- El significado de
burocracia - Modelo
burocrático - Obra de Max
Weber - Max Weber y la teoria de la
burocracia - Fundamentos del pensamiento
weberiano - Las características del
modelo burocrático weberiano - Ventajas de la
burocracia - El problema de la
organización y la burocracia según
Weber - Efectos de la
burocracia - El grado de
burocratización - Críticas al modelo
burocrático - Las disfunciones del modelo
burocrático de Weber - El impacto de la burocracia en la
administración - Aplicaciones del modelo weberiano
en la empresa moderna - Sindrome de
burocratización - Conclusiones
Max Weber en sus
escritos dice:
"La experiencia tiende a demostrar universalmente que el
tipo de Organización administrativa puramente
burocrático, es decir, la variedad monocrática de
burocracia es,
desde un punto de vista técnico, capaz de lograr el grado
más alto de eficiencia, y en
este sentido es el medio formal más racional que se conoce
para lograr un control efectivo
sobre los seres humanos. Es superior a cualquiera otra forma en
cuanto a precisión, estabilidad, disciplina y
operabilidad. Por tanto, hace posible un alto grado en el
cálculo
de resultados para los dirigentes de la
Organización y para quienes tienen relación con
ella. Finalmente, es superior tanto en eficiencia como en el
alcance de sus operaciones, y es
formalmente capaz de realizar cualquier tipo de tareas
administrativas".
1.- EL SIGNIFICADO DE
BUROCRACIA
La palabra (burocracia) parece que ha tenido siempre un
cierto carácter
despectivo; se dice que deriva de una combinación un tanto
vaga de raíces grecolatinas y francesas.
El término latino burrus, usado para indicar un
color obscuro y
triste, habría dado origen a la palabra francesa
«bure», utilizada para designar un tipo de tela
puesta sobre las mesas de oficinas de cierta importancia,
especialmente públicas. De ahí derivaría la
palabra «bureau», primero para definir los
escritorios cubiertos con dicho paño, y posteriormente
para designar a toda la oficina.
A un ministro del gobierno
francés del siglo XVIII, se le atribuye la
acuñación de la voz «bureaucratie» para
referir, en un sentido más bien sarcástico, a la
totalidad de las oficinas públicas. Evidentemente, la
palabra «burocracia», derivada de "bureaucratie",
lleva implícitos dos componentes lingüísticos:
«bureau»: oficina y «cratos»: poder. Por lo
tanto, la voz de marras apela a la idea del ejercicio del poder a
través del escritorio de las oficinas públicas. Sin
embargo, el término burocracia al decir de otros autores,
fue acuñado por el propio Weber, quien lo hizo derivar del
alemán «büro», que también
significa "oficina". En este sentido, para Weber, una burocracia
es una gran organización que opera y funciona con
fundamentos racionales.
El término "burocracia" ha pasado a formar
parte del lenguaje
cotidiano. Preferentemente se le usa en el ámbito de las
organizaciones
públicas que constituyen al Estado,
olvidando que las burocracias, en cualquiera de sus sentidos,
operan también en el sector privado.
El propio Weber consideró a la burocracia como un
tipo de poder y no como un sistema social.
Un tipo de poder ejercido desde el Estado por
medio de su "clase en el poder", la clase dominante.
El aparato organizatorio es el de la burocracia, un
marco racional y legal donde se concentra la autoridad
formal en la cúspide del sistema. Los medios de
administración no son propiedad del
administrador
intermediario. Sus competencias no
son sujeto de herencia o
venta.
El término burocracia tendrá tres
connotaciones:
- Burocracia en el sentido de vulgata: su significado
ordinario, popular y parroquial. - Burocracia como clase social dominante incrustada en
el Estado. - Burocracia como modelo de
organización, en el sentido weberiano del
término.
Probablemente no haya un apelativo más
ultrajante y afrentoso para un empleado, oficinista o
trabajador público incluso privado, que el que le
llamen ¡Burócrata! El tono de la voz, la
inflexión y la palabra misma, conllevan una carga
semántica poco dignificante. Significa que al empleado
le están diciendo flojo, perezoso, holgazán,
irresponsable, improductivo, mantenido por el Estado y los
impuestos de
la sociedad,
entre otras cosas no menos moderadas. La burocracia significa
lentitud, exceso de trámites, distanciamiento total
entre el prestador de los servicios
públicos y el usuario de los mismos, producto
de una exagerada adherencia de los funcionarios y empleados
públicos a los reglamentos y rutinas, a los procedimientos y métodos consignados en los manuales de
organización. La burocracia es un mal "irremediable"
que el ciudadano percibe como un fantasma que pesa demasiado
y que le resulta muy costoso.- EL SENTIDO VULGATO
La «burocracia» es también una
clase social contratada por el Estado para servirle, asume
dos estratos claramente diferenciados:1. La alta burocracia, constituida por los
dirigentes políticos del Estado, incluidos los
técnicos, los asesores y los especialistas. Ya sea que
los dirigentes asuman el poder político del Estado por
la vía del voto o ya por otros medios, la clase
burocrática la constituyen los presidentes o primeros
ministros, según el sistema político
(republicano, parlamentario o mixto); los secretarios del
despacho o ministros de los diferentes ramos de la administración pública; los
titulares de las entidades paraestatales, entre otros. Sucede
que no solamente los empleados por el Estado son la
burocracia, pues también lo son los dirigentes de los
partidos
políticos y de los organismos que les constituyen:
sindicatos
y otras agrupaciones. Esta alta burocracia, es decir, la
élite del aparato estatal, o sea: el régimen
acotado (el Estado menos el ejército, los
dueños del capital y
el clero) constituye propiamente la clase
dominante.2. La baja burocracia, constituida por la
"empleomanía" contratada no por el voto popular, sino
por la designación del superior, a veces no sobre la
base de los méritos del desempeño, sino en razón de las
relaciones de compadrazgo, amistad,
afinidad o intereses de grupo.
