La alianza gaitanista fue frustrada por las fuerzas retardatarias que además de asesinar al líder aceleraron e incrementaron un monstruoso genocidio cuyo factor de polarización fueron las aparentes divergencias políticas entre liberales y conservadores.
La alianza desarrollista y modernizadora de los años 60 y 70 fue frustrada por esas mismas fuerzas retardatarias que bloquearon las reformas, impusieron su agenda económica y política, y cerraron los espacios de participación mediante una disuasión violenta y focalizada sobre los dirigentes populares, sus ideas, sus programas y sus organizaciones.
Ni uno ni otro esfuerzo de modernización pudieron remontar los cauces del origen principal de nuestro malestar colectivo, que no es otro que un notable atraso político y social.
Ese atraso político ha perfilado históricamente una sociedad autoritaria y violenta; intolerante, capaz de llegar a niveles escandalosos de violación de los derechos humanos y caracterizada por unos elevados perfiles de abstencionismo e indiferencia.
El atraso social ha generado una cultura de la exclusión que se expresa en un creciente deterioro de los índices de desarrollo humano, incremento de la pobreza extrema y absoluta, atraso en las estrategias de descentralización y un paulatino deterioro del desarrollo regional y local.
Comenzando el siglo XXI podemos afirmar que el país que tenemos no es el país que queremos.
Esta introducción, quizá un poco esquemática, la presento a los lectores, con el propósito de compartir con ustedes una hipótesis inicial: la de que no es posible superar los graves problemas de la sociedad colombiana si no logramos construir un escenario compartido entre unos empresarios capaces de incorporar en su agenda social y económica las potencialidades económicas y culturales de los pobres y excluidos, y de éstos con aquéllos, en tanto las actividades económicas de los pobres puedan ser competitivas; puedan incrementar el producto nacional y puedan modernizarse con los recursos de la tecnología, la ciencia y la informática contemporáneos.
Para esto necesitan oportunidades y capacitación. En tanto sus actividades sociales puedan reinscribirse en un acuerdo fundamental que les permita respetar las nonas como sujetos responsables y autónomos, y que haga posible erradicar las múltiples formas de derecho paralelo que frente a la crisis del derecho surgido del Estado nacional vienen apareciendo a lo largo y ancho de nuestro país frente a la crisis del derecho del Estado.
2. SUPERAR LOS DERECHOS PARALELOS.
Los derechos paralelos son las normas que, aunque existen como patrón de conducta y comportamiento de grupos sociales, así como marco para la "administración de justicia privada o paralela", no están escritas en Códigos, leyes, ni en la Constitución.
Esas formas de pretendido "derecho paralelo" han surgido por causa de la crisis de la justicia y de la crisis de legitimidad de nuestro Estado.
En Colombia existe un "derecho paralelo" impuesto por los grupos insurgentes, por los narcotraficantes y por los delincuentes comunes, cuya siniestra eficacia se deriva de su absoluto desprecio por el debido proceso.
Existe también un "derecho paralelo" de la economía informal y del rebusque, que existen al margen de las regulaciones económicas y de los controles sociales; un derecho paralelo de los delincuentes de cuello blanco que saltan los vallados de las regulaciones formales mediante el soborno, la mordida y la corrupción, con el fin de evadir obligaciones tributarias y ecológicas, de violentar el ordenamiento urbano y mantener una situación rural caracterizada por la guerra de todos contra todos.
Existe un "derecho paralelo" de las comunidades indígenas cuyas tradiciones históricas y culturales no coinciden con el derecho sustantivo ni con el derecho procedimental que nos rige.
Toda esta gama de "derechos paralelos" reflejan la crisis de nuestro Estado de derecho y ponen en grave riesgo la unidad nacional.
La alianza que el país necesita debe dar lugar a un nuevo derecho que esté al servicio de la justicia y no al servicio del poder; que proteja principalmente a los ciudadanos inermes y no a los ciudadanos armados; que derrote la impunidad y facilite la iniciativa pública y privada para el aprovechamiento ecológicamente sostenible, equitativo, redistributivo y respetuoso de la diversidad, de nuestras riquezas naturales y de nuestras tradiciones culturales y sociales.
3. FORTALECER EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO.
Históricamente, el escenario común de esas alianzas de reconstrucción es el Estado democrático; su lenguaje, el lenguaje de la política y de lo público. Y a través del Estado, el árbitro de los conflictos de esa alianza es, o debiera serlo, el derecho, y no, como sucede en Colombia desde hace muchos años, la violencia y la intolerancia.
Pero el Estado en Colombia es un Estado débil, vulnerado por la corrupción, incapaz de frenar la violencia y la violación de los derechos humanos y que ha perdido su norte político; con la función pública desprestigiada y generadora de una gran desconfianza en toda la sociedad; perdido en una maraña de trámites, reglamentaciones y obstáculos; de espaldas a la modernidad;.
Un notable pensador inglés decía que el Estado nunca pudo ser dibujado por ningún pintor, porque ningún pintor ha podido dibujar jamás lo que no existe.
Paradójicamente, el inglés se refería a la inexistencia de una criatura cuyos órganos y funciones se caracterizan por una gran incoherencia entre los objetivos y los instrumentos. Por ello, el esfuerzo de expresar el Estado a partir de elaboraciones no verbales, mediante lenguajes alternativos, sigue siendo un desafío fascinante.
Uno de los objetivos esenciales del Estado es el de gestionar el bien común. Lo dicen los textos constitucionales, las leyes, los decretos y las resoluciones. Sin embargo, los instrumentos que debieran realizar esos objetivos son casi siempre inadecuados. Cuando esa inadecuación llega a niveles intolerables se producen las crisis y los colapsos de legitimidad que no pueden resolverse sino mediante la revolución o mediante un nuevo pacto fundacional.
La alianza que se propone reclama un lenguaje común entre el Estado, los pobres, los ricos y las clases medias; los campesinos y los habitantes urbanos; los servidores públicos y la sociedad civil. Ese lenguaje común solamente puede encontrarse en la recuperación del sentido de la política como una función noble y elevada que pasa transitoriamente por una crisis de credibilidad.
4. UN NUEVO LIDERAZGO.
El gran drama de la sociedad colombiana se debe entre otras razones a que nadie está en capacidad de liderar a través del estado un gran propósito nacional.
Ese propósito nacional expresado a través de la actividad pública y política tiene que recuperar la congruencia entre el Estado y la sociedad civil.
Pero los lenguajes del Estado y las prácticas de la función pública no coinciden con el lenguaje de la sociedad y sus prácticas sociales. El lenguaje del Estado representa los intereses de una minoría que, entre otras cosas, se ha impuesto la tarea imposible de destruirlo.
Desde hace una década, una filosofía y un modelo económico inexactamente denominado neoliberalismo ocupa posiciones claves del Estado con el propósito aparente de racionalizarlo para recuperar su eficiencia, pero con el objetivo político de debilitarlo en su capacidad reguladora y redistributiva para sustituirla por la mano invisible del mercado, abriendo con ello el camino de un capitalismo salvaje al servicio de las transnacionales y de los centros metropolitanos del poder.
En este marco podemos ubicar una de las grandes contradicciones de la Constitución de 1991. Esa contradicción se expresa en el hecho de que los enunciados de los instrumentos económicos de esta Constitución son neoliberales, mientras sus enunciados políticos y participativos corresponden a un Estado social de derecho.
Mientras esa contradicción subsista, dicha Constitución será una criatura escindida que pretende servir a la vez a dos señores: a los intereses del capitalismo salvaje, y a los intereses de la integración económica y social de una nación pluriétnica y pluricultural, cuyas mayorías están excluidas y sobreviven sin la esperanza de la igualdad de oportunidades.
Dolorosamente, nuestra clase política se propone liquidar la Constitución de 1991, reformando lo que en ella debiera permanecer, como son las nonas dirigidas a erradicar las peores costumbres de nuestro sistema político y representativo.
Diez años después de estar en vigencia la Constitución de 1991, cabe preguntarnos si el dilema había sido correctamente planteado. Modestamente, considero que fue incorrectamente planteado.
La Constitución de 1991 pretendió eliminar la intermediación de los políticos, elegidos popularmente, entre el Estado y las comunidades. Quizá lo conveniente no era eliminar esa intermediación sino la corrupción de las prácticas políticas.
A raíz de la Constitución de 1991 se planteó un falso dilema entre la democracia representativa y la democracia participativa. Se dijo que con esa Constitución el país avanzaba de una cultura política de la representación a una cultura política de la participación.
