional de los
Alcaldes en el ámbito rural.
Se está construyendo un modelo de excesiva
heterogeneidad entre las Policías Locales.
El modelo actual ha descargado en las Comunidades
Autónomas las políticas de coordinación y
homogeneización de las Policías Locales. Esto ha
provocado la construcción de modelos muy
distintos, que pueden afectar a los niveles de calidad del
servicio que se presta a los ciudadanos. Las manifestaciones
más claras de este problema afectan al nivel de la
formación básica de los aspirantes y a la estructura
jerárquica de estos Cuerpos, que deberían ser
objeto de regulación básica por el
Estado.
No son proporcionales los recursos económicos
que los Ayuntamientos reciben del Estado en relación a su
contribución a la seguridad pública.
Como ya se ha dicho, la contribución municipal a
la prevención y el mantenimiento de la seguridad ciudadana
es muy superior a los recursos que reciben del Estado. Resulta
absolutamente urgente y necesario desarrollar una política
decidida de aportación de recursos económicos de la
Administración Central y las Comunidades Autónomas
a los Ayuntamientos, bajo determinados criterios, entre los que
se debe destacar el número de policías locales y
las funciones asumidas por estos Cuerpos.
El modelo actual desprecia un elemento esencial para
articular las políticas de seguridad pública: la
participación ciudadana.
La legislación actual no impulsa ni regula la
participación ciudadana en la definición de las
políticas públicas y en el control de la
gestión de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Esta
situación contribuye a incrementar una ceremonia de la
confusión. Así, muchas veces, se invita a
participar a entidades ciudadanas en las Juntas Locales de
Seguridad, cuando son órganos destinados a articular la
colaboración entre las Administraciones Públicas y
la coordinación policial. De esta manera, ni se hace una
cosa, ni la otra. Todo lo contrario: se evita una
colaboración eficaz entre el Estado y los Ayuntamientos y
se hurta a los ciudadanos el derecho a participar en la
elaboración y control de las políticas que afectan
directamente a su calidad de
vida.
4. Reforzar las
competencias municipales en seguridad ciudadana.
Cada vez más, se constata la necesidad de actuar
en determinados problemas de manera rápida y decidida en
el ámbito de la Ciudad. Por eso, la F.E.M.P. viene
reclamando, de manera reiterada, que sean los Alcaldes los que
tengan una autoridad
reconocida y ejecutiva en la coordinación de los Cuerpos y
Fuerzas de Seguridad que actúan en su territorio (en
perfecta coordinación con las Autoridades de las otras
administraciones), para abordar los problemas que afectan
directamente a los municipios.
Ahora bien, como ya se ha dicho, en el ámbito
municipal existe una situación de desigualdad muy
importante, que debería ser tenida en cuenta para la
asignación de competencias a los Ayuntamientos. Entre los
más de 8.000 municipios españoles, se encuentran
grandes ciudades, con millones o cientos de miles de habitantes ,
mientras que otros municipios sólo reúnen algunas
decenas de vecinos. Así, los pequeños municipios se
encuentran con unas competencias que difícilmente pueden
asumir y, por el contrario, las grandes tienen unas competencias
que están muy por debajo de su capacidad institucional y
de respuesta a los problemas de seguridad que los ciudadanos les
demandan.
Desde esa perspectiva, proponemos la adopción
de las siguientes medidas, para reforzar el papel de los
municipios en materia de seguridad ciudadana y mejorar el actual
sistema de seguridad pública:
1. Atribuir a los Alcaldes la condición de
Autoridad competente en materia de seguridad ciudadana, en
aquellos municipios de población igual o superior a los
20.000 habitantes y mantener la situación actual en
aquellos municipios de censo inferior.
2. Posibilitar la mancomunización del servicio de
Policía Local en los pequeños ayuntamientos, como
la fórmula más adecuada para abordar las
necesidades de seguridad municipal en ese ámbito. O,
alternativamente, generalizar la constitución de
Policías Autonómicas, con cierta dependencia
funcional de los Alcaldes en los municipios del ámbito
rural.
3. Impulsar y desarrollar las Juntas Locales de
Seguridad, como verdaderos órganos de colaboración
entre Administraciones en el ámbito local y de
coordinación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que
actúen en los municipios, bajo la presidencia única
del Alcalde. Los acuerdos adoptados en las Juntas deben tener la
condición de vinculantes para las partes y los Alcaldes
deben asumir la facultad de velar por su cumplimiento.