Existe también la base burocrática adherida al
aparato estatal por la vía laboral
sindical. Se trata de los trabajadores y empleados
propiamente dichos y al servicio
de los poderes del Estado.Para Weber, todo parece indicar que es la autoridad
la que proporciona el poder, de donde se deduce que tener
autoridad es tener poder. A contrario sensu el razonamiento
no es siempre verdadero, ya que tener poder no significa
necesariamente tener autoridad. Tanto la autoridad como el
poder que de ella emana dependen de la legitimidad, es decir,
de la capacidad de justificar su ejercicio.Los tipos de autoridad para Weber son:
A) La autoridad tradicional.
B) La autoridad carismática y
C) La autoridad racional, legal o
burocrática. - EL SENTIDO DE CLASE SOCIAL
DOMINANTE - EL SENTIDO DE MODELO ORGANIZACIONAL
BUROCRÁTICO
Desde la concepción primero sociológica
y luego administrativa, la burocracia es todo lo contrario de
lo que el sentido vulgato pregona en su contra. El lego
pasó a dar el nombre de "burocracia" justamente a los
defectos (las disfunciones) del sistema y no al sistema en
sí mismo.
El tercer pilar fundamental en el desarrollo de
los conceptos Organizacionales clásicos lo
proporcionó el modelo burocrático de Max
Weber. Aunque el punto de vista de este pensador
alemán tuvo un profundo efecto entre los Sociólogos
y Politólogos, no ha sido sino hasta en años
recientes que se han utilizado sus conceptos en los planes de
estudio de la carrera de administración de empresas.
la burocracia, para Max Weber,
es la organización eficiente por excelencia, la
organización llamada a resolver racional y
eficientemente los problemas de
la sociedad y, por extensión, de las empresas. La
organización burocrática esta diseñada
científicamente para funcionar con exactitud,
precisamente para lograr los fines para los cuales fue creada,
no más, no menos.
Para conseguir esta eficiencia planeada, el modelo
burocrático necesita detallar y precisar por anticipado
cómo deben hacerse las cosas.
- Fue uno de los fundadores de la sociología moderna
- Contribuyó de manera notable al pensamiento
económico, social y administrativo. - Escribió durante la primera parte del siglo
XX - Fue contemporáneo del movimiento
de la administración científica y de las
primeras fases del pensamiento de la teoría del proceso
administrativo. - No sólo estudió la
administración de una sola Organización, sino
que también se interesó en la estructura
económica y política de la
sociedad. - Sus ideas acerca de la Organización
burocrática fueron únicamente una parte de una
teoría social total. - Delineó los cambios en los puntos de vista
religiosos, trató de su influencia en el crecimiento del
capitalismo - Examinó el efecto de la
industrialización en la estructura
Organizacional. - Sus disertaciones acerca del mecanismo
burocrático fueron una conclusión natural de
consideraciones históricas y factores sociales
más generales que llevaron al desarrollo de
Organizaciones complejas.
4. MAX WEBER Y LA TEORIA
DE LA BUROCRACIA
Los malentendidos sobre el concepto de
burocracia afectan, quizá aún con mayor fuerza, a la
comprensión de las ideas de Max Weber. Y lo
paradójico es que al intentar Weber exponer sus ideas con
la mayor claridad empleando distinciones tan detalladas para
evitar esos malentendidos, quizá los haya provocado en
quien no penetre en todo su sistema. Sobre todo, sus "tipos
ideales" han sido sujetos a interpretaciones realmente
erróneas.
5. Fundamentos del
pensamiento weberiano
5.1. Base epistemológico-filosófica
de sus ideas: ¿continuídad con las ideas del
Neokantianismo e Historismo?
La figura y obra de Max Weber ha marcado, como
quizá las de ningún otro autor, el modo de
planterar los problemas en las Ciencias
Sociales y, sobre todo, en las teorías sobre la
organización.
Su construcción de una Ciencia
Social, y las categorías básicas que emplea en
ella, se basan en ideas del Historismo y en las ideas
neokantianas, especialmente en la formulación de
Heinrich Rickert
a) Las tradición de ideas del Historismo en
Weber
El historismo es considerado por muchos como
movimiento anti-ilustración surgido en el Romanticismo.
La razón tiene, en sus manifestaciones concretas, una
génesis históricamente condicionada por la
cultura de
cada pueblo. Esto da lugar a un concepto de Historismo
anti-ilustrado, romántico.
Weber fue hijo del Historismo. A pesar de que su obra
básica se oriente a crear una Sociología que
comprenda, para él, la sociología era mera
esclava de la Historia. Un instrumento
que le podría ayudar a reformar la metodología de la historia
establecida.
b) Ideas del Neokantismo
Rickert en su tesis
básica consiste en transformar la relatividad
histórica de todo saber en una especie de
condición a priori fundamentante, que se formula como
lógica de la constitución valorativa de toda
conceptualización. Para Weber, esta metodología
no naturalista que permite comprender la formación de
objetos cultural científicos será uno de los
puntos de partida de su pensamiento.
6. LAS CARACTERÍSTICAS DEL MODELO
BUROCRÁTICO WEBERIANO
El modelo básico de Weber es aquél que se
ajusta a las 10 caracterizaciones enunciadas. Asumir todas o
algunas de tales configuraciones implica que el diseño
organizacional es o tiende a la burocratización.