La llamada democracia directa, es decir, aquella en la cual la comunidad interviene en los asuntos públicos, sin la intermediación de los mecanismos históricos de participación y gestión política, necesita de tres condiciones, ninguna de las cuales se cumple en la sociedad colombiana actual. En primer lugar, un Estado fortalecido en la democracia y no en el militarismo; en segundo lugar, una audaz política de descentralización y de incremento de la capacidad local de decisión, y en tercer lugar, una alianza de sectores sociales unida sistémicamente por un proyecto nacional.
Si estas condiciones, entre otras, no se cumplen, los canales de participación de las comunidades deben asociarse no con la democracia participativa sino con la democracia representativa. Por qué razón? Por la razón de que como lo afirmaba Jurgen Habermas, las comunidades exigen no democracia retórica sino democracia en efectivo, democracia in cash, que no es otra que aquella que permite orientar los recursos públicos para resolver las necesidades colectivas y procurar el bienestar y la felicidad.
RECUPERAR EL SENTIDO POLÍTICO DE LA PARTICIPACIÓN.
Las comunidades pueden tener capacidad y creatividad a través de sus recursos culturales y de sus tradiciones para resolver sobre los asuntos de sus ámbitos locales, de sus comunas, de sus barrios y veredas. Pero cuando se trata de incorporar esas decisiones de manera orgánica al conjunto de la nación con la finalidad de potenciar el uso y goce de los recursos, de defender la soberanía y de proteger la identidad cultural, se exige un salto de calidad que convierte al comunero, al maestro, al padre de familia, al estudiante, al policía, al profesional, no en un líder social o deportivo, sino en un líder político, cuyo principal compromiso en las difíciles circunstancias del país es el de sustituir las élites políticas actuales para producir ese recambio de actores y escenarios que haga posible la nueva alianza fundamental.
El gran vacío de las estrategias de participación de la Constitución de 1991 surge de que ella potenció la participación social de las comunidades y anuló la participación política en los niveles nacionales. Quizá más exactamente debiéramos afirmar que facilitó instrumentos de participación social pero fue poco ambiciosa en la facilitación de instrumentos de participación política, allí donde se toman las decisiones claves para la nación, tanto respecto de los departamentos, regiones y provincias, como de cara al mundo contemporáneo.
1. POTENCIAR EL CONTROL SOCIAL.
Ahora bien, la crisis de la participación política ha generado profundas distorsiones en el ejercicio del control social de la gestión pública, tan de moda en los últimos tiempos.
Los esquemas de participación para el control social de la gestión pública están diseñados con un objetivo perverso de fomentar demagógicamente entre los ciudadanos la suspicacia y la desconfianza sobre las actividades de los funcionarios públicos, lo cual es el reflejo exacto de la suspicacia y la desconfianza que el pensamiento neoliberal promueve contra el Estado.
La enseñanza que se transmite a los veedores ciudadanos es la de que todo funcionario público es un truhán, un pillo, un enemigo, y que toda actividad de ese funcionario es corrupta; que la ineficiencia es estructural y que la generalidad de los políticos son unos bandidos.
Con esos ingredientes se cocina un menú de indiferencia, de abstención, de parálisis de la creatividad y de divorcio creciente entre las actividades privadas y las actividades públicas. Sería estúpido negar la existencia de la gran corrupción, de la ineficiencia y del retraso en la actividad pública en Colombia. Pero el remedio que hemos ensayado ha sido peor que la enfermedad. Antes de 1991 podría demostrarse que había menos teoría sobre la participación, pero más participación real.
Fueron esos unos años difíciles caracterizados por una represión a veces abierta y a veces embozada de las luchas populares, que estaban articuladas en un horizonte político. A partir de 1991 ese horizonte político se disuelve hacia un horizonte antipolítico. Los tecnócratas neoliberales y de otras afiliaciones han dicho siempre que la crisis de nuestro Estado y de nuestra función pública puede resolverse con estrategias de gerencia antes que con estrategias políticas. Tuvieron la oportunidad de ensayar sus recetas, y el resultado ha sido un gigantesco fracaso. Que la administración pública debe racionalizarse y optimizarse, nadie lo niega. Pero esa racionalización y esa optimización no pueden darse en el vacío; tienen que responder a un objetivo y ese objetivo no puede ser el de facilitarle las cosas a un pequeño grupo de privilegiados.
El modelo de participación al alcance de las comunidades está basado en la desconfianza y la suspicacia, quizá porque no hemos encontrado ese objetivo común Estado-Sociedad civil al cual me he referido.
Gobernar y administrar en la Colombia de hoy es muy difícil. Los funcionarios no actúan, o actúan retardadamente porque deben medir cada paso que dan. Se sienten con un pie en la cárcel, muchas veces no porque sean corruptos sino porque se equivocan en los trámites. Lo que permite funcionar a la empresa privada contemporánea es precisamente ese objetivo común: los accionistas coinciden con los administradores frente a la expectativa de incrementar ganancias a menores costos de operación.
En asambleas periódicas, anuales o semestrales, se renueva la confianza en los administradores, o sencillamente se la suspende. Pero imagínense ustedes una empresa que diariamente fuese interferida por sus accionistas, los cuales pueden ser miles si se trata de una sociedad anónima. El resultado sería una empresa no viable.
Racionalizar la administración pública en Colombia se ha convertido en una tarea imposible porque existe una lamentable confusión entre el verdadero sentido del control social de la gestión pública y el control colectivo de los procesos y de las estructuras de operación de esa administración, acrecentando con ello los déficits de eficiencia.
La razón de esa confusión se explica por la falta de coincidencia en los indicadores de resultados de la gestión pública.
Lo que a las comunidades interesa es que las obras públicas y demás actividades se hagan oportunamente, a costos razonables y con reales factores de calidad. El cómo se hace, o la ritualidad de los contratos o los acuerdos entre el sector privado y el sector público, seguramente no son de interés primordial de las comunidades, porque evaluar esos factores exige experticia técnica y ejercicios de planificación no siempre al alcance de las veedurías ciudadanas. El principal indicador de resultados que reclama la comunidad debe medirse a partir del mejoramiento real de las condiciones ; de vida y de trabajo que puedan producirse por una obra pública o de la cuantificación de saldos en bienestar y felicidad.
Es una política resueltamente equivocada pretender transferir las funciones propias de las entidades públicas de control y vigilancia a las comunidades, porque las comunidades carecen de los instrumentos y porque la sociedad financia mediante impuestos el eficaz funcionamiento de las gigantescas y costosas entidades de control.
El control social de la gestión pública debe ser entonces no un control de trámites y procedimientos ni tampoco un control genérico de la actuación administrativa, sino un control de resultados facilitado de manera prioritaria por los canales de la participación política y de manera complementaria por los canales de las ONGs y de las asociaciones de profesionales o de la experticia de las tradiciones culturales.
En mi opinión, ha llegado el momento de rescatar para la participación una perspectiva política.
Aun cuando la finalidad sustantiva del control social de la gestión pública fuera la lucha contra la corrupción, estoy seguro de que no podremos hacer retroceder la gran corrupción que nos asfixia sino a partir de la refundación de nuestro Estado.
Pero si, además, somos más ambiciosos y entendemos el control social como un intercambio de lenguajes entre el de la sociedad civil y el del Estado, es claro que es cada vez más urgente dotar ese intercambio de contenido político.
Los temas prioritarios de ese intercambio de lenguajes y saberes giran alrededor de la paz, la educación, la ecología, la dinamización de la economía de los pobres a partir de sus recursos propios, potenciados por recursos técnicos, científicos y financieros, la defensa de la identidad cultural, y la generación de espacios reales que permitan por fin, en Colombia el ejercicio eficaz de la oposición.
Sobre estos temas puede dibujarse una pedagogía del control social a partir de la participación ciudadana. Esa pedagogía exige, en primer lugar, información y transparencia. El Estado es quizá la estructura que más lentamente se moderniza en cuanto información y transparencia. La mayor parte de los contratos que suscribe la administración pública se mueve en una zona oscura que emite señales sobre lo que no es importante y oculta lo que es verdaderamente importante. En esa zona oscura se cocina buena parte de la corrupción.
Las comunidades, apoyadas en los nuevos y viejos partidos políticos, en las prácticas sociales de los universitarios, en las asociaciones profesionales, en las ONGs, etc., pueden, con un alto grado de decisión, aclarar esa zona.
Para lo que no puede seguir sirviendo el control social es para obstaculizar la actividad administrativa. Los mecanismos de participación que hemos construido convierten a los veedores ciudadanos en censores prejuiciados de procedimientos técnicos que muchas veces no conocen, en lugar de potenciarlos como evaluadores, desde sus nichos de interés y desde sus tradiciones culturales, de los resultados de la gestión pública, mediante procesos que se inicien en la ejecución de los contratos.
