Indice
1.
Organización y gestión de la administración
tributaria
2. Estructura orgánica de la
AT
3. Contratación de servicios al
sector privado por parte de la AT.
4. Carrera civil en la
AT
5. Capacitación y adiestramiento
en la AT.
6. Promoción de la ética
profesional en la AT
1. Organización y gestión
de la administración tributaria
La organización y la gestión de la
Administración Tributaria (AT), deberán
corresponder a la realidad de cada país, así como a
los objetivos
estratégicos que ésta se haya finado. En efecto, en
un país federal, en que se quiere enfatizar la descentralización geográfica y en
que los impuestos
recaudados en cada provincia permanecerán en ella,
corresponderá descentralizar las decisiones de la AT a
nivel provincial. En otro país, en que las realidades
agrícolas y no urbanas sean muy distintas en su
tributación, podrá ser aconsejable subdividir la AT
en dos entidades especializadas..
Los objetivos estratégicos de diversas AT también
pueden ser distintos, ya que para algunas, el objetivo
principal es el aumentar la recaudación en el más
breve plazo posible, o bien para otras puede privilegiarse una
mejor atención a los contribuyentes, etc. La
forma de organizar y de gestionar a la AT también
dependerá de los objetivos estratégicos
escogidos.
En este trabajo se analizarán los principales aspectos de
la
organización y la gestión de una A.T., a saber,
su estructura
orgánica, el control de la
gestión, la privatización de alguna de sus actividades,
la carrera civil de sus funcionarios, su capacitación y su ética
profesional.
2. Estructura
orgánica de la AT
Los cientos o miles de funcionarios de una AT
deberán estar agrupados en Direcciones, Departamentos,
Unidades, etc., cada una con sus correspondientes funciones,
atribuciones y jefaturas. Para hacer esta subdivisión se
suele emplear una combinación de los siguientes
criterios:
- Geográfico. Los funcionarios estarán
distribuidos en unidades cuya responsabilidad esté limitada a la
fiscalización y atención de un conjunto de
contribuyentes localizados en una determinada área
geográfica para cada una de éstas
unidades. - Funcional. Los funcionarios podrán
también estar agrupados en distintas unidades
especializadas en algunas áreas de trabajo de la AT:
finanzas,
personal,
fiscalización, jurídica, informática, etc. - Por Impuesto. Los
funcionarios podrán pertenecer a distintas unidades,
cada una de ellas encargadas de fiscalizar y administrar un
impuesto diferente: IVA, renta,
territorial, herencia,
combustibles etc. - Por tipo de contribuyente. Los funcionarios
estarán agrupados en diversas unidades especializadas
según el tipo de contribuyentes, de acuerdo a su
tamaño (grandes, medianos y pequeños) o a su
actividad económica (agricultura,
comercio,
industria,
minería,
etc.).
A modo de ejemplo, una posible organización de
una AT podrá consistir en que un 20% de su personal
pertenezca a la Dirección Central y el 80% restante a las
diferentes unidades distribuídas a lo largo del
país, de acuerdo al criterio geográfico. El
Personal de la Dirección Central estará organizado
en Departamentos de acuerdo a criterios funcionales. En cada
unidad geográfica, su personal estará
también subdividido y especializado de acuerdo a criterios
funcionales. En consecuencia, los encargados funcionales en las
regiones tendrán una dependencia jerárquica del
jefe regional, pero una dependencia funcional del jefe de
Departamento de la función
correspondiente en la Dirección Central. Al interior de
los equipos que realizan la función de
fiscalización en cada una de las unidades territoriales,
podrá darse una subespecialización por tipo de
contribuyente, por sector económico, y/o por tipo de
impuesto.
Dentro de la AT coexisten distintos tipos de funcionarios:
Directivos, profesionales, administrativos y auxiliares, los
cuales desarrollan funciones diferentes. Sus características profesionales y humanas,
número y ubicación dentro de la AT deberán
ser decididas por cada país, dependiendo también de
sus objetivos estratégicos.