Recordemos que todas y cada una de las alineaciones sugeridas por
Weber buscan la eficiencia y la racionalidad.
Por lo tanto, Weber sugiere que el modelo de la
burocracia debe estructurarse sobre la base de las siguientes
características:
- Carácter legal de las normas y de los
reglamentos. - Carácter formal de las comunicaciones.
- Racionalidad en la división del
trabajo. - Impersonalidad en las relaciones de
trabajo. - Jerarquía bien establecida de la
autoridad. - Rutinas y procedimientos de trabajo estandarizados en
guías y manuales. - Competencia técnica y
meritocrática. - Especialización de la administración y
de los administradores, como una clase separada y diferenciada
de la propiedad (los accionistas). - Profesionalización de los
participantes. - Completa previsibilidad del
funcionamiento.
Tales características son la consecuencia
de:
- El desarrollo de las economías
monetarias, - El crecimiento y la expansión de las tareas
administrativas del Estado moderno - La superioridad técnica del tipo
burocrático de administración.
La organización burocrática esta
cohesionada por normas y reglamentos consignados por escrito
y que constituyen su propia legislación. Para una empresa,
sus estatutos equivalen a la Constitución para un
Estado. La reglamentación organizacional lo
prevé todo, como a la manera de los códigos; es
exhaustiva, toca todas las áreas de la
organización y procura minimizar las
«lagunas». Además, las normas son
racionales: están adecuados a los fines de la
organización. También son legales porque
confieren a las personas investidas de autoridad el poder de
coacción sobre los subordinados. El objetivo
de la reglamentación es la
«estandarización» de las funciones de
la organización, precisamente para que hayan economía y racionalidad.- EL CARÁCTER LEGAL DE LAS NORMAS Y
REGLAMENTOSAdemás de normas y reglamentos, las
comunicaciones escritas son el otro "cemento"
que une a la estructura organizacional. Las decisiones, las
reglas y las acciones
administrativas se formulan y registran por escrito para
poder comprobar, documentar y asegurar la correcta y
unívoca interpretación de los actos legales.
Las formas reiteradas de comunicación suelen establecerse por
medio de "formatos" para rutinizar su
cumplimiento. - LA FORMALIZACIÓN DE LAS
COMUNICACIONES - LA RACIONALIDAD DE LA DIVISIÓN DEL
TRABAJO
El proceso de
burocratizar una estructura implica una sistemática
división del trabajo en orden de la racionalidad, esto
es, en atención a la adecuación con los
objetivos
buscados. Se divide el trabajo,
el derecho y el poder, estableciendo las atribuciones de cada
participante, los medios de obligatoriedad y las condiciones
necesarias. Los "puestos" o "cargos" deberán estar
perfectamente definidos, cada uno con su nombre,
categoría, funciones generales y específicas,
autoridad y responsabilidad y todos ellos adheridos a un
manual de
organización o de procedimientos, con las rutinas
claramente especificadas, ni un paso más, ni un paso
menos; es el equivalente tayloriano de los «tiempos y
movimientos». El resultado será un organigrama
capaz de representar la perfecta disposición de niveles,
jerarquías, líneas de autoridad-responsabilidad,
hacia arriba, hacia abajo y a los lados.
d) LA IMPERSONALIDAD EN LAS
RELACIONES
La división del trabajo, o sea, la distribución de funciones, actividades y
tareas, es absolutamente impersonal, se habla de "puestos" y de
"funciones", no de personas. Las personas son ocupantes de
cargos y no individuos dotados de anhelos, emociones, etc.
Asimismo, el poder de cada «persona»
también es impersonal, puesto que se deriva del cargo
que desempeña. En consecuencia, también es
impersonal la obediencia prestada al superior. Se obedece al
«superior», no en atención a la "persona",
sino al puesto que ésta ocupa. De esta manera,
burocrática es la expresión: "Las personas van y
vienen, las instituciones permanecen". Es decir, la
organización burocrática privilegia la
impersonalidad en adecuación a garantizar dos
cuestiones: 1) su permanencia en el tiempo y 2) la
estandarización del trabajo en dos áreas: la
estandarización de rutinas y de desempeño. De
rutinas porque todo el trabajo, en el puesto y nivel que
corresponda, "debe" realizarse de igual manera; y
estandarización de desempeño porque no importando
quien lo realice, de todos modos debe hacerse.
e) JERARQUÍA DE AUTORIDAD
El principio de la jerarquía agrupa a los
cargos y funciones y establece las áreas o tramos de
control -las jurisdicciones-. En base a la jerarquía se
construyen los escalones y la pirámide
burocrática. La jerarquía es en orden y en
subordinación y se define con reglas limitadas y
específicas. La autoridad y el poder resultante son
inherentes al cargo y al "nivel" y no a la persona y su
distribución en la estructura reduce al mínimo
los "roces", protegiendo al subordinado de la potencial
acción arbitraria de su superior, dado que la
acción de ambos se procesan dentro de un conjunto
mutuamente reconocido de reglas.
f) ESTANDARIZACIÓN DE RUTINAS Y
PROCEDIMIENTOS
El desempeño de cada cargo esta
burocráticamente determinado por reglas y normas
técnicas. Todo esta establecido,
ningún ocupante de algún cargo puede hacer lo que
quiera, sino lo que la burocracia le impone hacer de acuerdo
con rutinas y procedimientos previamente establecidos. Los
estándares de desempeño son así
fácilmente evaluables, puesto que hay patrones
predefinidos para cada puesto y en todos los niveles del
aparato. Los manuales de organización, procedimientos y
políticas son la viva expresión de
esta característica del modelo
burocrático.