4. Otorgar a los Alcaldes la responsabilidad de proponer
a las Juntas Locales las políticas de seguridad
específicas para desarrollar en sus municipios y de asumir
e impulsar la ejecución de las políticas
diseñadas desde ámbitos territoriales
superiores.
5. Atribuir a los Alcaldes la competencia de autorizar
la actuación no uniformada de los componentes del servicio
de Policía Local, para el ejercicio de sus
funciones.
6. Favorecer la adopción de acuerdos
estandarizados entre los Cuerpos de Seguridad que actúan
en un mismo territorio y de éstos con otros servicios
públicos, para desarrollar planes y programas
conjuntos de
prevención y actuación.
7. Incrementar los recursos económicos de los
Ayuntamientos en relación a su nivel de responsabilidad
competencial en materia de seguridad ciudadana, para garantizar
la prestación de un servicio acorde a estándares
mínimos previamente establecidos.
8. Impulsar la suscripción de un Pacto
Institucional por la Seguridad en los municipios, para formalizar
y concretar, en cada caso, las formas y compromisos de
colaboración y participación de las
Administraciones Públicas, Central, Autonómica y
Local, sentando las bases de un sistema coordinado y permeable de
la seguridad pública en el ámbito
municipal.
5. Ampliar las
funciones de las Policías Locales.
Una tendencia generalizada en nuestro sistema es la
incorporación progresiva y creciente de responsabilidades,
funciones y competencias a los Servicios de Policía Local,
que son asumidos a través de tres distintas vías:
por un lado, la aprobación de normas administrativas por
administraciones extramunicipales, que afectan casi en exclusiva
a estos Cuerpos; por otro, por un reparto tácito, motivado
por las deficiencias o la dejación de funciones de los
Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado; un último
factor es la demanda social, que entiende muy poco de repartos
legales y se basa en la proximidad para exigir a las
Policías Locales la solución de muchos problemas,
que ve comprendidos en el ámbito de los problemas que
deben responder los servicios municipales.
Esta es una realidad innegable a la que debe darse
forma, establecer límites y
distribuir competencias, con el objetivo último de ofrecer
a los ciudadanos el mejor servicio posible, bajo los criterios de
eficacia y eficiencia.
Desde esta perspectiva y en consonancia con las
propuestas recogidas en el apartado anterior, además de
las funciones actualmente atribuidas a las Policías
Locales, proponemos ampliar sus funciones en los municipios de
población superior a los 20.000 habitantes, siguiendo los
siguientes criterios:
– Ampliar su ámbito territorial de competencias a
todo el término municipal, excepto en las vías que
son titularidad del Estado.
– Extender sus funciones a las problemáticas
relacionadas con los conflictos urbanos que, por proximidad al
entorno familiar, escolar y de convivencia, generan alarma social
y demandan una respuesta integral que también requiere de
la actuación policial.
– Extender sus funciones a las problemáticas e
infracciones penales relacionadas con el entorno
doméstico, atendiendo la problemática de la mujer, menores
y mayores.
– Extender sus funciones a las problemáticas
medioambientales, tanto en el ámbito penal como en el
administrativo.
– Extender sus funciones a todas las infracciones
penales relacionadas con la seguridad del tráfico y las
asociadas a las mismas.
– Extender sus funciones a los conflictos cuya
génesis y desarrollo se radique, de forma estática y
continuada, en el ámbito de la ciudad, despierten la
sensibilidad social y conlleven la alteración de la
convivencia.
– Otorgar a estas Policías Locales pleno
carácter de Policía Judicial, en el ámbito
de sus funciones.
– Establecer sistemas que
garanticen, de manera automática, el transvase de la
información obtenida por las
Policías Locales a los bancos de datos
estatales, y el acceso a los mismos de éstas, con las
restricciones que sean imprescindibles para resguardar la
seguridad del Estado.
6. Una visión
municipal de las políticas de seguridad
ciudadana.