En cada AT deberá decidirse también sobre la
normativa que regulará los poderes y delegaciones para la
toma de
decisiones.
Como una forma de hacer más ágil y efectiva la
gestión de la AT, deberá propenderse a que haya una
política
de amplia delegación hacia las capas inferiores de la
organización y hacia las unidades regionales. Para ello
será necesario contar con funcionarios muy calificados en
los mandos medios de la
AT.
También deberán diseñarse los procedimientos
administrativos para controlar la forma en que se están
ejerciendo las facultades delegadas a través de la
organización, apoyándose en Sistemas de
Información Computacional cuando
corresponda.
Control de gestión y de costos en la
administración tributaria
Partiendo del plan
estratégico de la AT, es necesario definir los
objetivos o metas centrales a conseguir por cada unidad de ella,
cuantificando y precisando al máximo. Por ejemplo, para la
unidad funcional encargada de la fiscalización en la AT,
es necesario definir y precisar qué se entiende por buena
fiscalización y qué se le va a pedir a la
función fiscalizadora. Habrá que definir qué
es una buena gestión global de dicha función y en
que consistirá una gestión regular o bien,
mediocre. En la misma forma, habrá que repetir este
ejercicio para el resto de las funciones de la AT, lo mismo que
para el resto de las unidades, como son las oficinas regionales.
Esto es importante, ya que no necesariamente todos los
funcionarios que pertenecen a una función o unidad
geográfica entienden qué significa una buena o mala
gestión de su respectiva unidad, o tal vez entienden cosas
distintas y que, mediante el ejercicio de definir precisamente
qué se espera de estas unidades, se produzca una mejor
coordinación a futuro del trabajo de estas
unidades en la AT.
Seguidamente, la AT deberá hacer un esfuerzo por definir
políticas por cada una de las áreas
de ellas, por cada función y por cada tema que trata la
AT. Estas políticas deberán ser de tipo general y
no ir a un grado de detalle que signifique definir los
procedimientos. Por ejemplo, si se está definiendo la
política de salarios de la
AT, bastará decir que se quiere tener una diferencia de no
más de un 20% con los salarios del sector privado en las
áreas auxiliares – administrativa en cambio, en el
área de profesionales y directivos se podrá tener
una diferencia hasta de un 30%. Esto no significa definir
detalladamente en esta etapa los sueldos de cada uno de los
funcionarios de la AT, pero sí ser lo suficientemente
preciso para poder saber a
qué atenerse en términos del resto de las
políticas de la AT y después poder hacer una
gestión concordante con ellas.
Una vez definidas las políticas en la AT, es útil
para su gestión planificar. Para ello se harán
planes generales para la AT, tanto anuales como quinquenales,
pero desglosados por cada una de sus unidades. Estos planes
deberán tener metas cualitativas definidas en firma muy
precisas e intentando además su cuantificación. Si
muchas metas no se pueden cuantificar, al menos se pueden medir
algunos elementos de ellas. Por ejemplo, si se pretende mejorar
la atención a los contribuyentes, se podrán hacer
algunas mediciones, como el tiempo de espera
promedio que tienen cuando concurren a las oficinas de la AT, o
bien, calcular cuanto le cuesta a los contribuyentes cumplir con
las regulaciones impuestas por la AT Para ello habrá que
hacer estudios de casos, segmentando a los contribuyentes en
chicos, medianos y grandes, y tal vez, por sector
económico. En base a estas muestras, se podrá tener
una estación de cuál es la carga que se impone
sobre los distintos contribuyentes a consecuencia de la
legislación y de las prácticas de la AT.