2. UNA NUEVA CIUDADANIA.
Muchos colombianos pensamos que la única manera de formar ciudadanos influyentes es la creación de un movimiento de ciudadanos indignados. El futuro de la descentralización, de la participación, de la lucha contra la corrupción y del incremento de la autonomía local, así como de la consecución de la paz y de la reconciliación, depende en gran medida de la viabilidad de esa indignación.
Las recientes luchas de los franceses contra las políticas neoliberales nos muestran la tremenda separación que existe en la noción de valor que sobre sí mismo tiene el ciudadano que ha vivido siglos de libre examen, de realización de su personalidad y de respeto a la individualidad, contrastando con la sumisión y la poca autoestima del ciudadano k latinoamericano cuya capacidad de protesta y su conciencia de poder han sido vulneradas por largos siglos de represión y exclusión.
Hay que adquirir conciencia cabal de que el país posible está en la país presente.
No se trata de inventar algo que no existe, sino de aprovechar y potenciar lo existente para obrar una transformación necesaria. Pero la primera condición para ello es que cada quien adquiera conciencia de su propia importancia, no sólo para sí sino para la sociedad en su conjunto.
¿Cómo construir una comunidad capaz de valorarse y de sentir entusiasmo, sobre una tradición de siglos de exclusión, de descalificación de los humildes, y de arrogancia de las clases dirigentes? ¿Cómo superar un hábito de intolerancia, tanto auto desprecio resuelto en agresividad?
No es posible crear ciudadanos si antes no se procede a dignificar seres humanos. Pero ello supone unas tareas económicas, políticas y sociales que no pueden ser reemplazadas por el mero proceso cultural. Sería tramposo pretender escamotear las reformas económicas y políticas que son urgentes para dignificar a la población, sustituyéndolas sofisticadamente por un mero discurso pedagógico. Pero como esas reformas políticas y económicas no se van a dar espontáneamente por iniciativa del poder, es preciso que la conciencia, el reclamo y la presión de las comunidades contribuyan a desencadenar y fortalecer ese proceso, y será en el esfuerzo por hacer valer sus derechos donde se consolide la conquista de autoestima de las comunidades y su dignificación.
El primer paso de un proceso de formación ciudadana, no es aparentemente un paso social. Consiste en confrontar a cada quien con su propia idea de sí mismo, y sospecho que sólo puede cumplirse en el ámbito profundamente personal de la experiencia artística, o en el campo de la conversación y la polémica.
Lo primero que hay que hacer es permitir que las personas se conviertan en interlocutores respetados y respetuosos, sea cual sea el tema sobre el cual se de el diálogo. El segundo paso es procurar la presencia de alguien que con su información y con su criterio contribuya a provocar la necesaria perplejidad de las personas con respecto al mundo en que viven. Una situación insoportable puede ser soportada por muchos sólo porque tienen la idea de que es algo natural y por ello inevitable. Bastaría que surja en ellos la duda sobre esa fatalidad o que descubran la existencia verosímil de una alternativa, para que la situación tolerada siempre empiece a volverse invivible. Una persona sólo puede vivir sin árboles mientras no surja en ella la conciencia profunda de que la vida con árboles es más grata y más bella. El verdadero enemigo de los pobres es la resignación. Y lo más difícil es impedir que cuando la gente deje de resignarse a ser pobre, empiece a resignarse a ser delincuente. Porque en el primer caso se resigna a ser víctima, pero en el segundo se resigna a que las víctimas sean los otros. Por ello la alternativa a la resignación es la acción común, la solidaridad.
El Estado existe para evitar que los conflictos sociales tengan víctimas, para garantizar un principio armonizador que reduzca al mínimo el número de seres que en lugar de vivirlo deben padecer el orden social. Un Estado que permita la existencia de innumerables víctimas es un error y tiene que ser modificado.
Formar ciudadanos, en las condiciones de Colombia al comenzar el nuevo milenio, tiene que significar, no formar seres que perpetúen lo existente, sino seres que contribuyan rápidamente a su transformación. Para ello tienen que transformarse ellos mismos, y esa transformación no supone cambiar lo que son sino básicamente la conciencia de lo que son, hacerse consecuentes con su realidad y no prestarse a engaños.
La condición humana reclama en todos algunas cosas elementales idénticas. La increíble pretensión de que lo que es elemental para unos es lujo innecesario para otros, tiene que abandonarse. Todos necesitamos alimento, techo, trabajo, dignidad, cultura, y un sentimiento profundo de pertenencia a la ciudad y a la sociedad. Y más vale que el Estado esté dispuesto a escuchar estas exigencias y a contribuir a su solución. Si no lo hace, estará autorizando a la sociedad a satisfacer sus necesidades por el camino que considere más práctico. Cuando evidentemente no coinciden, el interés de la comunidad es mucho más importante que la mera letra de la ley.
Los autores Almond y Verba en su obra La cultura cívica, citados por Habermas, escriben: «Para que las élites sean poderosas y puedan tomar decisiones con autoridad, es preciso restringir el compromiso, la actividad y la influencia del hombre común. El ciudadano común debe resignar su poder ante las élites y dejarles gobernar. El poder de la élite requiere que el ciudadano común sea relativamente pasivo, que participe poco y que se muestre deferente hacia las élites. De este modo se invita al ciudadano democrático a perseguir fines contradictorios: debe mostrarse activo, pero pasivo; debe participar, pero no demasiado; debe influir, pero aceptar» (Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, p. 98).
La esperanza de una participación ciudadana en la reconstrucción del país, que sea tranquila y a la vez intransigente; pacífica, pero igualmente combativa; alegre y a vez profunda y seria, es una esperanza que, estoy seguro, no está lejana. Es por ello que es necesario abrirle camino a nuevos modelos de participación en los cuales la energía y las iniciativas de la comunidad y de la sociedad civil, iluminadas por el espíritu del interés general y no de los egoísmos particulares, lideren el esfuerzo de reconstrucción nacional y puedan triunfar históricamente allí donde otros liderazgos han fracasado.
SEGUNDA PARTE.
Significado y contenido de la participación ciudadana.
Hablar de participación es hablar de democracia: "el establecimiento de la democracia es la gran cuestión de nuestra época", afirmaba Tocqueville hace más de ciento cincuenta años en su libro "La democracia en América". La cuestión hoy continúa siéndolo, porque los modelos políticos desarrollados hasta ahora no han podido desterrar la exclusión y las violaciones a los derechos humanos, la marginalidad de vastos sectores de la población, la pobreza, los abusos del poder, y la infelicidad de mucha gente.
La participación requiere ciertas premisas. Algunas de ellas son objetivas: que el aparato jurídico institucional sea abierto y permita la participación efectiva e influyente de todos los ciudadanos y de sus organizaciones; que el sistema político sea transparente y que permita el ejercicio libre de la contradicción y del disenso; que se respete la voluntad popular; y los medios masivos de información contemplen los mecanismos adecuados para la no manipularon de la opinión publica. Hay otras premisas que son subjetivas, que pertenecen a la racionalidad del individuo y de sus organizaciones, a sus afectos y necesidades; ellas tienen que ver con la autoestima y la valoración que la persona tenga de su propia dignidad, es decir, de la conciencia que posea el ciudadano como sujeto portador de deberes y derechos que un ultimas determinan las motivaciones que siente para participar; con la credibilidad, la confianza y el respeto que tenga el ciudadano por las instituciones políticas; con la utilidad y el beneficio que directamente perciba como individuo o como parte de la comunidad.
La participación es, entonces, a la vez un derecho y un deber. Es un derecho porque mediante ella la sociedad se construye, el individuo orienta el destino común, se fijan las pautas de comportamiento individual y colectivo, y se designan las instituciones políticas que deben orientar a la colectividad. Es un deber, porque la participación es solidaridad con el otro, es cooperación y colaboración con la organización social de la cual hacemos parte y a la cual exigimos responsabilidades.
Estas premisas se fundamentan sobre la igualdad de los seres humanos, la efectividad de sus organizaciones sociales que configuran el tejido social; la cultura como producción de un conglomerado humano que comparte su destino; y la legitimidad de sus instituciones políticas.
Vale la pena tener en cuenta que algunos consideran la participación como algo distinto a los procesos políticos, y plantea entonces que la participación comunitaria es un procedimiento ordenado mediante el cual se puede educar y conducir a grupos de interés y a fuerzas sociales en conflicto para que formulen demandas más racionales y manejables, o, en el mejor de los casos, que conduzcan a mejorar la productividad del sistema económico. Esta concepción de participación fundamentada en la ideología neoliberal, fomenta la exclusión y debilita la democracia, porque se fundamenta en perpetuar las condiciones de injusticia social.