La estructura plural de nuestro sistema de seguridad es
un valor crucial
que se debe potenciar y reforzar, no sólo porque
así lo exige la naturaleza
descentralizada de nuestro Estado, sino también porque la
experiencia demuestra que son los sistemas vinculados a la
proximidad de la gestión -plurales y más
descentralizados- los que mejor permiten la ejecución de
políticas públicas integrales basadas en la
protección de los derechos y libertades y en
la potenciación de los aspectos preventivos,
participativos, y de solidaridad, y no sólo en los
aspectos puramente reactivos.
Pero la pluralidad, ciertamente, no puede dar resultados
adecuados si no va acompañada de una distribución
efectiva de competencias, de coordinación y de lealtad
institucional, con el fin de evitar contradicciones, duplicidades
o lagunas de actuación policial.
La criminalidad y la inseguridad son hoy una
preocupación importante de los ciudadanos. Con el
crecimiento de la violencia y la inseguridad, las tensiones y los
conflictos urbanos están cada vez más presentes en
las políticas de las administraciones locales.
El desorden urbano, se manifiesta sobre todo en las
zonas más marginales de nuestras ciudades. Frente a un
paro crónico, que agrava la pobreza y a la
exclusión social, que tocan, cada vez más, a gran
parte de la población, son necesarias políticas
urbanas integradoras, y estrategias para
intentar actuar sobre las causas de la delincuencia y de la
inseguridad. Por eso, las políticas de prevención y
desarrollo
social deben ser siempre el vértice de cualquier
experiencia innovadora y progresista.
Así, en cualquier política de desarrollo
urbano la seguridad debe ser contemplada en toda su globalidad y
complejidad, con el conjunto de los actores: políticos,
económicos, sociales, educativos, asociativos,
urbanísticos, judiciales y policiales. Es necesario la
unión de las prácticas institucionales, la descentralización de los lugares de
decisión y las políticas de proximidad de los
sistemas de acción.
Desde una perspectiva local, la planificación de la seguridad ha de tener
una visión integral. Es necesario desarrollar
políticas transversales que contribuyan a la
modificación de la percepción
de la inseguridad. Hay una seguridad física, una seguridad
urbana, una seguridad patrimonial y social, que mediante
políticas transversales pueden conseguir una convivencia
tranquila en nuestras ciudades.
En otras palabras, todas las políticas son
tributarias de las políticas de seguridad. La complejidad
de los fenómenos delictivos, la aparición de nuevos
comportamientos y el impacto que tienen en la sociedad obligan a
elaborar un modelo de intervención pública que sea
capaz de modular las respuestas institucionales y comunitarias en
la seguridad, desde una perspectiva de recuperación
social.
Pero, para ello, es necesario partir de un sistema de
seguridad coordinado, donde exista una integración de autoridades y una
integración de la actuación policial. Es una tarea
difícil pero necesaria, si queremos racionalizar un
servicio básico fundamental, que sobretodo afecta a
nuestros barrios y ciudades.
En resumen, tanto el modelo de seguridad como las
políticas públicas a aplicar en el ámbito
municipal, deben desarrollarse inspiradas en los siguientes
principios básicos:
– Prevención. Solo las políticas basadas
en la prevención pueden anticiparse al problema de la
inseguridad, detectándolo en su génesis y no en su
plasmación.
– Proximidad. Solo un estrecho contacto con la realidad
social permite detectar los problemas y diseñar modelos y
políticas que den respuesta a las necesidades. Es la
Administración más próxima a los ciudadanos
la que está en mejores condiciones para afrontar y
resolver sus propios problemas.
– Participación. La incorporación de la
participación ciudadana al sistema elevará el grado
de responsabilidad por parte de los usuarios del sistema de
seguridad.
– Coordinación. En el sistema de seguridad que
propugnamos, la coordinación es un aspecto fundamental
para lograr eficacia y eficiencia en la actuación de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
– Solidaridad. Las políticas de seguridad
deben partir de las causas sociales que producen inseguridad. Por
eso, los aspectos preventivos de la marginalidad
deben ser contemplados en los planes de prevención y
seguridad que se desarrollen en el municipio.
– Calidad. La actividad fundamental de los municipios
consiste en la prestación de los servicios
públicos. Debe existir el compromiso de garantizar la
calidad de dichos servicios, estableciendo compromisos
públicos de las instituciones
con los ciudadanos.
a) Políticas de
prevención.