g) COMPETENCIA
TÉCNICA Y MERITOCRACIA
La selección de las personas, en un modelo
burocrático, se basa en el mérito y en la
competencia técnica y jamás en preferencias
personales. Los procesos de
admisión, promoción y transferencia del personal son
iguales para toda la organización y se basan en
criterios generales y racionales, siempre tomando en cuenta el
mérito y la capacidad del funcionario. Los
exámenes, los concursos, las pruebas y
las medidas de desempeño, son vitales en el modelo
burocrático.
h) ESPECIALIZACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN
La administración está separada de la
«propiedad» en una organización
burocrática. Los miembros del cuerpo administrativo no
son los mismos que los miembros de la junta de accionistas, que
son los propietarios de la empresa. Es
decir, en el modelo weberiano los administradores de la
burocracia no son los dueños del negocio; esto permite
el surgimiento del administrador como «profesional
especializado» en dirigir la organización y de
ahí el retiro gradual del dueño o capitalista de
la gestión de la empresa. Los
medios de producción, los recursos
financieros y la tecnología, no son propiedad de los
burócratas, pero sin embargo éstos están
arriba de ellos. Ni los administradores pueden vender, comprar
o heredar su posición o cargo dentro de la estructura,
ni los capitalistas pueden administrar la empresa.
i) PROFESIONALIZACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS
ADMINISTRADORES
Ninguna burocracia "puede funcionar", según
Weber si no cuenta con administradores profesionales. Un
administrador es profesional por las siguientes
razones:
- Es un especialista en el desempeño de las
actividades a su cargo; en los altos mandos tiende a ser
generalista, mientras que en los mandos bajos se va
transformando en un especialista. - Es asalariado y el trabajo en la
organización burocrática suele ser su principal
fuente de ingresos. - Es ocupante de un cargo y la actividad que realiza
en la estructura suele ser la principal. - Es designado por en superior en base a sus
méritos y desempeños. Su trabajo habla por
él. - Su cargo es por tiempo indeterminado no porque el
cargo sea vitalicio, sino porque la única norma de
permanencia es su desempeño. - La organización es el ámbito de su
carrera y dentro de ella la realiza escalando las diversas
posiciones. - No es el dueño de los activos ni
de los medios de producción de la empresa. - Es fiel al puesto y se identifica con los objetivos
de la empresa. - El administrador profesional controla cada vez
más a las burocracias, debido a:
- Que los accionistas aumentan de número y se
dispersa y fragmenta la propiedad de las
acciones. - Los accionistas invierten en muchas otras
organizaciones. - La carrera administrativa otorga posiciones de
mando y de control sin poseer la propiedad, lo que hace que
un administrador pueda llegar a tener más poder y
control que un gran accionista.
j) COMPLETA PREVISIBILIDAD DEL
FUNCIONAMIENTO
En general, lo que busca el modelo burocrático,
en la idea de Weber, aparte de la eficiencia vía la
racionalidad, es la más completa y absoluta
previsibilidad del comportamiento de sus miembros. La premisa
weberiana básica es esta: «El comportamiento
humano laboral es perfectamente previsible» de donde se
deducen todas las consecuencias posibles que el modelo
burocrático exige.
Si todas las anteriores características son
modelables y ajustables a cualquier estructura de
organización, entonces la burocracia es un esquema
perfecto.
De no existir externalidades y disfunciones, es obvio
que las ventajas de la burocracia son las siguientes:
· Racionalidad.
· Precisión en el trabajo.
· Rapidez en las decisiones.
· Uniformidad de rutinas y procesos.
· Continuidad de la organización,
más allá de las personas.
· Reducción de fricciones
personales.
· Unidad de dirección.
· Disciplina y orden.
· Confiabilidad por la previsibilidad de
circunstancias.
· Posibilidad de hacer carrera profesional
dentro de la empresa.
· Eficiencia y productividad
· Competitividad, etc.
La capacidad para aceptar órdenes cuando
están en conflicto con
los deseos de la persona, exige un nivel de renuncia
difícil de mantener". Esto genera una fuerza
entrópica tendencial a la destrucción, pues la
racionalidad, enfrentada a la naturaleza
humana, resulta ser frágil. De ahí que sobrevengas
lo que suele llamarse «disfunciones de la
burocracia».
8. El Problema de la
Organización y la Burocracia según
Weber
8.1 El problema del Dominio
En su interés
por el análisis histórico-comparativo de la
evolución del pensamiento del hombre
moderno, Weber estudia las formas de orden social y de dominio.
Este es el contexto, el análisis sociológico de las
formas de dominio, en que Weber investiga la burocracia. Este
análisis se vincula a la sociología del derecho, a
la de la religión y se realiza
en el marco de un estudio global de las relaciones entre Estado,
Economía y Sociedad.
Su análisis forma pues parte de su
sociología de las formas de dominio. Weber estudia el
cambio
histórico desde el orden feudal al de las clases
sociales y del Estado constitucional con sus
características de racionalidad moderna y
ordenación burocrática de los organismos claves en
el todo social.
8.2 Poder y Dominio
El fundamento para poder forzar una aceptación,
una vigencia de un orden, es el PODER. En la definición de
Weber, Poder es toda oportunidad para, dentro de una
relación social, imponer la propia voluntad aun contra la
resistencia de la
voluntad del otro.