Para poder tener un adecuado control de
gestión, será necesario definir las estadísticas a llevar, las que
posibilitarán los correspondientes controles de las
diversas unidades o áreas de la AT. Estas
estadísticas deberán apuntar a las variables
principales o claves, que den cuenta de la forma en que se
están comportando las respectivas gestiones de las
unidades y sus planes anuales. Habrá que tratar de tener
pocas estadísticas por cada área, ya que el tener
una multiplicidad de estadísticas o datos, aparte del
mayor costo que
significa su mantención, también dificulta su
priorización y el que estas estadísticas
efectivamente sirvan para la toma de decisiones. Deberán
definirse procedimientos periódicos de control de avance
de los planes anuales y su redefinición en función
de los resultados de estos controles.
La AT también deberá ser extremadamente rigurosa en
la forma en que hace su asignación presupuestaria anual y
en el control por el cumplimiento de este supuesto, el que
debería estar en concordancia con las metas y planes
anuales. Es necesario que éstas a su vez concuerden con
las políticas por áreas y funciones, y con los
objetivos o medidas de excelencia global que se hayan definido
con anterioridad.
En forma paralela al ciclo de control de gestión y
presupuestario antes definido, se pueden realizar varias otras
actividades. La primera de ellas es el estudio de costos. Para
ello se deberá comenzar por aquellos procedimientos o
actividades que, por información preliminar, signifiquen una
parte sustancial de los costos de la AT.
Para cada una de estas actividades será necesario un
estudio de costos detallado y tratar de bajarlos, ya sea por
menor utilización de las actividades que llevan a estos
costos, o bien, simplificando los procedimientos que se emplean
por parte de la AT. Otra posibilidad para trabajarlos es apoyar
computacionalmente las tareas que corresponden a esta
actividad.
Finalmente, es necesario analizar la importancia de que tanto el
hardware como el
software
computacional, los sistemas de
información administrativo que se utilizan en la AT,
estén alineados con los objetivos antes mencionados. Es
decir, que sean un verdadero apoyo para la obtención de
estadísticas que ayuden a medir la calidad de la
gestión que se está realizando en cada una de las
áreas, así como el cumplimiento de planes y
programas y
también ayuden a que todos los procedimientos que realizan
se hagan en la forma más simple y eficiente
posible.
3. Contratación
de servicios al
sector privado por parte de la AT.
Se analizarán las distintas funciones de la AT
que son susceptibles de ser transferidas al sector privado de la
economía.
El diseño
de la AT y de su organización deberá estar
relacionado con la estrategia
económica que se está siguiendo en un país
determinado. En la medida que se le quisiera dar un rol
preponderante al mercado en la
asignación de recursos, lo
recomendable sería traspasarle al sector privado, o
apoyarse en él, todo lo que sea compatible con la delicada
misión
que
tiene el Estado en
la Administración de los tributos.
Los principales criterios a considerar en la decisión de
sí una tarea de la AT puede ser entregada al sector
privado son:
La naturaleza de
la función. Es claro que hay tareas que son indelegables,
como por ejemplo, la dirección de la AT. Tampoco parece
aconsejable que la fiscalización tributaria sea delegada
al sector privado. Sin embargo, incluso en este caso, se
podría subcontratar parte de esta fiscalización en
empresas
privadas, las cuales deberán ser fiscalizadas a su vez por
funcionarios de la AT.
Confidencialidad de la Información Tributaria. Dada las
características de organismo fiscalizador que tiene la AT
y la reserva que por ley debe mantener
respecto de la información específica que
administra, deben crearse mecanismos de resguardo y control a fin
de no vulnerar dicho principio. Esto es válido tanto al
interior de la AT, como para las empresas privadas que realicen
trabajos para ella.
Calidad de la función o Servicio. Al
delegar una función en empresas del sector privado, es
imprescindible que al menos se asegure que la calidad de dicho
servicio no se deteriore.
Consideraciones Económicas. Será necesario evaluar
lo que le cuesta realizar una cierta tarea a la AT, considerando
las inversiones y
sus gastos corrientes
y compararla con lo que le resultaría el contratarla en el
sector privado.
Facilidades Administrativas. Es frecuente que la normativa legal
a que están sujetas las AT –tanto en materia de
manejo de recursos
humanos como de gastos- sea mucho más rígida
que la que afecta al sector privado.