Desde una perspectiva local y próxima a los
ciudadanos, las políticas de prevención de la
inseguridad ciudadana son un instrumento fundamental para
garantizar el mantenimiento de la calidad de vida en las ciudades
y, en consecuencia, deben convertirse en el vértice del
sistema municipal de seguridad.
Dichas políticas deben abordarse desde aquellas
administraciones que poseen los recursos adecuados para
garantizar un tratamiento transversal, entendiendo la
delincuencia como un fenómeno con causas
pluridimensionales y que requiere respuestas multidisciplinares.
Y es el Municipio (a través del conjunto de sus servicios
públicos) la Administración que posee las mejores
condiciones posibles para desarrollar las políticas de
prevención de la delincuencia.
La actual política del Gobierno, que obvia las
políticas de prevención, está en la
génesis del sentimiento de exclusión social,
criminalización de la pobreza y de la
inmigración. También es la causante
de una sociedad más violenta y endurecida, en la que los
sectores más desprotegidos son víctimas de una
división social inaceptable.
Buena parte de los problemas que tienen una fuerte
incidencia en la seguridad ciudadana, como la marginalidad, la
inmigración, las drogodependencias, la violencia y el ocio
juvenil, el vandalismo urbano, la violencia de genero, etc., son
problemas que no tienen una solución estrictamente
policial, sino que requieren ser abordados de manera integral, a
través de políticas integrales.
Las políticas de prevención deben
tratarse, en una primera fase de abordaje, como el medio de
acceder al conocimiento
de las problemáticas que afectan a la seguridad ciudadana
. Necesariamente deberán incluir un diagnóstico previo, estudiando diversos
factores, como la premarginalidad, marginación social,
indicadores
del riesgo,
inseguridad subjetiva, acciones multidisciplinares preventivas
(policiales, socio-económicas, educativas,
urbanísticas, culturales, etc.).
Por último, las políticas preventivas debe
encardinarse en la modificación de los entornos afectados
paliando las disfuncionalidades que se originan en el crecimiento
de nuestras ciudades, poniendo el acento en aquellos sectores de
riesgo social y muy especialmente en la juventud, que
padece situaciones complejas de paro, fracaso escolar, habitat en
barrios marginales, falta de perspectivas, etc.
En concreto, se
propugna el desarrollo de las siguientes políticas de
prevención en el ámbito municipal:
– Programas de integración y prevención de
problemas multiétnicos, favoreciendo la plena
integración de los colectivos inmigrantes.
– Programas de lucha contra la violencia de
género, dando un tratamiento integral a la atención
de este fenómeno.
– Programas de prevención de la violencia
infanto–juvenil, con especial atención a la
prevención de los comportamientos asociales en el entorno
socioescolar.
– Programas de prevención del racismo y la
xenofobia en las etapas escolares de primaria y
secundaria.
– Programas de educación en valores y
convivencia entre la población escolar.
– Políticas de prevención del vandalismo
urbano y de medidas educativas que favorezcan su
evitación.
– Auditorías de Seguridad, que coadyuven al
pleno conocimiento de la incidencia que la inseguridad tiene en
el bienestar social y la calidad de vida en las
ciudades.
– Integración de los conceptos de seguridad y
prevención en la planificación urbanística,
favoreciendo el diseño
de espacios que favorezcan la convivencia y adaptando los
espacios públicos a las necesidades sociales. Se
aprobarán estándares de seguridad en la
planificación urbanística de las ciudades siendo
incorporados a los Planes de Ordenación Urbana.
– Las nuevas formas de ocio y las problemáticas
que llevan asociadas deben ser tratadas con políticas y
programas que den respuesta a las demandas de los jóvenes
y contribuyan a la convivencia urbana. Para ello deberán
desarrollarse programas de ocio de calidad y de ocio
alternativo.
– Programas de prevención de las
drogodependencias.
– Programas integrales de protección a los
mayores, que den respuesta, entre otros, a los graves problemas
que este colectivo tiene en el ámbito de la
seguridad.
b) Políticas de proximidad.
Como ya se ha dicho, los sistemas vinculados a la
proximidad de la gestión pública, plurales y
descentralizados, son los que mejor responden y permiten la
ejecución de las políticas públicas de
seguridad ciudadana. Solo desde los Ayuntamientos se puede
desempeñar un papel crucial en la mejora, la eficacia y la
eficiencia de las políticas de prevención, con el
valor añadido del pleno conocimiento de la realidad social
y de la evolución del fenómeno de la
delincuencia.