1. PARTICIPACIÓN E IGUALDAD.
La participación en un sistema que se llame democrático, se fundamenta sobre la igualdad de las personas. La igualdad es una búsqueda económica y cultural de la humanidad. El profesor Estanislao Zuleta, en una de sus tantas conferencias magistrales refería que: "Es casi una burla para una población decir que todos los ciudadanos son iguales ante la Ley, si no lo son ante la vida. ¿Qué dice la Ley? Anatole France, dijo el siglo pasado: "Queda prohibido a ricos y pobres dormir bajo los puentes". Desde luego, sólo les queda prohibido a los pobres, porque los ricos no se van a dormir bajo los puentes. Si no hay igualdad ante la vida, la igualdad ante la Ley se convierte en una burla"1 .
Pero la igualdad ante la vida es algo que hay que conquistar, que hay que ganar. Es una tarea, no un decreto: "Todos son iguales"; no se puede decretar, es una búsqueda, es un reto para nosotros mismos, ya que requiere que el ciudadano se asumo como un sujeto autónomo e influyente, como una persona con derechos y con deberes.
Vivimos en un Estado tradicionalmente paternalista y autoritario, frente al cual la población asume una conciencia esencialmente sumisa, y formalmente igual y autónoma. Esta incoherencia del individuo se caracteriza por su incapacidad para asumir la responsabilidad de su propia vida y la incapacidad para participar en las responsabilidades sociales y políticas con vigor, y a mejorar la calidad de la vida, y entonces, toda solución debe provenir del Estado porque en él el individuo ha depositado toda su fuerza creadora: "Si el Estado ha asumido la responsabilidad de mi propio ser, de él deben provenir todas las formas de solución de las necesidades sociales e individuales".
La contradicción que imposibilita la participación real y efectiva de la ciudadanía se agudiza por la existencia de un Estado colapsado por la corrupción y su incapacidad de responder por sus responsabilidades mas esenciales como son la vigencia de los derechos humanos, la justicia y la equidad en las oportunidades para acceder a los bienes materiales y espirituales del progreso de la humanidad.
La mayor expresión de esta incoherencia es la forma en que el individuo asume la dimensión de sus derechos, y esa como deja de asumir la responsabilidades que proviene de su participación en la vida de la comunidad, porque ésta la corresponde al Estado, a un Estado colapsado. Las zonas en donde el individuo se expresa como ser social son, formalmente, lugares de su libre disposición. Sin embargo, él no asume esta prerrogativa como suya, tanto para el goce como para su conservación. El yo lo usa y el Estado lo conserva. "Esta dicotomía entre el uso y la conservación de los lugares y elementos comunes, entre el cumplimiento de las responsabilidades ciudadanas y la posibilidad de participar de manera activa, en la protección y conservación de los espacios físicos y culturales que son expresión de la sociabilidad, es consecuencia inmanente de la dicotomía entre la libertad y la responsabilidad, la cual se expresa, a su vez, en la dicotomía entre el derecho y obligación, entre la conciencia legisladora y la conciencia obediente, entre la participación activa y pasiva en el ejercicio del poder"2 , pero ante todo es consecuencia de una sociedad autoritaria.
2. PARTICIPACIÓN, ORGANIZACIÓN POPULAR Y CULTURA.
Complementariamente, la consolidación de la democracia requiere avanzar más allá de la participación individual, y contemplar la participación colectiva. Ello supone la organización del pueblo en muchos niveles.
La sociedad civil debe generar interlocutores colectivos para hacer posible la participación. Estos interlocutores ya existen; son, fundamentalmente, los partidos políticos, las organizaciones sociales, sindicales, cívicas, culturales, de interés común, etc. Unos se caracterizan por su representatividad, otros por su iniciativa, o por su fuerza o gestión de servicios o de organización de actividades. "La participación es, sobre todo, el encuentro entre las instituciones representativas, partidos y administración, por una parte, y los movimientos y organizaciones sociales, que existen autónomamente de los partidos políticos y de los mecanismos participativos. Por lo tanto, una prueba de la voluntad participativa de un gobierno, nacional o local, es el apoyo que presta a las organizaciones populares (económico o material, reconocimiento político-jurídico, respeto, acatamiento, etc.) sin exigir ningún tipo de dependencia administrativa o partidaria"3 .
La consolidación democrática exige que el pueblo se organice, porque ésa es la única manera que tiene el pueblo de producir su propia cultura y no sólo de recibirla. Para que el pueblo pueda ser creador de la cultura, es necesario que tenga una vida común. Cuando se dispersa, se atomiza.
Cuando cada quien, trepado en su egoísmo y su soledad, se refugia en su propio rincón, sin colaboración, sin solidaridad, sin una empresa y un trabajo común, se pierde la posibilidad de crear cultura y también democracia. "El pueblo disperso, las masas impotentes, cada cual refugiado en su pequeña miseria sin más relaciones que de linderos, de celos, es un pueblo que no produce nada. Es necesario que el pueblo se organice; mientras esté disperso está perdido, está perdido no solamente porque hay tanta miseria, sino porque no tiene una cultura y creatividad propias"4 .
3. PARTICIPACIÓN Y DEMOCRACIA.
El objetivo principal de la participación es el de hacer más directo y más cotidiano el contacto entre los ciudadanos y las diversas instituciones del estado, y posibilitar que éstas tengan más en cuenta los intereses y opiniones de aquellos antes de tomar decisiones o de ejecutarlas. Las formas o procedimientos para alcanzar estos objetivos son muy diversos, pero antes de enumerar los principales conviene detenernos en precisar cuáles son las causas de la moderna preocupación pública por la participación.
Podemos sintetizar en cuatro tipos los factores que hacen conveniente desarrollar mecanismos de participación política complementarios de los partidos, incluso en el supuesto de que se dé un aceptable funcionamiento del sistema de partidos.
a) La multiplicación y especialización de las funciones de las instituciones representativas por una parte, y la complejidad creciente de la sociedad por otra, hace cada día más difícil que los partidos políticos aseguren las demandas y que el momento electoral baste como ocasión para que se expresen las principales opciones generales.
El solo sistema de elecciones y de representación, sin otros mecanismos adicionales, acaba por producir una distancia entre instituciones y sociedad civil, incluso sobre cuestiones políticas de interés general. Este distanciamiento resulta particularmente insoportable en el ámbito local – porque se espera de él una mayor proximidad y articulación -, que es donde más fuerte es hoy la demanda de participación popular.6
b) La representación política mediante los partidos tiene un carácter sobre todo general, pero no asegura la representación de intereses especiales, sectoriales o territoriales; que, o bien actúan como grupos de presión, o bien deben encontrar canales de participación complementaria, no siempre regulada y transparente7 .
c) Una parte importante de las instituciones o aparatos del estado están de hecho bastante al margen de la representación popular que personifican los cuerpos colegiados: la justicia, la seguridad social, el aparato educativo o cultural, el sector público o parapúblico de la economía, etc. En estos casos parece obvio que hay que inventar formas de participación distintas de la elección de asambleas representativas de carácter global.8
d) Por último, hay que relacionar la participación con la existencia de grupos sociales que disponen de menos recursos económicos, culturales o políticos y que requieren mecanismos de participación que les equiparen a los grupos mejor situados y que les integren a la vida política. La participación es ante todo y sobre todo, un conjunto de instrumentos y procedimientos que las instituciones públicas ponen a disposición de los grupos sociales más desfavorecidos para facilitar su intervención en la vida política y para estimular su desarrollo social y humano.9 .
4. PARTICIPACIÓN Y MUNICIPIO.
Es el municipio, la organización jurídico-política que enmarca el comportamiento de una sociedad en un territorio determinado, el mismo que puede brindarle al ser humano la posibilidad de vivir dignamente. Algunos teóricos de la vida municipal señalan que el municipio es algo intrínseco al ser humano (iusnaturalismo), es decir, que cuando el hombre vio la necesidad de organizarse en grupo, la primera forma que tomó fue la que hoy puede entenderse como municipio: un jefe de la comunidad (alcalde), un concejo y un "fiscal", que puede asimilarse a lo que es hoy el personero.
En el municipio, el individuo se siente portador de deberes y derechos con la sociedad y con el Estado, lo mismo que es en lo local donde las comunidades perciben de la organización estatal en cuanto a la prestación de servicios, garantías civiles y políticas, posibilidades de surgimiento y de autorrealización, etc. Es también en el municipio donde la comunidad siente la ausencia de un Estado que supuestamente tiene razón de ser en la medida que regule el comportamiento social y propugne por el desarrollo económico, social y cultural de las comunidades10 .