Esta definición de poder no indica la base de que
surja tal relación. Puede ser material, monetaria, nacer
de una situación de monopolio, o
surgir de una dependencia o superioridad erótica,
deportiva o argumentativa.
DOMINIO o AUTORIDAD son para Weber conceptos más
precisos: Implican la oportunidad de que una determinada orden o
mandato encuentre obediencia en la persona o grupo que la recibe.
Es decir, debe existir alguien que logra actualmente que otros
obedezcan a sus mandatos.
OBEDIENCIA es un concepto que indica que la
acción del obediente transcurre en lo esencial en
conformidad al contenido de la orden, como si el sujeto obediente
siguiera internamente dicho contenido tomado como máxima
que debe orientar su acción, y sólo por dicha
razón, no por considerar él mismo como aceptable o
deseable la acción ordenada o su valor.
Según dichos fundamentos primarios de legitimidad
distingue tres tipos puros de dominio:
- Dominio carismático: Se apoya en una
entrega de la persona a quien considera lider absoluto que
rompe lo cotidiano y ordinario, rindiéndose a la fuerza
(personalizada, encarnada en el lider) de santidad o
heroísmo que se interpreta posee una persona así
como a los órdenes que ésta ha revelado o creado.
Al dirigente o lider considerado carismático se le
obedece en virtud de una confianza personal en lo revelado, en
lo heroico o en lo ejemplar dentro de un determinado
ámbito. El aparato organizativo en este caso está
muy poco estructurado, es inestable, actúa normalmente a
través de la actividad de algunos seguidores más
próximos al lider. - Dominio tradicional: se apoya en la fe
cotidiana en la santidad de las tradiciones y en la legitimidad
de los que han sido llamados a poseer autoridad dentro de los
ordenamientos tradicionales. Se cree en la rectitud absoluta de
la forma tradicional de hacer las cosas. La obediencia se
presta a la persona del llamado a desempeñar dicha
autoridad tradicional, al señor vinculado a la
tradición, en virtud de la piedad hacia lo acostumbrado,
y el poder del señor tradicional le viene por mecanismos
como la herencia. La estructuración organizatoria es
aquí o patriarcal o feudal. - Dominio legal: donde la vigencia de la
legitimidad tiene carácter racional, y se apoya en la fe
en la legalidad de los órdenes establecidos y del
derecho a dar órdenes en los llamados al ejercicio del
dominio. Se presta la obediencia al orden establecido
legalmente, de forma impersonal, por ejemplo en un código legal o por un conjunto de
normativas, y a sus representantes sólo en cuanto sus
órdenes se apoyan en tal legalidad. Las leyes o normas
establecidas delimitan qué tipo de autoridad puede
ejercer el gobernante.
9.1 Repercusiones sobre los objetivos de las
asociaciones
En todo conjunto organizado siguiendo el modelo
burocrático, este sistema tiene repercusiones sobre los
objetivos. La burocracia se autoconcibe como el instrumento
perfecto (desde el punto de vista de técnica de
procedimientos, división de tareas, coordinación y comunicación)
para la consecución de los fines comunes. Ese
"perfeccionismo" del sistema descrito por Weber ha sido
malentendido como si el mismo sociólogo lo alabara
acríticamente.
La burocracia presenta por otra parte tendencias a
independizarse y dejar de ser un medio convirtiéndose en
objetivo propio. Eso puede resultar incluso de su
perfección técnica que conduce a formas
inquebrantables en las relaciones de dominio. Se atiende
ahí más a la estructura que a los objetivos del
conjunto para los que aquella debía ser mero medio. El
aparato burocrático puede incluso estar dispuesto a
colaborar con cualquiera que sepa llegar a tener poder sobre
él.
9.2 Repercusiones sobre los miembros del mismo
aparato administrativo
La burocracia crea una nueva clase social, el
funcionariado, cuyas características son:
– Clara separación entre esfera privada y
de trabajo:
Los miembros del aparato de dominio
burocrático, incluyendo el propietario de la empresa,
separan totalmente ambas esferas. Lo mismo que el propietario
separa su capital privado del capital de la empresa, o su
correspondencia privada de la profesional, todos los
funcionarios deben realizar sus tareas en un espacio
(oficina) fuera del de su vida privada. Esta
separación, hoy tan natural, surgió en virtud
del fenómeno burocrático.
– Consideración del ser humano como pieza
en un mecanismo social:
Al diferenciar ambas esferas de actividad se inicia
una consideración mecanicista del ser humano en su
trabajo, pues la persona no inserta en éste todo su
ser, sino meramente un estrato de sus capacidades. Con ello
se convierte en miembro de un conjunto de nivel superior en
el que se reduce a simple factor de
producción.
– Creciente formalismo, mayor valoración
de actitudes
impersonales:
La separación entre esferas privada y
profesional se realiza temporal y espacialmente, y
además exige actitudes de objetividad (contrapuesta a
toda perspectiva subjetiva) al cumplir tareas. Esta actitud
impone objetivizar sus actitudes personales de forma que el
funcionario actuará "sine ira et studio", pero
también sin amor ni
entusiasmo, sólo bajo la presión de sus obligaciones, sin consideración de
personas, indiferente ante cualquier otro sujeto del
sistema.