En consecuencia, pretender que desde la
Administración del Estado se desarrollen programas de
proximidad, supone desconocer la norma más elemental de
gestión pública. El fracaso del Programa
Policía 2000, es la muestra
más clara de la inoperancia y desconocimiento de lo que
deben ser las políticas de proximidad en materia de
seguridad ciudadana.
Así debe ser la Administración más
próxima al ciudadano y a sus problemas la que desarrolle e
implante políticas de proximidad, como las que se proponen
a continuación:
– Los programas de Policía de Proximidad deben
desarrollarse a través de las Policías Locales, en
contacto directo y estrecho con los ciudadanos y la
problemática urbana, a través de las siguientes
acciones:
* Desarrollar la Policía de Barrio o de
Distrito, como gestores de la seguridad y de la
prevención, aplicando los conceptos de integralidad y
transversalidad.
* Crear unidades de convivencia, que contribuyan la
prevención del delito y la
mediación en los conflictos ciudadanos.
* Asumir las funciones de Policía
Turística en aquellos municipios donde esta actividad
constituya un modo de vida y fuente de riqueza para la
ciudad.
* Liderar los programas de trabajo en coalición
de prevención de la delincuencia, planificando,
desarrollando e implantando las acciones en los barrios y
distritos.
– Las Policías Locales deben ser contempladas
como Policía Judicial al servicio de la Justicia de
Proximidad.
– Las Policías Locales deben tener capacidad para
dar respuesta al pequeño y próximo delito de la
ciudad, que supone la base de la intranquilidad
urbana.
c) Políticas de participación
ciudadana.
El concepto de
responsabilidad compartida no sólo debe aplicarse al
ámbito institucional, sino que también debe
extenderse a los ciudadanos a través de sus entidades
representativas. Porque la seguridad es un problema de todos y
porque los ciudadanos tienen derecho a disponer de un marco de
participación en la elaboración de las
políticas de seguridad y a evaluar la gestión
realizada por las diferentes administraciones y policías
públicas. En otras palabras: tienen derecho a opinar y a
valorar como se emplean los recursos que se obtienen de sus
impuestos.
En otras palabras, defendemos una gestión de la
seguridad transparente y hecha de cara a los ciudadanos. Al
contrario que las políticas ocultistas, cicateras, y
obstruccionistas que se han seguido en los últimos
años, despreciando la participación, no sólo
de los ciudadanos, sino también de sus representantes
legítimos en las diversas instituciones.
Para ello, proponemos el desarrollo de políticas
de participación a través de las siguientes
medidas:
– Recuperación de los Consejos Locales de
Seguridad, como foros de participación, discusión,
canalización de propuestas de políticas
públicas y evaluación
de programas.
– Impulso y desarrollo de Pactos Cívicos por la
Convivencia, buscando la participación, e incluso
la cogestión, de los programas de prevención
municipales.
– Constitución de Departamentos Técnicos
de Prevención, como organismos impulsores de las
políticas de prevención y catalizadores de la
participación ciudadana en los barrios y
distritos.
d) Políticas de
coordinación.
La coordinación constituye hoy en día el
punto más oscuro de la penosa situación de la
seguridad pública, y quienes más lo padecen son los
municipios. La dispersión de los cuerpos policiales, que
operan con graves deficiencias de coordinación, unida a la
opacidad informativa del Estado, ha impedido una política
efectiva en materia de seguridad.
La coordinación debe ser pues un elemento
estructural en un sistema en el que coexisten y participan
diversos cuerpos policiales presentes en un mismo territorio. Y
las políticas de coordinación y colaboración
deben afectar a las diversas autoridades y cuerpos
policiales.
La articulación de los sistemas de
coordinación entre las diferentes Administraciones
Públicas con responsabilidades en materia de Seguridad
Ciudadana es posible a través de los organismos
instaurados por la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad. Para ello, se hace necesario la puesta en marcha de
los órganos de coordinación no constituidos,
generalizar y revitalizar los existentes y posibilitar la
participación de las Administraciones
excluidas.