Impacto en la Gestión Global. Puede ser aconsejable
delegar algunas tareas o funciones en el sector privado como una
forma de descargar a la administración superior de la AT
de tener que preocuparse de ellas.
Consideraciones Político – Electorales. En algunas
situaciones puede haber cierta presión
política sobre los funcionarios de la AT para que se
inhiban de cumplir sus funciones por consideraciones electorales.
Ello podría desaparecer al entregar estas tareas al sector
privado.
Consideraciones de Control Etico. Muchas labores que debe
realizar la AT son delicadas, pudiendo algunos funcionarios
abusar de su autoridad o
tener conductas deshonestas, lo que también puede suceder
en el sector privado. En consecuencia, al analizar la
conveniencia de privatizar una tarea, habría que
considerar su impacto sobre este delicado tema.
La Cultura del
País. Al margen de las consideraciones anteriores,
factores tales como la idiosincrasia de la población de un país y su opinión
pública, pueden dificultar la privatización de
ciertas tareas o funciones de la AT. Sin embargo, si existen
buenos argumentos, ésta se puede ir modificando.
Los servicios que en general son convenientes de traspasar al
sector privado, subcontratándolos por parte de la at, son
entre otros, los siguientes:
- Impresión de los formularios
necesarios para la Declaración de los
impuestos. - Distribución de estos mismos formularios. Esto
incluye tanto el transporte
como su distribución entre los contribuyentes a
lo largo del país, pudiendo incluso venderse estos
formularios a través de los vendedores de
diarios. - Recaudación de los impuestos, a través
del sistema
bancario. Los bancos
también podrán, junto con la recaudación
de los dineros correspondiente a los impuestos, recolectar los
formularios propiamente tales, e incluso recibir aquellos que
no importan un pago en dinero. - Digitación de los formularios correspondientes
a las declaraciones de impuestos. Esta digitación la
podrá hacer el banco que
recibe los formularios, o bien la AT podrá recibir de
ellos estos formularios y enviarlos a digitar a empresas
privadas especializadas. - Se puede también subcontratar en el sector
privado, arrendando el hardware computacional o bien
contratando tiempo computacional en la modalidad service , el
ejecutar los procesos
computacionales de la AT. También se podrá
subcontratar el desarrollo
de software computacional. - Cobranza de deudas tributarias. Esto consiste en que
la AT subcontrata abogados externos para agilizar la cobranza
de los impuestos morosos, o bien podrá licitar la
cartera de deudores tributarios morosos, traspasando por esta
vía también sus cobranzas al sector
privado. - La AT tienen necesidad de comunicarse por escrito con
los contribuyentes, ya sea notificándolos legalmente de
alguna diligencia que ellos deban efectuar o de algunas
sanciones a que ellos estén expuestos, o bien solamente
enviándoloes información que requieren conocer
para su desempeño como contribuyentes. Para
realizar estas labores, la AT se puede basar en el correo
nacional, en correos privados o en empresas externas que
realicen estas funciones. - En cuanto a los recursos de Personal que requiere una
AT, parte de ellos pueden ser obtenidos a través de
contratos a
honorarios que permiten incorporar gente por horas o por
períodos cortos para realizar labores específicas
de apoyo a la labor que realizan los funcionarios de la AT
propiamente tales. - La AT también podrá subcontratar parte
de las labores de la selección del personal, necesarias para
su incorporación a la planta de la AT, entre las cuales
están los informes
sicológicos sobre los postulantes. - Las labores de capacitación también
pueden ser contratadas con el sector privado en firma parcial,
ya sea utilizando profesores externos a la AT o bien enviando
funcionarios de ella a capacitarse a cursos que
impartan las diversas universidades o institutos
especializados. - Dentro de las funciones de servicio que se realizan
al interior de la AT, se puede subcontratar con el sector
privado, al menos parcialmente, todo lo que es el transporte,
ya sea, arrendando vehículos taxis o bien, utilizando
los medios colectivos de movilización. También se
pueden subcontratar con empresas externas los servicios de aseo
de los locales de la AT.