Tocqueville decía que si no hay democracia en el municipio, tampoco podrá hablarse de democracias en la Nación. En efecto, en su obra clásica sobre la democracia en América11 , al examinar la forma de Gobierno fundada en el principio de la soberanía popular y su presencia en el nuevo mundo, sus ventajas, dificultades y peligros, enfatiza que no por azar comienza por el estudio de la Comuna, antes de entrar al Condado y concluir finalmente, con el del Estado y la Unión. Son éstos los núcleos en que se encontraba la vida política y administrativa que él compara con los centros nerviosos del cuerpo humano, en lo que parece anunciar la teoría organicista, destacando entre ellos a la Comuna como la verdadera fuerza de los pueblos libres.
Hoy buena parte de los municipios colombianos pasan momentáneamente por una situación de crisis de sus finanzas, pero tienen la posibilidad de liderar la organización comunitaria para adelantar expediciones por la raíz de los problemas que le subyacen a la guerra, para encontrarles las soluciones y para dar paso procesos de reconciliación.
5. LA NECESIDAD DE FLEXIBILIZAR LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
La Constitución Política y la frondosa normatividad vigente, establece más de 30 formas o escenarios distintos para viabilizar la participación comunitaria y ciudadana en la determinación de su propio destino. Sin embargo, el formalismo, los excesivos requisitos, los trámites y procesos dispendiosos y la efectividad misma de los mecanismos e instituciones de participación los hacen poco apetecibles para la población.
Por otra parte la desinformación de la ciudadanía sobre estos instrumentos es grande, pero también existe poca credibilidad y confianza en su efectividad. Son muchos los escenarios y los mecanismos que pretenden la participación, tantos que se requieren verdaderos cursos académicos para poder conocerlos, comprenderlos y utilizarlos.
Pero también hay una especie de "burocracia ciudadana" de la participación, conformada por "lideres" tradicionales que acumulan representaciones precarias y que copan todos los escenarios de participación ciudadana. Generalmente es un liderazgo rezagado y destituido del imaginario ciudadano contemporáneo que es excluyente y que imposibilita el surgimiento de liderazgos renovadores.
La construcción de la democracia local, requiere el aporte y la participación dinámica, creativa y constructiva de todos sus estamentos. Requieren articular un millón de líderes para un millón de problemas y soluciones.
¿Cómo lograrlo? En la introducción y en la primera parte de éste documento hay algunas ideas. También es necesario que los funcionarios y la administración en su conjunto cambien la actitud déspota y displicente que caracteriza sus relaciones con la comunidad. No podemos pedirle reciprocidad amable y participativa a una ciudadanía que se siente golpeada por las instituciones de gobierno. En éste, como en muchos otros procesos, el ejemplo es la mejor pedagogía.
Deben flexibilizarse los mecanismos e instituciones de participación. Simplificar procesos y procedimientos. Es necesario desregular, hacer más creíbles y confiables los resultados de la participación ciudadana y darle "más juego" a la iniciativa de la comunidad y de las O.N.G.
Finalmente, la administración municipal puede promover y estimular a la organización ciudadana en formas asociativas, cooperativas, mutuarias, corporaciones, clubes, etc. El ciudadano aislado se encuentra en desigualdad frente al complejo organigrama de la ciudad. Si por el contrario, se organiza y se robustece el tejido social, gana la democracia del día a día, la democracia cotidiana. En esta vía las estrategias pedagógicas que incorporen todo el sistema educativo, planes de fomento a la capitalización de los pobres, y proyectos que permitan superar la exclusión de los grupos vulnerables.
TERCERA PARTE.
Las formas más comunes de participación.
La participación encuentra, según los regímenes políticos, diversas formas y escenarios. La más común dentro de las democracias son las elecciones y su relación con los partidos. Si bien hay un acuerdo general de que las elecciones son la forma principal de participación política, y que los partidos, y ahora los movimientos sociales, son los instrumentos principales para que se dé esa participación, no parece que esto sea suficiente. También existen diversos mecanismos para la participación social, es decir, para permitir que los ciudadanos y sus organizaciones puedan incidir en las decisiones que afectan el desarrollo económico, social, cultural y ambiental de la sociedad.
1. INSTRUMENTOS PARA EXPRESAR LA VOLUNTAD POPULAR.
La Constitución, en el artículo 2, consagró como un fin fundamental del Estado la tarea de "facilitar la participación de todos los Colombianos en las decisiones que los afectan en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación".
El artículo 103 de la Constitución Política señala que: "Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará."
Dichos mecanismos expresan la posibilidad de los ciudadanos a participar políticamente y a fortalecer la representación de las siguientes formas:
1) Elegir y ser elegidos
2) Participar en los plebiscitos, referendos y consultas populares
3) Constituir partidos y movimientos políticos
4) Revocar el mandato de los elegidos
5) Tener iniciativa en las corporaciones públicas
6) Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la Ley
7) Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos
Los mecanismos de participación popular están consagrados en la Constitución nacional, y desarrollados por la Ley 134 estos son : El voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Veamos en que consiste cada uno.
El ejercicio de la ciudadanía es indispensable para el ejercicio del voto y del derecho de ser elegido.
El VOTO. Por medio de este, los ciudadanos ejercen el derecho de participar en la determinación de la orientación política general mediante la designación de sus representantes o mediante la votación (escogencia) de aquellas propuestas que sean sometidas para tal fin.
EL PLEBISCITO. Es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante el cual se apoya o rechaza una determinada decisión del poder Ejecutivo.
EL REFERENDO. Es la convocatoria que se al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. El referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local.
LA CONSULTA POPULAR. Mediante este mecanismo, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria.
EL CABILDO ABIERTO. Es la reunión pública de los Concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad.
LA INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PUBLICAS . Es el derecho político de un grupo de ciudadanos de presentar Proyecto de Acto Legislativo y de Ley ante el Congreso de la República, de ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y de Resolución ente las Juntas Administradoras Locales, y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales, de acuerdo con las Leyes que las reglamentan, según el caso, para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporación pública correspondiente.
LA REVOCATORIA DEL MANDATO. Es el derecho político, por medio del cual, los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un Gobernador o a un Alcalde.
LA PROTESTA CIUDADANA. Es al expresión legitima y democrática del derecho a disentir. Son los paros cívicos, las marchas, las tomas de espacios públicos, etc. Son un medio de excepción, al cual pueden acudir los ciudadanos, siempre y cuando no afecten los derechos de los demás, para hacer valer sus derechos o para manifestar su desacuerdo con políticas publicas, decisiones o eventos que lesionen los intereses de un individuo o un conglomerado. Las autoridades deben proteger y permitir este tipo de participación.
2. ESCENARIOS PARA LA PARTICIPACIÓN POLITICA.
En este acápite señalamos los principales escenarios previstos en la Constitución y la Ley para viabilizar la participación política de los ciudadanos, que son las personas mayores de 18 años nacidas en Colombia o que adoptaron la nacionalidad. La ciudadanía se pierde de hecho cuando se renuncia a la nacionalidad y su ejercicio se puede suspender mediante decisión judicial de conformidad con las leyes.
Las Cuerpos Colegiados.
Son el Congreso de República (Senado y Cámara de Representantes), las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y Distritales, y las Juntas Administradoras Locales. Son organismos deliberantes integrados por un numero plural de personas elegidas por voto popular. Sus funciones están relacionadas con la expedición de normas que regulan las diversas actividades de la sociedad y del Estado (solo el Congreso hace las Leyes y la Constitución), con el ejercicio del control político al ejercicio del poder para evitar o corregir sus abusos o negligencias, y con la intermediación entre los intereses de la sociedad y las autoridades públicas.
2.2. La Designación de Autoridades de la Rama Ejecutiva.
Una de las características básicas de un Estado democrático es la de la libre competencia por el acceso al poder, es decir la elección disputada, libre, pacifica, periódica y abierta (es decir, sin exclusiones) por los electores tanto de las personas como de los programas y los partidos a los que los candidatos pertenecen.
De conformidad con la Constitución, los ciudadanos eligen en forma directa Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores, Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale.
Son, por decirlo así, escenarios para que el ciudadano participe en la escogencia de programas, y a la vez de quienes los proponen y los van a ejecutar.
2.3. Los Partidos políticos.
Los partidos políticos son estructuras sociales históricas, creadas y organizadas para acceder al poder. Tienen una ideología, es decir, un catalogo de principios y valores que identifican y comparten sus adeptos. Tienen, por tanto, programas económicos, sociales y políticos definidos. Están organizados de diversa manera y contemplan estatutos internos para regular su dirección, su membresía y los deberes y derechos de sus afiliados.