Con el objeto de profundizar en la coordinación
como concepto siempre presente en las políticas de
seguridad ciudadana, se propone:
– La inmediata constitución del Consejo de
Política de Seguridad y de su Comisión de Expertos,
incluyendo entre sus componentes a los representantes de la
Federación Española de Municipios y
Provincias.
– La constitución de las Juntas de Seguridad en
todas las Comunidades Autónomas, incluso en aquellas que
no disponen de policía autonómica, incluyendo a los
representantes de las asociaciones de municipios existentes en
las mismas.
– El desarrollo reglamentario y el impulso decidido de
las Juntas Locales de Seguridad, bajo la presidencia única
del Alcalde, incluyendo a las Comunidades Autónomas aunque
no dispongan de Cuerpo de Policía propio.
– Estandarización de Convenios de
Colaboración Interpolicial, para facilitar que los cuerpos
de seguridad mantengan una permeabilidad de la
información, básica para el desarrollo y
evolución de las políticas de seguridad ciudadana y
la coordinación policial.
– Favorecer e impulsar la existencia de dependencias y
sistemas logísticos comunes y de protocolos de
actuación armonizados, de los cuerpos policiales que
actúan en un mismo territorio.
e) Políticas de solidaridad.
Pieza clave en las modernas políticas de
prevención son las acciones que, desde las
administraciones públicas, se llevan a cabo en materia de
solidaridad social desde una doble vertiente: la adecuada
acción jurídico-penitenciaria, que suponga reforzar
las acciones de reinserción de los delincuentes y, de otra
parte, la atención a las víctimas del delito,
reparadora de los daños sufridos.
La reinserción de los delincuentes y la
atención a las víctimas no son cuestiones
autónomas, sino que están ligadas por
interacción de sus efectos. Favoreciendo la
inserción y rehabilitación de los delincuentes se
evita la reincidencia y la nueva victimización, y ayudando
y favoreciendo a las víctimas de delitos se facilita la
adhesión de los ciudadanos a una política criminal
que rehabilita e integra al delincuente en la
sociedad.
Por ello, las políticas de solidaridad,
deberán encaminarse a:
– Potenciar los Servicios Municipales de Atención
a las Víctimas, con todo un entramado de apoyo asistencial
de los recursos sociales del Municipio.
– Desarrollar programas de atención integral y
rehabilitación de los sectores de población con
riesgo social: mujeres, ancianos, jóvenes y niños.
– Impulsar políticas y programas municipales de
mediación extrapenal, en una perspectiva reeducadora, para
que los autores de conductas asociales puedan modificar
hábitos y conductas transgresoras.
– Definir una respuesta rehabilitadora eficaz para los
delincuentes primarios, especialmente los más
jóvenes, en el marco de la Ley del Menor y en
colaboración con los servicios sociales próximos al
ciudadano.
– Impulsar un Convenio-Marco de la Administración
de Justicia y las Corporaciones Locales, para promover medidas
alternativas al internamiento en prisión y cumplimiento de
las penas en beneficio de la sociedad.
f) Políticas de calidad.
Los ciudadanos, cada vez con más insistencia,
exigen de la Administración que los servicios
públicos funcionen y que funcionen bien. En definitiva,
los ciudadanos demandan un mínimo nivel de calidad de los
servicios, quedar satisfechos de su utilización y no ver
frustradas las expectativas que tenían depositadas en los
mismos. La seguridad pública no debe ser ajena a esta
tendencia de mejora continua de un servicio tan necesario como
esencial para la comunidad.
Para conseguir este objetivo, proponemos desarrollar
desde los Ayuntamientos las siguientes acciones:
– Desarrollo de Planes de Calidad y de Mejora de los
Servicios Policiales.
– Explicitación pública de los compromisos
de mejora de los servicios de seguridad ciudadana, fijando
estándares mínimos de calidad.
– Generalización de las Cartas de
Servicio en las Policías Locales, estableciendo
compromisos públicos de prestación de un servicio
de calidad.
- Mejora de la capacitación policial a través de
planes de formación conjuntos y adaptados a las nuevas
forma de delincuencia y conflicto
urbano.
José Fco. Cano de la Vega (1)
Es Oficial-Jefe de la Policía Local de
Fuenlabrada (Madrid)
Leonardo Lafuente Valentín (2)
Es Director de Seguridad Ciudadana del
Ayuntamiento de Alcobendas (Madrid)