Para que estas labores de subcontratación con el
sector privado se lleven en forma exitosa, es necesario ser muy
cuidadosos en la forma de decidir la subcontratación misma
de las respectivas tareas. Habrá que hacer licitaciones
públicas y transparentes, que den garantías a todas
las empresas que podrían postular a realizar estas
actividades para la AT y de modo que se cumplan con que los
trabajos sean hechos en la forma más eficiente, al menor
costo y en los plazos más breves posibles. Se debe
propender además, a distribuir los contratos en distintas
empresas para reducir riesgos de
incumplimiento y eliminar así la posibilidad de la
dependencia por parte de la AT.
Una de las tareas que necesariamente debe asumir la AT es el
control sistemático y exhaustivo de la calidad y
oportunidad de los trabajos subcontratados al sector privado.
Finalmente, es necesario que las AT agilicen sus procedimientos
administrativos para realizar en forma oportuna los pagos por los
servicios que ha realizado el sector privado, ya que si es
demasiado burocrático y demoroso, el sector privado no se
interesará en efectuar trabajos para la AT, o bien
cobrará cantidades excesivas por realizarlos.
En esta sección nos referiremos a las componentes
de una carrera civil para el personal que compone la AT. Las
políticas de selección, de remuneraciones,
de capacitación, de calificaciones, de promociones y
nombramientos así como la política de despidos,
tienen que estar íntimamente relacionadas al plan
estratégico, así como las políticas que la
AT desee llevar a cabo.
La política de selección deberá estar basada
en concursos de modo que puedan ingresar a la AT funcionarios que
tengan la formación profesional y los conocimientos
óptimos necesarios para los cargos en los cuales
deberán desempeñarse. Se deberá
también analizar el perfil sicológico de los
postulantes, de modo de poder medir sus potencialidades para
trabajar en equipo y en forma individual, ya que en muchas
ocasiones las características sicológicas
interfieren el buen desempeño de los funcionarios;
especialmente énfasis debe emplearse en tratar de conocer
los valores
éticos de los funcionarios de la AT, ya que estos
estarán expuestos a muchas tentaciones a consecuencia de
lo delicado de la naturaleza de sus funciones. En el caso de
aquéllos funcionarios que vayan a ocupar cargos de
jefatura, será importante poder conocer sus aptitudes y
características personales que les permitan ejercer un rol
de liderazgo, ya
que deberán realizar un trabajo gerencial. A menudo, en
nuestras AT, una variable que desgraciadamente se considera para
la incorporación de funcionarios a ésta, es la
variable política, es decir, en qué medida los
funcionarios son cercanos políticamente al partido que
está en el gobierno.
Obviamente, este tipo de característica no debería
ser considerada para el ingreso de funcionarios a la AT, ya que
por la naturaleza de sus funciones, el trabajo de
ellos debería ser eminentemente técnico.
Deberá definirse también con mucha precisión
la política de remuneraciones del personal de la AT. Esta
política tendrá que considerar entre otros
aspectos, la relación con el sector privado, no debiendo
haber demasiada diferencia con éste. De lo contrario, no
se atraerán o no permanecerán en la AT los mejores
elementos que son los necesarios para realizar una labor tan
compleja e importante. Las remuneraciones tampoco deberían
ser bajas en comparación con las necesidades
mínimas para los funcionarios de la AT, que este elemento
sería esgrimido como justificación, en algunos
casos, para explicar o ser permisivo ante la falta de conducta ética que
pueden tener los funcionarios de la AT. La política de
remuneraciones debería considerar también los
aspectos previsionales y de salud.
La política de capacitación de la AT es una de las
claves que explican su buen funcionamiento, tal como se
explicará en la sección 5.