Es por intermedio de los partidos que resulta dable cuantificar y valorar efectivamente al participación y las manifestaciones ciudadanas sin exclusiones de ninguna índole, al ser el sufragio de carácter universal. Con su concurso, los ciudadanos pueden encontrar respuesta a muchas de sus inquietudes.
Todos los colombianos tienen derecho a constituir partidos y movimientos políticos, a organizarlos y a desarrollarlos a afiliarse y retirarse de ellos libremente y a difundir sus ideas y programas, de la misma manera, las organizaciones sociales tienen derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos (Ley 130 de 1994, art. 1).
ESCENARIOS PARA LA PARTICIPACION SOCIAL.
Es en este aspecto en el que ha sido mas prolífica la imaginación del legislador. Son múltiples los escenarios para la participación ciudadana en el área social, al punto de que puede decirse que casi todas las leyes contemplan un mecanismo de participación de la ciudadanía ya sea de manera directa o de sus organizaciones o representantes. En éste acápite señalaremos algunas de ellas y al finalizar ésta tercera parte, se adjuntan unos cuadros publicados por la Presidencia de la República en una voluminosa colección de cinco tomos donde se recogen parte de las disposiciones normativas que regulan la participación comunitaria.
Las Juntas de Acción Comunal.
Mediante la ley 19 de 1958 se creó este importante de participación ciudadana. En su artículo 22 SE establece que: "Los Concejos Municipales, las Asambleas Departamentales y el Gobierno Nacional, podrán encomendar a las Juntas de Acción Comunal integradas por vecinos de cada distrito y que se organicen de acuerdo con las normas que expidan los respectivos Concejos y otras entidades locales, funciones de control y vigilancia de determinados servicios públicos, o dar a esas Juntas cierta intervención en el manejo de los mismos." Y en el artículo 23 estipuló que: "El Gobierno fomentará, por los sistemas que juzgue más aconsejables, y de acuerdo con las autoridades Departamentales y Municipales, la cooperación de los vecinos de cada municipio para el efecto de:
Aumentar y mejorar los establecimientos de enseñanza y los restaurantes escolares.
Aumentar y mejorar los establecimientos de asistencia pública y los restaurantes populares y difundir prácticas de higiene y prevención contra las enfermedades.
Administrar equitativamente las aguas cuyo uso pertenezca a varios ribereños, y establecer adecuados sistemas de riego y drenaje.
Mejorar los sistemas de explotación agrícola.
Construir y mantener carreteras, puentes y caminos vecinales.
Construir viviendas populares y mejorarlas.
Organizar cooperativas de producción, de distribución y de consumo.
Organizar bolsas de trabajo.
Fomentar la difusión del deporte y de espectáculos de recreación y cultura."
Mas adelante el Decreto 300 de 1987, definió como objetivos de las Juntas de Acción Comunal las siguientes:
Estudiar y analizar las necesidades, intereses e inquietudes de la comunidad, comprometiéndola en la búsqueda de soluciones;
Establecer los procedimientos que permitan fomentar el desarrollo del liderazgo en la comunidad;
Lograr que la comunidad esté permanentemente informada sobre el desenvolvimiento de los hechos, programas, políticas y servicios del Estado y de las entidades que incidan en su bienestar y desarrollo;
Capacitar a la comunidad para que participe en el ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos.
Fomentar las empresas de economía social e impulsar y ejecutar programas que promuevan el desarrollo integral;
Lograr que las organizaciones comunales se hagan representar pos sus líderes en las corporaciones públicas en las cuales se tomen decisiones que repercutan en la vida social y económica de la comunidad.
Procurar obtener de las entidades oficiales la celebración de los contratos previstos en los artículos 375 a 378 del Código de Régimen Municipal.2
Buscar la armonía en las relaciones interpersonales dentro de la comunidad para lograr el ambiente necesario que facilite su normal desarrollo.
Establecer planes y programas relacionados con las necesidades, intereses y posibilidades de la comunidad.
Contribuir a la economía de la comunidad, vigilando que los artículos ofrecidos al público no excedan los precios oficiales y que su calidad y peso se ajusten a los parámetros de las reglamentaciones vigentes, denunciando ante las autoridades competentes a aquellos que las infrinjan; y
Velar por la vida, integridad y los bienes de todos los miembros de la comunidad, haciendo conocer a las autoridades administrativas y judiciales las conductas violatorias de la ley o las que hagan presumir la comisión de hechos delictuosos o contravencionales."
Igualmente el artículo 16 del mismo decreto les asigna tareas en el área económica y social señalando que: "La Junta de Acción Comunal podrá ejercer actividades de economía social, enmarcadas dentro de la autogestión comunitaria, tales como tiendas comunales, centros de acopio de insumos de la construcción y similares.
Cada una de estas actividades o negocios de economía social estará dirigido por un comité de trabajo, integrado por un número reducido de afiliados, con las siguientes atribuciones:
Tomar las decisiones de especial importancia en el giro del negocio, de acuerdo con las cuantías establecidas por los estatutos o reglamentos;
Designar al Gerente o administrador, al auditor y demás empleados, fijándoles sus asignaciones; y
c)Determinar las utilidades que se le entregarán a la tesorería de la Junta para sus inversiones de beneficio común y las que se destinarán a la recapitalización del negocio."
Las Juntas de vigilancia de los Servicios Públicos.
Cuando los servicios públicos municipales no se administren o presten por intermedio de entidades descentralizadas, las organizaciones comunitarias constituirán juntas de vigilancia encargadas de velar por la gestión y prestación de los mismos y de poner en conocimiento del personero, contralor municipal y demás autoridades competentes, las anomalías que encuentre.
Es deber de las autoridades municipales encargadas de los servicios públicos, dar suficientes facilidades para que las juntas de vigilancia cumplan sus funciones.
Las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas del orden municipal, responsables de la prestación de servicios públicos locales, así como las juntas de vigilancia se organizarán y funcionarán con la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional para tal fin (Ley 136 de 1994, art. 144).
Las juntas de vigilancia que cumplen sus funciones ad honorem, pueden citar a sus reuniones a los empleados que consideren convenientes, oír y solicitarles informes escritos o verbales y deberán recibir a quienes quieran poner en su conocimiento hechos de interés para la entidad ante la cual actúan.
Las juntas de vigilancia entregarán sus observaciones al alcalde, al concejo distrital o municipal y a los empleados competentes, según la importancia y el alcance de las críticas, recomendaciones o sugerencias que se formulen.
Las juntas también podrán poner en conocimiento de los jueces o del Ministerio Público, los hechos que consideren del caso.
Con una periodicidad no inferior a seis (6) meses, las juntas informarán a la opinión pública sobre la labor por ellas cumplida (Ley 136 de 1994, art. 145).
Comités de desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos.
En desarrollo del Artículo 369 de la Constitución Política colombiana, en todos los municipios deberán existir "Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios" compuestos por usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales de uno o más de los servicios públicos a los que se refiere esta Ley, sin que por el ejercicio de sus funciones se causen honorarios.
La iniciativa para la conformación de los comités corresponde a los usuarios suscriptores o suscriptores potenciales. EL número de miembros de los comités será el que resulte de dividir la población del respectivo municipio o distrito por diez mil (10.000), pero no podrá ser inferior a cincuenta mil (50.000). Para el Distrito Capital el número mínimo de miembros será de doscientos (200).
Para ser miembro de un "Comité de Desarrollo y Control Social", se requiere ser usuario suscriptor o suscriptor potencial del respectivo servicio público domiciliario, lo cual se acreditará ante la Asamblea y el respectivo Comité, con el último recibo de cobro, en el caso de los suscriptores potenciales con la solicitud debidamente radicada en la respectiva empresa (Ley 142 de 1994, art. 62).
3.4 Participación en el Sistema de Seguridad Social.
Las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, garantizarán la participación ciudadana, comunitaria y social en todos los ámbitos que corresponda, conforme a las disposiciones legales aplicables (Dec. 1757 de 1994, art. 9).
Igualmente el artículo 7 del decreto 1757 de 1994 establece los Comités de Participación Comunitaria en Salud y señala que: "En todos los municipios se conformarán los comités de participación comunitaria en salud establecidos por las disposiciones legales como un espacio de concertación entre los diferentes actores sociales y el Estado, para cuyos efectos estarán integrados así:
1. El alcalde municipal, distrital o metropolitano o su respectivo delegado, quien lo presidirá. En los resguardos indígenas el comité será presidido por la máxima autoridad indígena respectiva.