– Valoración de la
Disciplina:
La actitud de "objetividad" exigida, implica la
ejecución de tareas de forma impersonalizada,
aprendida según un plan, exacta,
y al sujetar la actividad propia a dictámenes o reglas
supraindividuales, se reprime también toda propia
crítica ante la orden. Como en las organizaciones
militares se acomoda todo el dinamismo propio a la
consecución del fin señalado por las
órdenes superiores. No ha sido infrecuente la
expresión de esta disciplina en una uniformidad
absoluta de conductas, e incluso de formas de comunicar, de
moverse y, a veces, de vestirse. Un fenómeno no
limitado al militar, pues es sabido como en ciertas empresas
se exige seguir ciertas modas en el vestido, etc. Por otra
parte, la uniformidad interna y externa no sólo apaga
todo espíritu de crítica, sino también
cierra toda perspectiva de iniciativa y creatividad. El sistema burocrático
carece así de todo impulso individual a la
renovación.
– Dependencia del funcionario ante el aparato
burocrático y ante su jefe:
El puesto de trabajo es concebido como "cargo"
público, no se "elige" a una persona, sino se le
"designa" por los jefes – que naturalmente deben
orientarse según las cualificaciones del
candidato. El funcionario debe responder a los criterios del
seleccionador. Normalmente precisará una
formación de años de duración para
prepararse al desempeño de un cargo. En este sentido
la dependencia de la persona frente a la burocracia comienza
ya antes del trabajo directo en el interior del
sistema.
– Integración mental o
indoctrinación:
El proceso de integración supone pues una
cierta dosis de "indoctrinación", que a veces se
manifiesta (sobre todo en sistemas
donde no existen controles democráticos) en "lavados
de cerebro".
– Posición social del
funcionario:
En tiempos de Weber era clara la ventaja social que
se adquiría al entrar como funcionario en el Estado.
Al mismo tiempo, como sucede en la organización
militar todavía, quedaba también definida la
posición y rango social, incluso con normativas o
reglamentos muy precisos, o con "títulos". En el
derecho penal
se sancionaba la injuria al funcionario.
– Definición de "carrera" (y
escalafón):
Por otra parte se le definía una carrera con
ascensos regulados, pero que implicaba una total
vinculación al aparato. El funcionario procura
así fortalecer su posición, y dado que la edad
es el factor número uno en su ascenso, carece de otra
motivación y se limita al cumplimiento
más formal y menos comprometido de las obligaciones de
su cargo.
– Mayor influjo del aparato y estructura
burocrática:
La estructura definida por reglamentos, organigramas etc. tiene tanta fuerza que el
individuo carece casi de capacidad para influir en el
sistema. El mecanismo funciona sobre el individuo, al que no
queda otra alternativa que someterse e integrarse
tambíen en la comunidad de
intereses del resto del colectivo formado por los
funcionarios.
9.3 Repercusiones sobre los interesados externos al
aparato
- Los afectados son en general los mismos dominados
por dicho aparato. Weber se plantea el problema desde una
perspectiva histórica. - Superando formas anteriores de dominio, en la
racionalización y burocratización no
sólo se realiza una nueva forma de dividir tareas,
sino también se busca una objetivación y
racionalización de los procesos que se liberan de su
anterior vinculación a la individualidad del que
detenta el dominio. - La burocracia descarta el elemento personalista del
dominio gracias a la generosidad del señor,
‘arbitrariedad’ en su ejercicio del poder y se
liga su ejercicio a reglas formales, tal como sucede en la
jurisprudencia. - El ciudadano deja de depender de un señor
individual, pero cae en la dependencia generada por reglas
formales, o por su aplicación formalizada. - El efecto de la burocracia estatal se caracteriza
por un dilema: la objetividad y calculabilidad de la
acción burocrática como su punto fuerte puede
ser percibida por los afectados negativamente. La propaganda
de que se actúa racional y objetivamente puede
enmascarar simplemente el que se está trabajando en
favor de un grupo de intereses (los lobbies ante los
parlamentos etc.).
10. El grado de
burocratización
El grado de la burocratización se puede
determinar midiendo las seis dimensiones siguientes:
- División del trabajo basado en la
especialización funcional - Jerarquía de autoridad perfectamente
definida. - Sistema de reglas que especifiquen los derechos y Obligaciones de
cada puesto. - Sistema de procedimientos para controlar las
situaciones de trabajo. - Impersonalidad de las relaciones
interpersonales. - Promoción y selección de los empleados
con base en su competencia técnica.
En un tipo ideal de burocracia las seis dimensiones
deben existir en alto grado, mientras que en Organizaciones menos
burocráticas, estarán presentes en menor
grado.
11. CRITICAS AL
modelo burocrático
Los estudiosos de la burocracia han analizado el modelo
ideal de Weber para determinar tanto sus consecuencias
funcionales como disfuncionales.
- La Organización burocrática es influida
por factores de la conducta. - Una consecuencia de la estructuración
burocrática en el comportamiento de los participantes
Organizacionales es la distorsión en el logro de los
objetivos. - La forma burocrática afecta la
personalidad de los miembros, ya que alienta la observancia
rígida de las reglas y regulaciones por sí
mismas, lo que puede desplazar el objetivo principal de la
Organización. - La delegación de autoridad y el mantenimiento de la Organización como un
sistema cooperativo adaptable. - Los mecanismos burocráticos desarrollan
ciertas formas de liderazgo
autocrático y de control, que pueden tener consecuencias
disfuncionales para la Organización. - La tendencia actual es utilizar el modelo
burocrático weberiano como punto de partida, sin dejar
de reconocer también sus limitaciones y las
consecuencias disfuncionales de este enfoque altamente
estructurado. A riesgo de
sobresimplificarlo, este punto de vista, sugiere: - La forma burocrática es más apropiada
para actividades Organizacionales rutinarias donde la productividad
es el objetivo principal. - No es adecuada para las Organizaciones altamente
flexibles que realizan muchas actividades no rutinarias donde
la creatividad y la innovación son importantes. - Muchos escritores modernos refuerzan el punto de
vista de que la forma buroctrática Weberiana no es
apropiada para Organizaciones innovadoras y además
subrayan que en una sociedad dinámica este tipo de Organizaciones se
está convirtiendo en la regla más que la
excepción. - El modelo de weber era altamente
mecanicista.