Otra parte muy importante de la política de recursos
humanos de la AT es su política de calificaciones. Hay que
tener una instancia formal en que al menos una vez al año,
se le diga a cada uno de los funcionarios en qué lo
está haciendo bien, en qué lo está haciendo
mal y en qué es lo que debe corregir. Esto deberá
ser hecho de acuerdo a un procedimiento
normado para toda la AT y aplicado el jefe de cada funcionario,
con revisión de los jefes de cada funcionario, con
revisión de los jefes superiores. La calificación
misma deberá ser comunicada al funcionario por su propio
jefe, dándole posibilidad que haga preguntas o incluso
pueda disentir con argumentos de la calificación que se le
ha otorgado. Estas calificaciones deberán ser importantes
para la carrera funcionaria, en el sentido de que aquéllos
que sean mejor calificados vayan teniendo más
posibilidades de ascender a cargos superiores y mejoren sus
remuneraciones.
También deberá considerarse en forma muy cuidadosa
la política de promociones y nombramientos de los
funcionarios de la AT. En la medida que se vayan produciendo
vacantes, en general será necesario proveerlas con
funcionarios que ya están en la AT, en base a algún
concurso de antecedentes, o bien en base a exámenes o
pruebas que
aseguren que estas vacantes serán ocupadas por los
funcionarios más idóneos que están en ella.
Se debería considerar principalmente las calificaciones
obtenidas y otros antecedentes del rendimiento de los
funcionarios, en vez de basarse únicamente en la
antigüedad, como desgraciadamente sucede en muchas AT.
Otro antecedente a considerar es la capacitación efectuada
y los cursos aprobados. Dado lo especializado del trabajo de los
funcionarios de la AT, es recomendable que en general, las
promociones sean con personal interno, salvo que no se encuentren
en ella las personas las personas idóneas para ocupar
algún cargo. Esto, aparte de llenar en mejor forma las
vacantes que se produzcan, beneficiándose con ello la AT,
producirá un fuerte incentivo para sus propios
funcionarios, ya que verán que en la medida de la que se
esfuercen, van a poder ir accediendo sucesivamente a cargos de
mayor responsabilidad, que conllevarán mejores
remuneraciones.
La AT también deberá tener una política de
despidos que permita en forma efectiva y sin mayor
trámite, desprenderse de aquéllos funcionarios en
que exista fundada sospecha que no actúen en forma
ética. Deberá haber también un procedimiento
expedito para poder despedir los funcionarios más
ineficientes o más conflictivos, o que no estén
colaborando con el resto de sus compañeros o en los
trabajos de la AT. Obviamente, para poder hacer estos despidos en
forma ágil, deberá existir una política de
indemnización, tal como existe en general en el sector
privado. La normativa de muchas AT, que hace prácticamente
imposible despedir a funcionarios, atenta directamente contra la
eficiencia del
trabajo de esta propia administración, impidiéndole
deshacerse de los malos elementos. Esto, aparte del daño
directo que ellos causan, influye en forma muy negativa en
la moral del
resto de los buenos funcionarios de la AT.
Finalmente, deberá considerarse los deberes y derechos de los empleados de
la AT. En general, será conveniente que estos tengan la
obligación de trabajar exclusivamente para la AT, ya que
cualquier otro trabajo que hagan para el sector privado
podrá significar un conflicto de
intereses con su labor como funcionarios de la AT. Habrá
que regular las instancias de negociación salarial, la posibilidad de
formar sindicatos y
de ejercer el derecho a huelga. En
todo caso, deberá considerarse el inmenso daño que
pueden causar a la sociedad los
funcionarios de la AT si dejan de trabajar por motivos de una
huelga. Entre otros temas a considerar, será necesario
dictar políticas sobre el tema de la jubilación de
los funcionarios, determinando bajo qué condiciones pueden
jubilar y si esta jubilación es voluntaria u
obligatoria.
5. Capacitación y
adiestramiento en la AT.
El trabajo de los funcionarios de la AT es muy
especializado, ya que ellos requieren estar en conocimiento
de múltiples materias legales muy complejas.