2. El Jefe de la Dirección de Salud Municipal.
3. El Director de la entidad prestataria de servicios de salud del Estado más representativa del lugar, quien presidirá el comité en ausencia de la autoridad administrativa de que trata el numeral 1 de este artículo. La asistencia del director es indelegable.
4. Un representante por cada una de las formas organizativas sociales y comunitarias y aquellas promovidas alrededor de programas de salud, en el área del municipio, tales como:
a) Las formas organizativas promovidas alrededor de los programas de salud como las Uros, Uairas, Coe, Cove, Madres Comunitarias, Gestores de Salud, Empresas Solidarias de Salud, entre otras;
b) Las Juntas administradoras locales,
c) Las organizaciones de la comunidad de carácter veredal, barrial, municipal;
d) Las asociaciones de usuarios y/o gremios de la producción, la comercialización o los servicios, legalmente reconocidos;
e) El sector educativo;
f) La Iglesia.
Los representantes ante los comités de participación comunitaria serán elegidos para períodos de tres (3) años; podrán ser reelegidos máximo por otro período y deberán estar acreditados por la organización que representen.
Los comités de participación comunitaria en salud podrán obtener personería jurídica si lo consideran pertinente para el desarrollo de sus funciones, sin detrimento de los mecanismos democráticos de participación y representatividad. En las grandes ciudades, los comités de participación comunitaria, tendrán como referente espacial la comuna, la localidad o el "silos" respectivo, si ellos se hubieren establecido.
Las asociaciones de usuarios tienen las siguientes funciones:
Asesorar a sus asociados en la libre elección de la entidad promotora de salud, las instituciones prestadoras de servicios y/o los profesionales adscritos o con vinculación laboral a la entidad promotora de salud, dentro de las opciones por ella ofrecidas.
Asesorar a sus asociados en la identificación y acceso al parque de servicios.
Participar en las juntas directivas de las empresas promotoras de salud e instituciones prestatarias de servicios de salud, sean públicas o mixtas, para proponer y concertar las medidas necesarias para mantener y mejorar la calidad de los servicios y la atención al usuario. En el caso de las privadas, se podrá participar, conforme a lo que dispongan las disposiciones legales sobre la materia.
Mantener canales de comunicaciones con los afiliados que permitan conocer sus inquietudes y demandas para hacer propuestas ante las juntas directivas de la institución prestataria de servicios de salud y la empresa promotora de salud.
Vigilar que las decisiones que se tomen en las juntas directivas se apliquen según lo acordado.
Informar a las instancias que correspondan y a las instituciones prestatarias y empresas promotoras, si la calidad del servicio prestado no satisface la necesidad de sus afiliados.
Proponer a las juntas directivas de los organismos o entidades de salud, los días y horarios de atención al público de acuerdo con las necesidades de la comunidad, según las normas de administración de personal del respectivo organismo.
Vigilar que las tarifas y cuotas de recuperación correspondan a las condiciones socioeconómicas de los distintos grupos de la comunidad y que se apliquen de acuerdo con lo que para tal efecto se establezca.
Atender las quejas que los usuarios presten sobre la deficiencia en los servicios y vigilar que se tomen los correctivos del caso.
Proponer las medidas que mejoren la oportunidad y la calidad técnica y humana de los servicios de salud y preserven su menor costo, y vigilar su cumplimiento.
Ejercer veedurías en las instituciones del sector mediante sus representantes ante las empresas promotoras y/o ante las oficinas de atención a la comunidad.
Elegir democráticamente sus representantes ante la junta directiva de las empresas promotoras y las instituciones prestatarias de servicios de carácter hospitalario que correspondan, por y entre sus asociados, para períodos máximos de dos (2) años.
Elegir democráticamente sus representantes ante los comités de ética hospitalaria y los comités de participación comunitaria por períodos máximos de dos (2) años.
Participar en el proceso de designación del representante ante el Consejo Territorial de Seguridad Social en Salud conforme a lo dispuesto en las disposiciones legales sobre la materia.
Comités de ética Hospitalaria.
De conformidad con el artículo 15 del decreto 175 de 1994, "Las instituciones prestatarias de servicios de salud, sean públicas, mixtas o privadas, deberán conformar los comités de ética hospitalaria, los cuales estarán integrados por:
1. El director de la institución prestataria o su delegado.
2. Un (1) representante del equipo médico y un representante del personal de enfermería, elegidos por y entre el personal de la institución.
3. Dos (2) representantes de la Alianza o de Usuarios de la Institución prestataria de servicios.
4. Dos (2) delegados elegidos por y entre los representantes de las organizaciones de la comunidad, que formen parte de los comités de participación comunitaria del área de influencia de la respectiva entidad prestadora de los servicios."
Los representantes ante los Comités de Ética Hospitalaria serán elegidos para períodos de tres (3) años y podrán ser reelegidos máximo hasta por dos (2) períodos consecutivamente."
3.6 Consejo ciudadano de Desarrollo Social Rural.
Los municipios crearán el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, el cual servirá como instancia superior de concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural, cuya función principal será la de coordinar y racionalizar las acciones y el uso de los recursos destinados al desarrollo rural y priorizar los proyectos que sean objeto de cofinanciación.
El Consejo Municipal de Desarrollo Rural estará integrado así: el Alcalde, quien lo presidirá; representantes del Concejo Municipal; representantes de las entidades públicas que adelanten acciones de desarrollo rural en el municipio; representantes de las organizaciones de campesinos y de los gremios con presencia en el municipio; y representantes de las comunidades rurales del municipio, quienes deberán constituir mayoría.
La participación de los miembros de las comunidades rurales deberá ser amplia y pluralista, de manera que garantice la mayor participación ciudadana en las deliberaciones del Consejo.
En aquellos municipios en donde exista alguna instancia de participación ciudadana que permita el cumplimiento de los propósitos de que trata el presente artículo, no será necesaria la creación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural (Ley 160 de 1994, art. 89).
3.7 Comité de Reforma Agraria.
En los municipios donde se adelanten programas de reforma agraria, los Consejos de Desarrollo Rural o las instancias de participación que hagan sus veces, podrán crear un Comité de Reforma Agraria para facilitar la realización de las reuniones de concertación y las actividades de que tratan los artículos 29 y 30 de la ley 160 de 1994 . Dichos comités deberán integrarse de la siguiente manera:
? El Gerente Regional del Incora quien lo presidirá.
? Los campesinos interesados en la adquisición de tierras.
? Los representantes de las organizaciones campesinas legalmente constituidas con presencia en el municipio.
? Los propietarios interesados en negociar sus predios.
(Ley 160 de 1994, art. 90).
Comisión Municipal de Tecnología y Asistencia Técnica.
La Comisión Municipal de Tecnología y Asistencia Técnica es creada por el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, y estará conformada por las siguientes personas:
? El Alcalde o su delegado, quien lo presidirá.
? Un representante de los profesionales del agro, preferiblemente con residencia en los municipios y, escogido por la Comisión Seccional de Asistencia Técnica, creada por el Decreto 2379 de 1991.
? Un Concejal escogido por el Concejo Municipal.
? Cuatro usuarios del servicio de asistencia técnica, escogidos por ellos mismos, entre los inscritos en la Umata, en reunión especial citada para tal fin por el director de la Umata y el Consejo Municipal de Desarrollo Rural.
? El Director de la Umata, con voz pero sin voto y quien actuará como secretario (Dec. 1929 de 1994, art. 6).
Sus principales funciones son:
1. Determinar las zonas, veredas y especies agrícolas, pecuarias y acuícolas a atender en forma prioritaria por parte de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria, UMATA, y velar por la efectiva prestación del servicio de asistencia técnica gratuita a los pequeños productores rurales.
2. Orientar la distribución de recursos municipales previamente asignados para los proyectos de tecnología y/o asistencia técnica agropecuaria a ser ejecutados en el municipio.
3. Informar al Consejo Municipal de Desarrollo Rural sobre el desarrollo de sus actividades y atender los planteamientos que allí se acuerden y que sean de su competencia.
4. Las demás funciones que los municipios y sus respectivos Consejos Municipales de Desarrollo Rural consideren pertinentes."
Juntas de Defensa de Terrenos Comunales.
En cada uno de los municipios donde existan playones y sabanas comunales funcionará una Junta de Defensa de Terrenos Comunales, integrada por el Alcalde Municipal, el Personero, un representante del Concejo Municipal elegido de su seno y dos representantes de los usuarios, elegidos por ellos mismos y por mayoría de votos de los que concurran a la reunión que para el efecto convocará el Alcalde Municipal y el funcionario que designe el Incora.