12. LAS DISFUNCIONES
DEL MODELO BUROCRÁTICO DE WEBER
Existen consecuencias imprevistas e indeseadas que
conducen al modelo a la ineficiencia y a las imperfecciones.
Estas imperfecciones son llamadas disfunciones de la burocracia.
Se trata de serias anomalías del funcionamiento idealizado
del modelo, que una vez sometido al "mundo real", encuentra que
la principal externalidad no considerada es, precisamente, la
naturaleza humana. Así es como la «burocracia»
adquiere el sentido peyorativo que el lego le ha dado.
Cada disfunción del modelo esta derivada de cada
una de las 10 características idealizadas por Weber en su
construcción teórica.
- Exagerado apego a los reglamentos, lo cual deviene en
que "las normas y reglamentos se transforman de medios en
objetivos, se vuelven absolutos y prioritarios". Los medios se
vuelven fines. - Exceso de formalismo y papeleo. El afán de
documentar y formalizar las comunicaciones dentro de la
burocracia, crea volúmenes de trámites y formatos
que entorpecen la agilidad de los procesos. - La resistencia al
cambio. La tendencia a crear rutinas en procedimientos y
métodos, crea la mentalidad de "siempre lo mismo", no
como fastidio, sino como falsa sensación de estabilidad
y seguridad
respecto del futuro en la organización. Esto crea una
gran resistencia al cambio, sobre todo cuando la
organización se ve obligada a enfrentarse a cambios en
su entorno. - Despersonalización de las relaciones. El
modelo ignora que la organización informal trasciende y
supera a la organización formal. De hecho, se observa
que la verdadera organización, la que realmente existe
en las empresas es, precisamente la informal. - Categorización del proceso decisional. La
rígida jerarquización de la autoridad sólo
existe en el papel; en
los hechos no sucede así. Independientemente de esto,
una fuente de ineficiencia es que siempre toma la
decisión el funcionario de más alto rango,
independientemente del conocimiento
que tenga del asunto. - Adherencia exagerada a las rutinas y procedimientos.
La devoción a la regla escrita transforma las rutinas y
procedimientos en valores
absolutos. Por observar la política escrita en el
manual, el cliente puede
quedar insatisfecho y la empresa puede perderlo. Pero esto no
importa, porque la regla se cumplió. Esto crea lo que
Thorstein Veblen llama «la incapacidad entrenada»,
o lo que Warnotte denomina «la deformación
profesional». John Dewey, por su parte, califica este
fenómeno «psicosis
ocupacional». Yo le llamo «entropía
organizacional». - Exhibición de señales de autoridad. El
énfasis burocrático en la jerarquía
conduce a las personas al uso exagerado de los símbolos
del poder o señales de estatus para demostrar la
posición; el uniforme, la localización y diseño de las oficinas, el
estacionamiento, la cafetería, etc, indican quienes son
los "jefes". - Dificultad en la atención de clientes. La
organización burocrática es endógena y
entrópica. Está diseñada para satisfacer
sus propios requisitos, los requisitos internos y no las
demandas y exigencias de sus clientes expresadas en forma de
necesidades y/o deseos.
Es decir, las disfuncionalidades de la burocracia, como
modelo, surgen de las siguientes apreciaciones:
- El modelo indica la previsibilidad del
comportamiento humano en el trabajo; la realidad dice lo
contrario. - El modelo supone que el entorno de la
organización es constante y estático; la
realidad demuestra que es todo lo contrario. - La burocracia supone una ética
devocional al trabajo; la realidad muestra que
es así siempre y cuando el trabajo sea creativo y no
rutinario. - El modelo de Weber supone que el hombre
está al servicio de la organización; la
realidad indica que no es así: es la
organización la que está al servicio del
hombre.
13. EL IMPACTO DE LA
BUROCRACIA EN LA ADMINISTRACIÓN
La administración moderna difícilmente
puede asumir la totalidad de las ideas expuestas por Weber. Se
sabe que no existe, en ninguna parte, un modelo único de
burocracia, sino una gran variedad de gradualidades y de matices
en la burocratización de las organizaciones
modernas.
Existen tres tipos básicos de comportamiento
burocrático:
- La burocracia fingida, donde las normas son
exógenas. - La burocracia representativa, donde las reglas son
dictadas por especialistas cuya autoridad es aceptada por
todos, pasando incluso a formar parte de los
«valores» de la empresa, una suerte de cultura que
puede tipificar como una regla la alta calidad o el
alto rendimiento. - La burocracia punitiva, donde las reglas son
impuestas por las presiones de la propia administración
o de los empleados. Los castigos por incumplimiento son
severamente castigados.
Los administradores modernos saben que una
organización debe tener reglas claras, procedimientos
indicativos y estructuras
bien diseñadas. De lo contrario, por mucho que los
administradores de la excelencia sostengan que los esquemas
rígidos y pensados de antemano son obsoletos, lo cierto es
que dependerá siempre de la naturaleza humana el buen
desempeño de la organización.