Deberán conocer también los procedimientos que la
propia AT ha definido, tanto para sus operaciones
internas, como para la forma en que los contribuyentes deben
llevar sus libros
contables y trabajo administrativo – tributario.
También los funcionarios de la AT deberán tener un
cabal conocimiento del comportamiento
de los contribuyentes según sus respectivos sectores
económicos, según sea el tamaño de ellos,
así sobre las formas más frecuentes en que realizan
labores ilícitas de evasión tributaria, e incluso
las modalidades de los fraudes cometidos en estas materias.
Es recomendable que existan intensos programas de
capacitación al ingreso de los funcionarios a la AT. Estos
deberían durar varios mese e incluso un año. Los
funcionarios deberán también participar en estos
cursos de formación intensivos cuando accedan a un nivel
de mayor responsabilidad dentro de la AT, o bien sean promovidos
a otro estamento dentro de ellas.
Otra actividad my necesaria de capacitación lo constituyen
los seminarios cortos de actualización. Estos
deberán versar sobre distintas materias legales y su
actualización. También deberán impartirse
seminarios que expliquen los cambios en los procedimientos
administrativos que se vayan produciendo en la AT.
Existirá también la necesidad de que los
funcionarios participen en cursos cortos cuando tengan que
cambiar su área de responsabilidad o la función de
su trabajo.
Finalmente, como en cualquier otra institución, los
funcionarios deberán tener la posibilidad de participar en
seminarios que les sirvan para actualizar sus conocimientos
profesionales.
La principal forma de capacitación es aquélla que
se realiza a través del trabajo mismo, donde los jefes
deben jugar un rol primordial. En efecto, los jefes, más
que tomar las principales decisiones, deben delegar el trabajo y
las decisiones y después controlarlo; deberían ser
unos verdaderos profesores que enseñen a sus subordinados
la mejor forma de ir realizando los trabajos, para que ellos en
forma creativa puedan ir resolviendo los problemas que
se les vayan planteando. Esta capacitación en el trabajo
deberá ser facilitada con un esfuerzo de toda la
organización tributaria en editar manuales con las
políticas de sus respectivas áreas, así como
con los procedimientos que se deben utilizar al interior de la
AT. Finalmente, lo que ayuda mucho a la capacitación en el
trabajo es un buen diseño del software computacional que
utilizan los funcionarios de la Administración. En efecto,
en la medida que éste sea claro y fácil de usar,
los funcionarios podrán ir aprendiendo por su propia
cuenta la mejor forma de realizar su trabajo.
Las jefaturas superiores de la AT no sólo tiene que tener
conocimientos muy extensos y profundos de la legislación
tributaria, de los procedimientos de la AT, de cómo en
general actúan los contribuyentes y de las formas en que
ellos intentan evadir sus obligaciones,
sino que además deberán ser muy buenos jefes o
líderes. Es decir, deberán ser buenos
administradores de empresas. Esto explica la necesidad de que los
funcionarios superiores de todas las AT participen regularmente
en cursos gerenciales.
6. Promoción de la ética profesional en
la AT
Con el fin de promover la ética profesional en la
AT, es necesario conocer las fallas más frecuentes a ella
en que incurren sus funcionarios, las causas estructurales que
ayudan a explicarlas, así como las otras
características de la gestión de la AT que influyan
en estas faltas de ética.
Las faltas a la ética en que incurren los funcionarios de
la AT a veces corresponden al abuso del poder discrecional que
ellos tienen para perjudicar a enemigos políticos,
enemigos personales de ellos, o bien de alguna jefatura superior.
Otra falla grave que suele suceder en la ética funcionaria
corresponde a que los funcionarios perdonan ciertas fallas o
delitos
tributarios a cambio de recibir favores personales o de un pago
en dinero. En algunos casos, también los funcionarios
realizan ciertas asesorías pagadas a contribuyentes o bien
a oficinas de abogados o de contadores, ofreciéndoles
protección ante cualquier falla que ellos o sus clientes puedan
cometer en materias tributarias. A veces los funcionarios reciben
pagos en dinero de algunos contribuyentes a cambio de agilizar
sus trámites ante la AT.