EL período de ejercicio del representante del Concejo Municipal y de los dos representantes de los usuarios de los terrenos comunales será de dos años.
Las Juntas de Defensa de Terrenos Comunales serán instaladas por el Alcalde del Municipio respectivo y por el funcionario que para el efecto designe el Gerente del Incora (Dec. 2663 de 1994, art. 38).
Ligas de Consumidores.
Liga de consumidores es toda organización constituida mediante la asociación de personas naturales, con sujeción a las normas previstas en el decreto 1441 de 1982, cuyo objeto sea garantizar la protección, la información, la educación la representación y el respeto de los derechos de los consumidores de bienes y servicios, así como velar por el pago de las indemnizaciones a que se hagan acreedores, según la ley, por la violación de sus derechos. (decreto 1441 de 1982 )
Las ligas y asociaciones de consumidores velarán por:
La eficacia de los organismos y entidades que establezca la ley para la defensa del consumidor y la de sus funcionarios;
La observancia de las normas sobre precios dictadas por las autoridades gubernamentales y la racionalidad de los establecidos por los proveedores;
La observancia de las normas sobre tarifas de servicios públicos;
La idoneidad de las calidades de los bienes y servicios que se ofrecen al público y el ajuste a las normas técnicas expedidas por el Gobierno;
La protección a los arrendatarios de bienes muebles e inmuebles y la observancia de las normas relativas al contrato de arrendamiento;
La contaminación de los alimentos, del aire y del agua, así como por la imposición y efectividad de las sanciones que, según las normas aplicables, cupieren a quienes los contaminen;
La conservación y utilización racional del agua, la fauna, la flora y demás recursos naturales;
La responsabilidad de los productores y proveedores respecto de la publicidad de las mercancías, las marcas y leyendas que exhiban los productos, y en general, respecto de la divulgación de su contenido y características;
La equidad en las condiciones de los sistemas de financiación que se exijan en las operaciones de compraventa o de utilización de bienes y servicios;
La responsabilidad de quien suministra un servicio que supone el depósito de bienes de propiedad del usuario del servicio;
k El cumplimiento de las garantías ofrecidas por el productor o proveedor;
La promoción de la organización de cooperativas de consumo y de sistemas que hagan más eficiente el mercado de los productos;
El impulso a la afiliación de los consumidores a las ligas ya organizadas y a la organización de nuevas ligas;
La prestación en condiciones de equidad y eficiencia de los servicios de mercadeo, salud, educación, transporte y demás que interesen al consumidor;
La denuncia pública y ante las autoridades competentes de todos los hechos constitutivos de infracción penal o policiva que atente contra los intereses y derechos del consumidor;
El abastecimiento suficiente de los mercados y el mantenimiento de una oferta normal de bienes y servicios;
La prevención y castigo de las prácticas indebidas de los productores o proveedores y la intervención oportuna de las autoridades competentes en caso de infracciones penales o policivas;
La divulgación de los precios oficiales o racionales que rijan en determinado momento;
La difusión amplia de los derechos del consumidor y de las instituciones y mecanismos existentes para su defensa; y
La atención eficaz y oportuna de las quejas, reclamos o solicitudes que ante ellas formulen los consumidores en relación con la protección, la información, la educación, la representación, el respeto de sus derechos y la efectividad de sus indemnizaciones. (Dec. 1441 de 1982 )
Las Asociaciones de padres de familia
Según el artículo 139 de la ley 115 de 1994, en cada establecimiento educativo se promoverá por parte del Consejo Directivo la organización de asociaciones de padres de familia y de estudiantes vinculados a la respectiva institución educativa que dinamicen el proceso educativo institucional. Vale la pena señalar que la familia como núcleo fundamental de la sociedad y primer responsable de la educación de los hijos, hasta la mayoría de edad o hasta cuando ocurra cualquier otra clase o forma de emancipación, le corresponde participar en las asociaciones de padres de familia; como lo señala la ley general de la educación.
3.12 El Personero de los Estudiantes y el Gobierno Escolar.
En todos los establecimientos de educación básica y de educación media y en cada año lectivo, los estudiantes elegirán a un alumno del último grado que ofrezca el establecimiento para que actúe como personero de los estudiantes y promotor de sus derechos y deberes.
El personero de los estudiantes tendrá las siguientes funciones:
a. Promover el cumplimiento de los derechos y deberes de los estudiantes como miembros de la comunidad educativa.
b. Presentar ante el Rector del establecimiento las solicitudes que considere necesarias para proteger los derechos de los estudiantes y facilitar el cumplimiento de sus deberes.
Las decisiones respecto a las solicitudes del Personero de los estudiantes serán resueltas en última instancia por el Consejo Directivo o el organismo que haga las veces de suprema autoridad del establecimiento (Ley 115 de 1994, art. 94).
También es necesario tener en cuenta que Cada establecimiento educativo del Estado tendrá un gobierno escolar conformado por el rector, el Consejo Directivo y el Consejo Académico.
Las instituciones educativas privadas establecerán en su reglamento, un gobierno escolar para la participación de la comunidad educativa a que hace referencia el artículo 68 de la Constitución Política. En el gobierno escolar serán consideradas las iniciativas de los estudiantes, de los educadores, de los administradores y de los padres de familia en aspectos tales como la adopción y verificación del reglamento escolar, la organización de las actividades sociales, deportivas, culturales, artísticas y comunitarias, la conformación de organizaciones juveniles y demás acciones que redunden en la práctica de la participación democrática en la vida escolar.
Los voceros de los estamentos constitutivos de la comunidad educativa, podrán presentar sugerencias para la toma de decisiones de carácter financiero, administrativo y técnico-pedagógico.
Tanto en las instituciones educativas públicas como privadas, la comunidad educativa debe ser informada para permitir una participación seria y responsable en la dirección de las mismas.
Comités Municipales de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.
La Ley 387 de 1997 en su articulo 7 estableció que el Gobierno Nacional promoverá la creación de estos comités, encargados de prestar apoyo y brindar colaboración al Sistema Nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia, los cueles deben estar integrados por el Gobernador, el Comandante del Ejercito y de la policía, los directores del servicio seccional de salud y del ICBF y representantes de la cruz roja, la defensa civil, las Iglesias, y las organizaciones de desplazados.
Estos comités deberán emprender acciones de prevención del desplazamiento, desde la perspectiva jurídica orientando a las comunidades amenazas para que puedan resolver sus conflictos por vías institucionales y mediante la aplicación de los mecanismos de justicia cercana. Así mismo cumplirán acciones asistenciales a partir de la evaluación de las necesidades insatisfechas de las comunidades desplazadas o en alto riesgo y tomar las medidas asistenciales del caso.
La Junta Municipal de Educación.
En cada uno de los municipios se conformará una Junta de Educación con las siguientes funciones:
Verificar que las políticas, objetivos, planes y programas educativos nacionales y departamentales se cumplan cabalmente en los municipios;
Fomentar, evaluar y controlar el servicio educativo en su municipio;
Coordinar y asesorar a las instituciones educativas para la elaboración y desarrollo del currículo;
Proponer al departamento la planta de personal docente y administrativa de la educación, de acuerdo con sus planes, necesidades y recursos;
Emitir concepto previo para el traslado del personal docente y administrativo dentro del municipio y solicitar el traslado entre municipios, en todo caso de conformidad con el Art. 2~ de la Ley 60 de 1993, el Estatuto Docente y la Carrera Administrativa y sin solución de continuidad, dentro de un término no mayor de treinta (30) días, a partir de la aceptación del traslado por parte del municipio que vinculará el docente;
Contribuir al control a la inspección y vigilancia de las instituciones educativas del municipio conforme a la ley;
Recomendar la construcción, dotación y mantenimiento de las instituciones educativas estatales que funcionen en su municipio;
Presentar anualmente un informe público sobre su gestión, y
Darse su propio reglamento.
Las Juntas Municipales de Educación están conformadas por:
1. El Alcalde, quien la presidirá.
2. El Secretario de Educación Municipal o el funcionario que haga sus veces.
3. Un Director de Núcleo designado por la asociación regional de directores de núcleo o quien haga sus veces.
4. Un representante del Concejo Municipal o de las juntas administradoras locales, donde existan.
5. Dos (2) representantes de los educadores, uno de los cuales será directivo docente, designados por las respectivas organizaciones de educadores y de directivos docentes que acrediten el mayor número de afiliados.
6. Un representante de los padres de familia.
7. Un representante de las comunidades indígenas, negras o campesinas, si las hubiere, designado por las respectivas organizaciones.
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