Digamos que Weber pensó un modelo puro, por su
propia naturaleza inaplicable, a menos que los trabajadores y
empleados de las hipotéticas empresas que lo asumieran,
fueran robots. Pero de la idea weberiana de la burocracia, pueden
extraerse firmes aplicaciones en la empresa moderna,
además de las ya citadas. Entre las más
señaladas estarían las siguientes:
14. Aplicaciones del
modelo Weberiano en la empresa moderna
- La especialización de operarios y de procesos
de trabajo. - La idea de la estandarización del
desempeño de funciones. - La noción de la centralización en la toma de
decisiones, cuando así conviene a los fines de la
organización. O en caso contrario, la descentralización. - La uniformidad de prácticas
institucionalizadas, que vienen a tipificar la moderna
noción de imagen
corporativa. - La no duplicación de funciones.
- La profesionalización de la función
administrativa como distinta de la función de los
accionistas propietarios. - La admisión y promoción en
función de los méritos y talentos de las
personas. - La idea de que la organización, si bien es
«gente» al final de cuentas,
debe lograr altos niveles de estandarización, para
lograr que se haga lo que se debe, no lo que se
quiere.
15. SINDROME DE
BUROCRATIZACION
Se registra a partir de ciertos
índices:
- disminución de la creatividad, originalidad y
cantidad de la producción. - alargamiento de los tiempos fijados para dar cuenta
de la producción. Sensación de pérdida del
sentido de la producción. - insistencia en el cumplimiento de las normas de
interacción, a pesar del empobrecimiento de los
intercambios, en el intento de preservar la
estructura. - aparición en el discurso de
elementos que tienden a ratificar la "pertenencia". - imposibilidad de los miembros de conceptualizar la
dinámica grupal en la que están insertos si no se
salen del problema en que están implicados.
El modelo de la burocracia de Max Weber es ciertamente
controversial, sobre todo si se le analiza a la luz de las nuevas
condiciones que marcan el signo de los tiempos empresariales: los
mercados abiertos
y globalizados. Ciertamente, Max Weber no fue ni administrador,
ni gerente, ni
mucho menos empresario. Su percepción
sociológica se ubicó en el terreno de las
organizaciones sociales, no en el ámbito de las
organizaciones empresariales, industrias y
negocios. Es
claro que sus ideas fueron extraídas de la
sociología y aplicadas en el campo de la empresa y de la
administración gerencial. Por ello es que sus ideas son
difícilmente aplicables en la administración
moderna. Sin embargo, una cosa es clara: a partir del
análisis del modelo burocrático puro, Weber
muestra, desde luego que sin proponérselo, justamente lo
que no debe hacerse.
Por ello, es posible extraer las siguientes
enseñanzas:
- Que las organizaciones no son sistemas cerrados sino
semiabiertos. - Que las organizaciones se mueven en ambientes
altamente dinámicos, inciertos y riesgosos. En ambientes
así, el papel de la administración es medir,
evaluar y prever los riesgos y
las incertidumbres. - Que las organizaciones deben prever los cambios,
adaptarse a ellos y, mejor aún, crear las condiciones
dentro de las cuales la empresa podría desenvolverse en
el futuro. - Que la administración de empresas debe ser, en
consecuencia, proactiva y no "reactiva". - Que la organización informal existe, lo
queramos o no, y que el papel de los administradores es
identificarla y aprovecharla estratégicamente, en el
marco de la racionalidad administrativa: la adecuación a
los fines. - Que la ética devocional al trabajo no es una
realidad completa y acabada, pero que si debe, en cambio,
construirse mediante la formación de actitudes y la
creación de una cultura
organizacional que la favorezca y la haga suya. - Que la finalidad última de una
organización está dada por su misión,
y que la misión esta diseñada a partir de las
necesidades del cliente, que es quien finalmente "conduce" a la
empresa. Por lo tanto, la nueva racionalidad de la
organización es una adecuación de los medios al
cliente. - Que el factor más importante en una empresa no
es el trabajo, sino quienes lo realizan: la gente. - El término burocracia tal como lo
desarrollaron Weber y sus seguidores, no corresponde al sentido
de forrmalismo e ineficiencia. - El modelo burocrático posee ciertas
características estructurales y normas que se utilizan
en Organizaciones muy complejas. - El concepto de burocracia que se usa de aquí
en adelante no significa bueno o malo en términos de
rendimiento, más bien se refiere a ciertas
características del diseño
Organizacional. - Weber: concibió a la burocracia como la forma
más eficiente que podían utilizar de manera
efectiva las Organizaciones complejas –por ejemplo, las
empresas, las dependencias gubernamentales, la milicia –
surgida de las necesidades de la sociedad moderna. - El punto de vista de la autoridad legal – racional
fue básico para el concepto bu-rocrático de
Weber. Se refiere al derecho de ejercer la autoridad en base a
una posición. - Weber sugiere que la forma burocrática es el
instrumento más eficiente de administración a
gran escala que
jamás se haya desarrollado, y que la sociedad industrial
moderna depende de su uso efectivo. - Max Weber no hizo teoría de las
organizaciones; hizo sociología política. Existe
imprecisión en la concepción de un modelo
burocrático weberiano. Esto sucede porque el tipo
ideal de burocracia utilizado por Weber en su sociología
política es transformado en modelo prescriptivo o
convertido en disfuncionalidades equivalentes. - El tipo ideal era un recurso metodológico
utilizado por Weber. El tipo ideal burocrático es,
asimismo, uno de los más pobres utilizados por Weber:
sus elementos podrían ser encontrados en la ciencia
de la administración alemana de ese entonces. El aspecto
destacado del abordaje weberiano está donde la
burocracia se ubica en su marco de pensamiento
social.
Autor:
Gustavo Trelles Araujo