Para promover la ética profesional en la AT, es necesario
entender cuáles son las principales razones por las que
algunos funcionarios suelen fallar en el cumplimiento de sus
deberes morales. Algunas de ellas son:
- Los bajos sueldos justifican en parte la necesidad
de los funcionarios de complementar sus ingresos,
así como el que ellos no perciban como un castigo
demasiado grande el ser despedidos de la AT, dado el salario
que están recibiendo. - El poder y la discrecionalidad de que suelen gozar
los funcionarios de la AT. - La cultura de un país sobre eses materias.
En algunos países es frecuente la práctica del
soborno a funcionarios públicos, por lo que
socialmente no aparece como un delito
demasiado grave el que los funcionarios de la AT hagan lo
mismo. - La cultura interna de una organización puede
ser tal que las fallas a la ética sean toleradas o
consideradas normales, o bien en otras AT, sean reprobadas en
forma muy clara por el resto de los funcionarios. La cultura
interna de la AT puede ser cambiada, pero para ello hay que
tomar una serie de medidas y mantenerlas en el tiempo, con lo
que se logrará modificarla paulatinamente. - La probabilidad
de ser sorprendido indudablemente influye en un funcionario
que está considerado cometer una conducta poco
ética. - Finalmente, influye también el sistema
sancionatorio dependiendo de la voluntad de la autoridad de
aplicar sanciones a los funcionarios sorprendidos y a los
contribuyentes coludidos, así como de la gravedad de
la sanción aplicada según la legislación
que exista para estos efectos. Es importante que las
sanciones vayan incluso más allá de la
destitución del funcionario, cuando éste haya
sido cómplice de un fraude
tributario. En estos casos, la AT deberá
también querellarse por las responsabilidades que
él tenga en la defraudación que se haya
cometido al Fisco.
La promoción de la ética profesional y las
formas de evitar las fallas a ella, son facilitadas en gran
medida por la simplicidad y la estandarización de los
procedimientos que deban seguir los funcionarios de la AT. En
efecto, sistemas complejos y que le den amplias atribuciones al
funcionario, son más difíciles de auditar y de
demostrar que el funcionario actuó presionando
indebidamente a un contribuyente.
Como una forma de evitar las fallas a la ética profesional
de los funcionarios de la AT, deben existir procedimientos
periódicos de auditoría que revisen las actuaciones de
los funcionarios de la AT, tanto para ver si están
cumpliendo las instrucciones y normas de esa
Administración, así como para detectar posibles
fallas en la ética funcionaria. En los casos en que se
detecten fallas en la actuación de los funcionarios
– en particular fallas éticas – deberán
iniciarse los sumarios, para después, en función de
ellos, aplicar las sanciones correspondientes. La
legislación deberá practicar sumarios
rápidos y efectivos que permitan, en base a presunciones
fundadas de mala conducta, sancionar a los funcionarios
afectados.
Si bien en la AT será siempre necesario que exista una
Contraloría cuyos funcionarios estén realizando
auditorias y
los sumarios cuando corresponda, la principal responsabilidad de
la vigilancia ética de los funcionarios debe radicar en su
jefatura. En efecto, los jefes deben conocer a sus subordinados,
saber lo que están haciendo, cómo lo están
haciendo y estar siempre atentos a posibles fallas en la conducta
de ellos para poder reprenderlos a tiempo y, en los casos que
corresponda, iniciar las auditorías, las cuales pueden terminar en
sumarios y sanciones. En este sentido, la Contraloría
solamente es una ayuda al trabajo de vigilancia que deben hacer
permanentemente los respectivos jefes.
Autor:
Angélica Campusano Cortes
Javier Etcheberry
Director
Servicio Impuestos Internos
de Chile
27ª Asamblea General del CIAT
Santiago de Chile